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Taxer la consommation d’énergie au service du développement durable Opportunités de réforme de la fiscalité et des subventions énergétiques dans certaines économies émergentes et en développement
TABLE DES MATIÈRES
Table des matières
1. Réforme de la fiscalité et des subventions énergétiques
pour une meilleure reprise 2
2. Les conditions de départ ne sont pas les mêmes
pour tous les pays 6
3. Quel est l’effet net de la fiscalité et des subventions
énergétiques sur les finances publiques ? 11
4. Les prix du carbone sont bas 16
5. Dans quelle mesure la réforme des prix du carbone
pourrait-elle contribuer à la mobilisation des
ressources intérieures ? 21
6. Enseignements et prochaines étapes 24
Références26
Tableaux
Tableau 1. Principales statistiques 8
Tableau 2. Objectifs des CDN des pays couverts 10
Graphiques
Graphique 1. PIB réel, variation en glissement annuel 7
Graphique 2. Recettes nettes des taxes énergétiques, 2018 15
Graphique 3. Taux effectifs moyens d’imposition du carbone
par combustible, 2018 17
Graphique 4. Composition des taux effectifs moyens du carbone appliqués
au charbon et au gaz naturel, 2018 18
Graphique 5. Taxation du carburant diesel 20
Graphique 6. Potentiel de recettes représenté par la réforme
des prix du carbone 22
Encadrés
Encadré 1. Contexte du projet 5
Encadré 2. Répartition de la consommation d’énergie et des émissions
de carbone par produit énergétique 9
Encadré 3. Quelles sont les catégories de taxes sur lesquelles porte l’analyse ? 12
Encadré 4 Qu’entend-on par subventions dans le contexte du projet TEU-DD ? 14
Encadré 5. Sur le plan administratif, il est relativement simple de réformer
la fiscalité carbone assise sur les combustibles 17
© OCDE 2021 | 1
1
OCDE – TAXER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE
Réforme de la
fiscalité et des
subventions
énergétiques pour Faute de réponses soigneusement calibrées des pouvoirs
une meilleure publics, le COVID-19 pourrait réduire à néant des décennies
de progrès en matière de développement durable et de
reprise lutte contre la pauvreté. Le COVID- 19 a, entre autres
impacts, amplifié le déficit de financement pour atteindre
les Objectifs de développement durable (ODD) dans les
pays en développement, qui pourrait s’accroître de 70 %
PRINCIPAUX MESSAGES par rapport aux niveaux d’avant la crise OCDE, 2020b. Les
répercussions négatives ont été aggravées par le fait que,
l La tarification du carbone, qui englobe la dans le monde en développement, de trop nombreuses
réforme des subventions aux énergies fossiles, personnes ne bénéficient pas d’un filet de protection sociale,
est un outil puissant pour encourager les de sorte que la perte d’un revenu stable imputable à la crise
du COVID-19 a accru leur risque d’être privées d’accès aux
choix de développement à faibles émissions
services énergétiques essentiels (Brosemer et al., 2020).
de carbone et contribuer à la mobilisation des Garantir un accès abordable à une énergie propre est une
ressources intérieures. condition indispensable à une reprise forte. Outre l’accès
à l’énergie au niveau individuel, la sécurité énergétique,
l La tarification du carbone doit s’accompagner qui peut être globalement définie comme étant l’offre
de mesures visant à garantir un accès à un prix ininterrompue de sources d’énergie à un prix abordable1, est
abordable à des énergies plus propres. un vecteur essentiel de croissance économique.
l Les avantages annexes potentiels de la La nécessité d’engager des politiques de relance après la
pandémie donne l’occasion de reconstruire en mieux en
tarification du carbone comprennent une
préparant le terrain pour des politiques plus propres, saines,
diminution de la pollution atmosphérique résilientes et inclusives. Il faudra pour cela que les pays
locale, une réduction de la taille de l’économie alignent plus étroitement leurs programmes nationaux, y
informelle et un meilleur accès à l’aide au compris leurs contributions déterminées au niveau national
(CDN) en vertu de l’Accord de Paris, sur des objectifs
développement.
durables en matière de développement et de climat, tout
en prenant les mesures nécessaires pour mobiliser leurs
ressources intérieures.
La réforme de la fiscalité et des subventions énergétiques
contribue à atteindre les triples objectifs que sont la
décarbonation, la mobilisation des ressources intérieures et
l’accès à une énergie abordable. Le passage à une économie
zéro carbone et socialement inclusive peut être facilité en
déployant des instruments fondés sur les prix, y compris
des taxes énergétiques et des taxes carbone. Des taxes
bien conçues incitent les citoyens et les entreprises à faire
des choix plus respectueux de l’environnement, ce qui
atténue les dommages climatiques et réduit la pollution
1. https://www.iea.org/topics/energy-security
2
RÉFORME DE LA FISCALITÉ ET DES SUBVENTIONS ÉNERGÉTIQUES
après la crise liée au COVID-19, réduisant les risques de
dévalorisation des actifs et de destruction d’emplois. De
toute évidence, il y a lieu de prendre des mesures visant à
encadrer les décisions d’investissement prises par des acteurs
tant publics que privés. La tarification du carbone, ainsi que
la suppression des subventions à l’utilisation d’énergies
fossiles, constituent un outil très prometteur qui peut
encourager des investissements qui soient à la fois rentables
et alignés sur les ODD et sur l’Accord de Paris. La tarification
atmosphérique. En outre, les taxes rapportent des recettes du carbone peut libérer le pouvoir des marchés financiers
qui peuvent servir à financer des services publics essentiels et de capitaux mondiaux de relever les défis climatiques
et à aider les catégories vulnérables de la population à et d’accompagner une reprise durable et résiliente après la
s’adapter à une hausse des prix de l’énergie, y compris par crise du COVID- 19. Mais surtout, un engagement pérenne
la mise en place ou le renforcement de filets de protection en faveur de la tarification du carbone peut réduire les
sociale. De même, la réduction des subventions aux risques de dévalorisation d’actifs et de destruction d’emplois
combustibles fossiles génère une marge de manœuvre car il procure la certitude nécessaire pour engager des
budgétaire et encourage des schémas de production et investissements à long terme dans les infrastructures2.
de consommation plus durables. Aussi, la réforme de la La tarification du carbone peut également contribuer à
fiscalité et des subventions énergétiques est au cœur de financer des mesures de transition justes garantissant que
plusieurs Objectifs de développement durable (ODD) des les communautés qui seront pénalisées par les efforts de
Nations Unies, et notamment : réforme ne soient pas laissées de côté. Aussi, un programme
de tarification du carbone bien conçu peut apporter une
contribution importante à la mise en place de politiques
budgétaires progressives, équitables et durables3. Lorsque les
cours du pétrole sont bas, la faisabilité de la réforme des prix
du carbone augmente (Mintz-Woo et al., 2020).
