Dossier spécial La dématérialisation dans le secteur public local
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
Finances locales
Dossier spécial
La dématérialisation dans
le secteur public local
L
a revue Gestion et Finances Publiques La richesse de la matière traitée, la diversité des
renoue aujourd'hui avec une solide tradition points de vue, l'authenticité des témoignages,
qui contribue à son identité : le dossier permettent de mesurer la mutation en cours des
« spécial » préparé par un ensemble de services du relations entre l'administration de l'État et les
ministère des finances sur une question à fort enjeu. collectivités.
C'est une façon d'offrir à nos lecteurs les infor- Je remercie bien vivement Nathalie Biquard,
mations les plus actuelles, les plus autorisées, les cheffe de service à la Direction générale des
plus concrètes sur un sujet important. finances publiques d'avoir accepté cette lourde
Le thème de la dématérialisation des relations charge et d'avoir mobilisé ses collaborateurs et
entre l'administration et les collectivités territo- ses correspondants ; je remercie Bénédicte Boyer
riales est particulièrement propice à cet exercice. d'avoir efficacement coordonné ce numéro ; je
remercie tous les contributeurs qui manifestent
Les fonctionnaires de l'État, en administration ainsi leur grand professionnalisme et leur esprit
centrale et sur le terrain, et les responsables des d'ouverture.
collectivités territoriales, élus et administrateurs,
y trouveront de quoi enrichir leur pratique profes- Je souhaite que leur exemple soit suivi par
sionnelle. Les observateurs et commentateurs y d'autres services.
verront l'illustration de thèmes majeurs de l'admi-
nistration numérique et de la décentralisation en
action.
Michel Le Clainche
À propos de la dématérialisation, GFP a publié :.
- La dématérialisation des échanges avec la Ville de Paris par Stéphane Halbique, François
Douis, Dany Busnel et Mickaël Le Bour, n°10, 2012, pp.39-46.
- Un témoignage porté part le Directeur général d’une ville moyenne sur la dématérialisation
et l’optimisation des moyens de paiement par Thierry Gusse, n°10, 2012, pp.47-50.
GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016 9
Finances locales
Dossier
> La dématérialisation
dans le secteur
public local
Nathalie BIQUARD
Cheffe du service des Collectivités locales à la DGFiP
Les enjeux de la dématérialisation des échanges
ordonnateur-comptable dans le secteur local
Mots-clés : finances locales - dématérialisation - comptable public - pièces justificatives -
facturation électronique - espace numérique sécurisé unifié (ENSU)
Le développement des échanges dématérialisés entre les ordonnateurs locaux
et leurs comptables publics a connu un essor notable en 2014 et 2015,
couronné par l'adoption de l'article 108 de la loi NOTRe rendant obligatoire la
dématérialisation des procédures comptables à compter du 1er janvier 2019.
L'article diffuse les derniers chiffres disponibles et revient sur la démarche
projet et d'accompagnement du changement déployée par la Direction
générale des Finances publiques, tant en interne que vis-à-vis de ses
partenaires. Il ouvre enfin sur les perspectives d'espace unique sécurisé unifié
qui, englobant les produits locaux, permet de tourner in fine ce mouvement
de dématérialisation vers l'usager et d'offrir de nouveaux services aux
collectivités locales et aux établissements publics de santé.
À
la date de mi-2016 où paraît ce dossier largement dans le tempo réglementaire (soit pour
spécial de la revue Gestion et Finances le 1er janvier 2015), l'année 2015 ayant été mise à
Publiques, la dématérialisation des profit pour amener les derniers retardataires à
échanges entre les ordonnateurs locaux et leurs respecter ce protocole, à tel point que les budgets
comptables est largement engagée. locaux (sur 73 400 budgets principaux) sont
La migration technique au protocole d'échanges aujourd'hui moins de 250 à ne pas être aux
standard version 2 (PES V2) a été menée assez normes techniques de ce protocole, soit un
10 GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016
Finances locales
Dossier
nombre parfaitement négligeable. La quasi- une progression incontestable : 42 % en 2014 > La dématérialisation
totalité des postes comptables (96 %) ont des (contre 30 % prévus), 58 % en 2015 (contre 45 % dans le secteur
budgets PES V2 et reçoivent des pièces dématé- prévus). public local
rialisées à ce format, 82 % cumulent pour une
partie de leur périmètre des budgets de ce type Un nouveau type de comptage a été récemment
avec une dématérialisation des bordereaux développé et mis en place, afin de mesurer la
utilisant la signature électronique. réalité de la dématérialisation des pièces : les
résultats, quoique logiquement un peu inférieurs
La dématérialisation des pièces justificatives est
à ceux de l'indicateur précédent, sont néanmoins
bien engagée : si le taux d’usage de la signature
extrêmement encourageants : le taux de déma-
électronique des bordereaux, seule à même
térialisation effectif des pièces au plan national est 1
Cet indicateur est notamment
d’atteindre l’objectif de « full démat’ », reste produit tous les ans pour le
passé de 12 % en 2014 à 37 % en 2015 et dépasse
perfectible (de l’ordre de 45 %), le nombre de rapport annuel de performance
les 50 % à la fin du premier trimestre 20162. de la DGFiP livré au Parlement à
pièces justificatives transitant par Hélios sous l’occasion de la loi de finances.
