Catastrophes et des dangers naturels au Canada - Évaluation des
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Évaluation des
catastrophes et des
dangers naturels au Canada
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens
par David Etkin,
Emdad Haque,
Lianne Bellisario et
Ian Burton
Cette publication a été préparée pour :
PROJET CANADIEN D’ÉVALUATION DES CATASTROPHES ET DES DANGERS NATURELS
Auteurs :
David Etkin
Emdad Haque
Lianne Bellisario
Ian Burton
Version imprimée :
ISBN : 0-9735436-0-4
Version PDF :
ISBN : 0-9735436-3-9
Le présent rapport a été réalisé grâce au soutien financier et à la collaboration de :
Public Safety and Emergency Sécurité publique et
Preparedness Canada Protection civile Canada
Environment Environnement
Canada Canada
mai 2004Évaluation des
catastrophes et des
dangers naturels au Canada
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens
par David Etkin1, Emdad Haque2, Lianne Bellisario3 et Ian Burton1
1 Service météorologique du Canada
2 Université du Manitoba
3 Sécurité publique et protection civile Canada
i|á|ÉÇ
Faire émerger une société plus résiliente aux
catastrophes naturelles, où de constantes initiatives de
planification, d’investissement et d’intervention augmentent
la viabilité des collectivités.TABLE DES
MATIÈRES
SOMMAIRE ........................................................................................................................................................................i
REMERCIEMENTS ..........................................................................................................................................................vi
PRÉFACE ..........................................................................................................................................................................vii
DÉFINITIONS..................................................................................................................................................................xi
1 INTRODUCTION ............................................................................................................................................1
2 CATASTROPHES : LES TENDANCES ..........................................................................................................5
3 CONCEPTS ET MODÈLE DE DANGERS/CATASTROPHES..............................................................11
4 MÉCANISMES D’ADAPTATION ................................................................................................................13
(i) Réduction du risque, 13
(ii) Partage et transfert des risques, 17
5 THÈMES SOUS-JACENTS ..........................................................................................................................21
(i) L’environnement, 21
(ii) Estimation du risque, 22
(iii) Éthique et valeurs, 23
6 RÉPARTITION DU RISQUE AU CANADA ............................................................................................25
(i) Tremblements de terre, 25
(ii) Sécheresses, 26
(iii) Inondations, 27
(iv) Vulnérabilité, 29
7 CRÉATION D’UNE SOCIÉTÉ PLUS SÛRE ..............................................................................................33
8 RECOMMANDATIONS ET CONCLUSIONS ........................................................................................37
9 PERSONNES-RESSOURCES ........................................................................................................................41
RÉFÉRENCES ........................................................................................................................................................43
ANNEXE ‘A’ ........................................................................................................................................................45
LISTE DES TABLEAUX ET DES FIGURES
TABLEAUX
Tableau 1 : Sinistres de plus d’un milliard US$ ..................................................................................................7
Tableau 2 : Les sinistres les plus coûteux au Canada, 1900–2002 ................................................................8
Tableau 3 : Les coûts des catastrophes naturelles pour
l’industrie des assurances dépassent les 100 000 000 $ ..........................................................18
Tableau 4 : Coûts des catastrophes naturelles pour l’industrie des assurances par type ....................19
Tableau 5 : Coûts relatifs aux catastrophes en vertu des AAFCC (1970–2002) ....................................20
Tableau 6 : Facteurs pouvant influencer la vulnérabilité de la population
canadienne aux dangers naturels....................................................................................................30
FIGURES
Figure 1 : «Cycle» de gestion des urgences et d’intervention pour la protection
des infrastructures essentielles ........................................................................................................xiii
Figure 2 : Coûts économiques des catastrophes naturelles ..........................................................................6
Figure 3 :Tendances historiques des catastrophes géophysiques et
météorologiques au Canada (1900–2002)........................................................................................8
Figure 4 : Comparaison de la fréquence des catastrophes causées par des inondations,
à celle des autres événements hydrométéorologiques..................................................................9
Figure 5 : Pressions » qui entraînent des catastrophes : progression de la vulnérabilité ......................12SOMMAIRE
L a vulnérabilité de la population canadienne aux catastrophes naturelles est plus grande qu'elle ne pourrait
ou ne devrait l'être. Nous avons les connaissances et les compétences nécessaires pour mieux protéger nos
collectivités. Il existe des mesures que nous pouvons prendre pour réduire le risque de catastrophe, pour mieux
nous préparer aux désastres qui surviendront effectivement et pour bonifier nos capacités d'intervention et de
rétablissement. Nous pouvons modifier les politiques et les comportements à risque qui accentuent notre
vulnérabilité aux catastrophes.
Les pertes imputables aux catastrophes se mesurent maintenant en milliards de dollars, et l'on s'attend à ce
qu'elles augmentent constamment. Les coûts humains, bien que moins quantifiables, augmentent au même
rythme. Il faut agir sans tarder parce que les changements climatiques devraient causer à l'avenir des
événements encore plus dévastateurs. En fait, il est possible que les catastrophes futures dépassent de loin tout
ce qu'on a connu jusqu'à maintenant.
Pour nous prémunir contre les catastrophes, il faut davantage de sensibilisation, de
concertation et d'engagement de la part de toutes les parties concernées, c'est-à-dire
les gouvernements, les entreprises, les groupes communautaires et les particuliers.