La tarification du carbone peut contribuer au programme
La mise en œuvre des réformes de la fiscalité et des d’action plus large sur la fiscalité et le développement
subventions énergétiques doit être soigneusement de différentes manières. Premièrement, la tarification
conçue et ordonnancée pour faire en sorte qu’elles soient du carbone peut générer des recettes considérables
équitables, efficaces et réalisables. Pour que les stratégies de dans la plupart des pays, ce qui facilite les efforts de
réforme soient un succès, il est important de définir leurs mobilisation des ressources intérieures. Les économies en
objectifs en toute transparence et d’en mesurer les effets développement et émergentes couvertes par cette étude
budgétaires, ce qui représente une première étape essentielle seraient à même d’accroître leurs recettes publiques
vers une évaluation plus complète des répercussions d’environ 1 % du PIB en moyenne si elles portaient leurs
économiques, sociales et environnementales. Parvenir à une taux de taxation des combustibles fossiles au niveau de
compréhension fine des effets secondaires de la réforme référence de 30 EUR par tonne de CO2. Le potentiel de
peut permettre d’éclairer la conception et la mise en œuvre recettes varie sensiblement d’un pays à l’autre, ce qui
des politiques complémentaires propres à atténuer ces
2 L’introduction de la tarification du carbone peut aussi faire baisser la valeur des
effets (Elgouacem, 2020). En outre, la crise du COVID-19
actifs hérités à forte intensité de carbone qui peuvent devenir des actifs échoués.
met en lumière la nécessité d’investir dans des politiques Toutefois, ce risque peut être limité en augmentant progressivement les prix du
qui protègent les groupes vulnérables et renforcent leur carbone.
résilience. Des travaux de recherche montrent que même 3 Le 28 mai 2020, le Canada, la Jamaïque et le Secrétaire général des Nations Unies
ont convoqué une réunion de haut niveau de Chefs d’État et de gouvernement,
sans tenir compte des usages possibles des recettes générées,
d’organisations internationales et d’autres partenaires clés afin de réfléchir à des
la tarification du carbone peut améliorer la redistribution des solutions de financement face à la situation d’urgence provoquée par la crise
revenus, notamment dans les pays à faible revenu (Ohlendorf du COVID-19 dans le domaine de la santé et du développement (https://www.
un.org/fr/coronavirus/financing-development). À la suite de cette réunion de
et al., 2020) ; néanmoins, les responsables publics ne doivent
haut niveau, six groupes de discussion ont été organisés afin d’examiner, entre
pas tenir ces bienfaits pour acquis et cette stratégie pourrait autres, comment les pays peuvent mieux intégrer le critère de durabilité dans la
être perçue comme inéquitable. phase de reprise (groupe de discussion II). Ce paragraphe revient sur quelques-
uns des principaux messages du groupe de discussion II (https://www.un.org/
sites/un2.un.org/files/financing_for_development_covid19_part_ii_hosg.pdf ).
Un engagement à long terme en faveur de la tarification Il convient d’observer que cette note n’est pas un document négocié et qu’elle
du carbone peut étayer une reprise durable et résiliente rend compte d’un large éventail de points de vue et de priorités.
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OCDE – TAXER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
reflète les écarts de niveau d’imposition et les différences l’Accord de Paris. Toutefois, beaucoup d’entre eux n’ont
dans les schémas de consommation d’énergie avant la pas l’autorité, les ressources, les incitations et les stratégies
réforme (voir la section 5). nécessaires pour s’engager dans cette voie (OCDE, 2019a).
La tarification du carbone peut faciliter cette mise en
Parallèlement aux avantages potentiels se rattachant à la concordance car les signaux-prix ainsi envoyés peuvent
mobilisation des ressources intérieures, la tarification du faire en sorte que l’aide bénéficie aux projets compatibles
carbone peut être source d’autres bienfaits pour les pays à avec l’Accord de Paris. En l’occurrence, si un pays a établi
faible revenu et à revenu intermédiaire. Par exemple, elle une tarification du carbone conforme aux objectifs de
peut concourir à réduire la taille du secteur informel. Le l’Accord de Paris, le volet climat de l’étude d’impact d’un
secteur informel représente 70 % de l’emploi total dans investissement sur l’environnement devrait être traité, car
les économies émergentes et en développement (OCDE/ les incitations appropriées en faveur de la décarbonation
OIT, 2019). À la différence de nombreux impôts directs, sont mises en place. Lorsque le coût climatique est pris
auxquels les entreprises et les particuliers peuvent se en compte, les investissements propres deviennent
soustraire en travaillant dans l’économie informelle, les relativement plus attractifs commercialement parlant
taxes sur l’énergie sont généralement plus difficiles à par rapport à une situation où aucun prix n’est fixé pour
éviter dans la mesure où même les entreprises informelles le carbone. Les projets incompatibles avec les objectifs
doivent acheter de l’énergie au secteur formel (carburants, de l’Accord de Paris, tels que les centrales électriques
électricité). L’introduction de taxes sur l’énergie et sur au charbon, perdent de leur attrait. La simplicité d’un
le carbone pourrait permettre aux pouvoirs publics de signal-prix est préférable à une approche qui nécessite
rééquilibrer la structure de la fiscalité en s’écartant des une évaluation complexe et au cas par cas des impacts
impôts uniquement payés par le secteur formel, ce qui climatiques de chaque projet individuel.
