Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014 - 2020) - Résumé Analytique
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Evaluation à mi-parcours du
troisième programme Santé
(2014 – 2020)
Résumé Analytique
Written by Coffey International Development
SQW and Economisti AssociatiEUROPEAN COMMISSION Directorate-General for Health and Food Safety Directorate C — Public Health Unit C1 — Programme Management and Chronic Diseases E-mail: SANTE-HEALTH-PROGRAMME@ec.europa.eu European Commission B-1049 Brussels
Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
Evaluation à mi-parcours du
troisième programme Santé
(2014 – 2020)
Résumé AnalytiqueEvaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
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Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2017
ISBN 978-92-79-68458-6
doi: 10.2875/737438
© European Union, 2017
Reproduction is authorised provided the source is acknowledged.Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
0. RÉSUMÉ ANALYTIQUE
Contexte et portée
Le troisième programme Santé (3HP, en anglais Third Health Programme) est le
principal instrument de la Commission pour soutenir la coordination des politiques en
matière de santé. Il est l'objet de cette évaluation et dispose d'un budget de 449,4
millions d'euros pour la période de financement 2014-2020. Il vise à « Compléter,
soutenir et valoriser les politiques des États Membres, en termes d'amélioration de la
santé des citoyens de l'UE et de réduction des inégalités en matière de santé ». Pour ce
faire, l'action du 3HP est organisée autour de quatre objectifs spécifiques et
opérationnels qui sont divisés en 23 priorités thématiques. Ceux-ci visent à concentrer
le 3HP sur les types de problèmes et les types d'actions où la valeur ajoutée de l'UE est
potentiellement la plus importante.
Cette évaluation à mi-parcours du 3HP a comme but de rendre compte de la réalisation
des objectifs du programme, de l'état d'avancement de la mise en œuvre des priorités
thématiques, de l'efficacité de l'utilisation des ressources et de la valeur ajoutée de l'UE
du programme. L’évaluation couvre les années 2014-2016, mais compte tenu de l'état
d'avancement de la mise en œuvre de bon nombre des actions financées jusqu'à
présent, l'évaluation de l'efficacité se limite à la gestion du 3HP et à son impact probable.
Approche et validité
La méthodologie utilisée s’est composée de piliers distincts qui, pris ensemble, nous ont
permis d'examiner le 3HP à partir de trois angles différents. Cela a consisté en: (1) une
évaluation de programme, qui portait sur l'ensemble du 3HP en utilisant des sources
documentaires, des consultations avec les principaux acteurs du programme et des
groupes de discussion en ligne; (2) une série d’études de cas de huit des 23 priorités
thématiques, qui ont permis d'examiner en profondeur la façon dont le 3HP progresse
vers ses objectifs et d’explorer les détails de la mise en œuvre du Programme et des
actions; et (3) une consultation publique ouverte qui a permis aux parties prenantes de
donner leur avis sur différents aspects du 3HP.
L'évaluation a dû faire face à plusieurs défis. Tout d’abord, la grande diversité des
actions financées a notamment signifié qu'il n'était pas possible d'évaluer l'impact en
termes quantitatifs. Cela a été aggravé par le calendrier de l'évaluation, car la recherche
a été menée à une époque où moins de la moitié de la période de programmation était
écoulée et avant que de nombreuses actions étudiées aient été finalisées. En outre, le
nombre et l'hétérogénéité des priorités thématiques et des actions individuelles ont
empêché une étude approfondie de toutes. Notre approche a tenu compte de ces
questions et a cherché à prendre en compte autant de points de vue que possible. Ce
faisant, nous avons donné la priorité aux principaux aspects du programme, tels que la
structure prioritaire thématique, le processus de planification pluriannuel, les efforts
visant à accroître la participation des organisations des Etats Membres les plus pauvres
et la prise en compte de la valeur ajoutée de l'UE dans les demandes de financement.
Observations générales
Le 3HP a parcouru un long voyage depuis sa création en 2003. La logique derrière
l'action de l'UE a toujours été claire sur la base de l'article 168 du Traité sur le
fonctionnement de l'UE, et les évaluations précédentes ont toujours fait l'éloge des
réalisations des actions financées et du programme dans son ensemble. Toutefois, des
versions antérieures du 3HP ont été critiquées à la fois pour un manque de ciblage du
programme et des difficultés de gestion qui, dans une certaine mesure, ont limité la
valeur ajoutée potentielle du programme.
1Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
L'évaluation à mi-parcours a examiné la mise en œuvre du 3HP, en prenant en compte
les caractéristiques nouvelles du programme (comme, par exemple, la planification
pluriannuelle) et celles qui n’ont pas suffisamment été étudiées (comme, par exemple,
le processus de définition des programmes de travail annuels). Une attention
particulière a été accordée aux progrès dans la mise en œuvre des 23 priorités
thématiques convenues avec le Parlement européen et le Conseil (Règlement sur le
programme Santé n° 282/2014) et leur pertinence continue en ce qui concerne les
objectifs du programme et leur contribution aux Priorités de la Commission pour les
années 2014-2020. Ceci était prévu par le Règlement lui-même (article 14) en vue
d’éventuelles modifications par un acte délégué si l'une des priorités thématiques
devenait obsolète ou si de nouveaux besoins apparaissaient.
La conception du 3HP représente un effort concerté pour apporter une réponse aux
critiques formulées à l’égard des versions antérieures du programme, tout en
construisant sur l'élan gagné jusqu'à présent pour cette intervention.
