GUINÉE Renforcer la mobilisation des recettes intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée et droits d'accises - World Bank Group

 
GUINÉE Renforcer la mobilisation des recettes intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée et droits d'accises - World Bank Group
GUINÉE
Renforcer la mobilisation des recettes
intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée
et droits d’accises

            GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures   A
GUINÉE Renforcer la mobilisation des recettes intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée et droits d'accises - World Bank Group
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GUINÉE
Renforcer la mobilisation des recettes
intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée
et droits d’accises

Rapport N° : AUS0000704
Mai 2019
Pôle d’expertise Macroéconomie, commerce et investissement (MCI)
AFCW3
GUINÉE Renforcer la mobilisation des recettes intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée et droits d'accises - World Bank Group
Table des matières

       Acronymes                                                          4

       I. Résumé analytique                                               7

       Vue d’ensemble                                                     7
       TVA - Performance, difficultés et recommandations                  9
       Recettes d’accise : Performance, difficultés et recommandations   12

       II. Aperçu des ressources intérieures                             15

       Contexte national                                                 15
       Composition des ressources                                        17
       Impôts indirects                                                  20
       Impôts directs                                                    23
       Recettes non fiscales                                             25
       Impôt minier                                                      25
       Institutions                                                      28
       Dépenses fiscales                                                 31
       Potentiel de recettes                                             33

       III. La taxe sur la valeur ajoutée                                35

       Vue d’ensemble                                                    35
       Cadre de la TVA en Guinée                                         36
       Performance des Recettes de TVA                                   38
       Mesure de la TVA                                                  42
       Difficultés                                                       44
       Recommandations                                                   48

2   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
GUINÉE Renforcer la mobilisation des recettes intérieures : Taxe sur la valeur ajoutée et droits d'accises - World Bank Group
IV. Les droits d’accises                                                                                       51

Vue d’ensemble                                                                                                 51
Recettes des droits d’accises                                                                                  51
Droits d’accises sur les produits nationaux                                                                    53
Droits d’accises sur les produits internationaux                                                               53
Taxes d’utilisation des services de télécommunications                                                         57
Recommandations                                                                                                63

Références                                                                                                    66

Annexe

Annexe 1 – Interventions des bailleurs de fonds dans les réformes fiscales de la Guinée                        68
Annexe 2 – Liste des participants                                                                              69
Annexe 3 – Droits d’accises appliqués aux biens importés                                                        71
Annexe 4 – Principaux types de taxes et taux                                                                   73

                                                           GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures   3
Acronymes

       ACCT          Agent comptable centrale du Trésor             MDB          Ministère du Budget
       AFRITAC       Centre régional d’assistance technique         MEF          Ministère de l’Économie et des Finances
                     en Afrique                                     MRI          Mobilisation des ressources intérieures
       ARPT          Autorité de régulation des postes et           NIF          Numéro d’identification fiscale
                      télécommunications                            OMS          Organisation mondiale de la santé
       ASS           Afrique subsaharienne                          PEFA         Dépenses publiques et responsabilité
       AT            Assistance technique                                        financière (Public Expenditure and Financial
       CEDEAO        Communauté économique des États de                          Accountability)
                      l’Afrique de l’Ouest                          PGT          Paierie générale du Trésor
       CIFD          Centre international pour la fiscalité et le   PIB          Produit intérieur brut
                     développement                                  PIMA         Évaluation de la gestion des
       CPP           Cadres de partenariat pays                                  investissements publics
       DeMPA         Évaluation de la performance en matière        PNDES        Plan national de développement
                     de gestion de la dette (Debt Management                     économique et social
                     and Performance Assessment)                    SIIT         Surtaxe sur les appels internationaux
       DGD           Direction générale des douanes                              entrants (Surtax on International Incoming
       DNI           Direction nationale des impôts                              Traffic)
       DNT           Direction nationale du trésor et de la         SIN          Système d’information national
                     comptabilité publique                          SMS          Service de messages courts
       FAD FMI       Département des affaires fiscales du FMI       SYDONIA      Système douanier automatisé
       FEC           Facilité élargie de crédit                     TARTEL       Taxe sur l’accès aux réseaux téléphoniques
       FFI           Flux financiers illicites                      TCT          Taxe sur la consommation téléphonique
       FMI           Fonds monétaire international                  TOFE         Tableau des opérations financières de l’État
       GBM           Groupe de la Banque mondiale                   TPU          Taxe professionnelle unique
       GFP           Gestion des finances publiques                 TVA          Taxe sur la valeur ajoutée
       GNF           Franc guinéen                                  UEMOA        Union économique et monétaire ouest-
       GSMA          Société internationale de communication                     africaine
                     mobile                                         UNU-WIDER Institut mondial des Nations Unies pour la
       HCI           Indice du capital humain                                    recherche en économie du développement
       MAMRI         La Mission d’appui à la mobilisation des       WDI          Indicateurs du développement dans le
                     ressources intérieures                                      monde (World Development Indicators)