pourrait réduire les incitations en faveur de l’activité
informelle en allégeant la charge fiscale qui pèse sur le Le projet Taxer la consommation d’énergie au service
secteur formel. Il s’avère que ces effets positifs du développement durable (TEU-DD) (Encadré 1 ) vise à
l’emportent sur les conséquences procurer les données et les indicateurs nécessaires pour
négatives qui pourraient résulter de accompagner les réformes de la tarification du carbone. Il
l’utilisation de combustibles informels a notamment pour but d’informer les responsables publics
dans les pays en développement,
comme les résidus agricoles, PAYS TEU-DD
les déchets en papier ou le
bois de chauffe, et de la
production informelle de
biens à forte intensité énergétique
(Bento, Jacobsen and Liu, 2018). Par
conséquent, la taxation de l’énergie
contribue à résorber l’économie
informelle, de la même façon que la Jamaïque Maroc
TVA, qui fait office de taxe en amont sur République dominicaine Nigeria
le secteur informel dans la mesure où les
entreprises du secteur informel achètent des biens
sur lesquels une TVA a déjà été payée (Keen, 2008)4. Costa Rica Égypte
Côte d'Ivoire
Guatemala
La tarification du carbone peut procurer d’autres
avantages, notamment en réduisant la pollution Équateur Ghana
Kenya
atmosphérique locale (West et al., 2012). Elle peut aussi Ouganda
favoriser un meilleur alignement des efforts de coopération
pour le développement sur les objectifs de l’Accord de
Paris. Ainsi, les pressions s’intensifient sur les apporteurs
de coopération pour le développement pour qu’ils mettent Uruguay
leurs activités en concordance avec les objectifs de
4 L’analogie avec la TVA ne signifie pas que les « droits d’accise prélevés en
amont » devraient être déductibles.
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RÉFORME DE LA FISCALITÉ ET DES SUBVENTIONS ÉNERGÉTIQUES
afin qu’ils puissent traduire des ambitions politiques de Encadré 1. Contexte du projet
haut niveau, telles que celles exprimées dans l’Accord de
Paris et dans les ODD, en action concrète au niveau national. Taxer la consommation
Cette extension se concentre sur les pays qui ont manifesté d’énergie (Taxing Energy Use, Taxing Energy Use 2019
un intérêt initial pour la réforme de la fiscalité de l’énergie TEU), publication phare de USING TAXES FOR CLIMATE ACTION
et des subventions aux combustibles fossiles au travers de l’OCDE, cartographie les taxes
leur participation à des initiatives telles que la Coalition des sur l’énergie et sur le carbone
ministres des Finances pour l’action climatique, la Coalition applicables à la consommation
d’énergie, en garantissant une
Taxing Energy Use 2019
pour le leadership en matière de tarification du carbone et le
groupe des Amis de la réforme des subventions aux énergies parfaite comparabilité des
USING TAXES FOR CLIMATE ACTION
fossiles. Les pays étudiés couvrent différentes régions du résultats entre les 44 pays de
monde : Afrique du Nord et sub-saharienne, Amérique latine l’OCDE et du G20 étudiés. TEU
et Caraïbes, et Asie. En voici la liste : représente l’exercice de bilan le
plus détaillé et le plus complet
l Afrique : Côte d’Ivoire, Égypte, Ghana, Kenya, Maroc, sur la fiscalité de l’énergie actuellement disponible, et est largement
Nigeria et Ouganda utilisé comme outil pour identifier les priorités en matière de réforme
dans ce domaine.
l Amérique latine et Caraïbes : Costa Rica, République
dominicaine, Équateur, Guatemala, Jamaïque, Uruguay Le projet Taxer la consommation d’énergie au service du
développement durable, dont les principaux résultats sont décrits
l Asie : Philippines, Sri Lanka dans cette brochure, élargit les pays couverts à 15 économies en
développement et émergentes, tout en adaptant la méthodologie au
En outre, les pays couverts présentent des profils différents contexte propre à ces économies en tant que de besoin. Parallèlement
en termes de mise en œuvre des réformes des subventions à la fourniture d’informations détaillées sur les taxes sur l’énergie et
aux combustibles fossiles, certains réglementant les prix sur le carbone en vigueur dans ces pays, ce projet recense aussi les
de l’énergie, d’autres non. L’échantillon examiné inclut des principales subventions à la consommation d’énergie1.
pays importateurs de combustibles fossiles et exportateurs
de pétrole. Ce projet vise à permettre aux responsables publics et aux analystes
d’évaluer l’importance relative des impôts et des subventions,
toutes sources d’énergie et toutes catégories de consommateurs
confondues, dans un ensemble de pays. L’utilisation d’une
méthodologie commune garantit la comparabilité entre pays. De
même, des indicateurs synthétiques facilitent l’établissement de
comparaisons entre pays.
Des fiches par pays mettant en lumière les taxes et les subventions
énergétiques constituent une réalisation essentielle de ce projet.
Ces notes/fiches offrent une assise factuelle solide pour l’analyse
approfondie de chaque pays, et permettent de cerner les priorités
de réforme futures. Elles incluent des estimations des effets sur les
recettes publiques de la suppression des subventions, ainsi que de la
Philippines réforme de la fiscalité de l’énergie et du carbone.
Le projet a été mené avec le soutien financier des gouvernements
d’Irlande, du Japon, du Luxembourg, de la Norvège, du Royaume-Uni
Sri Lanka
et de la Suède. Les données relatives aux taxes et aux subventions
proviennent des sources officielles publiquement disponibles
et des consultations avec des agents gouvernementaux et des
experts indépendants invités à examiner et à affiner les données.
Les données sur la consommation d’énergie ont été adaptées de la
base de données de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), World
Energy Statistics and Balances.
1. Il s’agit là d’une innovation méthodologique par rapport aux éditions
précédentes de TEU, qui examinaient une seule forme de soutien public, les
dépenses fiscales.
