L'AVENIR DU REGIME DES AIDES D'ETAT A FINALITE REGIONALE : VERS PLUS DE COHESION TERRITORIALE - OCTOBRE 2003

L’AVENIR DU REGIME DES AIDES
D’ETAT A FINALITE REGIONALE : VERS
 PLUS DE COHESION TERRITORIALE

                       OCTOBRE 2003

  European Association of            Conférence des Régions
  Development Agencies          Périphériques Maritimes d’Europe

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I. CONTEXTE ET PROBLEMATIQUE

Au mois de mars 2003 la CRPM a publié en collaboration avec le réseau Eurada une seconde réflexion
sur l’avenir du régime des aides d’état à finalité régionale et du régime de minimis, suite à une
première note publiée en Avril 2002. Le contexte a depuis évolué au fur et à mesure que se dessinaient
les premiers contours de la future politique régionale et du projet de traité constitutionnel préparé par
la convention :
    -   le lien avec la future politique régionale s’avère d’autant plus déterminant que la volonté
        d’assurer la meilleure coordination possible entre l’octroi des subventions via les fonds
        structurel ou via les aides d’état à finalité régionale constituait l’une des priorités de la période
        précédente ;
    -   dans l’attente des résultats définitifs de la CIG, le lien avec le projet de traité s’avère
        particulièrement important si l’inclusion du concept de cohésion territoriale - en plus de la
        cohésion économique et sociale – venait à être confirmé.

La Commission se trouve donc aujourd’hui dans une situation où elle doit trouver un juste équilibre
entre plusieurs impératifs :

    -   1°) Respecter la volonté exprimée par différents Conseils Européens, notamment de
        Stockholm et de Laeken, de réduire progressivement le volume global des aides d’état. Cette
        tendance de long terme correspond d’une part une volonté de réduire le plus possible la
        distorsion de concurrence au sein du marché unique provoquée par les aides d’état, d’autre
        part à un engagement de l’Europe vis-à-vis de ses partenaires internationaux, et notamment
        les moins compétitifs, et enfin à une volonté de réduction des déficits publics. Les aides d’état
        sont donc amenées progressivement à être réduites et réorientées vers des objectifs
        horizontaux au premier rang desquels figure la cohésion ;
    -   2°) Accroître le rôle de la politique de concurrence dans la recherche d’une plus grande
        cohésion territoriale du continent et non pas se limiter à une seule approche « distorsion du
        marché », d’autant plus que les politiques de compétitivité et d’emploi se situeront désormais
        au cœur de l’intervention structurelle de l’Union européenne. Il ne s’agit pas d’empêcher
        certaines régions très compétitives et très riche fiscalement de se développer mais simplement
        de faire en sorte que la politique de concurrence soit conforme aux objectifs du traité et
        notamment à celui de la cohésion.
    -   3°) Maintenir et accroître une cohérence avec les orientations de la future politique régionale,
        en lien avec la disparition du zonage infra régional d’une part et la fixation de priorités
        thématiques d’intervention d’autre part ;

Pour rendre compatibles ces différents impératifs, plusieurs scénarios nous semblent aujourd’hui
envisageables. Toutefois, un seul trait commun doit en tous les cas les réunir : contribuer globalement
à une réduction du volume d’aide publique (tendance générale depuis plusieurs années) tout en
renforçant le degré d’équité territoriale des interventions de cette politique. Il ne s’agit donc pas de
permettre plus mais de permettre mieux au regard des écarts de développement et de compétitivité
régionale en Europe afin que celles-ci puissent jouer un véritable effet levier.

Or, l’analyse de la répartition des aides d’état montre encore aujourd’hui de très fortes disparités entre
Etats membres et entre régions. Les plafonds fixés dans le cadre des aides d’état à finalité régionale,
d’une part, et les « bonus » accordés aux régions relevant de l’article 87.3a et 87.3c pour un certain
nombre d’interventions de nature sectorielle (emploi, formation, recherche et PME), ne suffisent pas
aujourd’hui à équilibrer réellement les volumes globaux d’aides d’état, ceux-ci ayant plutôt tendance à
augmenter dans les pays et les régions les plus compétitives et les plus riches en termes de ressources
fiscales. Cet état de fait relève pour l’essentiel de deux phénomènes :

    -   une tendance depuis plusieurs années à une réduction des aides dans les régions en retard de
        développement ;

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-   une concentration de l’activité économique et de la capacité d’aide publique dans un certain
        nombre de régions très compétitives qui aboutit au versement d’un volume d’aide global très
        important, parfois même en augmentation dans certains pays ou certaines régions.