Fondamentalement, la structure du programme convenue avec le Parlement européen
et le Conseil a été conçue pour que les actions soient organisées autour de quatre
objectifs spécifiques et opérationnels qui sont divisés en 23 priorités thématiques. Ceux-
ci visent à concentrer le 3HP sur les types de problèmes et les types d'actions où le
potentiel de générer de la valeur ajoutée de l'UE est le plus important.
Du point de vue de la gestion, la planification pluriannuelle a été introduite pour accroître
la cohérence du programme et divers systèmes et procédés ont été simplifiés et
numérisés. Des indicateurs ont été mis en place pour surveiller les progrès au niveau
des actions individuelles et du programme, tandis que les demandes de financement
sont maintenant évaluées en fonction de critères spécifiques de la valeur ajoutée de
l'UE. Une structure incitative visant à accroître la participation au programme des
organisations issues des Etats Membres les plus pauvres a été renforcée (autour de
critères « d’utilité exceptionnelle »). L’augmentation des ressources et une nouvelle
stratégie de diffusion doivent permettre de renforcer la communication et la publicité
sur le 3HP, qui demeurent un défi.
Quelques années après le début du 3HP, il serait trop tôt pour évaluer ces changements
en ce qui concerne l'impact du 3HP sur la santé publique des citoyens européens. Au
lieu de cela, l'évaluation a cherché à donner des éléments de réponse préliminaire de
leurs effets sur la planification et la mise en œuvre, et à déterminer dans quelle mesure
les conditions préalables au succès sont en place.
Dans l'ensemble, nous avons constaté que le 3HP représente une amélioration
majeure par rapport à la situation antérieure. La nouvelle structure a permis
d'accroître la capacité du programme Santé à cibler d'importants besoins en matière de
santé, où le programme peut ajouter de la valeur (résistance antimicrobienne et «e-
santé » dans le contexte du marché unique numérique pour ne citer que quelques-uns).
Cette structure canalise également les efforts visant à identifier les défis communs et
structurels auxquels sont confrontés les États Membres. Par exemple, des mécanismes
de mutualisation de l'expertise au niveau de l'UE et le soutien des États Membres dans
leurs réformes de santé ont été mis en place (à savoir le Groupe d'experts sur la santé
et le Groupe d'experts sur l'évaluation du rendement des systèmes de santé) et le 3HP
fournit un soutien financier direct à l'OCDE et l’OMS pour produire les « profils santé
nationaux » ( en anglais "health country profiles") qui permettent de comprendre
clairement les besoins spécifiques des pays. Cet objectif est reconnu par les États
Membres: la consultation des membres du comité du programme et des points focaux
nationaux (NFP en anglais National Focal Points) représentant les intérêts des États
Membres a confirmé que la structure du 3HP correspond aux principaux défis de
la santé dans leur pays. Les réponses à la consultation publique confirment également
que la conception et la structure du 3HP sont perçues comme pertinentes.
2Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
Par ailleurs, la structure 3HP offre également une plus grande flexibilité que
précédemment. Cela a permis de répondre à l’évolution des circonstances au cours de
la période de financement de sept ans, par exemple en ce qui concerne le besoin de
gestion de crise. La crise des migrants de 2015 a représenté un test précoce et sans
précédent de l'adaptabilité du programme, compte tenu de sa nature paneuropéenne et
de la pression qu'elle met sur les infrastructures de santé publique existantes. Avec le
déploiement rapide de près de 15 millions d'euros pour soutenir les professionnels de la
santé et les ONG traitant des migrants en première ligne, l'intervention du programme
Santé a été un succès majeur qui a mis en évidence son potentiel de réaction décisif
dans des temps incertains.
Lorsqu'il y a plus de prévisibilité, le 3HP est utilisé comme outil pour soutenir la mise en
œuvre de la législation sanitaire de l'UE dans des domaines présentant une valeur
ajoutée claire de l'UE. Il s'agit notamment des soins de santé transfrontaliers, de
l'évaluation des technologies de la santé, des substances d'origine humaine 1 et des
médicaments et des dispositifs médicaux. Il est également utilisé pour aborder des
politiques importantes au-delà de celles qui sont limitées à la santé publique «
traditionnelle ». Par exemple, la nouvelle législation sur les menaces graves pour la
santé transfrontalière a signifié que la DG SANTE peut jouer un rôle dans la gestion de
la réponse de l'UE aux crises de sécurité sanitaire (à savoir les épidémies Ebola et Zika).
La crise des migrants en cours fournit un exemple d'actualité des potentielles synergies,
et de la coordination et du déploiement de fonds importants dans des circonstances
changeantes. Il reste encore du travail à faire pour accroître la visibilité et la
coordination avec d'autres acteurs, mais l'évaluation a permis de constater que le 3HP
est cohérent avec d'autres actions de l'UE dans des domaines tels que la législation sur
le tabac et le développement international / la santé mondiale.
Les éléments de preuve disponibles suggèrent que les actions financées elles-
mêmes sont prometteuses en ce qu’elles produisent des résultats plus concrets
et se placent dans le cadre d’initiatives plus larges que dans le cadre du 2HP
(Second Health Programme / Deuxième programme Santé), comme par exemple celle
du budget de l'UE axée sur les résultats 2. Cela s'explique en partie par le fait que le
soutien apporté à long terme par plusieurs actions (couvrant les itérations
successives du programme Santé) est finalement en train de prendre de l'ampleur
et de porter des fruits. Cela s’explique également en partie par le fait que les actions
du 3HP sont plus ciblées et les objectifs mieux définis, en particulier lorsqu'il
existe une base juridique clairement définie.