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2
OCDE – TAXER
TAXERLA
LACONSOMMATION
CONSOMMATIOND’ÉNERGIE
D’ÉNERGIEAU S
Les conditions de La crise du COVID-19 a entraîné une baisse sensible de la
production économique et de la consommation d’énergie. Le
départ ne sont pas
Graphique 1 montre l’évolution attendue du PIB réel entre
2019 et 2020 pour l’ensemble des pays couverts, ainsi que la
moyenne OCDE et la moyenne mondiale. De toute évidence,
les mêmes pour une telle chute de la production économique a une incidence
sur la consommation d’énergie. Selon l’AIE, les retombées
tous les pays
immédiates de la pandémie sur le système énergétique
en 2020 devraient se concrétiser par une diminution de
5 % de la demande énergétique mondiale, de 7 % des
émissions connexes de CO2, et de 18 % des investissements
PRINCIPAUX MESSAGES dans l’énergie AIE 2020b. Parmi les sources d’énergie,
c’est le pétrole qui devrait accuser la plus forte baisse de
l La crise du COVID-19 a entraîné une baisse consommation en 2020 (-8 %). Il est suivi du charbon, à
sensible de la production économique et de la -7 %, tandis que les énergies renouvelables (surtout pour la
production d’électricité) devraient être moins touchées.
consommation d’énergie, mais les économies
devraient retrouver leurs niveaux d’avant la Il serait erroné de considérer que la diminution de la
crise dans les années à venir. Avant cette crise, consommation d’énergie et des émissions due à une baisse
les pays couverts depuis peu par le projet de l’activité économique constitue une avancée, en particulier
dans les pays en développement, où cette tendance peut être
Taxer la consommation d’énergie au service
révélatrice d’une inversion des progrès enregistrés avant la
du développement durable (TEU-DD) (les pays crise, en termes d’accès à l’électricité et à des combustibles de
couverts) enregistraient une forte croissance, cuisson propres. En moyenne, les pays couverts ne parvenaient
supérieure dans la plupart des cas à celle déjà pas avant la crise à fournir un accès universel à ces
deux sources d’énergie (avec un taux d’accès de 87.4% et de
de la zone OCDE. Les besoins énergétiques
56.8 % respectivement pour l’électricité et les combustibles
augmentaient dans le même temps, quoique à de cuisson propres) (Tableau 1). Cette situation contraste
des taux nettement plus faibles. Il en était de fortement avec celle observée dans les pays de l’OCDE, qui
même des émissions de CO2 liées à l’énergie, offrent un accès quasi universel. La réforme de la tarification
du carbone doit par conséquent être bien pensée afin de
ce qui est positif du point de vue du climat et
garantir un meilleur accès à l’électricité et aux combustibles
de l’efficacité d’utilisation des ressources. de cuisson propres et non pas rendre cet accès plus difficile.
l La priorité des pays couverts est de pouvoir
Le demande totale d’énergie pourrait retrouver les niveaux
améliorer leur accès à l’énergie, tandis que les d’avant la crise d’ici au début de l’année 20231, mais ce
pays de l’OCDE ont essentiellement besoin de sont les pays à faible revenu qui devraient pâtir le plus
maintenir un accès universel. des retombées négatives de la crise sur la croissance et la
consommation d’énergie. L’accès limité aux financements
l La mobilisation des ressources intérieures de nombreux pays en développement pourrait restreindre
leur capacité à mettre en place des plans de relance
constitue une préoccupation essentielle dans
efficaces pour stimuler la reprise après la pandémie. Cette
bon nombre des pays couverts, comme en situation contraste fortement avec celle observée dans de
atteste le niveau relativement faible de leur nombreuses économies développées, qui devraient semble-
ratio impôts/PIB comparé à la plupart des t-il pouvoir bénéficier de très faibles coûts d’emprunt
pendant encore longtemps, d’où une marge de manœuvre
pays de l’OCDE.
budgétaire plus grande. Les ratios impôts/PIB sensiblement
plus faibles dans les pays couverts que dans les pays de
l’OCDE accentuent encore cet écart. Ce ratio s’établit ainsi,
en moyenne à 19 % dans les pays couverts, contre 33.9 %
dans les pays de l’OCDE (Tableau 1). Au vu du niveau
1. Scénario STEPS de l’AIE 2020b
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2021
LES CONDITIONS DE DÉPART NE SONT PAS LES MÊMES POUR TOUS LES PAYS
GRAPHIQUE 1. PIB réel, variation en glissement annuel
% 2019 2020
8
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4
2
0
-2
-4
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-10
-12
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Note : les totaux mondiaux et OCDE sont des moyennes pondérées.
Source : Base de données des Perspectives de l’économie mondiale et du Fonds monétaire international, octobre 2020, et Perspectives économiques de l’OCDE, n° 108,
décembre 2020.
relativement faible de ce ratio dans les pays couverts, production durable à des fins industrielles et de transport2,
la mobilisation des ressources intérieures constituera, le recours aux biocombustibles dans les pays couverts peut
dans ces pays, un levier particulièrement important de correspondre à l’utilisation traditionnelle de la biomasse
financement des stratégies de développement durable. (Goldemberg and Teixeira Coelho, 2004), qui vient, par
exemple, alimenter des appareils de cuisson inefficients et mal
Avant la crise du COVID-19, les pays couverts enregistraient ventilés3, contribuant ainsi fortement à la pollution de l’air à
une forte croissance, supérieure dans la plupart des cas à l’intérieur, d’où des effets préjudiciables sur la santé pouvant
celle de la zone OCDE. Entre 2007 et 2017, le PIB total de ces aller jusqu’à des décès prématurés. Cette situation contraste
pays a progressé en moyenne de 4.4 % par an, et le PIB par nettement avec celle observée dans les pays de l’OCDE, où les
habitant de 2.7 %, comparé à 1.5 % et 0.9 % respectivement pouvoirs publics privilégient les biocombustibles modernes
dans la zone OCDE. Sur la même période, les besoins en et imposent des critères de durabilité plus stricts, et dans
énergie et les émissions connexes de CO2 ont également lesquels ces combustibles représentent 18.5 % des émissions
augmenté, quoique à des taux plus faibles que la croissance de CO2 liées à l’énergie (Encadré 2).
du PIB. Les émissions totales et par habitant de CO2 liées
à l’énergie se sont inscrites en hausse de respectivement Un tiers des pays couverts n’utilise pas de charbon
2.4 % et 0.6 % par an, tandis qu’elles diminuaient de 0.4 % à présent, ce qui est encourageant dans la mesure
et de 1.0 % dans les pays de l’OCDE (Tableau 1).
où il s’agit généralement du combustible fossile le
L’évolution de la consommation d’énergie varie plus polluant. Par conséquent, la part du charbon
considérablement d’un pays à l’autre. Les biocombustibles, dans les émissions de CO2 liées à l’énergie reste
dont l’utilisation est importante et souvent non durable, relativement faible dans ces pays , comparé à la
constituent la principale source d’émissions de CO2 liées moyenne de 21 % dans les pays de l’OCDE .