4   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
Remerciements

Le rapport a été préparé conjointement par le pôle d’expertise mondiale Macroéconomie, commerce
et investissement, et de la Gouvernance. L’équipe centrale se compose de Boulel Touré (Économiste
principal, GMTA2), Bernard Haven (Spécialiste du secteur public, GGOAP), Micky Ananth (Analyste
des opérations), Maude Valembrun (Assistante de programme) et de Sarata Kaba (Assistante
de programme, AFMGN). Les auteurs souhaitent exprimer leur reconnaissance à Soukeyna Kane
(Directrice pays AFVW3), Rachidi Radji (Représentant Resident), Michael Hamaide (Responsable
pays senior AFCML), Jose Lopez-Calix (Chef de programme AFCW3), Thomas Blatt Laursen
(Économiste principal, GMTA2) et Susana Sanchez (Économiste principale, GMTA2) pour leurs
commentaires, leurs conseils et leur soutien. Les orientations générales ont été fournies par Lars
Christian Moller (Directeur de pratique, GMTA2) et Alexandre Arrobbio (Directeur de pratique,
GGOAW). La note conceptuelle du Projet a bénéficié des commentaires de Raul Felix Junquera-
Varela (Spécialiste principal du secteur public, GGOGT), de Joey R Ghaleb (Spécialiste principal du
secteur public, GGOAP), de Mame Fatou Diagne (Économiste principale, GMTA2) et d’Ernest John
Sergenti (Économiste, GMTA2). Le projet de rapport a été amélioré grâce aux commentaires des
pairs examinateurs, Mame Fatou (Économiste principale, GMTA2), Anne Brockmeyer (Économiste
principale, GMTLC) et Jan Loeprick (Économiste principal, GGOGT). Michel Rogy (Directeur de
pratique, GDD11), Xavier Stephane Decoster (Spécialiste principal en développement numérique,
GDD11) et Marc Jean Yves Lixi (Spécialiste senior en développement numérique, GDD11) ont révisé
la section consacrée aux télécommunications. Ce rapport a été achevé dans le cadre du projet de
Renforcement de la mobilisation des recettes intérieures (P168589) en Guinée.

                                                     GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures   5
Chapitre 1

Résumé analytique

Vue d'ensemble                                               intérieures en 2018, provenant principalement de la
                                                             taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et des droits de douane.
                                                             Environ 70 % des recettes indirectes ont été collectées
La mobilisation des recettes est un obstacle majeur au       à l'importation par la Direction générale des douanes
développement économique en République de Guinée.            (DGD).
Le plan de développement quinquennal du gouvernement
(2016-2020) vise à favoriser une croissance plus forte       Les partenaires au développement soutiennent la Guinée
et plus inclusive grâce à des investissements publics qui    par le biais d’une assistance technique en matière de
nécessitent des financements supérieurs à la capacité        mobilisation des recettes. Le FMI et l'Union européenne
fiscale actuelle du pays. Dans ce contexte, la Guinée        apportent leur soutien aux autorités en matière de fiscalité
cherche à mobiliser efficacement des recettes intérieures    directe, de recettes non fiscales et d'administration fiscale.
supplémentaires. Les autorités visent une augmentation       Le FMI réalise actuellement un examen de sa politique en
des recettes intérieures de 13,1 % du PIB en 2018 à 15,3 %   matière de fiscalité intérieure directe, y compris l’impôt sur
en 2020, conformément aux évaluations récentes de l’écart    le revenu des personnes physiques, l’impôt sur les sociétés,
fiscal (FMI 2018a).                                          la fiscalité des PME et des microentreprises, ainsi que des
                                                             travaux d’analyse et fournit une assistance technique en
Les recettes intérieures représentaient environ 13,1 %       matière de recettes minières. En mai 2018, la Commission
du PIB en 2018, provenant principalement des impôts          européenne a achevé une évaluation des dépenses fiscales
indirects. Les recettes intérieures qui représentaient       et fourni une assistance technique en matière de gestion
13,7 % du PIB en 2017 ont chuté, entraînant un déficit       budgétaire des dépenses fiscales. En outre, la Banque
budgétaire de 2,0 % du PIB, financé principalement           mondiale achève actuellement un examen séparé de
par des prêts extérieurs liés à des projets. Les impôts      l'incidence fiscale, qui n'est pas abordée dans le présent
indirects représentaient environ 65,6 % des recettes         document.