L'expression « catastrophe naturelle » est quelque peu trompeuse, puisqu'elle laisse
entendre que les catastrophes sont causées par la nature. En fait, ces événements ne
deviennent catastrophiques qu'avec la complicité de l'homme, c’est-à-dire à cause de
la vulnérabilité créée par l'action humaine, en raison du lieu et de la façon dont la
population humaine construit ses résidences, ses entreprises et ses autres infrastructures
essentielles.
En fait, les événements naturels comme les ouragans, les inondations, les tremblements de
terre ou les tornades sont des dangers qui ont le potentiel de menacer la vie et les biens.
Ils ne deviennent des catastrophes que lorsqu'ils touchent des collectivités vulnérables
d’une façon qui déborde leur capacité d'adaptation.
La vulnérabilité désigne la vraisemblance qu'un événement dangereux causera des
blessures, des morts ou des dégâts matériels dans une collectivité; c'est une mesure du
degré auquel celle-ci est bien préparée et équipée pour éviter de tels événements ou y
faire face. Certains facteurs aggravent la vulnérabilité, dont la croissance
démographique, la hausse de la densité de population et la concentration de la richesse,
l’inadéquation des politiques d'aménagement du territoire, le vieillissement des
populations et des infrastructures, une méconnaissance des dangers locaux,
l’inapplication des normes en vigueur et l'absence de systèmes de surveillance efficaces.
Le degré auquel les collectivités acceptent de demeurer vulnérables aux dangers
naturels définit leur niveau de risque.
Différentes collectivités sont adaptées à divers types de dangers. Par exemple, Montréal
gère mieux une bordée de neige que Vancouver simplement parce que Montréal est
habituée aux tempêtes hivernales et est, par conséquent, mieux préparée à faire face à
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens |ila neige. Cependant, un événement qui déborde les limites de la normalité, comme la
tempête de verglas de 1998, peut s’avérer dévastateur même pour les collectivités qui
sont généralement bien adaptées aux conditions locales.
Depuis quelques années, de nombreux pays, dont le Canada, connaissent une hausse
alarmante des pertes associées aux catastrophes naturelles. Au Canada, les
catastrophes les plus coûteuses ont été les sécheresses des Prairies, qui ont coûté
quelque 16 milliards de dollars depuis un quart de siècle. Cependant, la tempête de
verglas de 1998 a constitué l'événement ponctuel le plus coûteux pour l'industrie
canadienne de l'assurance, qui a versé quelque1,8 milliard de dollars en
indemnisations, ce qui représente seulement le tiers environ des pertes totales, que l’on
estime à 5,4 milliards de dollars. Les tempêtes de grêle survenues à Calgary et les graves
inondations ayant touché le Québec et le Manitoba ont également entraîné le
versement d’indemnisations totalisant plusieurs centaines de millions de dollars.
Depuis la Seconde Guerre mondiale, on observe une hausse dans la fréquence des
catastrophes météorologiques – notamment les inondations – comparativement aux
catastrophes géophysiques, comme les tremblements de terre. Il y a de bonnes raisons
de s'attendre à l'avenir à des catastrophes météorologiques encore plus dévastatrices
puisque, selon les scientifiques, les changements climatiques planétaires accroîtront la
fréquence et l'intensité des événements météorologiques extrêmes. Cela pourrait
fortement exacerber les pertes imputables aux catastrophes naturelles car, selon toute
vraisemblance, les événements futurs se situeront de plus en plus hors de la fourchette
d'adaptation traditionnelle de nombreuses collectivités. D'autres tendances
contribueront également à amplifier la vulnérabilité des populations humaines,
notamment la dégradation des écosystèmes naturels ainsi que la croissance
démographique et un aménagement plus intensif des secteurs à risque comme les
régions côtières, les plaines inondables et les zones d’aléas sismiques. Depuis quelques
décennies, ces types d'activités ont déjà énormément accru le risque de pertes
humaines et matérielles causé par les catastrophes.
Quatre types de mesures peuvent être prises pour faire face aux dangers naturels : les
mesures d’atténuation, de préparation, d’intervention et de rétablissement.
L'atténuation désigne les mesures à long terme qui réduisent le risque de catastrophes
naturelles, par exemple construire des barrages, ou interdire la construction de
résidences ou de commerces dans les secteurs à risque élevé.
La préparation consiste à faire de la planification en prévision des catastrophes et à
mettre en place les ressources nécessaires pour y faire face lorsqu'elles surviennent. On
peut, par exemple, constituer des réserves de biens essentiels et préparer des plans
d'urgence en cas de catastrophe.
L'intervention a trait aux mesures prises après une catastrophe; par exemple les activités
des forces policières, des pompiers et du personnel médical durant et immédiatement
après une catastrophe.
Le rétablissement englobe les activités à long terme qui visent à reconstruire la
collectivité et à en restaurer l'état pré-catastrophe. C'est également un bon moment
pour entreprendre des activités qui réduisent la vulnérabilité et contribuent à atténuer
les catastrophes futures, comme resserrer les codes du bâtiment ou modifier les
politiques d'utilisation des zones à risque.