Par exemple, les actions financées dans le cadre du 2HP ont jeté l'essentiel des bases
de l'établissement des réseaux de référence européens (ERN pour European Reference
Networks) en vertu de la directive de l'UE sur les droits des patients en matière de soins
de santé transfrontaliers (2011/24/UE), ce qui facilite également l'accès des patients à
l'information sur les soins de santé et augmentent ainsi leurs options de traitement. Au
cours des premières années du 3HP, des étapes préparatoires ont été prises (voir
l'annexe B - étude de cas « Priorité thématique 4.1 »). Depuis mars 2017, 24 ERN
thématiques, regroupant plus de 900 unités de santé hautement spécialisées de 26
pays, ont commencé à travailler ensemble sur un large éventail de maladies 3. De même,
le travail du programme Santé sur l'évaluation des technologies de la santé a débuté
avec un projet financé au cours du premier programme Santé. Cela a conduit à deux
actions conjointes financées par le 2HP pour tester et piloter des méthodes et générer
l’adhésion nécessaire pour des approches communes dans ce domaine. Ce n'est qu'avec
la troisième action conjointe, financée par le 3HP, que ces approches sont finalement
1
Les substances d’origine humaine incluent: le sang, les tissus et cellules, et les organes.
2
Pour plus d’informations sur cette initiative, voir
http://ec.europa.eu/budget/budget4results/initiative/index_en.cfm
3
Pour plus d’informations, voir http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-323_en.htm
3Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
opérationnelles et ancrées dans les pratiques des Etats Membres et qu’en même temps
la DG SANTE prépare la future législation sur l'évaluation des technologies de la santé.
Dans d'autres domaines où il existe une base législative pour l'action de l'UE et une
valeur ajoutée claire de l'UE, des progrès évidents ont été réalisés. Par exemple, en ce
qui concerne les substances d'origine humaine qui sont couvertes par la législation de
l'Union pour des normes sures et de qualité 4, les actions financées par le 3HP s’appuient
sur des travaux antérieurs en développant des méthodologies et des lignes directrices
dans de nouveaux domaines (nouvelles thérapies et produits), en créant de nouveaux
modèles de mise à jour durable des normes techniques ou définissant des procédures
dans les domaines où elles sont inexistantes (ex. suivi clinique) 5. Cela est également
vrai dans le cas des médicaments et des dispositifs médicaux où, entre autre bénéfice,
les efforts déployés dans le 3HP devraient accroître la transparence des prix payés pour
les médicaments, afin de créer des conditions plus favorables à l'introduction de
thérapies avancées dans l'ensemble de l'UE. Ce sont des étapes importantes qui
démontrent l'importance du soutien de l'UE dans les domaines où l’UE peut jouer un
rôle directeur fort.
Cela étant dit, les améliorations apportées à la conception du programme n'ont pas
résolu tous les problèmes. L'importance de la continuité entre les périodes de
financement signifie que les changements ont été progressifs plutôt que drastiques et
que certains défis précédemment relevés demeurent. Par exemple, bien que les quatre
objectifs spécifiques fournissent un cadre général viable pour le 3HP, certains d'entre
eux sont plus clairement pertinents que d'autres. Plus concrètement, les objectifs 2
(Protéger les citoyens de l'Union contre les menaces transfrontalières graves pour la
santé) et 4 (Faciliter l'accès à des soins de santé meilleurs et plus sûrs) concernent des
défis relativement spécifiques qui émergent entre pays (ex. menaces sanitaires et
résistance antimicrobienne sous l'objectif 2) ou créent des opportunités de collaboration
pour générer des économies d'échelle (ex. ERN pour les maladies rares dans le cadre
de l'objectif 4).
Par comparaison, les objectifs 1 (Promotion de la santé) et 3 (Systèmes de santé)
traitent de défis très importants qui sont déjà haut placés dans les programmes
politiques des États Membres. Pour ces objectifs, la valeur ajoutée de l'UE est
généralement générée par le partage des meilleures pratiques. Les actions menées dans
le cadre de ces objectifs peuvent être très pertinentes, mais plus d’attention est
nécessaire pour s'assurer qu'elles sont coordonnées avec les initiatives et les contextes
existants, mais aussi pour qu’elles prévoient des programmes réalistes pour la mise en
œuvre éventuelle des meilleures pratiques qui seraient identifiées et partagées. Cela
doit être anticipé dans la façon dont les actions sont conçues. Par exemple, une zone
où l'identification, la diffusion et la prise en charge des meilleures pratiques a déjà été
forte concerne l'action sur la santé mentale (en particulier, la démence 6) et le cancer.
Au cours de la période de mise en œuvre restante du 3HP, la DG SANTE a l'intention
d'améliorer stratégiquement le transfert des meilleures pratiques et a créé, à cette fin,
un groupe directeur sur la promotion et la prévention en novembre 2016.