                                                                GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures   7
L’objectif de ce rapport est de faire la lumière sur les          En ce qui concerne les droits d’accises, l’étude constate
       impôts indirects, en particulier la TVA et les droits             que les taux d’accises existants sont appliqués de
       d’accises.   Le rapport présente une vue d’ensemble               manière inégale, avec possibilité d’augmenter les
       des principales caractéristiques de la politique et de            taux à l’avenir. Les droits d’accises sur le tabac sont
       l’administration fiscales en Guinée, suivie d’une analyse         habituellement abandonnés, ce qui entraîne un prélèvement
       plus détaillée de la TVA et des droits d’accises. L’accent        extrêmement faible des recettes fiscales sur le tabac. Les
       mis sur la fiscalité indirecte est dû à l’important potentiel     droits d’accises sur l’alcool sont nettement plus élevés pour
       des recettes du pays et à la coordination avec d’autres           les produits importés que pour la production nationale, et il
       partenaires de développement. L’analyse présentée ici             faut s’attaquer à cet écart. La taxe sur la consommation de
       permet de mieux comprendre comment la Guinée peut                 télécommunications (TCT) a été établie en termes nominaux
       augmenter ses recettes fiscales.                                  et devrait également être ajustée régulièrement pour éviter
                                                                         une baisse des recettes réelles du fait de l’inflation (en
       En ce qui concerne la TVA, l'étude révèle que la levée des        moyenne environ 8 % au cours des dernières années).
       contraintes politiques et administratives peut générer
       des recettes supplémentaires tout en améliorant le                Le tableau E.S.1 illustre le potentiel de recettes
       climat des affaires. Les exonérations de TVA prévues              provenant de la mise en œuvre de ces mesures. À court
       dans le code des investissements coûtent cher (0,30 %             terme, le potentiel de recettes supplémentaires n’est
       du PIB par an) et sont contraires aux directives de la            pas important. La suppression des exonérations de TVA
       CEDEAO. Dans le même temps, les déficits de recettes ont          prévues par le code des investissements serait compensée
       favorisé une accumulation des arriérés de remboursement           par le paiement des arriérés de remboursement de TVA,
       de TVA (0,75 % du PIB), entraînant un impact injuste sur          dont la mise en œuvre est prévue pendant deux ans. À
       les exportateurs et les investisseurs internationaux. En          plus long terme, les recettes supplémentaires pouvant
       s’attaquant ensemble à ces deux problèmes, on pourrait            être mobilisées grâce à une application plus large de
       améliorer la prévisibilité du code des impôts avec un coût        la TVA au niveau national sont très importantes et
       fiscal net minimal.                                               pourraient constituer l’une des sources potentielles de
                                                                         recettes intérieures les plus importantes pour la Guinée
       À plus long terme, l’amélioration de l’administration             au cours de la prochaine décennie. Le potentiel des droits
       de la TVA dans l’économie nationale permettrait                   d’accises est limité à court terme, à environ 0,21 % du PIB.
       d’augmenter les recettes de 3 à 4 % du PIB. La Guinée             Cependant, les mesures proposées pour relever les taux
       affiche un important écart en termes de recettes de TVA           sont simples à mettre en œuvre et n’exigent pratiquement
       lorsqu’on analyse l’efficacité-C, mesure qui compare les          aucun investissement dans de nouvelles capacités
       recettes de TVA réelles aux recettes potentielles. Un             administratives. À long terme, un taux d’accise nettement
       important écart implicite de recettes de TVA de 14 % du PIB       plus élevé sur le tabac (50 % ou plus) pourrait générer des
       en 2017, par rapport à 11 % au Burkina Faso et 9,4 % au Togo,     recettes supplémentaires.
       souligne le potentiel de croissance des recettes provenant
       de cette taxe. Dans le même temps, les caractéristiques           Pour résoudre systématiquement ses problèmes de
       structurelles de la Guinée, notamment le rôle de l'agriculture,   recettes pour tous les types de taxes, la Guinée devrait
       de l'économie informelle et un niveau élevé d'exportations        également envisager de mettre au point une Stratégie
       détaxées, doivent également être estimées faibles. Sur la         budgétaire à moyen terme (MTRS). La plate-forme
       base de la performance des autres pays à faible revenu            de collaboration en matière fiscale (FMI, OCDE, ONU et
       appliquant la TVA, un écart plus réaliste peut être estimé        Banque mondiale) recommande la mise au point d'une
       à environ 3 à 4 % du PIB pour atteindre des recettes de           MTRS assortie de quatre objectifs : 1) un contrat social sur
       TVA finales de 7 à 8 % du PIB. À titre d'exemple, la TVA en       le niveau de la mobilisation des recettes et son impact sur
       pourcentage du PIB au Sénégal représentait environ 7,5 %          la pauvreté, 2) un plan global de réforme du système fiscal
       du PIB en 2016.                                                   tenant compte des capacités et de la situation du pays,

8   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
Tableau E.S.1 : Recommandations et recettes potentielles

 TVA                                                                                                         Recettes annuelles
                                                                                                              Potentiel % PIB
 Court terme
 1.             Supprimer les exonérations de TVA prévues par le code des investissements.                         0.30
 2.             Mettre en œuvre les plans de paiement des arriérés de TVA (coût ponctuel).                         -0.75
 Long terme
 3.             Régler les problèmes d’administration de la TVA au niveau national, y compris les               3.00 à 4.00
                investissements dans les systèmes TIC.
 Droits                                                                                                      Recettes annuelles
 d’accises                                                                                                    Potentiel % PIB
 Court terme
 1.             Appliquer les taxes d’accise (en particulier pour le tabac) et relever les taux d’accises.         0.07
 2.             Augmenter les taux d’accises sur l’alcool, qui ont été définis en termes nominaux.                 0.02
 3.             Ajuster le taux de la TCT, qui a été défini en termes nominaux.                                     0.12
 4.             Éliminer la surtaxe sur les appels internationaux entrants (SIIT) en provenance des                  -
                pays de la CEDEAO.

3) l'engagement national en faveur de la mise en œuvre et         la politique en matière de taxes d’accises présentent des
4) des financements pour surmonter les contraintes liées          recommandations explicites visant à éclairer l’élaboration
à la mise en œuvre au niveau national (FMI, OCDE, ONU,            de la politique fiscale.
Banque mondiale 2016). La Guinée n’a pas encore mis
au point une MTRS décrivant son « plan directeur » de
mobilisation des recettes intérieures.                            TVA - Performance, difficultés
                                                                  et recommandations
La structure du rapport se présente comme suit : La
première section présente un aperçu de l’évolution et             Performance
de la composition des recettes intérieures en Guinée.
Les taxes indirectes, les taxes directes, les recettes non        Au cours de ces dernières années, la TVA a représenté
fiscales et les recettes provenant du secteur minier y sont       environ 30 % des recettes intérieures de la Guinée.
examinées, en utilisant des comparateurs régionaux à des          Comme d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, le taux de TVA
fins d’analyse. Cette section présente aussi un aperçu des        standard en Guinée est un taux unique de 18 % applicable à
principales institutions de perception des recettes, des          un large éventail de biens et de services. L’utilisation d’un
dépenses fiscales et du potentiel fiscal. Cet aperçu vise à       taux unique est une bonne pratique et constitue un élément
contextualiser l’analyse des taxes indirectes, mais ne vise       positif du régime de TVA de la Guinée. Une part importante
pas à formuler des recommandations politiques spécifiques.        des recettes de TVA a été mobilisée sur les importations.
La deuxième section est consacrée à l’analyse de la TVA. Un       Les secteurs tels que l'agriculture et la vente de produits
aperçu de la politique fiscale, du niveau des recettes, des       alimentaires non transformés ainsi que les projets financés
indicateurs clés et des difficultés y est fourni. La dernière     par l'aide au développement ne font pas partie de l'assiette
section examine la politique en matière de taxe d’accise et       de la TVA. En outre, depuis 2006, une part importante des
son application aux produits internationaux et nationaux.         importations est liée à l’investissement direct étranger dans
Les taxes sur la consommation des télécommunications              le secteur minier. Bon nombre de ces importations étant
sont également examinées. Les sections sur la TVA et              exonérées, on ne réalise qu’une part moindre des recettes