Par le passé, la plupart des efforts ayant trait aux catastrophes au Canada étaient
principalement axés sur la préparation, l'intervention et le rétablissement. Ces efforts
ii | Évaluation des catastrophes et des dangers naturels au CanadaSOMMAIRE
demeurent importants, mais il est urgent d’insister plutôt sur l'atténuation des risques et
des dangers, à l’aide de démarches plus proactives. De plus en plus, les collectivités
doivent implanter des mesures d'atténuation pour accroître leur résilience et éviter les
dégâts que pourraient causer de futures catastrophes. Ces mesures peuvent prendre
différentes formes : lois, politiques d'aménagement du territoire, programmes
d'éducation, systèmes d’alerte, établissement et application de codes du bâtiment,
activités d’ingénierie comme la construction de barrages, etc. Cependant, il est
important de s'assurer que les gens comprennent bien les limites de ces mesures, à
défaut de quoi ils pourraient aller à l’encontre du but recherché en adoptant dans leur
sillage un comportement à risque. Par exemple, l'endiguement d’une plaine inondable
peut donner à la population un faux sentiment de sécurité et encourager un
aménagement malavisé, à moins que l’on adopte des politiques d'aménagement du
territoire qui empêchent cette situation de survenir.
De la même façon, les mesures de partage du risque, comme l’assurance ou les
programmes gouvernementaux d'aide aux sinistrés, peuvent malencontreusement
encourager les comportements à risque chez les gens qui estiment alors que les
conséquences de ces comportements seront supportées par d'autres, en l’occurrence
les compagnies d'assurance ou le gouvernement. En réalité, tout le monde paie pour
ces comportements risqués, en raison d’une hausse des charges fiscales et des primes
d'assurance.
Dans le même ordre d’idée, les mesures de partage des risques, comme l’assurance et
les programmes de secours en cas de catastrophe du gouvernement, peuvent avoir
l’effet déplorable d’encourager la propension à prendre des risques parce que les
personnes peuvent être portées à penser que les conséquences de ce comportement
seront assumées par d’autres – plus précisément, par les compagnies d’assurance ou
le gouvernement. En réduisant la vulnérabilité aux catastrophes naturelles, une
stratégie d'atténuation produira à long terme des avantages optimaux.
Malheureusement, il est souvent difficile de faire valoir le bien-fondé d'une telle
planification proactive puisqu'elle exige que les décideurs et la population investissent
des ressources en prévision d’événements qui ne se concrétiseront pas nécessairement,
dans un quelconque avenir indéfini. Les avantages d'une telle stratégie ne sont pas
évidents aux yeux des gens, pour qui il y a toujours d'autres priorités plus immédiates et
apparemment plus urgentes. C’est là un type classique de réflexion à courte vue.
C'est pourquoi les planificateurs antisinistres doivent tirer parti du créneau favorable qui
s'ouvre dans le sillage d'une catastrophe majeure, au moment où la population et les
politiciens sont vivement conscients de l'ampleur de la facture à payer. C'est lorsqu'un
ouragan ou une tornade a dévasté une collectivité, ou qu'une tempête de verglas a
paralysé le réseau électrique, que les gens sont beaucoup plus réceptifs à l'idée
d’investir préventivement dans l'atténuation en vue de réduire ou de prévenir les types
de dommages qui ont tant perturbé leur vie.
Sécurité publique et protection civile Canada (SPPCC) travaille actuellement à
l’élaboration d’une Stratégie nationale d'atténuation des catastrophes, en consultation
avec le grand public et les autorités provinciales et territoriales. Si l’on souhaite
privilégier l'atténuation plutôt que l'intervention et le rétablissement, il faut compter sur
un meilleur degré de sensibilisation, de coopération et d'engagement de la part de
tous les ordres de gouvernement et du secteur privé, ainsi que des particuliers et des
groupes communautaires. L'adoption d'une approche proactive exigera également
une meilleure connaissance et une meilleure compréhension de la problématique des
dangers naturels au Canada. Il importe de constituer une base de données complète
sur les dangers naturels et d’établir une instance ou un réseau national et
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens | iiiinterdisciplinaire regroupant les scientifiques, les planificateurs et les décideurs chargés
d'étudier les catastrophes et de s’y préparer. Les collectivités doivent déterminer la
gamme de dangers précis qui les menacent et évaluer leur niveau de vulnérabilité et
de risque.
Il faut également recueillir de meilleures données sur les coûts et les avantages des
activités d'atténuation. À l'heure actuelle, ces activités sont disséminées parmi de
nombreux ministères et organismes; elles manquent de coordination et l’on connaît mal
les économies qu’elles engendrent.
Il est nécessaire d'intensifier les recherches interdisciplinaires sur le thème de
l'atténuation des catastrophes, particulièrement sous l’angle des sciences sociales qui,
dans ce domaine, tirent de l'arrière par rapport aux sciences physiques. Les recherches
en sciences sociales sont susceptibles d’être le plus profitables, puisqu’elles peuvent
aider à mieux comprendre les comportements humains qui risquent de miner les
meilleures politiques d'atténuation.
C'est pourquoi il est également essentiel de mieux sensibiliser la population à la question
des dangers, des risques et de l'atténuation. De nombreuses personnes refusent de
croire aux dangers qui les menacent, particulièrement si ces dangers sont jugés
dévastateurs et hors de leur contrôle. Ces personnes ont tendance à minimiser la
possibilité qu’un événement à risque très élevé, mais rare, puisse réellement se produire.
Par exemple, une grande confusion entoure le terme « récurrence ou période de
retour », qu’on emploie souvent pour décrire la vraisemblance qu'un événement
survienne. Si l’on estime qu’une crue d'une ampleur donnée a une récurrence de
100 ans, cela signifie qu'elle se produira en moyenne une fois par siècle. Cela veut dire
également qu'elle a 1 % de chance de survenir durant une année donnée. Cela ne
signifie pas, comme on peut le croire faussement, que si une telle crue a eu lieu durant
l’année, elle ne surviendra pas avant 100 autres années. Ces perceptions erronées
doivent être corrigées parce qu’elles peuvent mener à une augmentation de prendre
des risques, ce qui contribuera à faire augmenter la vulnérabilité de la collectivité.