à l’énergie dans les pays couverts. Les biocombustibles
(principalement les combustibles solides primaires et le
2. https://www.tni.org/es/node/12855; https://www.researchgate.net/
charbon) représentaient 45.5 % des émissions de CO2 liées
publication/319209119_Sustainability_assessment_of_biofuels_production_in_
à l’énergie dans les pays couverts (Tableau 1). À l’exception Uruguay
notable de l’Uruguay, où les biocombustibles font partie 3. AIE (2020), SDG7: Data and Projections, AIE, Paris
intégrante d’une stratégie nationale visant à promouvoir leur https://www.iea.org/reports/sdg7-data-and-projections
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OCDE – TAXER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
TABLE 1. Principales statistiques TEU-DD OCDE
Part de la population totale ayant accès à l’électricité (2018), ODD 7.1.1 87.4% 100.0%
Part de la population totale ayant accès à des combustibles de cuisson propres (2018) ODD 7.1.2 56.8% 94.6%
Ratio impôts/PIB (2017/2018) 19.0% 33.9%
Croissance (annuelle) du PIB (2007-2017) 4.4% 1.5%
Croissance du PIB (annuelle, par habitant) (2007-2017) 2.7% 0.9%
Croissance annuelle des émissions de CO2 (2007-2017) 2.4% -0.4%
Croissance des émissions de CO2 (annuelle, par habitant) (2007-2017) 0.6% -1.0%
Part du charbon dans les émissions de CO2 liées à l’énergie (2017) 8.1% 21.4%
Autosuffisance énergétique totale (2017) 78.1% 85.0%
Note : moyennes non pondérées pour les deux groupes et taux de croissance annuelle composés. Les ratios impôts/PIB sont ceux de 2018 pour les pays de l’OCDE et de
2017 pour les pays couverts (des données plus récentes sont disponibles à l’adresse http://www.oecd.org/fr/fiscalite/politiques-fiscales/base-de-donnees-mondiale-des-
statistiques-des-recettes-publiques.htm). Le PIB est exprimé en termes réels. La Colombie est prise en compte dans les chiffres de l’OCDE.
Source : les indicateurs relatifs aux ODD proviennent de (ESMAP, 2020). Le pourcentage moyen de population ayant accès à des combustibles de cuisson propres est une
estimation basse pour l’OCDE. Les ratios impôts/PIB proviennent de la base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques et de publications connexes,
comme OCDE, 2019b à l’exception du Sri Lanka (calculs des auteurs d’après des sources officielles). Les données relatives aux ratios impôts/PIB sont ceux de 2018 pour les
pays de l’OCDE. Les données relatives au PIB proviennent de OCDE, 2020a pour les pays membres de l’OCDE et de (FMI, 2020) pour les autres. Les données sur la population
proviennent de (Groupe de la Banque mondiale, 2020). Les chiffres relatifs à la consommation d’énergie primaire et aux émissions de CO2 sont calculés d’après la méthodologie
TEU à partir de AIE, 2020a et englobent les énergies renouvelables combustibles. Les indicateurs relatifs à la suffisance énergétique proviennent de la même source.
L’énergie hydraulique est la principale source d’énergie car la part de l’éolien dans le mix électrique était quelque
à faible teneur en carbone dans les pays couverts. Les cinq fois plus grande que celle du solaire en 2007 (non
pays couverts ne recourent pas à l’énergie nucléaire, illustré dans le Tableau 1).
contrairement à un certain nombre de pays de l’OCDE, dans
lesquels celle-ci est la source d’énergie non combustible Les pays couverts sont rarement autosuffisants en énergie.
dominante4. Dans les pays couverts, les nouvelles énergies Certains pays producteurs de pétrole, comme l’Équateur, le
renouvelables, d’origine éolienne et solaire principalement, Ghana et le Nigéria, sont toutefois des exceptions notables
ont connu une très forte croissance bien que partant d’un à la règle. Ces pays, bien qu’exportateurs nets de pétrole
niveau très faible. Dans ces pays, la production d’électricité peuvent malgré tout avoir besoin d’importer des produits
à partir de l’énergie solaire (d’origine photovoltaïque et raffinés. L’Égypte, le Guatemala et les Philippines sont
thermique notamment) a été multipliée au total par près également des pays producteurs de pétrole, mais ne sont
de 100 entre 2007 et 2017, la hausse enregistrée par le pas autosuffisants. La situation dans les pays couverts,
Maroc étant à cet égard particulièrement frappante. La dont le taux d’autosuffisance moyen s’établit à 78.1 %,
production d’électricité d’origine éolienne a été multipliée est globalement similaire à celle observée dans les pays
approximativement par neuf, mais elle partait de plus haut, de l’OCDE, qui sont, en moyenne, autosuffisants à 85 %.
L’autosuffisance peut revêtir une importance plus grande
4. Contrairement à l’énergie éolienne et à l’énergie solaire, une part considérable dans les pays en développement, dans la mesure où elle
de l’énergie primaire provenant du nucléaire est dissipée sous forme de pertes permet de réduire la quantité de devises, plus limitée dans
thermiques. La consommation d’énergie primaire telle que définie dans les
bilans énergétiques de l’AIE surestime par conséquent la contribution apportée
ces économies, nécessaires pour répondre aux besoins
par le nucléaire pour répondre aux besoins énergétiques des pays OCDE,2019c. énergétiques.