forme dématérialisée au format PES V2 progresse Il n'apparaissait pourtant pas forcément évident 2
Ce nouvel indicateur repose sur
rapidement. une extraction de données issues
de trouver les voies et moyens d'effectuer un de bases Hélios. Les mandats
La DGFiP a longtemps utilisé1, faute de mieux, un déploiement de cette ampleur dans un secteur soumis à paiement, qu'ils soient
ou non accompagnés d'une pièce
indicateur de déploiement assez perfectible local caractérisé par un foisonnement de budgets justificative dématérialisée,
constituent le dénominateur.
reposant sur un mécanisme déclaratif et évaluant, (73 400 budgets principaux, plus de 150 000 Tous les budgets principaux ayant
sur la base d'estimations moyennes de feuilles A4 budgets en comptant les budgets annexes), par eu au moins un mandat soumis à
paiement sont pris en compte. Le
par niveau de collectivité, le potentiel de déma- un nombre d'acteurs multiples également côté numérateur s'appuie, quant à lui,
térialisation des collectivités engagées dans la DGFiP (2 500 postes comptables spécialisés SPL, sur le nombre de mandats soumis
à paiement et accompagnés
démarche (i.e. transmettant au moins une pièce quelque 17 000 agents équivalent temps plein en d'une ou plusieurs pièces
dématérialisée par le PES V2) ; cet indicateur, comptant non seulement le réseau comptable justificatives dématérialisées,
peu importe que ces pièces soient
malgré ses imperfections, est venu encourager et mais aussi les équipes de direction affectées jointes aux mandats eux-mêmes
ou que les mandats portent
conforter l'effort des équipes, faisant apparaître au secteur public local (SPL) hors fiscalité directe simplement un lien vers des
– même avec un certain degré de surestimation – locale). PJ stockées dans Atlas.
1 Bilan des actions menées ces deux dernières années
(2014-2015)
Ces deux années ont représenté une période
A. Un important programme de
charnière qui a permis de transformer la dématé-
formation
rialisation d'une affaire de spécialistes en un
grand chantier national. Il est tout d'abord apparu que les actions de
Des initiatives utiles avaient été prises au cours formation étaient limitées aux experts et ne
des deux années précédentes, notamment la comportaient pas de programme adapté pour la
création de correspondants chargés de la déma- grande masse des agents des postes comptables,
térialisation dans le réseau des Directions régio- à commencer par les chefs de poste eux-mêmes.
nales et départementales des finances publiques, Aussi, l'une des grandes priorités de l'année 2014
l'officialisation d'instances de discussion et de a-t-elle été de concevoir, puis de délivrer une
promotion locales (Comités d'appui à la dématé- formation ciblée sur les chefs de poste et leurs
rialisation ou CAD, comités locaux du conseil adjoints ; plus de 3 600 agents en ont bénéficié en
économique et financier). 2014 et encore 400 autres en 2015. Des actions
particulières ont été menées en partenariat avec
Le réseau était pourvu d'objectifs ambitieux (voir
le CNFPT, pour des « couples » d'ordonnateurs et
la circulaire du 27/09/2012) mais il manquait un
de comptables (2 140 journées de formation à ce
ensemble de conditions de réalisation qui n'ont
titre).
pu être mises en place que progressivement les
deux années suivantes et notamment à compter L'année 2015 a vu s'ouvrir le module « tous
de 2014, sous l'effet de la mobilisation générale agents » consacré à la dématérialisation du
pour l'échéance PES V2 du 1er janvier 2015. catalogue des formations nationales de l'ENFIP.
GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016 11
Finances locales
Dossier
> La dématérialisation À ce titre, 1 600 agents ont suivi cette formation Force est de constater aujourd'hui que ce travail
dans le secteur en présentiel, tandis que le module d'e-formation demeure inachevé, au sens où malgré le dévelop-
public local correspondant a été suivi par plus de 2600 agents. pement de la dématérialisation, une certaine
proportion de postes comptables ne semblent
B. Un pilotage renforcé pas utiliser encore pleinement certaines fonction-
nalités d'Hélios permettant d'optimiser le traite-
L'année 2014 a été marquée par le renforcement
ment des mandats en traitant prioritairement les
des dispositifs de pilotage de la démarche avec
« mandats verts » (non tirés au CHD) et continuent
l'instauration d'un comité technique d'appui au
d'utiliser le bordereau papier comme outil de
changement mensuel, réunissant les collabora-
répartition du travail entre les agents, freinant
teurs du service des collectivités locales (mission
par ce biais le développement de la signature
de déploiement de la dématérialisation) et les
électronique5.
pilotes d'accompagnement du changement (PAC)
présents dans les délégations interrégionales. Des travaux sont donc encore en cours afin de
mettre à la disposition du réseau un guide et un
Cette instance s'est vite rendue indispensable par
support de formation sur ce sujet. Il reviendra aux
le partage réactif des informations entre adminis-
équipes de terrain de valoriser concrètement ces
tration centrale et réseau qu'elle permet, dans un
outils.
sens à la fois ascendant et descendant, permet-
tant par là même à l'administration centrale de
disposer très régulièrement de temps d'échange D. Des investissements
avec des représentants du terrain et de partager indispensables dans les outils
les données factuelles tenant à l'avancement des informatiques
indicateurs de déploiement du PES V2 et de la
Les investissements informatiques dans Hélios et
dématérialisation, puisque des tableaux de bord
les « applications de la dématérialisation » ont été
mensuels ont également été instaurés début
développés avec constance pendant les années
2014.