Il faut également implanter des stratégies d'atténuation qui réduisent notre
dépendance excessive envers les solutions technologiques. L'approche technologique,
qui a jusqu’à maintenant eu notre cote de faveur, procède du postulat philosophique
selon lequel l’humanité peut et doit maîtriser la nature. À long terme, il sera plus
avantageux d'adopter des mesures qui permettent également d’améliorer le
développement durable. Citons par exemple la façon de faire face aux vagues de
chaleur qui ont causé des dizaines de milliers de morts partout dans le monde au cours
des dernières années et qui devraient s'intensifier avec le réchauffement planétaire. Par
le passé, la réaction première (dans les pays industrialisés à tout le moins) était de faire
partir le climatiseur. Mais, de certaines façons, ce geste ne fait qu'empirer les choses
puisqu’il exacerbe la demande exercée sur les centrales électriques, il augmente la
consommation d'énergies fossiles et il cause le rejet d'une quantité encore plus
abondante de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Une solution meilleure et plus
durable consisterait à élaborer des stratégies prévoyant notamment l'aménagement
de jardins verticaux et de toits végétalisés en milieu urbain. En plus de rafraîchir les
bâtiments, cette option aurait comme avantages supplémentaires de réduire la
vulnérabilité aux crues et d’améliorer la qualité de l'air.
En fin de compte, l'instauration d'une bonne stratégie d'atténuation exige que tout le
monde, individuellement et collectivement, prenne la responsabilité d'agir de façon à
réduire notre vulnérabilité aux catastrophes. Nous pouvons vivre dans des collectivités
plus sûres et plus résilientes, si nous en prenons vraiment la décision.
iv | Évaluation des catastrophes et des dangers naturels au CanadaSOMMAIRE
PRINCIPAUX
MESSAGES
■ Les dégâts associés aux phénomènes naturels extrêmes (dangers) peuvent être
considérablement réduits par les politiques et les mesures qui sont déjà en
place, mais insuffisamment utilisées.
■ Pour gérer efficacement les pertes imputables aux catastrophes naturelles, il
faut adopter de nouvelles mesures et intervenir plus fermement.
■ Au cours des dernières années, le Canada a été le théâtre de plusieurs
catastrophes qui ont causé des dommages sans précédent. Durant le dernier
quart de siècle, six événements majeurs ont à eux seuls coûté plus de 22 milliards $
(dollars de 2000). Il s’est aussi produit de nombreux événements de moindre
ampleur et mal documentés, qui ont eu pour effet de porter le total des coûts
à un niveau beaucoup plus haut mais inconnu. Ces phénomènes constituent
des signaux d’alarme ou des précurseurs du type d’épisodes dont la fréquence
devrait s’accroître à l’avenir, faute de politiques et de mesures d’atténuation
plus vigoureuses.
■ Pour ce qui est des dégâts, de la mortalité et des blessures pouvant résulter des
catastrophes naturelles au Canada, les scénarios du pire cas possible sont de
loin plus graves que ce qu’on a connu jusqu’à maintenant.
■ Au vu de l’expérience acquise par le Canada et d’autres pays, les
investissements préventifs visant à réduire les effets des catastrophes avant
qu’elles ne surviennent présentent un rapport avantages-coûts favorable et
sont donc économiquement justifiés.
■ Le type et l’ampleur des catastrophes naturelles et la vulnérabilité des
collectivités varient d’une région à l’autre du Canada de telle manière qu’on
ne peut élaborer des mesures génériques universellement applicables.
■ Les mesures d’atténuation des catastrophes doivent en bonne partie être
basées au niveau communautaire. Il faut offrir aux collectivités une aide
technique et financière leur permettant de détecter les dangers et d’analyser
les risques et les vulnérabilités et s’assurer de les incorporer aux décisions et aux
plans locaux.
■ Même si rien ne prouve que les récentes catastrophes ont été causées par les
changements climatiques, on estime que la hausse des températures
mondiales et l’intensification des cycles hydrologiques auront pour effet
d’accroître la fréquence de tels phénomènes.
■ Les politiques nécessaires à l’atténuation des catastrophes naturelles sont
compatibles avec les orientations actuelles touchant le développement
durable, la participation communautaire et la coopération fédérale-provinciale.
■ Il faut accroître l’éducation et la sensibilisation du grand public aux possibilités
de réduire les risques de catastrophes.
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens |vREMERCIEMENTS
L es auteurs souhaitent remercier pour leur inestimable contribution toutes les personnes qui ont participé à
l’évaluation des dangers (voir la liste à l’annexe A). Mille mercis à Erez Allouche, Peter Anderson, Jean
Andrey, Mark Baker, David Boteler, Greg Brooks, Soren E. Brun, Richard Carson, Solomon Chrom, John Clague,
Maurice Danard, Alan Davenport, Pooja Dogra, Cameron Doyle, Luc C. Duchesne, Norman Ferrier, Simon Foo,
A.P. Gagnon, Simon Forget, D. Germain, William Gough, James Gordon, Gordon Gow, Robert Halliday, Henry
Hengeveld, Cathy Hickson, Alana Hudson, David Hutton, B. Jamieson, Paul Joe, Brenda Jones, Grace Koshida,
Paul Kovacs, Ron Kuban, Ashij Kumar, R. Landry, John Lindsay, D. Liverman, Benoît Robert, Robyn Kuhn, Jacinthe
Lacroix, Mike Leahy, Brigitte Leblon, Heather MacKenzie-Carey, Brian Mills, Adam Munro, Tad Murty, Ernest
Opoku-Boateng, Laurie Pearce, Terry J. Pultz, Harun Rasid, Jean Rousselle, Esther Roy, Joe Scanlon, Kevin Schenk,
Dan Shrubsole, Slobodan Simonovic, P. Schaerer, V. Singhroy, Karen E. Smoyer-Tomic, J. Sokol, Ingrid Stefanovic,
Jeff Suggett, M. Stasiuk, C. Stethem, Chris Tucker, P.W. Vachon, Tricia Wachtendorf et S. Walker.