8 | © OCDE 2021Encadré 2. Répartition de la consommation d’énergie et des émissions de carbone
par produit énergétique
L’importance relative des différentes sources de consommation d’énergie Parmi les pays étudiés, le Costa Rica joue manifestement le rôle de
varie considérablement d’un pays à l’autre. La figure ci-dessous répartit chef de file dans l’utilisation des sources d’énergie non combustibles
la consommation d’énergie et les émissions de CO2 qui en découlent en (essentiellement hydraulique, mais également éolienne), qui
cinq grandes catégories de produits : charbon et autres combustibles représentent 38 % de la consommation d’énergie primaire. Il est suivi de
fossiles solides (tourbe et coke inclus), produits pétroliers (fioul, diesel, l’Uruguay, des Philippines, du Kenya et de l’Équateur, dont la part des
kérosène, essence et GPL), gaz naturel, biocombustibles et déchets, sources d’énergie à faible teneur en carbone dans cette consommation
et sources non combustibles (sources d’énergie renouvelable non se situe entre 12 et 19 %. Aucun des pays couverts n’a recours à
combustibles comme l’énergie éolienne et solaire, ainsi que nucléaire). l’énergie nucléaire. Il convient de noter que les sources d’énergie non
combustibles apparaissent uniquement dans la partie gauche du
Dans la majorité des pays couverts, les produits pétroliers représentent graphique, dans la mesure où leur utilisation n’est associée à aucune
la source d’énergie la plus largement consommée ; cette tendance est émission de CO2.
particulièrement marquée dans l’île de la Jamaïque et en Équateur,
pays riche en pétrole. Les biocombustibles et les déchets arrivent en À l’instar des pays couverts, mais dans une moindre mesure, les pays
deuxième position. C’est le cas de l’ensemble des pays couverts de la de la zone OCDE, en moyenne, recourent principalement aux produits
région subsaharienne, ainsi que du Guatemala et de l’Uruguay pour les pétroliers pour leur consommation d’énergie primaire (32 % de la
raisons expliquées à la Section 2. consommation totale d’énergie, contre 41 % pour les pays à l’étude).
Le gaz naturel, à 22 %, arrive en deuxième position, juste avant les
D’un point de vue environnemental, il est encourageant de constater sources d’énergie non combustibles, à 21 %. Le gaz naturel et les
que le charbon et les autres combustibles fossiles solides, qui sont, sources d’énergie non combustibles ont supplanté le charbon dans la
parmi les principaux combustibles fossiles, les plus polluants, sont production d’électricité, qui toutefois représente toujours 14 % de la
absents du bouquet énergétique de plusieurs des pays couverts, et en consommation totale d’énergie et 21 % des émissions de CO2 associées
particulier de la plupart de ceux d’Afrique subsaharienne (Côte d’Ivoire, ; le charbon occupe par conséquent une place plus prépondérante
Ghana, Nigéria et Ouganda), ainsi que du pays producteur de pétrole dans les pays de l’OCDE que dans les pays couverts comme indiqué à la
qu’est l’Équateur . Cependant, le charbon reste largement utilisé à des Section 2. Les biocombustibles et les déchets jouent davantage un rôle
fins de production d’électricité aux Philippines et au Maroc. L’Égypte, complémentaire dans le mix énergétique, avec une part de 11 %, ce qui
pour sa part, tire parti à cet effet de ses réserves de gaz naturel. est nettement moins élevé que dans les pays couverts (Section 2).
Répartition de la consommation d’énergie et les émissions de CO2 par produit énergétique
Les pourcentages indiquent, pour chaque pays ou groupe de pays, la part de la catégorie de produit la plus importante
Charbon et autres combustibles fossiles solides Produits pétroliers et autres combustibles fossiles
Gaz naturel Biocarburants et déchets Sources non combustibles
CIV 61% CIV 74%
CRI 48% CRI 69%
DOM 61% DOM 58%
ECU 80% ECU 90%
EGY 48% EGY 54%
GHA 42% GHA 57%
GTM 58% GTM 71%
JAM 81% JAM 78%
KEN 64% KEN 83%
LKA 47% LKA 48%
MAR 57% MAR 53%
NGA 78% NGA 86%
PHL 32% PHL 39%
UGA 91% UGA 95%
URY 43% URY 63%
OCDE 32% OCDE 41%
TEU-DD 41% TEU-DD 46%
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
% de la consommation totale d'énergie % des émissions totales de CO2 liées à la consommation d'énergie
Note : répartition de la consommation d’énergie (partie de gauche) et des émissions de CO2 (partie de droite) par source d’énergie. Les chiffres indiqués pour les pays de
l’OCDE et les pays couverts sont de simples moyennes arithmétiques.
Source : la consommation d’énergie et les émissions de CO2 sont calculées à partir des données sur la consommation d’énergie indiquées dans l’édition 2020 du rapport
Statistiques et bilans énergétiques mondiaux de l’Agence internationale de l’énergie, qui se rapportent à 2017 pour les pays couverts et à 2018 pour la zone OCDE.
© OCDE 2021 | 9OCDE – TAXER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
Tous les pays couverts se sont engagés, dans leurs indiqués dans le Tableau 2, varient sensiblement d’un pays
Contributions déterminées au niveau national (CDN) à l’autre, et sont exprimés de telle sorte qu’ils ne sont pas
définies en application de l’Accord de Paris, à adopter des directement comparables. La plupart des pays couverts
politiques de développement économique durables et ont à la fois des objectifs inconditionnels, et des objectifs
inclusives. Les pays ne sont pas tous en passe d’atteindre conditionnels plus ambitieux. Les conditions qui sous-
leurs cibles (den Elzen et al., 2019), et collectivement les tendent ces objectifs diffèrent selon les pays, mais incluent
CDN ne sont pas encore alignés sur les objectifs de l’Accord souvent un accès à l’aide internationale.
de Paris5. Les objectifs de réduction des gaz à effet de serre,
5 https://www.unenvironment.org/fr/resources/rapport-sur-lecart-entre-les-besoins-et-les-perspectives-en-matiere-de-reduction-des
TABLEAU 2. Objectifs des CDN des pays couverts
Objectif inconditionnel Objectif conditionnel
Costa Rica L’empreinte carbone maximale pour la période 2021-2030 Néant
s’établit à 106.53 millions de tonnes d’équivalent CO2 ; le niveau
maximum absolu des émissions en 2030 a été fixé à 9.11 millions
de tonnes de CO2.