2014 et 2015 et se poursuivent en 2016. Après la
Ce dispositif est venu utilement compléter les mise en place en 2013 de l'outil de test de flux
instances existantes, CAD, comités locaux bila- dénommé PESOS (« PES outil de suivi »), ces
téraux avec telle ou telle collectivité, réunions investissements ont porté dans plusieurs directions :
d'information des associations départementales
de Maires. • enrichir les fonctionnalités des outils en poursui-
vant les évolutions du domaine dématérialisation
C. Une attention soutenue à de la chaîne comptable et financière (ergonomie
de lecture des pièces dématérialisées, remplace-
l'évolution des processus métier
ment progressif de Xémélios par une application
Il est apparu courant 2014 que les guides du SPL, web dite ROXI (Rematérialisation par un Outil
conçus et rédigés avant l'essor du PES V2 et de partagé de documents XML importés) qui offrira
la dématérialisation, devaient être complétés des fonctionnalités d'un niveau supérieur à Xémélios
d'une documentation métier adaptée et mise et permettra de gagner en termes de perfor-
à jour de ces évolutions. Un groupe de travail mance, de maintenance et d'assistance (mises
décliné dans les interrégions et associant de à jour automatiques via une application Web
nombreux comptables a ainsi été consacré à la centralisée) ;
rédaction d'un guide pratique des postes en
• consolider l'infrastructure de l'application des
environnement dématérialisé, publié par le SCL
comptes de gestion dématérialisés (dite CDG-D
au printemps 2015.
3
pour Comptes de gestion dématérialisés), afin de
Arrêté du 6 février 2014
de dispense des pièces Le service des collectivités locales (SCL) a éga- permettre la production aux juridictions finan-
justificatives relevant à lement fait en sorte de mettre à jour en parallèle
1 000 € le seuil du CAP pour
cières dans le délai réglementaire d'une masse
les mandats ordinaires et à la documentation utile en ce qui concerne croissante de comptes dématérialisés ;
2 000 € pour les mandats de
paye, ce qui représente les
le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD)
• compléter l’offre de services de la DGFiP à ses
deux tiers des mandats du – méthodologie classique et aménagée – et le
secteur public local. partenaires :
contrôle allégé en partenariat (CAP, développé
4
Voir notamment l'exemple
varois. dans Hélios en avril 2015) qui, permettant à – PES Retour (flux retour d'Hélios vers les systèmes
5
Il s’agit notamment des l'ordonnateur de conserver les pièces justificatives d'information des ordonnateurs) : après la livraison
fonctionnalités des groupes de en dessous d'un seuil3, peut constituer un adju- en 2015 du volet « dépenses », les dévelop-
travail Hélios qui permettent
de trier les mandats par vant utile au déploiement de la « full démat’ » pements relatifs au volet « recettes » seront
thème et de se passer assez comme cela a été brillamment prouvé dans cer- livrés en deux blocs fin 2016 et avril 2017 ; ces
largement du bordereau de
mandats. tains départements4. investissements qui étaient évoqués depuis
12 GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016
Finances locales
Dossier
2009 auprès des collectivités locales comme l'un la notion de pièce comptable et de budget. > La dématérialisation
des apports du PES V2 n'ont finalement été Cet outil sera également proposé, dans le cadre dans le secteur
validés dans leur principe qu'en 2014, ce qui a de l'offre de service faite par la DGFiP au béné- public local
permis de dégager les budgets nécessaires et fice des organismes publics locaux pour ré-
de les inscrire dans un calendrier de réalisation ; pondre à leurs obligations d'archivage sur le
domaine des pièces comptables et financières.
– PES ASAP (permettant de transmettre à la
À l'identique d'Hélios et CDG-D, ORC sera une
DGFiP un flux normé d'Avis de sommes à payer
application cliente de ROXI pour permettre la
ou ASAP) : adaptation du schéma pour répon-
lecture directe de pièces en XML.
dre aux besoins réglementaires liés au déploie-
ment de la facturation électronique au 1er janvier – Système d'échanges informatisés des flux(SEIF) :
2017 (facturation intra sphère publique) et aux dans le contexte de la facturation électronique,
demandes formulées par les acteurs de la SNP ; la DGFiP construit une application permettant
de transporter les flux de Chorus Portail Pro
– contribution à l'ENSU (espace numérique sécu-
vers le système d'information de l'organisme
risé unifié regroupant à terme sur le site DGFiP
public local.
l'ensemble des créances des usagers recou-
vrées par le réseau DGFiP) : mise en ligne des Ces investissements cumulés représentent un
ASAP titres individuels et factures des créances effort budgétaire très conséquent, qui se monte,
massives (par exemple rôle d'eau et d'assainis- en nombre de jours de maîtrise d'ouvrage métier,
sement) et des actes de poursuite ; les évolu- à 2335 jours hommes en 2014, 3169 jours hommes
tions sont en cours dans l'application Hélios en 2015 et 3930 jours hommes en 2016.