Nous aimerions également remercier pour leur aide financière le Service météorologique du Canada
(SMC) d’Environnement Canada, Sécurité publique et protection civile Canada (SPPCC) et l’Institut
de prévention des sinistres catastrophiques, sans qui nous n’aurions pu mener à terme ce projet. Les
diverses personnes qui ont passé en revue les ébauches successives du présent document nous ont
également été d’un précieux concours.
Enfin, nous souhaitons remercier tout particulièrement Lydia Dotto, qui a procédé à la révision du
rapport et en a préparé le sommaire.
vi | Évaluation des catastrophes et des dangers naturels au CanadaPRÉFACE
E n juillet 1999, lors de l’atelier annuel sur les dangers naturels organisé par le Natural Hazards Research and
Information Centre à Boulder au Colorado, un petit groupe de délégués canadiens s’intéressant à la
question des dangers naturels s’est réuni pour discuter de l’état des recherches sur ce thème au Canada et de
la qualité de la gestion canadienne des risques associés aux dangers naturels. Comme en témoignent les
catastrophes récentes (inondations du Saguenay en 1996, débordement de la rivière Rouge en 1997, tempête
de verglas de 1998, etc.), ces événements sont de plus en plus fréquents et coûteux au pays. D’autres rapports,
préparés par La Munich, compagnie de réassurance et par la Décennie internationale de la prévention des
catastrophes naturelles des Nations Unies, de même que la deuxième évaluation nationale des dangers naturels
aux États-Unis, signalent également l’émergence d’une inquiétante tendance planétaire au cours des dernières
décennies, à savoir une hausse marquée dans le nombre et le coût des catastrophes naturelles. Les
tremblements de terre, les sécheresses, les inondations et les ouragans qui se sont produits récemment ont causé
des dommages particulièrement élevés.
Nous estimions tous qu’il existait des risques considérables au Canada, mais nous étions aussi conscients des
vastes lacunes ponctuant notre compréhension de ces risques, spécialement quant à la vulnérabilité aux
dangers. À la fois dans une perspective scientifique et par souci de contribuer au mieux-être
public, nous avons jugé nécessaire, pour mieux combler ces lacunes, d’entreprendre une première
évaluation consacrée aux catastrophes et aux dangers naturels au Canada. Chris Tucker (SPPCC),
Emdad Haque (Brandon University, maintenant à l’Université du Manitoba) et David Etkin
(Environnement Canada) ont donc relevé l’ambitieux défi consistant à faire participer à cette
évaluation les experts canadiens s’intéressant à la problématique des dangers naturels.
Les travaux entourant le Projet canadien d’évaluation des dangers naturels ont été menés à titre
volontaire et sans rétribution financière. La stratégie d’évaluation visait à créer trois produits ciblant
des auditoires différents : 1) une série de documents de recherche technique de base couvrant
toute une gamme de sujets interdisciplinaires; 2) un rapport pour les décideurs, résumant la
documentation existante et les rapports de base; 3) des résumés en langage clair consacrés à
divers dangers naturels et s’adressant au grand public.
Les documents d’information ont été publiés dans une édition spéciale de la publication « Natural
Hazards » (le journal de la International Society for the Prevention and Mitigation of Natural
Hazards, connue sous le nom de Natural Hazards Society – voir l’annexe A) et dans les documents
de recherche de l’Institut de Prévention des Sinistres Catastrophiques (IPSC) (voir
http://www.iclr.org/french/index.htm). Ces collections d’articles interdisciplinaires constituent une
source de référence utile pour les Canadiens qui s’intéressent, comme chercheurs ou praticiens, à
la question des dangers naturels, et elles permettent à la communauté internationale de tirer parti
Gracieuseté de la Commission géologique du Canada, de l’expérience canadienne.
Ressources naturelles Canada.
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens | viiLe terme « catastrophe naturelle » est trompeur, car il donne l’impression que la cause
des catastrophes est principalement d’origine naturelle. En fait, les catastrophes
naturelles résultent en bonne partie d’une vulnérabilité d’origine humaine à des
dangers environnementaux connus. Ces vulnérabilités sont habituellement une
conséquence de la façon dont nous interagissons avec notre environnement, dont
nous organisons nos systèmes socio-économiques, dont nous concevons et plaçons nos
infrastructures et dont nous concentrons géographiquement notre population. La
distinction qui existe entre les dangers naturels et notre vulnérabilité à ces derniers est
bien comprise par la communauté des chercheurs, et elle l’est de plus en plus par les
organisations gouvernementales et non gouvernementales, mais elle demeure
généralement méconnue du grand public.
Cela dit, nous espérons que le présent document aidera les décideurs à mieux
comprendre la nature des risques engendrés par les dangers naturels et par la
vulnérabilité à ces dangers et comment il est possible de mieux s’y prémunir. Ce
document devrait également offrir une amorce de réponse à plusieurs questions
fondamentales concernant les catastrophes et les dangers naturels au Canada,
notamment :
1. Quelle est l’ampleur du problème des catastrophes et des dangers naturels au
Canada?