                                                                      GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures   9
de TVA. Le pétrole constitue une exception notable ; il est     Difficultés
        non déductible dans la chaîne de TVA. La TVA sur le pétrole
        a représenté environ 26 % de la TVA totale collectée en         Les dépenses fiscales en matière de TVA en Guinée
        2018 et a été le principal contributeur à la TVA collectée au   étaient estimées à 1,35 % du PIB en 2017, contre 0,7 %
        niveau national.                                                en Côte d’Ivoire et 1,8 % au Burkina Faso et au Togo. En
                                                                        Guinée, cela représentait 21,7 % des recettes fiscales. Les
        Au sein de l’économie nationale, les recettes de                dépenses fiscales liées aux taxes indirectes représentaient
        TVA sont mobilisées auprès d’un petit nombre de                 la part la plus importante du coût des dépenses fiscales :
        contribuables. Les données disponibles indiquent que le         40 % pour la TVA, 34 % pour les droits de douane et 11 %
        secteur du commerce et des échanges a représenté 84 %           pour les droits d’accises. Les dépenses liées à l’impôt sur les
        de la TVA collectée en 2017. Dans le secteur du commerce        sociétés ne représentaient que 15 % du total des dépenses
        et des échanges, les entreprises pétrolières représentent       fiscales. Les dépenses fiscales en matière de TVA (1% du
        60 % du chiffre d’affaires et 43 % des bénéfices. Les vingt     PIB) étaient liées à des activités économiques financées
        premières entreprises du secteur du commerce ont généré         sur les ressources intérieures, tandis que le reste était lié
        86 % des recettes. Le grand bureau des gros contribuables       à des activités financées sur les ressources extérieures.
        a représenté 99,9 % des recettes de TVA en 2017, le             La majeure partie des dépenses fiscales liées aux activités
        solde étant collecté par le bureau des contribuables            non financées sur les ressources extérieures concernait des
        moyen. Les recettes de TVA ne sont collectées que dans          produits importés : le régime général des articles exonérés.
        quelques secteurs tels que les télécommunications et le         La grande partie des dépenses fiscales liées aux activités
        commerce (principalement les détaillants de carburant),         financées sur les ressources extérieures a été prévue dans
        tandis que d'autres secteurs tels que l'agriculture sont        le code des investissements.
        largement exclus de l'assiette de la TVA. Les lacunes de
        l'administration fiscale en matière de capacités ont causé      Le remboursement des crédits de TVA est un problème
        une concentration des recettes de TVA mobilisées auprès         depuis l'introduction de la TVA et, à la suite d'un
        de quelques gros contribuables de l'économie nationale.         important déficit de recettes en 2012, les arriérés
        D'autres pays de la région disposant de capacités               de remboursement de la TVA ont considérablement
        administratives plus importantes, tels que le Sénégal,          augmenté. Pour s’attaquer à ce problème, un arrêté
        affichent une couverture plus uniforme de l'assiette fiscale    ministériel bien structuré relatif au mécanisme de
        avec un nombre plus important d'entreprises inscrites au        remboursement de la TVA a été rendu public en 2014.
        registre de la TVA.                                             Une commission a été mise en place pour surveiller
                                                                        cette question, comprenant le ministère du Budget
        La Guinée a appliqué pendant une courte période un              (responsable de la collecte de la TVA) et le ministère des
        taux standard plus élevé de 20 % en 2016 ; toutefois,           Finances (responsable des remboursements de TVA).
        après une année d’application, ce taux a été ramené             Certes, la conception technique de cette procédure de
        à 18 %. Cette augmentation a eu pour effet de réduire           remboursement révisée est solide, mais elle n’a pas encore
        les recettes (en raison de l'évasion fiscale qui s’en était     été mise en œuvre et les arriérés de remboursement sont
        suivie) et de provoquer des troubles sociaux en raison de       restés substantiels à 0,75 % du PIB.
        son impact sur les pauvres. Une autre réforme en 2016
        fut la suppression des exonérations de TVA sur les huiles       Il   existe   une   tension    importante     entre    l’octroi
        alimentaires et la farine afin d'élargir l'assiette fiscale.    d’exonérations de TVA et le non-paiement des arriérés de
        Toutefois, cette mesure a été complètement abandonnée,          TVA. D'une part, le pays encourage les investissements
        car elle alourdissait la charge fiscale des ménages à faible    internationaux par l'octroi d'exonérations de TVA.
        revenu sans leur offrir de mesures compensatoires (par          D'autre part, les remboursements de TVA sur les
        exemple, par l’élargissement des filets de sécurité sociale     exportations détaxées ont effectivement été arrêtés. Les
        ou la fourniture de services publics à tarifs progressifs).     exonérations de TVA réduisent les recettes fiscales et