pour permettre le rapprochement entre le réfé-
rentiel tiers existant et le référentiel fiscal des E. Un toilettage nécessaire du
personnes (PERS) ; corpus juridique de production des
– déploiement de CDG-D au profit des juri- pièces justificatives
dictions financières et développement des
En parallèle, le service des collectivités locales a
requêtes, les conduisant, à compter de juillet
mené, sur 2014 et 2015, un travail conséquent de
2016, à recourir à l'application pour l'exercice de
toilettage et de remise à jour du décret relatif aux
leurs contrôles sur les comptes de gestion
pièces justificatives de la dépense ; si une partie
dématérialisés ;
de cet exercice était indépendant en soi de la
– ORC (Outil de recherche et de consultation) : dématérialisation, procédant de nécessaires
au-delà des fonctionnalités proposées par actualisations réglementaires, il a permis de
l'application CDG-D, les discussions entre la procéder à plusieurs simplifications ; il importait
DGFiP et la Cour des comptes aboutissent à la en tout état de cause que cette mise à jour –
construction en 2016 d'un outil permettant aux publiée par décret du 26 janvier 2016 – puisse être
juridictions financières d'accéder à Atlas6 grâce menée à bien en parallèle des travaux de déma-
à un module de recherche et de consultation térialisation des pièces justificatives, afin que
des pièces dématérialisées s'affranchissant de cette dernière puisse s'appuyer sur un socle à jour. 6
Silo de stockage.
2 Les actions menées auprès des partenaires de la DGFiP
Lorsque le PES V2 s'accompagne d'une dé-
A. Les ordonnateurs locaux
marche de dématérialisation – ce qui est au final
Deux niveaux d'approche sont à distinguer. Loca- le sens de l'exercice – le recensement et la déno-
lement, les travaux de migration au PES V2 se mination des pièces à dématérialiser donne lieu
sont traduits par un investissement de proximité de surcroît à de nombreuses réunions techniques
très conséquent des comptables et des corres- impliquant les équipes de part et d'autre.
pondants dématérialisation des directions auprès
des ordonnateurs locaux, notamment pour piloter Au plan national, le dialogue s'est poursuivi
le processus de tests informatiques préalables au constamment au sein de la Structure nationale
changement de protocole et gérer les préparatifs partenariale de dématérialisation ou SNP, permet-
concernant la base tiers. tant de suivre le déploiement, de conforter les
GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016 13
Finances locales
Dossier
> La dématérialisation avantages du PES retour, de prendre les orienta- certaine dans l'intensité des travaux menés en com-
dans le secteur tions nécessaires (notamment fin 2014, de ne pas mun entre la DGFiP et les juridictions financières.
public local repousser la date réglementaire du 1er janvier 2015
Différents groupes de travail se sont réunis de
au vu des bons chiffres de déploiement), d'évo-
manière très régulière et ont permis de jouer un
quer les pistes d'approfondissement (ENSU,
rôle majeur dans l'évolution des orientations
ASAP) et surtout, depuis mi-2014, construire en
informatiques (voir supra notamment : usage
partenariat avec l'agence maître d'ouvrage du
partagé de CDG-D, développement de « ORC »),
projet facturation électronique (AIFE), le socle des
dans la recherche d'une convergence de vues sur
développements à faire pour réussir la mutuali-
les évolutions réglementaires (notamment le
sation du portail Chorus entre l’État et l'ensemble
travail de mise à jour du décret des pièces justifi-
de la sphère publique.
catives du secteur public local) ou bien encore sur
Enfin, la DGFiP participe tous les mois depuis les modalités de classement des pièces des
début 2015 au groupe expert installé par l'asso- comptes de gestion des comptables7.
7
Depuis début 2016, les pièces
ciation France Urbaine pour préparer l'échéance
papier résiduelles des L'année 2016 présente en la matière quelques
comptes de gestion locaux de dématérialisation globale des métropoles au
sont classées de manière changements notoires : déploiement de CDG-D
chronologique en-dessous 1er janvier 2017.
(des formations à l'outil ont été effectuées
d'un seuil de 40 liasses. Au-
dessus de ce seuil, le en mars pour un public de 70 représentants des
classement par nature B. Les juridictions financières juridictions), livraison en fin d'année de l'outil de
continue de prévaloir afin de
ne pas rendre plus difficile recherche des pièces dématérialisées (ORC).
l'activité des juridictions La signature en juin 2013 de la déclaration
financières (la neutralité de la commune des ministres et du Premier président Il faut souligner que la dématérialisation repré-
dématérialisation pour
l'activité des acteurs est en de la Cour des comptes en vue du dévelop- sente aussi pour nos collègues des juridictions
effet un des grands principes pement de la dématérialisation des comptes et financières un important processus de conduite
des textes fondateurs de la
dématérialisation). du principe de quérabilité a marqué une avancée du changement auprès de leurs équipes.
3 Les voies de l'avenir
rialisation et l'inscrire en cible pour une date fina-
A. Des obligations législatives à
lement assez prochaine. Ce seuil – qui correspond
respecter, qui sont autant de
à seulement 2 250 entités locales – revient pour la
« locomotives du changement » DGFiP à couvrir les deux tiers du potentiel de
permettant d'emmener tout le SPL dématérialisation du secteur local (180 millions de
vers la dématérialisation globale feuilles A4).
