La privatisation en Europe de l'Est : problèmes, méthodes et réalités - Epsilon (Insee)
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Monsieur Norbert Holcblat La privatisation en Europe de l'Est : problèmes, méthodes et réalités In: Economie et statistique, N°279-280, 1994. Ouvertures à l'Est et au Sud. pp. 101-120. Citer ce document / Cite this document : Holcblat Norbert. La privatisation en Europe de l'Est : problèmes, méthodes et réalités. In: Economie et statistique, N°279-280, 1994. Ouvertures à l'Est et au Sud. pp. 101-120. http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/estat_0336-1454_1994_num_279_1_5919
Resumen La privatizaciôn en Europa oriental : problemas, métodos y realidades La transformaciôn del regimen de propiedad de las empresas es uno de los elementos fondamentales de la transiciôn de Europa oriental hacia la economia de mercado. La privatizaciôn pasa por el desarrollo de un nuevo sector privado y la cesiôn de las empresas pûblicas. La privatizaciôn de la economfa es mâs avanzada en Polonia, Hungrfa y en la Repûblica checa. Progresa en los demâs pafses de Europa central y oriental y, con ciertas particularidades, en Rusia. El desarrollo y las formas de los procesos de privatizaciôn dependen estrechamente del contexto social y politico. La insuficiencia del ahorro interior tuvo como consecuencia el otorgarles un papel fundamental a las inversiones extranjeras en la privatizaciôn de las grandes empresas pûblicas o impulsé la puesta en aplicaciôn de unos programas de "privatizaciôn masiva". Las incertidumbres sobre las consecuencias de las privatizaciones sobre el tejido industrial resultan especialmente grandes en aquellos pai'ses que aplicaron la privatizaciôn masiva y sobre todo en Rusia, donde sus modalidades privilegian a los asalariados y directivos ya en puesto. Résumé La privatisation en Europe de l'Est : problèmes, méthodes et réalités La transformation du régime de propriété des entreprises est un des éléments fondamentaux de la transition de l'Europe de l'Est vers l'économie capitaliste de marché. La privatisation passe par le développement d'un nouveau secteur privé et la cession des entreprises publiques. La privatisation de l'économie est la plus avancée en Pologne, Hongrie et en République tchèque. Elle progresse dans les autres pays d'Europe centrale et orientale et, avec des aspects spécifiques, en Russie. Le déroulement et les formes des processus de privatisation sont largement dépendants du contexte social et politique. L'insuffisance de l'épargne intérieure a abouti, soit à donner un rôle essentiel aux investissements étrangers dans la privatisation des grandes entreprises publiques, soit à la mise en œuvre de programmes de « privatisation de masse ». Les incertitudes quant aux effets des privatisations sur le tissu industriel sont particulièrement fortes dans les pays qui ont recouru à la privatisation de masse, et surtout en Russie, où les modalités retenues privilégient les salariés et les dirigeants en place. Abstract Privatization in Eastern Europe: Problems, Methods and Realities The changeover from the system of State-owned companies is one of the principal elements of Eastern Europe's transition to a free-market economy. Privatization is being accomplished with the development of a new private sector and the selling off of public enterprises. Economic privatization is most advanced in Poland, Hungary and the Czech Republic. Progress is also being made in the other Central and East European countries as well as in Russia, albeit in a different manner. The choice of the type and way in which privatization is implemented depends to a great extent on the social and political context. The lack of domestic savings has conferred a primary role on foreign investment in the privatization of leading public enterprises or has led to the implementation of "mass privatization" programmes. Uncertainty over how privatization will affect the industrial fabric is particularly high in the countries that have chosen mass privatization, especially in Russia where the methods favour existing employees and managers. Zusammenfassung Die Privatisierung in Osteuropa: Problème, Verfahren und Realitâten Die Umwandlung des Systems des Unternehmens- eigentums ist eines der grundlegenden Elemente beim Ùbergang der osteuropâischen Lànder zur Markt- wirtschaft. Die Privatisierung setzt die Entwicklung eines neuen Privatsektors und die Abtretung der ôffentlichen Untemehmen voraus. politischen Kontext ab. Das unzureichende Sparvolumen in diesen Lândern fùhrte dazu, daB den
auslandischen Investitionen bei der Privatisierung der groBen ôffentlichen Untemehmen eine wesentliche Rolle zukommt, oder hatte die Einleitung von Programmen zur "Massen- privatisierung" zur Folge. Die Privatisierung der Wirtschaft ist in Polen, Ungam und in der Tschechischen Republik am fortgeschrittensten. Voran kommt sie auch in den anderen mittel- und osteuropâischen Làndern sowie, unter bestimmten Aspekten, in RuBland. Der Ablauf und die verschiedenen Prozesse der Privatisierung hàngen weitgehend vom sozialen und Die Unsicherheiten hinsichtlich der Auswirkungen der Privatisierungen auf das Industriegeflecht sind in den Lândern besonders stark, die sich fur die Massenprivati- sierung entschieden haben, vor allem in RuBland, wo deren Durchfùhrungsmodalitâten die Arbeitnehmer und die amtierenden Leiter bevorzugen.