10   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
augmentent les distorsions, tandis que le non-paiement des        des recettes. Cette pratique décourage l'investissement
remboursements de TVA réduit la compétitivité du secteur          et le développement des exportations en créant un degré
des exportations. Ces questions soulignent des problèmes          d'incertitude élevé. Lorsque les arriérés s’accumulent sur
administratifs plus vastes en matière d’administration            une longue période dans un contexte de forte inflation, les
fiscale, qui sont examinés dans le corps du présent rapport.      paiements réels versés aux contribuables sont nettement
                                                                  inférieurs à leur valeur initiale. Cette pratique encourage
La législation guinéenne en matière de TVA est                    le non-respect de la loi par les contribuables et diminue
généralement conforme aux règlements de la CEDEAO,                considérablement la confiance dans l'administration fiscale.
à l'exception des exonérations et du paiement des
remboursements dans les délais. Les directives de la              Une bonne procédure de remboursement a été adoptée
CEDEAO exigent que chaque État membre fixe le taux                et devrait être financée et mise en œuvre. Le problème
standard de la TVA entre 5 et 20 %. Les directives stipulent      du coût des remboursements peut être résolu en partie par
qu'aucune exonération ou exemption ne doit être accordée          la réduction des incitations fiscales liées à la TVA. Étant
pour la création de sociétés, pour des investissements, ni        donné que le montant total des arriérés de TVA représente
dans le cadre de mesures ou de dispositions visant des            environ 0,75 % du PIB et sera payé sur deux ans, cette mesure
secteurs particuliers, ni dans le cadre d'accords particuliers.   serait compensée par une réduction correspondante des
Alors que la Guinée respecte les dispositions relatives aux       dépenses fiscales liées à la TVA. Bien que le résultat de cette
taux standard, son code des investissements de 2015               mesure soit sans incidence sur les coûts à court terme, elle
accorde aux nouvelles entreprises un régime préférentiel de       permettrait cependant une administration beaucoup plus
trois ans à compter de la première importation d'équipement       prévisible des recettes de TVA.
de projet, y compris des exonérations de TVA. En outre, la
Guinée n'a pas mis en œuvre les directives de la CEDEAO           Recommandation 3 : Amélioration de
relatives au paiement dans les délais des remboursements          l'administration fiscale
de TVA (CEDEAO 2017).                                             Impact sur les recettes : 3 - 4 % du PIB à long terme

Recommandations                                                   L’administration fiscale dans l’économie nationale
                                                                  constitue une lacune majeure en Guinée. Bien que la
Recommandation 1 : Incitations fiscales liées à la                Guinée ait un régime de TVA relativement standard par
TVA                                                               rapport à d’autres pays de la région, l’administration de la
Impact sur les recettes 0,3 % du PIB                              TVA constitue un problème majeur. Les recettes de TVA sont
                                                                  concentrées dans un petit nombre d'entreprises opérant
Conformément aux directives de la CEDEAO, il est                  dans un nombre très limité de secteurs. L'élargissement
recommandé de supprimer les exonérations de TVA du                de cette base d'imposition devrait viser principalement les
code des investissements de la Guinée. Cela représente            moyens et gros contribuables. Cela nécessitera de régler
actuellement environ 0,3 % du PIB, soit environ 8 %               des problèmes administratifs majeurs : fiabilité du registre
des recettes de TVA actuelles. Cette exonération crée             des contribuables, mise en place d'un système électronique
des distorsions inutiles et favorise les investissements          d'informations fiscales et partage des données de base
internationaux par rapport aux investissements nationaux.         entre la DNI et la DGD.

Recommandation 2 : Paiement des                                   L'administration fiscale requiert le financement des
remboursements de TVA                                             investissements pour mettre en œuvre des réformes
Impact sur les recettes : -0,75 % du PIB                          importantes au cours des deux ou trois prochaines
                                                                  années. Les partenaires de développement fournissent
Le non-paiement des remboursements de TVA est une                 une assistance technique dans un éventail de domaines,
approche improductive en faveur de la mobilisation                y compris la réorganisation de la DNI, l'introduction d'un