Dès le 27 janvier 2014, l'entrée en vigueur de la loi Compte tenu du développement que connaît
« MAPTAM » est venue affirmer l'échéance du également la dématérialisation dans des collecti-
1er janvier 2017 pour le passage en « full démat’ » vités bien plus petites que 10 000 habitants, il est
des métropoles, qui représentent environ probable – et heureux – que l'effet d'entraîne-
1,250 million de pièces comptables et justifica- ment de cette obligation législative excède
tives. Si leur avancement est variable (certaines sensiblement le strict périmètre des collectivités
ont déjà terminé, d'autres sont en cours), ce qui y sont soumises.
groupe de collectivités se mobilise fortement
pour le respect de l'échéance du 1er janvier 2017, B. La facturation électronique
avec un accompagnement national dédié (voir
supra). L'ordonnance du 26 juin 2014 impose aux entre-
prises, selon quatre seuils successifs, de dématé-
L'adoption de l'article 108 de la loi NOTRe rialiser leurs factures adressées au secteur public
obligeant à utiliser la « full démat’ » toutes les d'ici 2020. La première étape, qui touche les
collectivités et EPCI de plus de 10 000 habitants grandes entreprises, entre en vigueur au 1er janvier
à compter du 1er janvier 20198, a marqué un pas prochain. Plus de cent millions de factures sont
8 De même que les EPS et supplémentaire du législateur pour reconnaître concernées, ce qui représente un saut quantitatif
OPH de plus de 20 millions
d'euros de recettes courantes. l'intérêt d'un déploiement massif de la dématé- notoire par rapport au périmètre des factures de
14 GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016
Finances locales
Dossier
l'État relevant actuellement du portail Chorus Cette perspective représente pour l'usager > La dématérialisation
factures (4 % du total du secteur public). L'inclu- un gain qualitatif important en termes de simpli- dans le secteur
sion dans le périmètre de l'ensemble des collec- fication de ses relations avec les administrations. public local
tivités et des établissements publics de santé Elle constitue par ailleurs l’un des aboutissements
amène ainsi à un changement d'échelle. ultimes et logiques de la dématérialisation des
procédures comptables en cours dans le secteur
C'est aussi pour la DGFiP l'occasion d'accompa-
local :
gner les ordonnateurs locaux dans la mise en
œuvre de cette nouvelle révolution ; en effet, – en offrant demain à l'usager local un accès
même si le processus de relation avec les fournis- centralisé, fiable et dématérialisé à ses « factures »
seurs et de réception et traitement des factures de recettes, lesquelles peuvent être récupérées
est situé en amont du comptable public, la DGFiP par flux dématérialisé et normé de la part des or-
a fait le choix de s'impliquer avec vigueur dans donnateurs locaux (flux PES ASAP) ;
l'accompagnement des collectivités sur ce sujet,
– limitant les impressions et les charges d'affran-
afin de viser une parfaite cohérence entre la
chissement afférentes aux avis de sommes à
réception d'une facture nativement dématérialisée
payer du secteur local ;
et son acheminement de bout en bout sous la
même forme jusqu'au comptable public. – en induisant un mouvement de fiabilisation et
Au second semestre 2015, les équipes de la de rapprochement des référentiels tiers débiteurs
mission de déploiement de la dématérialisation entre Hélios et les applications de la sphère
et de l'AIFE ont réalisé un « Tour de France » de fiscale ; en effet aujourd'hui, malgré la migration
la facturation électronique, vingt-cinq réunions sur des flux au format PES V2 (avec notamment tout
tout le territoire, afin d'expliquer et promouvoir le normage des informations que cela suppose,
cette réforme. De nombreux groupes techniques séparation des nom et prénom, format des
de la SNP se sont réunis ; des actions d'accompa- adresses...), la base tiers d'Hélios reste autonome
gnement sont en préparation avec plusieurs et l'acheminement des ASAP du secteur local
associations d'élus pour le mois de septembre jusqu'à l'ENSU n'est pas encore possible ;
(Association des Maires de France, France Urbaine). – en facilitant, par la mise en cohérence avec
Il faut ajouter que, en parallèle de la marche vers l'offre « TIPI » (titres de paiement par Internet via
la facturation électronique, la DGFiP propose aux la carte bancaire) et demain « Payfip » (offre TIPI
ordonnateurs qui le souhaitent d'expérimenter élargie au prélèvement sans frais), le dévelop-
une formule de service facturier adaptée au pement de moyens dématérialisés de paiement.
secteur local : placé de droit sous l'autorité du
C'est en revanche un projet qui avance, avec
comptable public, ce SFACT local mutualise
notamment le croisement des référentiels Hélios
comme dans le secteur État l'ensemble de la chaîne
et PERS qui a fait l'objet d'un avis favorable de la
des contrôles et permet donc des gains d'efficacité
CNIL et sera déployé mi-2016. Une concertation
tout en fiabilisant le processus de réception et de
à venir avec la SNP permettra peut-être de déga-
traitement des factures ; en revanche, il utilise à la
ger les voies d'un schéma de dématérialisation
fois le système d'information de l'ordonnateur
pour les ASAP des rôles. Il faut noter par ailleurs
et Hélios pour éviter de recourir à de coûteux dé-
que les innovations récentes initiées par le
veloppements informatiques. Concertée en 2014
SGMAP en matière de fédération d'identités pu-
avec les associations d'élus locaux, cette formule a
bliques permettent d'offrir par l'outil France
été diffusée au réseau DGFiP en juin 2015.