2. Quelles en sont les causes?
3. La gravité des catastrophes risque-t-elle d’augmenter à l’avenir?
4. Dans quelle mesure devrait-on s’en inquiéter?
5. Comment devrait-on aborder le problème des catastrophes et des dangers
naturels?
Il sera essentiel de répondre à ces questions pour prendre des décisions éclairées, pour
élaborer une approche canadienne d’atténuation des catastrophes, pour baser la
planification sur une information judicieuse et pour concevoir des politiques
pertinentes. Bien qu’on ne puisse raisonnablement s’attendre à obtenir des réponses
exactes ou universelles, cette évaluation a néanmoins l’avantage de clarifier les
enjeux, de proposer des solutions ou de suggérer des pistes de solution.
Les auteurs proposent les réponses suivantes :
■ Quelle est l’ampleur du problème des catastrophes et des dangers naturels au Canada?
Le problème est de taille et il empire. Les données publiées indiquent que les
catastrophes représentent un problème important dans de nombreuses régions du
Canada, bien que quelques secteurs présentent un risque minime en raison de leur
faible exposition ou vulnérabilité. On risque d’assister à des catastrophes beaucoup
plus graves que celles que nous avons connues jusqu’à maintenant, et dont les
conséquences seraient donc de loin plus étendues que ce que révèlent les données
historiques.
Cette opinion repose sur deux raisons. Tout d’abord, les régions canadiennes les plus
vulnérables n’ont pas encore connu de désastre vraiment catastrophique (comme un
tremblement de terre majeur dans les régions de Vancouver ou de Montréal).
Deuxièmement, les dangers et la vulnérabilité sont, sous bien des rapports, à la hausse.
viii | Évaluation des catastrophes et des dangers naturels au CanadaPRÉFACE
■ Quelles en sont les causes?
Les catastrophes naturelles sont causées par la vulnérabilité d’une collectivité à un
événement dangereux. Cette vulnérabilité est accentuée par divers facteurs : une
perception biaisée du risque qui minimise la gravité des risques associés à des
phénomènes extrêmes mais rares; une dégradation environnementale qui exacerbe
certains dangers comme les inondations urbaines; des valeurs qui encouragent, ou qui
ne dissuadent pas, un comportement inapproprié de prise de risques.
■ La gravité des catastrophes risque-t-elle d’augmenter à l’avenir?
Oui. Divers facteurs contribuent à aggraver les catastrophes, alors que d’autres ont
pour effet de les atténuer. Les changements climatiques, en particulier, risquent
d’entraîner notre société hors de ses fourchettes d’adaptation traditionnelles pour
certains dangers et, par conséquent, d’aggraver les effets de nombreux désastres.
D’autres tendances, comme l’urbanisation et le manque d’investissement, contribuent
également pour beaucoup à l’aggravation du problème. On ignore au juste comment
évolueront les tendances actuelles, mais leur maintien pourrait fort bien se traduire par
une aggravation de la situation.
■ Dans quelle mesure devrait-on s’en inquiéter?
Il faut se préoccuper des catastrophes naturelles parce qu’elles touchent tout le
monde. En fait, comme les recherches indiquent que les gens ont tendance à minimiser
les risques associés aux événements extrêmes rares, nous devrions probablement nous
inquiéter davantage qu’actuellement. Selon les évaluations présentes, l’atténuation
des catastrophes peut se faire à un bon rapport coût-efficacité tout en
s’accompagnant de divers avantages. Autrement dit, il s’agit d’une stratégie « sans
regrets ».
■ Comment devrait-on aborder le problème des catastrophes et des dangers naturels?
Pour s’attaquer au problème, il faut adopter une stratégie nationale d’atténuation des
catastrophes basée sur une perspective holistique tous risques, en mettant à profit le
savoir et les talents de personnes représentant toutes les disciplines et tous les secteurs
de la société. Nous pouvons grandement améliorer nos chances de succès en
abordant la question avec un sentiment d’humilité et avec la volonté de tirer leçon de
ce qui a été fait par d’autres personnes et ailleurs dans le monde. Il est possible d’agir
pour réduire les pertes à long terme en appliquant les connaissances actuelles, mais
cela suppose l’émergence d’une culture plus résiliente aux catastrophes, l’existence
d’une volonté politique et l’affectation des ressources nécessaires.
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens | ixDÉFINITIONS
L e sens donné aux termes risque, danger, vulnérabilité et catastrophe peut souvent varier d’une personne à
l’autre. Les deux premiers termes, en particulier, sont fréquemment utilisés indifféremment. C’est pourquoi,
avant d’approfondir l’un ou l’autre de ces concepts, il est nécessaire de clarifier la signification donnée à ces
mots dans le présent rapport.
Les dangers naturels sont des événements qui surviennent normalement dans l’environnement et qui peuvent
blesser des gens ou endommager des biens. (Voir l’exemple à l’encadré 1.)