                                                                     GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures    11
numéro d'identification fiscale plus fiable et l'utilisation de   La Guinée a la possibilité de générer durablement des
        systèmes de conformité fondés sur le risque. Cependant,           recettes supplémentaires provenant des droits d'accises,
        il faut également des financements pour soutenir la mise          qui restent bien inférieures à celles des autres pays de la
        en œuvre des réformes. L'exécution du budget alloué à la          région. Cela tient en partie au fait que les taux d’accises
        DNI devrait être une priorité, tandis que le financement          appliquées par la Guinée sont nettement inférieurs à ceux
        externe d'investissements stratégiques dans les systèmes          de la région. Afin d’encourager une approche uniforme dans
        d'administration, de réorganisation et d'information devrait      la région, l’UEMOA a publié un protocole définissant des taux
        être envisagé. La trajectoire positive des réformes à la DGD      d’accises minimaux et maximaux pour les pays membres.
        montre que des progrès rapides sont possibles avec un bon         La Guinée applique des taux d’accises relativement bas
        mélange de soutien.                                               pour tous les produits, à l’exception des boissons alcoolisées
                                                                          (à l’importation). Il est à noter que les taux d’imposition du
                                                                          tabac en Guinée sont inférieurs à ceux de tous les pays de
        Recettes d’accises :                                              la zone UEMOA. Augmenter ces taux, et les appliquer de
        Performance, difficultés et                                       manière uniforme, aurait le double avantage de générer
        recommandations                                                   des recettes pour l’État et de réduire la consommation de
                                                                          tabac, d’alcool et de boissons sucrées.
        Performance
                                                                          Difficultés
        Les recettes provenant des taxes d’accises en Guinée
        ont atteint 0,07 % du PIB, contre 1,4 % du PIB en                 Les droits d’accises nationaux sont fixés à des taux
        Afrique subsaharienne en 2016. Les recettes totales               nominaux qui ne sont pas ajustés régulièrement. Les droits
        provenant des taxes d’accises représentaient moins de             d’accises nationaux étant basés sur des taux par bouteille
        0,1 % du PIB en 2018 et ont diminué ces dernières années,         fixés en termes nominaux, les taux d’accises réels ont baissé
        contre 2,1 % au Burkina Faso en 2017. Les droits d’accises        avec l’inflation et ils n’ont pas été relevés ces dernières
        en Guinée sont collectés sur le territoire national par la DNI    années. Il y a là différence notable entre les droits d’accises
        et à l’importation par la DGD. En plus des droits d’accises,      nationaux et les accises sur les produits internationaux. Les
        la Guinée impose les télécommunications par le biais              droits d’accises sur les biens internationaux sont fixés en
        d’une taxe d’utilisation spécifique, la TCT, qui a généré un      pourcentage de la valeur des importations, ce qui procure
        supplément de 0,64 % du PIB en 2016. Au sein de l’économie        une source de recettes plus durable.
        nationale, seuls les produits alcoolisés sont soumis aux
        droits d’accises. Le code des impôts a abrogé une taxe            Les taux d’accises en vigueur en Guinée sont nettement
        d’accise sur le tabac qui était prélevée auparavant. Les          inférieurs à ceux de la région et sont appliqués de
        recettes d’accises intérieures ont représenté environ 0,03 %      manière inégale. La Guinée applique des taux d'accises
        du PIB en 2017 et 0,00 % du PIB en 2018, montant si faible        relativement bas pour tous les produits, à l'exception des
        qu’il semble qu’il s’agit d’une erreur d’arrondi. Ces recettes    boissons alcoolisées (à l'importation). Il est à noter que
        sont collectées auprès de deux sociétés de production de          les taux d’imposition du tabac en Guinée sont inférieurs à
        boissons alcoolisées.                                             ceux de tous les pays de la zone UEMOA. Les accises sur
                                                                          le commerce international sont appliquées de manière
        La Guinée a également imposé une taxe sur la                      inégale, en particulier en ce qui concerne le tabac. Un
        consommation téléphonique (TCT) en 2015. Au moment                accord tacite de renonciation aux droits d'accises sur les
        de son introduction, la TCT représentait environ 15 % de          cigarettes permet aux autorités de renoncer à l'application
        la valeur des appels. Après son introduction, les volumes         de ces accises et aucune taxe d'accises sur les produits du
        d'appels ont chuté d'environ 15 %, après quoi ils ont continué    tabac importés n'a été mobilisée en 2017. L’application des
        d'augmenter, mais à un niveau inférieur d'environ 15 % aux        taux prévus par la loi permettrait d’augmenter les recettes
        niveaux précédents (FMI 2017b).                                   d’accises d’environ 60 %.

12   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
Le taux d'imposition de la TCT a également diminué             Une directive de la CEDEAO de 2017 sur l'harmonisation
en termes réels. Le taux d'imposition de la TCT, défini        des droits d'accises préconise également des taux
en 2015 en tant que taxe spécifique par minute en devise       d'accises plus élevés (CEDEAO 2017). Les directives du
locale, a diminué en termes réels au cours de la même          Conseil des ministres de la CEDEAO prescrivent une accise
période en raison de l'inflation. Les recettes de TCT ont      sur le tabac alliant des éléments de taxation ad valorem
atteint 0,64 % du PIB en 2016, chutant à 0,58 % en 2017        et de taxation spécifique. Le taux ad valorem est fixé à un
et à 0,52 % en 2018 malgré une croissance modeste des          minimum de 50 % de la valeur en douane (droits et taxes
recettes nominales.                                            compris) et l'accise spécifique est fixée à un minimum de
                                                               0,02 USD par bâton de cigarette, de cigare et de cigarillo et
Recommandations                                                de 20 USD par kilogramme net pour tous autres produits
                                                               du tabac. Ces minimums de la CEDEAO constitueraient un
Recommandation 1 : Droits d'accises sur le tabac               bon point de départ pour la taxe d'accise guinéenne sur le
Impact sur les recettes : 0,07 % du PIB, plus en cas           tabac.
d’augmentation des taux sur le tabac
                                                               Recommandation 2 : Droits d’accises sur l’alcool
La taxe d'accise sur le tabac applicable aux cigarettes        produit sur le territoire national
devrait être appliquée le plus tôt possible. Même avec         Impact sur les recettes : -0,02 % du PIB
l'application d'accises prévues par la loi, la taxe sur les
produits du tabac en Guinée sera parmi les plus faibles au     Les droits d'accises sur les boissons alcoolisées produites
monde. La Guinée ne fabriquant pas de produits du tabac,       sur le territoire national devraient être revus à la hausse
aucun emploi n'est menacé. Il est également recommandé         pour correspondre aux droits d'accises à l'importation.
d’adopter les taux minimaux de l’UEMOA applicables             Comme relevé dans les sections précédentes, le taux
aux produits du tabac autres que les cigarettes. Ces           effectif de la taxe d'accise sur l'alcool produit sur le territoire
mesures à elles seules généreraient des recettes annuelles     national est estimé entre 8 % et 10 % au cours des deux
supplémentaires de 67,5 milliards de GNF et leur mise          dernières années, contre 47 % sur les produits alcoolisés
en œuvre ne nécessite aucune capacité administrative           importés. Le Rapport d'évaluation des dépenses fiscales de
supplémentaire.                                                2017 a estimé le coût de cette mesure à 166 milliards de
                                                               GNF (0,18 % du PIB en 2017). Cette différence entre les taux
Il est en outre recommandé que la Guinée envisage              s'explique en partie par le fait que les taxes d'accises par
d’adopter une taxe d’accise spécifique plus élevée sur les     bouteille ont été fixées à des taux nominaux et n'ont pas été
produits du tabac. Les bonnes pratiques internationales        ajustées ces dernières années.
préconisent une approche agressive pour appliquer dès que
possible une hausse des taxes sur le tabac, compte tenu        On pourrait revoir à la hausse l’accise spécifique ou
des preuves innombrables de leurs avantages pour le public.    introduire une accise ad valorem. L'avantage d'une taxe
Une taxe d’accise spécifique serait préférable à une taxe ad   ad valorem est qu'elle s’ajustera automatiquement pour
valorem afin d’empêcher les consommateurs d’opter pour         s’adapter aux futures hausses de prix. Cela permettrait
des produits de qualité inférieure du fait de l’imposition     également      d’uniformiser     les   taux    applicables    aux
de la taxe. Cependant, une taxe spécifique exigerait des       produits nationaux et importés, à 47 %. Cependant, une
mesures de contrôle supplémentaires pour que les quantités     accise spécifique équivalente correspond mieux aux
de tabac importé soient mesurées et enregistrées avec          bonnes pratiques internationales afin d'éviter d'inciter
précision. Quel que soit le choix entre taxe spécifique et     les consommateurs à opter pour des articles de qualité
taxe d'accise, un taux nettement plus élevé (50 % ou plus)     inférieure. Si une taxe d'accise spécifique est maintenue, il
serait approprié, étant donné les prix relativement bas des    faudrait l'ajuster chaque année pour l'adapter à l’évolution
produits du tabac en Guinée par rapport aux autres pays        des niveaux de prix. Compte tenu de l'important ajustement
de la région.                                                  des taux d'accises requis pour les produits alcoolisés