Connect (dont la DGFiP est l'un des trois princi-
paux partenaires), en lien avec un meilleur suivi et
C. L'Espace numérique sécurisé et une utilisation optimale des référentiels, des
unifié (ENSU) connexions simplifiées aux usagers des portails
L'actuel site Impôts.gouv.fr permet à tout usager locaux.
qui le souhaite d'effectuer de manière dématéria-
Ainsi, l'actualité récente portée par les travaux sur
lisée ses déclarations d'impôts annuelles, et de
les référentiels tiers, sur l'ENSU, est venue enrichir
payer également de manière dématérialisée ce
l'intérêt déjà démontré de la dématérialisation
qu'il doit.
des procédures comptables pour les collectivités
La DGFiP poursuit depuis deux ans un projet locales et leurs comptables en termes de gains
ambitieux visant à rendre accessibles sur ce d'efficacité et de fiabilité des comptes de dimen-
portail toutes les sommes dues au réseau du sions nouvelles porteuses d'améliorations du
trésor public (impôts, mais aussi amendes et recouvrement et de nouveaux services pour les
surtout l'ensemble des produits locaux). usagers locaux. ■
GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016 15
Finances locales
Dossier
> La dématérialisation
dans le secteur
public local
Etienne ERASIMUS
Chef du bureau « Maîtrise d’ouvrage du secteur public local » à la DGFiP
Le déploiement du protocole PES V2
dans les échanges entre ordonnateurs
et comptables du secteur public local
Mots-clés : finances locales - dématérialisation - comptable public -
protocole d’échanges standard (PES V2)
Le déploiement du nouveau protocole d'échanges standard PES V2, destiné
à remplacer les protocoles historiques dans les échanges entre ordonnateurs
et comptables du secteur public local, est désormais achevé et peut être
considéré comme un succès. Au-delà de la migration vers un nouveau
protocole, cette opération a constitué un véritable levier pour l'accélération
et l'amplification du chantier général de la dématérialisation dans le secteur
public local.
D
ans le cadre d’une démarche partenariale publique pour l’ensemble du secteur public local.
associant depuis plusieurs années la La DGFiP s’est ainsi engagée de façon progres-
Direction générale des finances publiques sive dans cette démarche qui constitue une
(DGFiP), les autres administrations concernées, les priorité pour les prochaines années, dans le cadre
représentants des associations nationales d’élus notamment du passage au protocole PES V2,
locaux et les juridictions financières, la dématéria- après le succès de la phase aller, il se poursuit
lisation des pièces justificatives et comptables est avec la phase retour (la partie dépenses étant
devenue un des chantiers majeurs de la gestion d'ores et déjà disponible).
16 GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016
Finances locales
Dossier
De 2004 à 2010, l’application Hélios a été permet de véhiculer, dans un même flux, les > La dématérialisation
déployée dans l’ensemble des 2 673 centres des pièces comptables (titres de recette, mandats de dans le secteur
dépense et bordereaux les récapitulant) et les public local
finances publiques pour devenir l’unique applica-
tion de gestion de plus de 76 000 organismes pièces justificatives (factures, marchés publics,
publics locaux. Le déploiement généralisé de états liés à la paie, délibérations) signées électro-
niquement liées à une opération.
cette application, conçue dès l’origine dans une
logique de fonctionnement en environnement Avec plus de 97 % des budgets principaux (BP)
dématérialisé, a ouvert la voie pour la mise en basculés au 31 décembre 2015, le déploiement
œuvre du chantier de dématérialisation. Les du protocole PES V2 a constitué une première
travaux informatiques menés au cours de ces étape désormais achevée. Le déploiement des
années ont permis d’enrichir le protocole pièces justificatives se poursuit : 79,80 % des BP
d’échanges de l’application Hélios de façon à ce au PES V2 avaient envoyé, à cette même date, au
qu’il transmette des données structurées, plus moins une PJ par le PES.
détaillées que celles des protocoles antérieurs Ce constat fournit l’occasion de revenir sur le
(OCRE, INDIGO…) et répondant donc aux contexte et les enjeux de ce déploiement vers
exigences de gestion et de qualité comptable des plus de 150 000 budgets et d’en rappeler le
différents intervenants. Ce protocole, le PES V2, dispositif et les étapes.
1 Un contexte et des enjeux contraignants
données dématérialisées au comptable public
A. Le contexte
sous ce nouveau format.
Si la généralisation de l’application de tenue des
comptes Hélios a permis de donner un nouvel B. Les enjeux
essor à la dématérialisation, il est apparu rapide-
ment que cette dynamique devait s’accompagner La dématérialisation pouvant être considérée
de l'utilisation du nouveau protocole permettant comme le prolongement de l’informatisation de
la suppression effective des flux papier qui la gestion budgétaire et comptable, la DGFiP a
devaient être maintenus avec les protocoles par ailleurs profité de cette évolution informa-
historiques. tique pour l’utiliser comme un levier et conseiller
aux collectivités de saisir l’occasion de cette
Par ailleurs, la perspective d’une norme unique de migration vers un nouveau protocole pour enga-
transmission des données est apparue comme ger la dématérialisation de leurs pièces justifica-
un puissant facteur de coordination entre les tives, même lorsque cette dernière restait juridi-
différents acteurs concernés et de structuration quement facultative. À défaut de ce choix de
de leurs efforts respectifs. En vertu du principe de migration vers le nouveau protocole, l’organisme
libre administration des collectivités locales, public local se voyait imposer l’obligation de
chaque collectivité a conservé la faculté de déci- transmettre à son comptable public les mêmes
der du moment et du principe de la dématériali- données à la fois sur support papier et sur support
sation de ses documents. L’arrêté du 3 août 2011, électronique.