▼
ENCADRÉ
DANGERS NATURELS AU CANADA
GÉOLOGIQUES : BIOLOGIQUES :
1
Tremblement de terre Tsunami Infestation
Glissement de terrain Volcan Épidémie
MÉTÉOROLOGIQUES / HYDROLOGIQUES :
Vague de froid Grêle Ondes de tempête Feu de forêt
Sécheresse Ouragan Pluie verglaçante Typhon
Inondation Tornade Avalanche de neige Orage
Les dégâts se produisent lorsque les conséquences d’un événement extrême ou rare
débordent notre fourchette d’adaptation. Ainsi, la pluie constitue une ressource
essentielle, mais une surabondance ou un manque de pluie peut être dangereux en
causant une inondation ou une sécheresse. Les répercussions effectives d’un phénomène
potentiellement dangereux (c’est-à-dire s’il aura des conséquences bénignes ou
catastrophiques) dépendent en bonne partie de la façon dont nous avons conçu notre
société, planifié nos collectivités, bâti nos infrastructures et de notre adaptation à
l’environnement actuel. Au Canada, la capacité d’adaptation varie aussi bien dans le
temps que dans l’espace. Ainsi, une tempête de neige hivernale qui se situe bien à
l’intérieur de la capacité d’adaptation de la ville de Montréal pourrait s’avérer
catastrophique à Vancouver. Cependant, si la tempête survient de façon inopinée vers
la fin du printemps, elle pourrait affecter négativement les deux villes.
La vulnérabilité désigne le degré d’exposition à une certaine perte (blessures, décès,
dégâts) en cas d’événement dangereux. Qu’il s’agisse d’une collectivité, d’un particulier,
d’une économie ou d’un ouvrage, la vulnérabilité dépend de sa capacité d’adaptation
Gracieuseté de la Commission géologique du Canada,
Ressources naturelles Canada. par rapport aux conséquences d’un danger. Par exemple, un gros bateau n’est peut-être
pas vulnérable à des vagues de deux mètres, mais une chaloupe l’est certainement. Il
existe divers types de vulnérabilité aux dangers naturels (voir l’encadré 2).
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens | xi▼
ENCADRÉ
TYPES DE VULNÉRABILITÉ
– Physique (vivre dans un secteur dangereux)
2
– Personnelle (âge, sexe)
– Culturelle (perception du risque)
– Socio-politique (accès libre ou limité à l’information, maîtrise des ressources, pouvoir
décisionnel)
– Structurelle (normes de construction et qualité des matériaux)
– Économique (répartition ou diversité de la richesse)
– Institutionnelle (règlements et sphères de compétence : application ou non des codes
et des normes /type de gouvernance)
Dans les faits, ces vulnérabilités interagissent mutuellement et ont un effet cumulatif. En
particulier, les décisions qui déterminent où et comment nous bâtissons nos collectivités
et nos infrastructures sont grandement influencées par des facteurs culturels,
économiques et institutionnels.
Il y a catastrophe naturelle lorsqu’un danger concrétise une vulnérabilité et cause des
dégâts si étendus que la collectivité touchée ne peut se redresser en faisant appel à
ses propres ressources (Cannon, 1994). Ainsi, les dangers sont des phénomènes naturels
ou attendus, mais ce n’est généralement pas le cas des catastrophes, qu’il ne faut pas
considérer comme l’issue inévitable des répercussions d’un danger. Il importe de
reconnaître que c’est souvent l’état de la société qui crée le contexte favorable à la
transformation d’un danger en catastrophe, laquelle dépend de notre degré
d’adaptation aux risques. En outre, la définition de catastrophe est étroitement reliée à
la taille de la collectivité en cause. Par exemple, une inondation peut être
catastrophique pour une ville, mais peut-être pas pour une province. De la même
façon, une tempête de verglas peut s’avérer catastrophique au niveau provincial,
mais non à l’échelle canadienne.
Il peut être difficile de faire une distinction entre les catastrophes naturelles et les autres
Les catastrophes ne sont pas et ne types de catastrophes. Ainsi, une bonne partie des décès résultant de la tornade ayant
dévasté la ville de Barrie (Ontario) en 1985 ont été causés par des effondrements
devraient pas être considérées
d’immeubles. Selon une étude d’ingénierie menée ultérieurement par le Conseil
comme la conséquence national de recherches, bon nombre des maisons qui n’ont pas résisté à la tornade
inévitable d’un danger. n’étaient pas conformes au Code national du bâtiment (Allen, 1986). Dans ce cas,
même si la tornade est d’origine naturelle, il est clair que la catastrophe a été exacerbé
5 par l’action humaine, ou plutôt par l’absence d’action adéquate. En général, une
catastrophe est jugée « naturelle » lorsque son déclencheur est un phénomène naturel,
nonobstant le rôle joué par les facteurs sociaux dans la création des vulnérabilités.
Le risque de danger naturel englobe à la fois les notions de danger et de vulnérabilité
et peut servir à comparer divers dangers :
Risque = danger x vulnérabilité
Par conséquent, un danger à fort coefficient de probabilité et aux faibles répercussions
peut présenter le même risque qu’un danger peu probable aux fortes répercussions,
même si les gens ont une propension subjective à les considérer très différemment.
xii | Évaluation des catastrophes et des dangers naturels au CanadaDÉFINITIONS
Les activités de gestion des urgences permettent aux particuliers, aux collectivités et
aux organisations privées et gouvernementales d’évaluer les risques associés aux
dangers naturels et de fixer la priorité relative des mesures à prendre pour atténuer ces
risques. Bien qu’on observe sur le territoire canadien une grande variabilité dans
l’évolution et la législation des activités de gestion des urgences, le cycle de gestion
des urgences offre un modèle permettant d’aborder la question du risque des dangers
naturels (figure 1). Les activités de gestion des urgences englobent toute mesure
contribuant à atténuer les catastrophes, à s’y préparer, à y réagir et à s’en rétablir et,
par conséquent, à réduire le risque pour la société. Ces quatre piliers de la gestion des
urgences (atténuation, préparation, intervention et rétablissement), sans constituer
l’unique cadre de gestion du risque, peuvent clarifier les nombreuses façons dont nous
pouvons diminuer le risque et contribuer à l’émergence de collectivités durables et plus
sûres, résilientes aux effets des catastrophes.