                                                                  GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures        13
produits sur le territoire national, il est recommandé de
        mettre cette mesure en œuvre sur une période de deux ans.

        Recommandation 3 : Ajustement de la TCT
        Impact sur les recettes : 0,12 % du PIB

        Appliquer la TCT sur une base ad valorem avec un
        taux de 15 % sur les appels et un taux inférieur sur les
        messages SMS. Lors de l’introduction de la TCT en 2015,
        les taux d'imposition ont été fixés en termes nominaux, à
        la minute et par SMS. Lorsque la TCT avait été instaurée
        initialement, le taux effectif moyen était d'environ 15 % sur
        les appels. Avec une inflation de 10 à 15 % par an, le taux
        d’imposition effectif sur la consommation des services de
        télécommunications diminue rapidement. Un taux moins
        élevé devrait être envisagé pour les messages SMS, compte
        tenu de la baisse significative du volume de messages
        enregistrée depuis l’introduction de la TCT.

        Il existe aussi plusieurs autres solutions à cet
        ajustement. Si l’on opte pour une taxe nominale fondée sur
        des unités, celle-ci devrait être révisée et ajustée chaque
        année, étant donné l’évolution rapide des prix en Guinée.
        Une autre solution consisterait à abandonner la TCT au
        profit d’un taux de TVA spécial plus élevé pour le secteur
        des télécommunications. Cette option permettrait la
        déductibilité de la TCT tout au long de la chaîne de valeur
        de la TVA pour éviter un effet en cascade. Cependant, étant
        donné les difficultés actuelles liées à l'administration de la
        TVA, cette option peut ne pas être recommandée.

        Recommandation 4 : Éliminer la SIIT sur les
        appels en provenance des pays de la CEDEAO
        Impact sur les recettes– Réduction limitée des recettes
        du régulateur

        La taxe sur les appels entrants (SIIT) en provenance
        des pays de la CEDEAO devrait être éliminée. Cette
        taxe, qui entraîne de graves distorsions, n’est pas conforme
        aux engagements de la Guinée dans la CEDEAO et freine
        l’interconnectivité avec les pays voisins. L'élimination de
        cette taxe réduira les recettes qui reviennent directement
        au régulateur. Un examen sera nécessaire pour mesurer ces
        recettes et s'assurer que les activités du régulateur ne sont
        pas entravées par cette élimination.

14   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
Chapitre 2

Aperçu des ressources intérieures

Contexte national                                              a moins de 24 ans), ce qui pourrait potentiellement générer
                                                               un dividende démographique. Sa façade maritime lui
                                                               fournit un emplacement stratégique pour le développement
La Guinée est un pays doté de ressources naturelles            des affaires.
abondantes, d’une population en croissance rapide
et d’une situation géographique privilégiée. En effet, le      Cependant, malgré cette abondance, la Guinée reste
pays possède les plus grandes réserves de minerai de fer       parmi les plus pauvres et les moins compétitifs au
inexploitées à l’échelle mondiale situées dans la région du    monde. La pauvreté est élevée et en augmentation,
mont Simandou, et environ un tiers des réserves mondiales      touchant près de 60 % de sa population en 2014, et l’indice
de bauxite estimées à 7 à 8 milliards de tonnes. Avec le       du capital humain en Guinée reste faible (0,37). L’espérance
ratio de production d’alumine sur bauxite le plus faible de    de vie à la naissance est de 60 ans et le nombre moyen
tous les principaux pays producteurs, la Guinée exporte        d’années de scolarisation de 2,6 ans. L’accès aux services
sous forme brute plus de 95 % de la bauxite. Connue            de base est limité, une petite partie de la population
comme le « château d’eau » de l’Afrique de l’Ouest, elle       disposant d’électricité (34 %), d’un assainissement amélioré
possède les sources d’importantes rivières au potentiel        (20 %) et de sources d’eau aménagées (77 %). D’après le
hydroélectrique le plus important de l’Afrique de l’Ouest,     rapport 2018 sur la compétitivité mondiale, la Guinée se
estimé à 6 000 MW, potentiel qu’elle n’exploite que            classe au 126e rang sur un groupe de 140 pays, avec des
très faiblement. Les précipitations abondantes offrent         lacunes importantes et des tendances à la baisse en ce qui
également un potentiel économique pour l’agriculture. Avec     concerne la qualité des institutions publiques et privées,
une population de 13,1 millions d’habitants en 2018, le pays   des infrastructures (transports, électricité, téléphonie),
commence tout juste sa transition démographique, avec          de la santé, de l’éducation et du développement des
des taux de fécondité élevés (5,01 naissances par femme)       marchés financiers. La croissance par habitant est très
et une importante cohorte de jeunes (60 % de la population     faible, avec une moyenne de 0,6 % sur la période 1998-