En outre, certaines priorités thématiques sont définies plus précisément que d'autres
dans la base juridique, et il existe quelques chevauchements potentiels, mineurs, et des
différences de portée. Par exemple, si la priorité thématique 4.1 traite uniquement des
actions liées à la création des ERN pour les maladies rares, la priorité thématique 1.4
sur les maladies chroniques a été conçue pour aborder un grand nombre de problèmes
4
Résumés de la législation européenne sur le sang, les tissus et cellules, et les organes peuvent être trouvés
à la page suivante: http://eur-lex.europa.eu/summary/chapter/public_health/2902.html?root=2902
5
Voir Annexe B, cas d’étude sur la Priorité thématique 4.5
6
Voir par exemple l’action conjointe “Act on Dementia”
4Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
de santé publique (comme convenu avec le Parlement européen et le Conseil). Chaque
objectif spécifique comprend également deux priorités thématiques intersectorielles, sur
la mise en œuvre de la législation de l'UE et sur les informations sur la santé. Celles-ci
peuvent contribuer à attirer l'attention sur des domaines importants, mais elles
introduisent également un degré d’ambiguïté dans une structure de programme qui
tourne autour de sujets spécifiques de santé publique (c'est-à-dire des thèmes) plutôt
que des types d'action 7.
Ces décisions structurelles ont eu des répercussions pour les actions individuelles, dont
certaines étaient trop larges, pas suffisamment alignées sur l'action des Etats Membres
et / ou ont rencontré des difficultés pour diffuser les résultats parmi les principaux
acteurs. Par exemple, l'évaluation a révélé que plusieurs actions financées dans le cadre
de la priorité thématique 1.4 sur les maladies chroniques avaient une portée trop large,
ce qui a entraîné un risque que les ressources du programme Santé soient éparpillées,
freinant l’élan pour une action sur un sujet pourtant central pour la santé des citoyens
de l'UE. Il est nécessaire de veiller à ce que les priorités thématiques soient aussi bien
définies que possible pour se concentrer sur des actions qui répondent adéquatement
aux problèmes urgents.
Notre examen des améliorations apportées aux processus de gestion du programme
conclut à un changement généralement positif, tout en reconnaissant que des
améliorations supplémentaires pourront être apportées ultérieurement. L'introduction
de la planification pluriannuelle a permis aux gestionnaires de programme de développer
une approche plus stratégique pour les décisions de financement et de faciliter le
processus formel de rédaction des programmes de travail annuels. La tendance à une
plus grande utilisation des actions conjointes par rapport aux projets reflètent la
maturité croissante du programme et contribuent à accroître sa rentabilité (compte tenu
des différents coûts administratifs relatifs associés aux deux types de mécanismes
financiers). Les procédures simplifiées et numérisées de gestion des demandes et des
subventions ont réduit le fardeau administratif à la fois sur la DG SANTE / Chafea 8 ainsi
que sur les candidats / bénéficiaires.
Les domaines où il existe encore des défis en matière de gestion de projet ne font pas
apparaître un manque de progrès, mais soulignent plutôt la difficulté à résoudre des
problèmes de longue date. Par exemple, alors que l’adoption des programmes de travail
annuels était généralement considérée comme un processus objectif, certaines parties
prenantes ont estimé que cela donnait plus de poids aux besoins de la Commission et
de certains États Membres qu’à d'autres (comme en témoigne l'enquête sur les points
de contact nationaux et les membres du Comité du Programme où un participant sur
cinq indique que sa participation à l'élaboration des programmes de travail annuels
n’était « pas très adéquate »). Cependant, il est difficile d'envisager comment la DG
SANTE pourrait prendre en compte les besoins très diversifiés de tous les États Membres
et les acteurs concernés tout en finançant une action ciblée et axée sur des objectifs
définis dans un domaine aussi large que la santé publique.
La portée accrue du critère de « l'utilité exceptionnelle » utilisée pour encourager la
participation des organisations des États Membres les plus pauvres (en offrant un niveau
de cofinancement plus élevé) n'a pas encore atteint un grand succès. Cela s'explique en
partie par l'ensemble des obstacles complexes et interdépendants autres que les
difficultés de cofinancement qui entravent la candidature de ces organisations dans le
cadre du 3HP. Il s'agit notamment d'une capacité administrative insuffisante, de la
complexité perçue du processus de candidature et des préoccupations concernant le
7
Il est à noter que les concepteurs du programme ont considéré le regroupement de toutes ces priorités
thématiques sous un objectif spécifique supplémentaire mais ont finalement décidé que cela créerait plus de
confusion que l’arrangement actuel.
8
Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l’agriculture et l’alimentation (en anglais Consumers,
Health, Agriculture and Food Executive Agency, Chafea)
5Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
fardeau administratif. Mais un ajustement des paramètres du critère et des efforts de
communication sur ces changements pourraient accroitre l’utilisation de ce critère et
rendre la distribution du financement du 3HP un peu plus équitable. De façon similaire,
malgré les améliorations apportées aux procédures de gestion des candidatures et des
subventions, les organisations plus petites en particulier ont exprimé leurs
préoccupations quant à la complexité de ces procédures et aux exigences de déclaration.
Pour mieux intégrer les sept critères sur la valeur ajoutée de l'UE qui ont été définis au
cours du programme précédent (et consacrés au paragraphe 19 du règlement
établissant le 3HP), de nombreuses demandes de financement sont maintenant
sélectionnées et évaluées pour la valeur ajoutée de l'UE anticipée. Cela a contribué à
l’adoption des critères par les parties prenantes, et a également attiré l'attention sur les
façons dont le programme peut créer de la valeur ajoutée. Toutefois, nous avons
également constaté que les panels d’évaluateurs chargés d'attribuer le financement ne
suivent pas de lignes directrices particulières pour appliquer ces critères de manière
systématique et objective. Par conséquent, ni la façon dont les scores étaient attribués
ni la façon dont ceux-ci pesaient sur les décisions de financement n’ont pu être clarifiées.