élaboré par la Structure nationale partenariale
L’enjeu du déploiement du PES V2, au-delà de la
(SNP), a précisé les conditions de mise en œuvre
réussite de celui-ci, était donc clairement de
des décisions de dématérialisation en imposant
privilégier une démarche de dématérialisation
le protocole PES V2 comme norme unique oppo-
globale intégrant la signature électronique des
sable à compter du 1er janvier 2015. Au-delà du
bordereaux et la dématérialisation des pièces
remplacement des protocoles historiques, cet
justificatives.
arrêté répondait aussi à un double objectif d’inci-
tation des ordonnateurs et de mobilisation des Cette dématérialisation globale, ou « full démat’ »,
éditeurs de logiciels, ces derniers étant invités ayant vocation à intervenir aussi bien dans le
à adapter leurs produits à la transmission de domaine de la dépense que celui de la recette, la
GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016 17
Finances locales
Dossier
> La dématérialisation généralisation du PES V2 n’a donc constitué imposée par étapes successives à compter du
dans le secteur qu’une étape préalable, mais essentielle, de ce 1er janvier 2017 par l’ordonnance du 26 juin 2014).
public local
processus à resituer dans la perspective de l’émer- Marqué par un contexte et des enjeux contrai-
gence des obligations réglementaires (cf. en gnants, le déploiement du PES V2 s'est appuyé
particulier l’obligation de facturation électronique sur un dispositif et un phasage pragmatiques
2 Un dispositif et un phasage pragmatiques
représentant 38 % des enjeux de la dématériali-
A. Le dispositif
sation des collectivités locales.
Le dispositif mis en place destiné à permettre la
suppression des flux papier a été mis en œuvre de B. Les étapes
manière progressive à partir de 2005, en commen- Le calendrier du déploiement initialement prévu
çant par la signature de conventions tripartites a été dans certains cas accéléré du fait des
entre les ordonnateurs des collectivités et établis- contraintes de la mise en place du dispositif
sements publics locaux volontaires, les directions européen SEPA. Ainsi, l'échéance du 1er janvier
locales de la DGFiP et les chambres régionales 2015 est clairement liée à l'entrée en vigueur des
des comptes. nouvelles normes bancaires européennes à
compter du 1er février 2014 et à l'obligation en
Après cette phase expérimentale et la vérification
découlant pour les collectivités utilisant le proto-
de la maturité et de la fiabilité des solutions tech-
cole ROLMRE pour les prélèvements d'adopter le
niques et fonctionnelles, le PES V2 a pu connaître
PES V2.
un déploiement à plus grande échelle. La DGFiP
a défini une stratégie pour le déploiement de la Enfin, les modalités de mise en œuvre de la
dématérialisation dans le secteur public local. La facturation individuelle auprès de certains établis-
volonté des différents partenaires d’accroître leur sements publics de santé impliquent une coordi-
propre investissement dans ce chantier a ouvert nation dans la mise en œuvre des deux chantiers
de nouvelles opportunités de développement, PES V2 et FIDES (facturation individuelle et détaillée
tout en respectant la liberté de décision de des établissements de santé).
chaque ordonnateur. Comme cela a été indiqué
Dès lors, le déploiement de la dématérialisation
ci-dessus, l’arrêté du 3 août 2011, issu d’une
à grande échelle auprès des organismes publics
rédaction consensuelle entre les différents parte-
locaux en vue de l'échéance du 1er janvier 2015
naires, a permis à la fois la fixation d’une date-
s'est effectué :
butoir de remplacement des protocoles histo-
riques et la mobilisation des acteurs concernés. – en donnant la priorité aux collectivités dont
la gestion des prélèvements est assurée par
La déclinaison de cette stratégie, dont le déploie- le comptable afin de prendre en compte les
ment du protocole PES V2 est partie intégrante, normes SEPA (avec anticipation si possible avant
a débouché sur un plan de dématérialisation le 1er février 2014) ;
décliné en plans d’action départementaux
– en privilégiant les collectivités à enjeux de la
concentrant les ressources disponibles des direc-
circulaire du 22 mars 2012 (conseils régionaux,
tions départementales des finances publiques sur
conseils départementaux, villes et EPCI les plus
les plus gros producteurs de flux papier sans pour
importants) qui ressortissent d'une approche
autant négliger les collectivités de taille plus
bilatérale adéquate des services de la DGFiP
modeste. Ce plan de dématérialisation, appuyé
auprès des élus et des directions générales et
sur le déploiement du PES V2, visait à faire coïn-
financières des organismes publics locaux ;
cider l’achèvement de ce dernier avec l’inté-
gration de 2 600 collectivités pour un potentiel – en ordonnançant le passage des établissements
total de 138 millions de feuilles, soit 37 % de publics de santé au PES au regard de leur posi-
pièces comptables et 63 % de pièces justificatives tionnement dans le dispositif FIDES ;
18 GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016Finances locales
Dossier
– tout en traitant les autres organismes volontaires flux, le retard pris par un éditeur dans le déploie- > La dématérialisation
susceptibles de relever de méthodes de déploie- ment de sa solution ou encore une fusion d'éta- dans le secteur
ment industriel. blissements à échéance rapprochée. Afin de public local
permettre un suivi national de ces dérogations, il
Les résultats de cette mobilisation se sont fait
a été demandé aux responsables des directions
sentir rapidement : au 30 septembre 2014, le seuil
locales de rendre compte trimestriellement des
des 50 000 budgets collectivités ayant adopté
organismes auxquels une autorisation de surseoir
le PES V2 était franchi. Le déploiement de la
au déploiement du PES V2 a été accordée.
dématérialisation, marqué d'un fort dynamisme
depuis le début de l'année 2014, s'est nettement
accéléré au cours des dernières semaines de * * *
celle-ci, le rythme hebdomadaire des passages en Avec un taux de réalisation avoisinant désormais
production dépassant la barre des 2 000 à partir les 100 %, le déploiement du PES V2 peut être
de septembre. qualifié de succès et les ultimes actions portent
Suite à la décision de la SNP de maintenir désormais sur les catégories d'organismes en
l'échéance du 1er janvier 2015, la note de service retrait, notamment les EPS.