                                                                  GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures   15
2016. L’agriculture est l’un des principaux moteurs de la        Cette étude analytique s’inscrit dans le cadre de
        croissance économique et de l’emploi, mais son niveau de         l’assistance du GBM à la Guinée telle que définie dans
        productivité est très bas.                                       le CPP du GBM pour les exercices 18-23, présenté au
                                                                         Conseil d’administration de la Banque mondiale le
        La République de Guinée a approuvé à la mi-2017 un               7 juin 2018. Dans le cadre du CPP, la Banque explorera les
        nouveau plan de développement quinquennal pour la                possibilités d’accroître les ressources publiques disponibles
        période 2016-2020. Le Plan national de développement             pour les investissements publics et la prestation de services
        économique et social (PNDES), qui a été approuvé par le          afin de compléter les réformes de la GFP soutenues par
        Parlement en juin 2017, vise à favoriser une croissance          des prêts à l’appui de politiques. Premièrement, le Groupe
        plus forte et plus inclusive en 2016-2020. Ce plan consiste      de la Banque mondiale fournira un appui technique pour
        à : (i) promouvoir la bonne gouvernance, la transition           mieux relier la gestion des contrats dans le secteur minier
        démocratique et l’efficacité des dépenses publiques,             à l’exécution du budget à l’aide des TIC. Cela aidera à
        (ii) favoriser la transformation structurelle durable et         identifier le type et le contenu des interventions futures
        inclusive et la diversification de l’économie, par le biais      dans le secteur. Deuxièmement, la Banque contribuera
        d’investissements    majeurs    dans    les   infrastructures    parallèlement à résoudre les principaux problèmes de
        d’énergie, de transport et de mécanisation agricole,             financement en Guinée en soutenant la mobilisation des
        (iii) favoriser l’accumulation inclusive de capital humain (en   ressources intérieures et la réduction des flux financiers
        particulier pour les femmes, les populations rurales et les      illicites. Pour ce faire, elle entend : (i) résoudre les problèmes
        groupes vulnérables) et (iv) assurer une gestion durable des     structurels et institutionnels du système fiscal guinéen,
        ressources naturelles.                                           (ii) automatiser la collecte de l’impôt, condition préalable
                                                                         essentielle à l’élargissement de l’assiette fiscale et à
        Les insuffisances en matière de recouvrement des                 l’amélioration de l’analyse des données, (iii) mesurer les flux
        impôts entravent l’exécution du plan d’investissement            illicites et (iv) assister la Guinée dans la prévention et l’arrêt
        ambitieux du gouvernement. La mise en œuvre du                   des FFI.
        PNDES a accru les investissements publics au-delà de
        la capacité fiscale actuelle. Par exemple, la situation          Le faible contrôle de l’assiette fiscale est un problème
        budgétaire de la Guinée s’est détériorée à la fin de 2017.       central en Guinée. Les recettes fiscales sont collectées
        Après avoir largement équilibré son budget en 2016, la           auprès d’un petit groupe d’entreprises du secteur formel
        Guinée a enregistré un déficit budgétaire global de 2,1 %        et à l’importation de biens. Le contrôle de la fiscalité
        du PIB en 2017 (comparé à un objectif de déficit de 0,5 %        intérieure est particulièrement faible en dehors du
        dans le budget révisé de 2017). Ce dérapage est le résultat      cordon douanier, du secteur minier, des banques et des
        de revenus moins élevés que prévu et de dépenses liées           assurances, des télécommunications et de la fonction
        aux élections plus élevées que prévu, au cours des deux          publique. La fiscalité du grand secteur informel et du
        derniers mois de 2017. Dans ce contexte, le gouvernement         secteur agricole non fiscal constitue un défi. En outre,
        a donné la priorité à la mobilisation et à la gestion            l’administration fiscale a besoin d’une réforme urgente
        efficace des ressources internes. Au début de 2019, le           en termes de structure et d’organisation, et d’un système
        gouvernement a créé la Mission d’appui à la mobilisation         d’information fiable. En ce qui concerne la politique
        des ressources intérieures (MAMRI). L’un des objectifs de        fiscale, des difficultés ont été rencontrées concernant
        cet organe sera de réaliser les diagnostics nécessaires          l’utilisation incontrôlée d’exemptions : le faible rôle
        pour évaluer les possibilités pour la Guinée de mobiliser        des accises, la fraude à la TVA au niveau national, des
        davantage de ressources intérieures. Cela comprendra             problèmes de remboursement des crédits de TVA, la
        une évaluation de la structure institutionnelle, de la           taxation au niveau des entreprises de télécommunication,
        politique fiscale structurelle et de la modernisation des        le rôle de la taxation des biens immobiliers par le biais de
        administrations fiscales.                                        l’impôt foncier.

16   GUINÉE : Renforcer la mobilisation des recettes intérieures
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