En matière de communication, l'évaluation précédente a recommandé à la DG SANTE
et à Chafea de « développer une stratégie de communication formelle pour définir les
principaux objectifs, acteurs, messages, publics et chaînes de communication ». Une
telle stratégie existe maintenant, et Chafea a créé un poste à temps plein et recruté un
agent de diffusion pour superviser la mise en œuvre de cette stratégie. Cependant, alors
que nous rédigeons ce rapport, la mise en œuvre de la stratégie n’en est encore qu’à
ses débuts. Cela représente une opportunité manquée étant données les réalisations
dans des domaines aussi stratégiques que le soutien pour faire face à la crise des
migrants et la capacité accrue du programme à démontrer sa valeur ajoutée de l’action
de l'UE. Il est également plus difficile pour les nouveaux bénéficiaires potentiels de se
renseigner sur le 3HP et de prendre en compte les résultats atteints. Bien que l’adhésion
des acteurs concernés demande du temps, de même que de rassembler les ressources
nécessaires à la conception et à la réalisation de nouvelles activités, le programme est
à mi-parcours de la période de financement actuelle. En attendant, les critiques
antérieures concernant l'engagement inadéquat des parties prenantes et la mauvaise
qualité de l'information accessible sur le programme Santé demeurent valides.
De même, alors que les systèmes de suivi de la mise en œuvre du 2HP ont été
sévèrement critiqués, la situation actuelle n’apporte pas de preuves que des
changements majeurs ont été apportés pour améliorer l'efficacité de ces processus. En
ce qui concerne le suivi des produits et des résultats des actions, des indicateurs
programmatiques et spécifiques ont été introduits. Bien que l'évaluation ait révélé que
ces indicateurs programmatiques ne sont pas aussi complets que possible, leur mise en
œuvre est un pas en avant important ; ils pourraient être révisés dans le futur pour
garantir une bonne couverture de la performance du programme. En ce qui concerne le
suivi spécifique de chaque action, l'évaluation n'a pas été en mesure de trouver des
preuves montrant comment l'information est recueillie, compilée et utilisée. Cela
soulève des doutes quant à la disponibilité de données significatives pour l'évaluation
ex post et met en évidence l'importance d'attirer l'attention sur cette question lorsque
les actions se terminent et commencent à produire des résultats.
Tournés vers l’avenir, nous réitérons que les changements apportés au 3HP ont été
substantiels et positifs, et qu’ils sont de bonne augure pour l'efficacité probable du
programme et sa capacité à optimiser les ressources disponibles. La section suivante
s'appuie sur ces conclusions pour formuler des recommandations à court et à moyen
terme.
6Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
Principaux résultats et conclusions
La recherche s'est concentrée sur des questions spécifiques en réponse aux critères
d'évaluation de pertinence, efficacité, efficience, valeur ajoutée de l’UE et cohérence.
Les paragraphes ci-dessous résument les principaux résultats pour chacun de ces
critères.
Pertinence
• Validité des objectifs du programme: l'ensemble actuel d'objectifs spécifiques et
opérationnels est globalement approprié. Ces objectifs ont contribué à accroître
le ciblage du 3HP et à concentrer des ressources limitées sur des problèmes
générant la plus grande valeur ajoutée de l'UE, tout en répondant aux besoins
existants et aux nouveaux défis.
• Adéquation des priorités thématiques: en établissant 23 priorités thématiques
d'action, les concepteurs du 3HP ont réussi à mieux définir le but du 3HP et à
accroître sa cohérence. Il existe encore des incohérences quant à la manière dont
les priorités thématiques sont formulées (par exemple, certaines sont plus
spécifiques ou plus générales que d'autres). Il existe également des
chevauchements et des doubles emplois potentiels. Ceux-ci ne sont pas
dommageables en soi, mais les efforts pour affiner ou rationaliser les priorités
thématiques pourraient rendre la structure du programme Santé plus cohérente
dans le futur.
• Pertinence des actions: la structure des objectifs pertinents et les priorités
thématiques du 3HP pour les rendre opérationnels a permis d'assurer la
pertinence des actions individuelles. Malgré la diversité des problèmes abordés,
les actions financées correspondent aux besoins de santé publique et démontrent
des objectifs clairs et appropriés. Cependant, les actions menées dans le cadre
de priorités thématiques plus largement définies et de mécanismes de
financement ouverts (c'est-à-dire les subventions de fonctionnement) ont parfois
manqué de ciblage, ce qui souligne la nécessité d'accorder une attention
particulière aux étapes de planification de ces actions et les processus de suivi
et d'évaluation pour évaluer le rendement.
Efficacité
• Processus de définition des programmes annuels de travail: l'évaluation a révélé
que le processus d’adoption des programmes annuels fonctionne bien, et qu’il
existe un consensus sur le fait que les priorités définies chaque année
correspondent aux besoins de santé publique des Etats Membres et que le
processus de consultation est bien défini et impartial. Il existe malgré tout
certaines préoccupations concernant le manque de transparence des
consultations informelles, les disparités perçues dans l’influence variable exercée
par les États Membres dans le processus d’adoption des programmes annuels de
travail et le rôle primordial de la DG SANTE dans l'établissement de l'agenda du
programme Santé. Cela démontre un besoin d'expliquer le processus aux parties
prenantes et d'assurer leur adhésion.