2014/11/325 du 24 novembre 2014 a organisé Le déploiement du PES V2 a constitué la première
la poursuite du déploiement avec un objectif et indispensable étape d'un processus beaucoup
d'atterrissage fixé au 30 juin 2015 pour les Orga- plus large de dématérialisation des échanges
nismes publics locaux (OPL) ne rencontrant pas comptables et financiers entre l'ordonnateur et le
de difficulté particulière. À l'approche de cette comptable dans les secteurs publics local et de
date, la mobilisation des directions locales a santé.
été plus que jamais nécessaire afin d'assurer la
migration des derniers OPL et d'achever ainsi L'enjeu de ce déploiement a été d'autant plus
l'opération de changement de protocole avant la important que les supports physiques pour la
fin de l'exercice 2015. Il a été décidé qu'à compter transmission des pièces justificatives dématéria-
du 1er janvier 2016 les flux Indigo (recettes et lisées produites par les ordonnateurs locaux
dépenses) ne seraient plus acceptés et qu'un ne sont plus acceptés. Au-delà de cet enjeu tech-
traitement automatisé ferait basculer l'ensemble nique, le retentissement de ce déploiement est
des postes encore paramétrés Indigo vers le également considérable en ce qu'il a constitué un
PES V2. La SNP, réunie le 11 juin 2015, a été infor- préalable à la dématérialisation totale et aux
mée de l'intention de la DGFiP qui s'inscrit dans effets induits par cette dernière tant en termes
la continuité des décisions antérieures et notam- d'économies, de fiabilité des flux et de sécurité
ment de l'arrêté du 27 juin 2007 modifié. de l'archivage.
Néanmoins, afin de tenir compte de situations Enfin, dernière considération et pas des moindres,
locales particulières justifiant un report de ce déploiement a permis à la DGFiP de faire la
déploiement, les comptables ont été autorisés à démonstration de sa maîtrise technique et de sa
reparamétrer en flux Indigo les collectivités et capacité à mener à bien cette évolution délicate
établissements concernés par ces difficultés. dans un cadre partenarial. Cela ne peut que
Parmi les motifs justifiant un tel report, figuraient rendre confiant dans la poursuite et dans l'issue
notamment l'absence au 31 décembre 2015 de du vaste chantier de la dématérialisation que
solution éditoriale pour un OPL donné, la non- plusieurs dispositions réglementaires de ces
validation par la Mission de déploiement de la dernières années ont progressivement fait passer
dématérialisation (MDD) d'un éditeur de gestion du statut d'option intégrée à une offre de service
financière à raison d'une qualité insuffisante des à celui d'obligation. ■
GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016 19Finances locales
Dossier
> La dématérialisation
dans le secteur
public local
Gérard LÉTÉ Michel VAUGUET
Directeur général adjoint des services Trésorier de Meudon
de Meudon (Hauts-de-Seine)
E ntret ien
La dématérialisation des pièces justificatives
de recettes et de dépenses en pratique :
retour sur l'expérience de Meudon
Mots-clés : finances locales - dématérialisation - comptable public - communes -
ordonnateurs / comptables
Dématérialiser efficacement les échanges de données et les justificatifs de
l'exécution budgétaire suppose que l'ordonnateur et le comptable public
abordent cette étape essentielle dans un esprit de partenariat resserré.
C'est le point de vue qu'expriment Gérard Lété, directeur général adjoint
de la ville de Meudon, et Michel Vauguet, comptable public de la commune,
acteurs d’une dématérialisation complète des flux intervenue dès avril 2012.
« Monsieur Lété, la ville de Meudon
fait partie des premières collectivités
plus largement, aux apports des techniques de
Gestion électronique de documents (GED). Ces
qui ont adopté de manière groupée sujets étaient nouveaux. La technique évoluait
le nouveau protocole PES V2, la rapidement. La préoccupation interne était
signature électronique validant la d’échanger et d’archiver les données de gestion
transmission des flux d’échanges sous une forme électronique sécurisée et partagée.
et la dématérialisation totale des
pièces justificatives.
Un premier projet était engagé pour dématéria-
Quelles motivations ont conduit
la collectivité à ce choix ? » liser la gestion des factures et des marchés
lorsque, fin 2009, le trésorier est venu me présenter
Gérard Lété – Depuis 2005, les équipes de la le nouveau protocole d’échanges de la DGFiP.
mairie de Meudon (finances, informatique, Mes équipes et moi-même avons été immédia-
archives) réfléchissaient à la manière de s’orga- tement intéressés par le projet de Bercy, dont plu-
niser pour traiter les factures des fournisseurs et, sieurs versants recoupaient nos préoccupations
20 GFP N° 4-2016 / Juillet-Août 2016Vous pouvez aussi lire