Côte d'Ivoire Néant Réduction de 28 % des GES d’ici à 2030, comparé à un scénario
de statu quo
République Réduction, d’ici à 2030, de 7 % des émissions de GES par rapport Réduction, d’ici à 2030, de 27 % des émissions de GES par rapport
dominicaine au scénario de statu quo au scénario de statu quo
Équateur Réduction, d’ici à 2025, des émissions du secteur de l’énergie de Réduction, d’ici à 2025, des émissions du secteur de l’énergie de
20.4-25 % par rapport au scénario de statu quo 37.5 -45.8% par rapport au scénario de statu quo
Égypte Néant Néant
Ghana Réduction de 12 % et de 15 % des émissions par rapport au Réduction de 27 % et de 45 % des émissions par rapport au
scénario de statu quo en 2025 et 2030 respectivement scénario de statu quo en 2025 et 2030 respectivement
Guatemala Réduction, d’ici à 2030, des émissions de GES de 11.2 % par Réduction, d’ici à 2030, des émissions de GES de 22.6% par
rapport à 2005 (année de référence) rapport à 2005 (année de référence)
Jamaïque Réduction de 25.4 % des émissions par rapport au scénario de Réduction de 28.5 % des émissions par rapport au scénario de
statu quo en 2030 statu quo en 2030
Kenya Néant Réduction de 32 % des émissions de GES d’ici à 2030 par rapport
au scénario de statu quo
Maroc Réduction de 17 % des émissions de GES d’ici à 2030 par rapport Réduction, d’ici à 2030, de 42 % des émissions par rapport au
au scénario de statu quo, dont 4 % dans le secteur AFAT. L’objectif scénario de statu quo, secteur AFAT compris. Hors secteur AFAT,
de réduction des émissions hors secteur AFAT s’établit à 13 % l’objectif de réduction des émissions serait de 34 %
Nigéria 20 % de réduction par rapport au scénario de statu quo d’ici à 2030 45% de réduction par rapport au scénario de statu quo d’ici à 2030
Philippines Néant 70 % de réduction des émissions par rapport au scénario de statu
quo d’ici à 2030
Sri Lanka Réduction des émissions de GES par rapport au scénario de statu Réduction des émissions de GES par rapport au scénario de statu
quo de 4 % d’ici à 2030 dans le secteur de l’énergie et de 3 % dans quo de 16% d’ici à 2030 dans le secteur de l’énergie et de 7% dans
les autres secteurs (transports, industrie, sylviculture et déchets) les autres secteurs (transports, industrie, sylviculture et déchets)
Ouganda Néant Réduction de 22 % des émissions de GES en 2030 par rapport au
scénario de statu quo
Uruguay Réduction, d’ici à 2025 et par rapport à 1990 (année de référence) Réduction, d’ici à 2025 et par rapport à 1990 (année de référence)
de 24 % de l’intensité d’émission de CO2 par unité de PIB, de 57 de 29 % de l’intensité d’émission de CO2 par unité de PIB, de 59
% de l’intensité d’émission de CH4 par unité de PIB, et de 48 % de % de l’intensité d’émission de CH4 par unité de PIB, et de 52 % de
l’intensité d’émission de N2O par unité de PIB l’intensité d’émission de N2O par unité de PIB
Note : les conditions qui sous-tendent les objectifs sont présentées plus en détail dans la source. Les scénarios de maintien du statu quo varient d’un pays à l’autre et ne
sont pas directement comparables. Les GES correspondent aux gaz à effet de serre. Le secteur AFAT correspond au secteur de l’agriculture, de la foresterie et des autres
affectations des terres. La dernière mise à jour de ce tableau date du 13 janvier 2021. *L’objectif indiqué pour les Philippines est celui mentionné dans son projet de CDN,
dans la mesure où le premier CDN n’était pas disponible dans le registre au moment où a été rédigé ce rapport.
Source : les CDN proviennent du registre officiel (https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/Pages/Home.aspx).
10 | © OCDE 20213
Quel est l’effet net
de la fiscalité et
des subventions
énergétiques
sur les finances
publiques ? Les pays en développement sélectionnés et les économies
émergentes qui sont étudiés dans le présent rapport
ne prélèvent pas de taxes spécifiques sur le carbone, et
ne sont pas non plus dotés de systèmes d’échange de
PRINCIPAUX MESSAGES quotas d’émissions de CO2. Tous, à l’exception du Nigéria,
appliquent néanmoins des taxes sur l’énergie, notamment
l Quatorze des quinze pays étudiés prélèvent des droits d’accise sur les produits énergétiques et sur
des taxes énergétiques qui sont un moyen la consommation d’électricité (voir Encadré 3). Ces taxes
pour eux d’accroître les recettes publiques, sont un moyen d’accroître les recettes publiques, et de
promouvoir une consommation d’énergie généralement
et de promouvoir une consommation
plus respectueuse de l’environnement. Comme dans de
d’énergie généralement plus respectueuse de nombreux pays de l’OCDE, des réformes sont possible,
l’environnement. et permettraient d’améliorer les performances dans une
perspective environnementale, financière et sociale, comme
l Plusieurs pays subventionnent également on le verra plus loin dans les sections 4 et 5.
certaines formes de consommation d’énergie.
Les droits d’accise sur les produits énergétiques sont
Ces mesures pèsent sur les finances publiques,
les taxes énergétiques les plus courantes, mais parfois
et encouragent une consommation d’énergie l’électricité est aussi taxée. Ces droits d’accise, même
souvent préjudiciable à l’environnement. s’ils ne sont pas explicitement liés à un prix du carbone,
s’apparentent à des taxes sur le carbone, en ce que l’impôt
l Dans la plupart des pays concernés, les à payer augmente proportionnellement à la consommation
recettes fiscales dépassent le coût des d’énergies fossiles. Toutefois, ils ne s’appliquent
habituellement qu’à certains types de produits énergétiques
subventions, ce qui signifie que l’effet net
comme l’essence utilisée pour le transport routier, et ne
est positif pour les finances publiques. En permettent donc pas d’uniformiser le prix du carbone à
moyenne, la contribution globale aux finances l’échelle de l’économie. Les droits d’accise sur l’électricité
publiques et à la mobilisation des ressources s’appliquent à la production d’énergie (l’électricité), et ne
varient généralement pas en fonction de la source d’énergie.
intérieures représente environ 0.5 % du PIB
Ils ont par conséquent tendance à renchérir les prix de
dans ces pays. En moyenne dans la zone l’électricité, y compris lorsque celle-ci est produite à partir
OCDE, le produit net des taxes énergétiques de sources d’énergie propres (OCDE, 2019c).
est de l’ordre de 1.6 % du PIB.