• Planification pluriannuelle (MAP en anglais multi-annual planning): l'exercice MAP
nouvellement adopté s'est révélé – selon les acteurs impliqués – être un outil
précieux qui a facilité une adoption plus rapide, moins controversée et plus
efficace des programmes annuels de travail. De plus, il est prouvé que le MAP a
permis une approche plus ciblée et plus stratégique de la planification à moyen
terme (c’est-à-dire jusqu'à 3-4 ans).
• Critère d'utilité exceptionnelle visant à accroître la participation des organisations
des Etats Membres les plus pauvres: en augmentant le taux de cofinancement
7Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
disponible pour les actions qui incluent des partenaires des Etats Membres à
faible PNB, le critère aborde un problème réel. Cependant, cette évaluation
révèle que ce critère est peu utilisé. Cela semble être en partie lié au manque
d’information des candidats potentiels. Il est également possible que les critères
ne créent pas une motivation suffisante pour surmonter le manque de capacité
et de compétences qui constituent également des obstacles à la participation au
3HP.
• Contribution du programme Santé aux objectifs et aux priorités: sur la base
d'études de cas de deux priorités thématiques pour chacun des quatre objectifs
spécifiques du 3HP, l'évaluation a mis en évidence les avantages potentiels des
actions financées. Bien qu'il soit impossible de vérifier si les résultats de l'étude
de cas sont indicatifs du programme dans son ensemble, il convient également
de noter que les actions examinées dans le cadre des objectifs 2 (menaces
sanitaires transfrontalières) et 4 (accès aux soins de santé) apparaissent
généralement plus susceptibles de générer des avantages tangibles dans un
proche avenir. Pour les autres objectifs, le potentiel de générer de la valeur
ajoutée de l'UE dépend dans une large mesure de l'identification des lacunes qui
peuvent être comblées avec le partage et l'adoption éventuelle des meilleures
pratiques. Le cheminement vers un impact dépend alors du contexte spécifique.
Efficience
• Affectation des ressources entre les objectifs et les priorités thématiques: les
actions ayant la plus forte valeur ajoutée de l'UE contribuent généralement à
l'objectif 2 et 4 en raison de la clarté des objectifs de la législation de l'UE dans
ces domaines et de la nature transfrontalière des enjeux. Les actions menées
dans d'autres domaines peuvent également ajouter une valeur significative et
être rentables, à condition que les actions soient suffisamment bien conçues et
axées sur les résultats. Cela a été reflété dans la conception et la mise en œuvre
du 3HP, ce qui permet de clarifier le niveau de financement destiné aux objectifs
2 et 4.
• Efficience de la gestion des programmes: indépendamment de la taille d'une
action, le plus grand facteur d'efficience est l'efficacité de l'action dans la
réalisation de ses objectifs et donc la valeur ajoutée par l'action de l'UE. Bien
qu'il ne soit pas possible de mesurer l'efficacité en termes quantitatifs, les
premières indications sont positives, avec des preuves de nombreux avantages
potentiels tirés des actions financées et généralement d'une bonne planification.
En outre, une comparaison, à haut niveau, des coûts administratifs avec certains
autres programmes de la Commission a démontré que le 3HP est relativement
peu coûteux à administrer, alors que les mesures de simplification récemment
introduites ont créé des économies et ont été reçues favorablement (bien que
certaines préoccupations demeurent sur les coûts administratifs).
• Suivi: le 3HP a répondu aux critiques précédentes en proposant des indicateurs
programmatiques et une surveillance électronique au niveau des actions, ainsi
que l'investissement dans des activités de diffusion stratégique. Bien qu'il
s'agisse d'une étape importante, des efforts supplémentaires sont requis pour le
développement et la mise en œuvre des indicateurs. En ce qui concerne les
activités de diffusion, les étapes initiales des nouveaux plans sont prometteuses
(c'est-à-dire la définition d'une stratégie de diffusion pour 2017-2020), mais il
est nécessaire de progresser plus rapidement.
Valeur ajoutée de l'UE
• Examen de la valeur ajoutée de l'UE dans les propositions d'action:
l'établissement des sept critères de valeur ajoutée de l'UE dans le processus de
8Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
candidature représente une amélioration majeure et a permis à la majorité des
bénéficiaires potentiels pertinents de considérer la valeur ajoutée de l'UE lors de
la préparation de leurs propositions. Cela a aussi permis aux évaluateurs de
prendre en compte ces éléments dans la décision d'attribuer des fonds.
Cependant, les candidats et les évaluateurs ont parfois une compréhension
commune des sept critères, ce qui signifie qu'ils ne sont pas toujours considérés
de manière cohérente. Cela souligne le besoin d'une orientation plus claire, ainsi
que des efforts pour mieux définir (et potentiellement affiner) les critères.
Cohérence
• Cohérence interne: la structure révisée du programme a considérablement
amélioré la cohérence du programme, fournissant un cadre pour financer des
actions dans des domaines d'intervention bien définis et favorisant les synergies
entre les actions. Cependant, en raison de la nature ambitieuse et large du
programme, certaines actions financées dans des priorités thématiques données
ne sont pas étroitement liées, tandis que dans d'autres cas, les liens potentiels
n'ont pas été identifiés ou pleinement exploités.