L’atténuation désigne les mesures à long terme qui visent à réduire les risques associés aux
dangers naturels. Ces mesures peuvent être de nature structurelle (comme l’érection de
barrages) ou non structurelle (comme la planification de l’aménagement du territoire). La
préparation consiste à faire une planification pré-catastrophe afin d’être en mesure
d’intervenir après qu’elle survient. Par exemple, on peut dresser un plan d’urgence ou
stocker des biens essentiels. L’intervention désigne les mesures que l’on prend pendant et
après une catastrophe pour sauver des vies et réduire les dommages. Ainsi, les services
d’incendie et de police sont des forces d’intervention. L’étape qui suit l’intervention initiale
est le rétablissement, c’est-à-dire la reconstruction sociale et physique qui a lieu lorsque la
société s’efforce de ramener les collectivités touchées au niveau qui existait avant la
catastrophe. La distinction entre ces termes n’est pas toujours tranchée, puisque certaines
mesures peuvent s’appliquer à plus d’une catégorie. Ainsi, le fait de procéder à une bonne
reconstruction durant l’étape du rétablissement peut réduire la vulnérabilité et, par
conséquent, être considéré comme une mesure d’atténuation.
. FIGURE 1
«Cycle» de gestion des urgences et d’intervention pour la protection Ces quatre piliers de la gestion des
des infrastructures essentielles.
urgences (atténuation, préparation,
[Prendre note que les quatre piliers de la gestion des urgences (atténuation, préparation, intervention et récupération)
semblent avoir des fonctions qui se chevauchent par opposition à des étapes distinctes et ordonnées.] intervention et rétablissement), quoiqu’ils
ne soient pas l’unique cadre pour
aborder les risques, peuvent clarifier
les nombreuses façons d’atténuation des
risques et contribuer au développement
de collectivités durables et plus
sécuritaires qui résistent aux
effets d’une catastrophe.
5
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens | xiii1 INTRODUCTION
L e présent rapport s’adresse aux responsables de la formulation des politiques et des décisions relatives à la
sécurité et au bien-être des collectivités en ce qui touche les catastrophes et les dangers naturels au
Canada. Il résume une évaluation portant sur l’état et la nature des connaissances, des observations d’intérêt
stratégique, des recherches et des pratiques dans ce domaine. Nous espérons que, par un processus
d’engagement et de partage de l’information, il sera possible d’inverser la tendance à l’accroissement de la
vulnérabilité observée dans une bonne partie du Canada et de la planète. Si rien n’est fait pour réduire ces
vulnérabilités, on assistera vraisemblablement à un accroissement de la fréquence et de la gravité des
catastrophes naturelles. La diffusion d’une information pouvant servir à diminuer le coût et le fardeau social de
ces catastrophes est l’un des principaux objectifs du rapport.
Ce rapport ne se veut pas une revue exhaustive des dangers naturels au Canada, ce qui exigerait de nombreux
volumes. Il vise plutôt à dresser les grandes lignes du problème et à mettre en évidence les mécanismes
d’adaptation qui aideraient la population canadienne à diminuer les pertes imputables aux désastres. Le
rapport repose sur les études de base rédigées pour cette évaluation (annexe A) et sur la documentation plus
générale publiée sur le sujet. Il met l’accent sur les répercussions humaines et sociétales, mais ne s’intéresse pas
explicitement aux catastrophes écologiques.
L’adoption de judicieuses mesures de planification et d’atténuation peut réduire les
pertes humaines et économiques engendrées par les catastrophes naturelles. Les
catastrophes constituent toutefois des phénomènes complexes, et toute méthode
d’atténuation basée sur une seule discipline (p. ex., exclusivement l’ingénierie ou
l’assurance) ou sur un mode de réflexion linéaire ne touchera qu’une seule facette du
problème et court généralement à l’échec, quelquefois avec des résultats désastreux.
Dans ce domaine, une bonne gestion du risque suppose un engagement diversifié ainsi
qu’une approche systématique et multidisciplinaire.
Pourquoi les décideurs devraient-ils accorder de l’importance à la réduction des pertes
associées aux catastrophes et aux dangers naturels? Voilà la réponse : si nous
n’appliquons pas ce que nous savons au sujet des dangers naturels, les risques qu’ils
comportent continueront de menacer notre vie et notre gagne-pain (Degg, 1992). Nous
vivons dans un monde périlleux, tout en nous cramponnant souvent à un illusoire
sentiment de contrôle et de sécurité. Depuis quelques années, le Canada a connu
plusieurs catastrophes naturelles qui ont entraîné d’immenses pertes économiques et
personnelles. Certaines collectivités sont peut-être situées à des endroits moins dangereux
que d’autres, mais tous les Canadiens doivent affronter des risques directement ou
indirectement reliés à l’environnement naturel. Nous devons comprendre ces risques et
agir dès maintenant pour les diminuer, à défaut de quoi nous risquons de perpétuer la
Gracieuseté de la Commission géologique du Canada, tendance planétaire menant à une aggravation des pertes humaines et socio-
Ressources naturelles Canada.
économiques.
Rapport à l’intention des décideurs et des praticiens |1Vous pouvez aussi lire