Plusieurs des pays examinés dans le cadre de ce rapport
taxent non seulement la consommation d’énergie,
mais subventionnent également certaines formes de
consommation d’énergie (voir Encadré 4). Ces mesures
pèsent sur les finances publiques, et encouragent
une consommation d’énergie souvent préjudiciable à
l’environnement. Certaines de ces subventions ont pour
effet de faire baisser effectivement les prix des combustibles
© OCDE 2021 | 11OCDE – TAXER LA CONSOMMATION D’ÉNERGIE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
fossiles avant impôt pratiqués sur le marché intérieur à des usages à plus forte valeur ajoutée, par exemple en
un niveau inférieur aux coûts d’approvisionnement, ce apportant un soutien ciblé aux ménages modestes, afin de
qui favorise une consommation excessive de produits faire en sorte que de telles réformes ne soient pas qu’une
énergétiques. C’est le cas, par exemple, de plusieurs aide à court terme, mais s’insèrent à plus long terme
combustibles liquides en Équateur, de l’essence au Nigeria dans la stratégie de développement durable d’un pays
et du GPL au Maroc. D’autres pays ciblent plus généralement (Rentschler and Bazilian, 2017). L’expérience du Maroc en
le secteur de l’électricité, et réduisent les prix de l’électricité matière de réforme des subventions offre un exemple de
avant impôt en deçà du niveau de recouvrement des coûts. réussite à cet égard. Le gouvernement marocain a supprimé
Aux Philippines, par exemple, la National Power Corporation, les subventions aux produits énergétiques en 2014, et a
bénéficie d’une aide financière directe de l’État qui lui en parallèle mis en place de nouveaux programmes de
permet de fournir de l’électricité à moindre coût. protection sociale ciblés, et élargi les programmes existants,
tout en apportant un soutien au secteur des transports
Les autorités pourraient recourir à des outils plus adaptés publics1.
que les subventions à la consommation d’énergie pour
atteindre les objectifs importants de l’action publique que Toutes les formes de subventions à la consommation
sont de garantir l’accès à l’énergie et à un coût abordable. d’énergie ne sont pas dommageables pour le climat dans
Les subventions à la consommation d’énergie ont en la même mesure. Les subventions à la consommation
effet tendance à bénéficier aux consommateurs les plus d’électricité entraînent une surconsommation, sans pour
aisés plutôt qu’aux plus pauvres, en particulier en valeurs autant encourager directement la consommation de
absolues, et elles « sont généralement préjudiciables aux combustibles fossiles. En revanche, l’électrification apparaît
dimensions économique, sociale et environnementale comme une solution de décarbonation intéressante pour
du développement durable » (Rentschler and Bazilian,
2016). L’élimination progressive des subventions pourrait 1. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/23631/
permettre de flécher les fonds publics ainsi dégagés vers Fossil0fuel0su0g0country0experience.pdf
Encadré 3. Quelles sont les catégories de taxes sur lesquelles porte l’analyse ?
Le rapport TEU-DD procure des informations sur les différentes taxes la pratique. Cependant, étant donné que pour quantifier les effets d’un
spécialement applicables à la consommation d’énergie. Il s’agit régime de TVA différencié, il faut disposer de données détaillées sur les
notamment des taxes carbone, des taxes sur la consommation de produits prix, et que celles-ci ne sont en général pas disponibles pour la totalité
énergétiques (« droits d’accise sur les produits énergétiques »), et des des produits énergétiques, cet aspect n’est pas abordé dans le présent
taxes sur la consommation d’électricité (« droits d’accise sur l’électricité rapport. Les taux réduits de TVA, les taux zéro ou les exemptions sont
»). Aucun des pays étudiés n’a toutefois prélevé de taxes carbone à mentionnés s’il y a lieu, et si des données sont disponibles.
proprement parler au cours de la période de référence, et aucun n’est
doté d’un système d’échange de quotas d’émissions. Les exonérations, Les droits de douane à l’importation ne sont pas non plus pris en
réductions et remboursements d’impôt sont pris en compte en ajustant les compte, suivant le même principe que celui énoncé ci-dessus en
taux effectifs d’imposition en conséquence. ce qui concerne la TVA. Mais comme pour la TVA, ils peuvent avoir
une incidence sur les prix relatifs des produits énergétiques s’ils ne
Certains pays prélèvent des taxes à la production assises sur s’appliquent pas largement à d’autres produits.
l’exploitation des ressources énergétiques (des taxes sur l’extraction de
pétrole, par exemple). Comme ces mesures agissant sur l’offre n’ont pas La base de données TEU-DD ne contient pas obligatoirement des
de lien direct avec la consommation d’énergie sur le plan intérieur, ces données sur les taxes infranationales dont les recettes représentent
taxes ne sont pas étudiées dans le cadre du projet TEU-DD. moins de 20 % des recettes totales d’un pays provenant des taxes sur la
consommation d’énergie. Un avis d’expert est nécessaire pour décider
Les taxes sur la valeur ajoutée (TVA) et les taxes sur le chiffre d’affaires ne s’il convient d’inclure les taxes infranationales d’un pays dans la base
sont pas concernées par le projet TEU-DD. Comme la TVA s’applique en de données. En ce qui concerne les pays examinés, il a été estimé que
règle générale de la même manière à un large éventail de biens, elle ne les taxes infranationales sur la consommation d’énergie n’auraient
modifie pas les prix relatifs des produits et des services, c’est-à-dire qu’elle probablement pas une incidence significative, si bien qu’elles n’ont pas
ne renchérit pas les prix des biens et services fortement carbonés par été modélisées. Lorsque les taux sont fixés au niveau infranational, par
rapport à d’autres produits plus propres. Il convient de noter qu’en raison exemple par les municipalités, cette information est mentionnée dans
de l’application d’un régime de TVA différencié et de taux préférentiels, les sections « Hypothèses » et « Avertissements » des notes de référence
il se peut que ces taxes ne soient pas économiquement neutres dans technique consultables en ligne.
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