• Cohérence externe: le 3HP renforce et accentue les liens entre la croissance
économique et une population en bonne santé dans une plus grande mesure que
les programmes précédents, ce qui correspond aux priorités politiques de la
Commission. Il a également démontré de nombreuses complémentarités
pratiques avec d'autres programmes, en particulier Horizon 2020, mais plus
d'informations pourraient être données sur ces liens, qui pourraient être
davantage exploités (en particulier pour les fonds structurels). Le 3HP est
également utilisé comme un outil pour aborder les politiques liées à des
problèmes tels que les épidémies Ebola et Zika et la crise des migrants, où le
financement du programme Santé a été rapidement déployé pour faire une
différence. Dans le domaine du développement international / santé mondiale,
le 3HP est cohérent avec d'autres actions de l'UE, mais souffre d'un manque de
visibilité et d'une coordination insuffisante entre le programme Santé, les
bénéficiaires de l'action et d'autres acteurs.
Recommandations
Sur la base de ces résultats et conclusions, nous formulons les recommandations
suivantes pour le très court terme et à plus long terme. Celles-ci font la distinction entre
les problèmes nouvellement identifiés et ceux relatifs aux recommandations
précédentes, mais où des progrès restent à faire.
Recommandations sur les problèmes nouvellement identifies
1. Maintenir le ciblage sur les domaines thématiques de forte valeur
ajoutée de l'UE: la DG SANTE devrait maintenir une orientation thématique
claire dans les domaines où l'UE a un rôle clairement défini (comme les Réseaux
européens de référence (ERN en anglais European Reference Networks) et
l'évaluation des technologies de santé (HTA en anglais Health Technologie
Assessment) et renforcer la diffusion des résultats dans ces domaines d’ici à la
fin de la période de programmation
2. La DG SANTE devrait établir ou renforcer des liens entre le programme
Santé et l'agenda politique élargi pour maximiser l'impact: l'exemple du
soutien fourni par le 3HP aux besoins en matière de santé découlant de la crise
des migrants de 2015 illustre la valeur de la coordination des politiques pour
assurer une réponse adéquate aux nouveaux besoins de santé.
9Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
Conception du programme
3. Préciser comment les actions ciblant la promotion de la santé et les
systèmes de santé devraient générer de la valeur ajoutée de l'UE: dans
l’immédiat, la DG SANTE devrait définir avec autant de détails que possible les
mécanismes permettant d'adopter les meilleures pratiques en termes concrets
et dans des délais raisonnables (soit en général, soit en ce qui concerne les
appels de financement spécifiques). À plus long terme, les objectifs opérationnels
devraient inclure plus de détails sur la façon dont le programme Santé devrait
générer de la valeur ajoutée de l’UE et compléter les interventions d'autres
acteurs. En outre, nous suggérons qu'une plus grande proportion de financement
soit destinée aux actions ayant la plus grande valeur ajoutée de l'UE.
4. Affiner les priorités thématiques dans le cadre des efforts continus
visant à concentrer les dépenses de programme: la structure des priorités
thématiques devrait être maintenue au terme immédiat, mais des efforts
pourraient être faits pour accroître la clarté de certaines priorités. À plus long
terme, la DG SANTE devrait envisager de rationaliser les priorités thématiques
afin d'éviter tout chevauchement, ambiguïté ou redondance. En particulier, la
priorité thématique 1.2 sur les dommages à la santé liés à la drogue pourrait
être incluse dans les facteurs de risque 1.1. Les priorités thématiques 2.4 et 4.6
sur «la promotion d'un système d'information et de connaissances en matière de
santé» ont été incluses dans un souci de cohérence, mais dans la pratique
pourraient être supprimées, alors que la priorité thématique 2.1 sur l'évaluation
des risques est également considérée comme inutile (et pourrait être intégrée
au 2.2 Avec des menaces pour la santé). Il vaut également la peine d'examiner
si la portée des priorités thématiques est suffisamment distincte ou si un
nouveau libellé pourrait améliorer la clarté.
Gestion du programme
5. Affiner la valeur ajoutée de l'UE et intégrer pleinement les critères dans
le processus de candidature: dans l’immédiat, afin d'aider les candidats
potentiels et les panels d'évaluateurs à établir une compréhension commune des
critères de valeur ajoutée de l'UE tels qu'ils sont actuellement formulés, DG
SANTE et / ou Chafea pourrait développer des conseils détaillés – demeurant
accessibles – pour les candidats sur ce que chacun des critères signifie, avec des
exemples pratiques. À titre de but à plus long terme, les critères pourraient être
simplifiés pour les rendre plus clairs. Nous proposons les critères suivants:
fournir une réponse aux menaces transfrontalières pour la santé; améliorer les
économies d'échelle; et favoriser l'échange et la mise en œuvre des meilleures
pratiques
6. Intégrer la planification pluriannuelle avec les processus de programme
existants: afin d'engager davantage les parties prenantes dans la planification
pluriannuelle, nous recommandons à la DG SANTE de considérer son intégration
formelle dans le processus de consultation et d'établissement des priorités.
Recommandations sur les problèmes précédemment identifiés où des progrès
sont encore nécessaires
Gestion du programme
7. Élaborer une stratégie plus générale pour accroître la participation des
États Membres les plus pauvres et des organisations sous-représentées:
la DG SANTE devrait envisager de prendre des mesures visant à résoudre les
obstacles à la participation de manière plus holistique. Par exemple, une plus
grande attention pourrait être donnée aux dimensions d'équité et de
renforcement des capacités du programme Santé tout en assurant la qualité
10Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
technique des actions. Des efforts supplémentaires devraient également être
faits pour réduire le fardeau administratif de la candidature et de la réception du
financement, dirigé par Chafea.