Cette situation n’est plus acceptable et nécessite donc l’adoption de mesures drastiques pour inverser
cette tendance.

II. TROIS ORIENTATIONS POUR UNE REPARTITION PLUS EQUITABLE DES AIDES (aides
d’état à finalité régionale et régime de minimis)

II.I LES AIDES AU TITRE DE L’ARTICLE 87.3a

L’avenir de l’article 87.3a est certainement le thème le plus simple à explorer. Comme pour la période
actuelle il apparaît de manière évidente qu’il devra prendre en compte les régions éligibles à
l’objectif 1 (PIB inférieur à 75% de la moyenne communautaire) ainsi que les Régions Ultra
Périphériques (RUP) au regard de leurs spécificités reconnues par le traité.

Une troisième catégorie de régions doit absolument d’être prise en compte, il s’agit des régions qui
vont perdre leur éligibilité à l’objectif 1 par simple effet statistique. La future politique régionale va
très certainement prendre cette caractéristique en compte en leur allouant un statut de type « objectif 1
bis » qui devrait être également repris par la politique de concurrence afin de préserver la cohérence
globale de l’intervention communautaire. Rappelons que ces régions devraient représenter moins de
4% de la population communautaire après 2006.

II.II LES AIDES AU TITRE DE L’ARTICLE 87.3c

Trois scénarios peuvent être avancés en ce qui concerne l’avenir de l’article 87.3c qui couvre
aujourd’hui essentiellement les régions éligibles à l’objectif 2 et accorde aux Etats membres une petite
marge de flexibilité (de l’ordre de 2,3% de la population européenne) :

    -   Une suppression des aides accordées au titre de l’article 87.3c : cette hypothèse est avancée
        par les partisans d’une approche très libérale de l’Europe ayant la volonté à ne pas prendre en
        considération les écarts de compétitivité qui perdurent au sein des territoires non éligibles à
        l’objectif 1. Le plafond de population relevant du régime des aides d’état à finalité régionale
        passerait ainsi de plus de 42% aujourd’hui à environ 34% après 2006. Ce scénario pourrait se
        prévaloir d’une certaine cohérence si la perspective de l’abandon d’un futur objectif 2 avait été
        retenue. Heureusement, celui-ci ne nous semble plus aujourd’hui d’actualité, car il serait en
        effet contraire aux principes de cohésion économique, sociale et territoriale et aurait comme
        conséquence indirecte de renforcer un certain nombre de positions dominantes et donc
        parallèlement de conforter un certain nombre de disparités de développement territorial.
    -   Un maintien du plafond de population et du zonage : une telle hypothèse aboutirait à
        adapter la philosophie actuelle du zonage des aides d’état à finalité régionale à l’abandon du
        zonage infra régional pour le nouvel objectif 2. La cohérence communautaire ne s’exprimerait
        donc plus à travers la logique de superposition des zonages mais en fonction du type de
        territoires que l’on souhaite prendre en compte de manière dérogatoire au regard de leurs
        faiblesses compétitives. Dans ce scénario trois catégories de territoire devraient absolument
        être couverts après 2006 :
            o   Les territoires en phasing out objectif 1 par croissance de leur PIB. Ceux-ci devraient
                représenter environ 4% de la population européenne
            o   Les territoires à contrainte permanente (îles, montagne, basses densité, voire rural
                profond en déclin). Ceux-ci devraient représenter moins de 3% de la population
                européenne

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o   Les territoires les moins compétitifs au niveau communautaire, identifiés sur la base
                de leur niveau de PIB (inférieur à la moyenne communautaire par exemple) et de leur
                taux de chômage (supérieur à la moyenne communautaire par exemple) dans un
                souci de reconversion. La prise en compte de ces territoires nécessiterait de relever le
                plafond de population couverte de manière plus ou moins sensible selon les critères
                retenus.

    -   Un plafonnement des aides d’état à finalité régionale selon la compétitivité des territoires :
        ce scénario constitue une rupture par rapport à la réglementation actuelle mais a pour grand
        avantage de renforcer la cohérence entre la politique régionale et la politique de concurrence.
        Le principe, comme pour la future politique régionale, est de rendre à priori éligible
        l’ensemble du territoire communautaire (le cas des régions couvertes par l’article 87.3a étant
        toujours considéré séparément). Cependant, afin de participer à la réduction globale du
        volume d’aide et au maintien d’une certaine discrimination positive en faveur des territoires
        les moins compétitifs, les régions sont classées à travers des indicateurs simples de
        compétitivité régionale au niveau NUTS 2 et 3. Le scénario peut différer selon le nombre de
        classes que l’on souhaite prendre en compte et selon les taux d’intervention que l’on souhaite
        maintenir. Pour exemple on pourrait imaginer une configuration similaire aux principes du
        zonage actuel croisant :
            o   D’une part la compétitivité nationale pour cadrer la variation des taux d’intervention
                (PIB essentiellement)
            o   D’autre part la compétitivité régionale au niveau NUTS 2 (PIB/hab.) et au niveau
                NUTS 3 (taux de chômage) pour faire varier les taux au sein de chaque espace
                national
            o   Un bonus est accordé aux territoires à contrainte permanente en terme de taux
                d’intervention par exemple, au même titre que pour la politique régionale