8. Investir dans les ressources nécessaires pour améliorer les systèmes de
suivi de la mise en œuvre du programme: la DG SANTE et Chafea devraient
investir les ressources nécessaires pour mettre en place et gérer un système
simple et efficace de suivi de la mise en œuvre du programme.
9. Mettre en œuvre et utiliser des indicateurs de suivi programmatiques
et/ou spécifiques: il est important que la DG SANTE et Chafea s’entendent
pour mettre en place un système de déclaration, recueillir et présenter des
données sur les indicateurs spécifiques à l'action le plus tôt possible et revoir les
indicateurs programmatiques pour s’assure que les principaux objectifs du
programme soient couverts. Cela pourrait être intégré dans le système de
déclaration électronique pour les bénéficiaires gérés par Chafea
10. Comme dans le cas des programmes de Santé antérieurs, il est
nécessaire de continuer à intensifier les efforts pour communiquer sur
le programme Santé avec les principaux intervenants et un public plus
large: étant donné que seule la moitié de la période de programmation demeure,
il est crucial que la DG SANTE et Chafea montrent leur volonté politique et
rassemblent les ressources pour déployer la stratégie de communication
nouvellement développée à court terme.
11Evaluation à mi-parcours du troisième programme Santé (2014-2020)
MESSAGES CLÉ
Pertinence
• Le 3HP repose sur des objectifs valables et appropriés qui ont conduit à des actions ciblées
et générant de la valeur ajoutée de l'UE tout en répondant aux besoins et défis existants.
• Les priorités thématiques sont un développement positif et facilitent les synergies et les
actions cohérentes. Cependant, cela pourrait être encore plus rationalisé.
• La structure en place a soutenu les actions pertinentes, en particulier dans les domaines
où il existe une clarté législative et / ou une dimension transfrontalière évidente de
l'activité. Dans les domaines où l'action est plus ouverte ou largement définie, il est
dangereux que les actions soient moins ciblées.
Efficacité
• Les processus d'adoption des programmes annuels d'activité et de la planification pluri-
annuelle (MAP) fonctionnent bien. En particulier, le MAP a permis une approche plus
stratégique de la planification à moyen terme. Le processus de programmation annuel est
clair et bien défini et impartial, mais pour éviter toute confusion et assurer une meilleure
adhésion des acteurs concernés, le processus pourrait être mieux expliqué aux parties
prenantes.
• Le 3HP a amélioré la façon dont il attire la participation des Etats Membres les plus pauvres
par le critère de " l'utilité exceptionnelle ". Mais garantir le cofinancement n'est qu'une
partie de l'explication pour une participation plus faible et une approche plus holistique
est nécessaire.
• À ce jour, le 3HP a contribué à des progrès significatifs dans plusieurs domaines de la
santé publique. En particulier, il a produit des résultats avec la création de réseaux
européens de référence, l'adoption de l'évaluation des technologies de la santé, le
renforcement des capacités des États Membres pour répondre aux épidémies et la mise à
jour continue des compétences pour prendre en compte les problèmes émergents tels
que la crise des migrants.
Efficience
• L'allocation des ressources dans le 3HP a été jugée efficace dans l'ensemble.
• La gestion du programme a été globalement efficace et s'est améliorée depuis le
programme Santé précédent. Par exemple, de nouveaux indicateurs sont en place pour
la surveillance du programme et des actions spécifiques. Néanmoins, il existe des
inefficiences et des insuffisances persistantes dans le suivi des données de mise en œuvre,
ce qui limite la capacité des gestionnaires à suivre les réalisations du programme Santé.
• Bien que des progrès importants aient été faits pour accélérer la diffusion, les efforts
futurs dans ce domaine doivent être priorisés.
Valeur ajoutée de l'UE
• Le programme Santé a augmenté sa capacité à cibler les besoins importants en matière
de santé lorsqu'il peut ajouter de la valeur (par exemple, la résistance antimicrobienne,
la cybersanté, les systèmes d'accréditation pour le dépistage du cancer du sein, etc.).
• Le fait que les sept critères de valeur ajoutée de l'UE soient inscrits dans la réglementation
et intégrés dans le processus d'évaluation des propositions sont des résultats positifs.
Cela permet non seulement aux bénéficiaires potentiels pertinents d'examiner la valeur
ajoutée de l'UE lors de la préparation de leurs propositions, mais également aux panels
d'évaluation de prendre ce facteur en compte dans la décision d'attribuer des fonds.
• Toutefois, nous considérons qu'il est possible de rationaliser les critères de valeur ajoutée
pour se concentrer sur trois domaines clés: fournir une réponse aux menaces
transfrontalières pour la santé; améliorer les économies d'échelle; et favoriser l'échange
et la mise en œuvre des meilleures pratiques. Cela facilitera l'orientation claire de ce que
signifient les critères et simplifiera leur application.
Cohérence
• La cohérence interne du 3HP a été jugée bonne, en partie à cause de la structure révisée
du programme. Cependant, nous avons constaté que lorsque la définition de l'action reste
large et ambitieuse, la cohérence est plus difficile à atteindre.
• Le 3HP est également cohérent avec les priorités politiques de la Commission et s'est
révélé être un outil efficace pour répondre à l'évolution des besoins.
12EW-02-17-439-FR-N doi: 10.2875/737438
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