    -   Ce scénario peut ensuite varier selon les fourchettes de taux d’intervention retenues et selon
        les mesures que l’on souhaite prendre vis-à-vis des régions identifiées comme compétitives
        appartenant à des pays compétitifs. La solution garantissant à la fois une claire limitation du
        volume global d’aides et une véritable politique de discrimination positive (différentiation
        positive des territoires) consisterait :
            o D’une part à rendre inéligibles un certain nombre de régions en établissant les taux de
                cofinancement dans une fourchette de l’ordre de 0 à 30%
            o D’autre part, à plafonner de manière progressive et proportionnel le volume annuel
                maximal d’aides d’état à finalité régionale par région selon un critère équitable (par
                exemple en % du PIB régional, ce % étant d’autant plus faible que le PIB régional est
                élevé, ou encore en % du montant annuel des fonds structurels reçus par la Région).

II.III LE REGIME DE MINIMIS

Les règles dites de minimis offrent aujourd’hui une certaine souplesse aux acteurs régionaux
notamment pour traiter un certain nombre de dossiers de subvention en faveur de leur tissu de PME.
Si l’on peut reconnaître leur faible impact en terme de distorsion de concurrence dans une approche
entreprise par entreprise, on constate en revanche qu’en matière de volume global d’aide publique au
secteur productif notamment privé les écarts régionaux peuvent devenir parfois considérables. En
effet, toute chose égale par ailleurs, plus un territoire est développé et riche en termes de ressources
fiscales, plus il sera en mesure d’avoir recours à cette règle dans des volumes importants ce qui est in
fine contraire au principe de cohésion, notamment territoriale. Afin de contrer cet effet indésirable,
trois scénarios peuvent être avancés :

    -   Supprimer le régime « de minimis » : cette première hypothèse consisterait dans une
        approche quelque peu radicale à interdire toute aide aux entreprises en dehors des régime
        d’aides d’état clairement déterminés, quitte à simplifier les procédures de notification et
        d’approbation en fonction des montants d’aide concernés ;

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-   Limiter le régime « de minimis » aux seuls territoires éligibles à l’article 87.3a et aux
        territoires éligibles à l’article 87.3c tel que décrits dans le deuxième scénario du point II.II
        (préservation du zonage et des plafonds de population) afin de garantir une certaine cohésion
        territoriale tout en limitant globalement les aides publiques au secteur privé ;
    -   Plafonner le volume annuel d’aide versé par région dans le même esprit que dans le
        troisième scénario du point II.II, c'est-à-dire par exemple en le limitant par rapport à un % du
        PIB régional ce % est d’autant plus faible que le PIB régional est élevé, ou encore en % du
        montant annuel des fonds structurels reçus par la Région.
Dans tous les cas, la seule augmentation du montant ou du seuil de l’aide accordée au titre du régime
« de minimis » conduirait à favoriser uniquement les régions les plus développées et les plus riches en
termes de ressources fiscales. Cette mesure serait totalement contradictoire avec la poursuite d’un
objectif de cohésion territoriale.

Conclusion :

Les scénarios décrits dans cette note nous semblent emprunter la bonne direction, à savoir un bon
compromis entre une baisse globale sensible du volume des aides d’état conjuguée à une meilleure
prise en compte de la dimension territoriale dans les règles qui les régissent, dans un souci de
cohérence de l’intervention communautaire et de respect des objectifs du traité.

Ces premières orientations ne devront cependant pas faire l’économie d’une réflexion en profondeur
sur les autres catégories d’aide d’état appliquées à certains secteurs de l’économie et sur leur
territorialisation. On peut notamment penser aux secteurs qui seront prioritaires dans le cadre de la
future politique régionale : Transport, Recherche-Innovation (en dehors de la recherche
fondamentale), environnement, formation, emploi, et PME. La CRPM et EURADA continueront leur
réflexion dans ce domaine au cours des prochains mois.

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