INTERNATIONAL
La privatisation en Europe de l'Est :
problèmes, méthodes et réalités
Holcblat *
Norbert La transformation du régime de propriété des entreprises est un des éléments
fondamentaux de la transition de l'Europe de l'Est vers l'économie de marché. La
privatisation passe par le développement d'un nouveau secteur privé et la cession
des entreprises publiques.
La privatisation de l'économie est la plus avancée en Pologne, Hongrie et en
République tchèque. Elle progresse dans les autres pays d'Europe centrale et
orientale et, avec des aspects spécifiques, en Russie.
Le déroulement et les formes des processus de privatisation sont largement
dépendants du contexte social et politique. L'insuffisance de l'épargne intérieure
a abouti, soit à donner un rôle essentiel aux investissements étrangers dans la
privatisation des grandes entreprises publiques, soit à la mise en œuvre de
programmes de « privatisation de masse ».
Les incertitudes quant aux effets des privatisations sur le tissu industriel sont
particulièrement fortes dans les pays qui ont recouru à la privatisation de masse,
et surtout en Russie, où les modalités retenues privilégient, dans un premier temps,
les salariés et les dirigeants en place.
* Norbert Holcblat La période écoulée depuis le début des an plus révolutionnaire - ou plutôt contre-révo
fait partie du bureau nées quatre-vingt a été marquée par une lutionnaire- du gouvernement russe ». Car la
Europe de la direc accélération des processus de privatisation privatisation de masse est la différence entre
tionde la Prévision.
dans les diverses régions du monde. Pour la réforme économique et la révolution... Son
éclairant qu'il soit sur les transformations des
objectif n'est pas seulement de créer une éco
modes de régulation économique et sur le re nomie nouvelle et plus compétitive. C'est de
trait de l'État de la sphère productive, le const
créer de nouvelles classes, de nouvelles att
atglobal peut cependant conduire à gommer itudes et de nouvelles relations entre le gou
la spécificité des privatisations dans les écono
vernement et les gouvernés » (Wolf, 1992).
mies« de type soviétique ». La privatisation à l'Est a une dimension sys-
témïque : crest un élément déterminant du
L'enjeu des privatisations à l'Est est plus gé processus de transition vers des économies
néral et plus décisif que partout ailleurs. capitalistes de marché. Ce contexte particul
Les noms et dates entre L'objectif de la privatisation en Russie a pu ier a eu pour conséquence dans beaucoup de
parenthèses renvoient à
la bibliographie en fin être résumé par les phrases suivantes : « Pri pays de la zone des modalités spécifiques de
d'article. vatiser l'économie russe est la politique la transfert des actifs publics.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10 101Privatiser pour changer (Andreff, 1993) (1). Avec la crise du modèle et
le système les réformes décentralisatrices de la dernière
période, les pouvoirs des directions d'entre
prise se sont d'ailleurs considérablement ren
Le poids du secteur privé était réduit dans forcés. La situation est devenue encore plus
les économies d'Europe de l'Est. La ges complexe dans les économies réformées (You
tion des entreprises publiques (et des entrepri goslavie, Hongrie, Pologne) où un certain nomb
ses qui avaient le statut théorique de re de pouvoirs sur les actifs avaient été
coopératives) était étroitement contrôlée par juridiquement transférés aux dirigeants des en
les autorités centrales et enserrée dans une pla treprises et à l'ensemble du personnel.
nification imperative, élaborée par ces mêmes
autorités. La combinaison de ces deux él Les unités territoriales décentralisées elles auss
éments conduisait à une étatisation de l'écono
ipouvaient réclamer des droits, en particulier
mie caractéristique du « modèle » mis en place
dans les États fédéraux à partir du moment où
en URSS à partir du début des années trente. l'autorité centrale s'affaiblissait. Rappelons
enfin que, surtout dans les États issus de
La part de la propriété privée est demeurée jus l'URSS, selon l'idéologie de référence du sys
qu'en 1989 quasi nulle dans les pays restés les tème antérieur, autorités centrale et locales
plus attachés au modèle soviétique. Les réfor n'étaient, en principe, que les gérants de la pro
mesdécentralisatrices intervenues en Pologne priété sociale, ce qui peut fonder l'idée que les
et surtout en Hongrie avaient, pour l'essentiel, travailleurs des entreprises voire l'ensemble
éludé les problèmes de privatisation des entre des citoyens ont un droit sur l'appareil product
prises existantes, sauf dans la toute dernière pé if. L'étatisation n'induit donc pas la simplicité
riode. Le secteur privé jouait cependant un rôle (au moins de principe) de la privatisation
plus important dans ces deux pays et sa part y comme transfert de la propriété d'un détenteur
atteignait 15 % de la valeur ajoutée. En Polo unique qui détiendrait l'ensemble des droits à
gne, l'importance du secteur privé résultait des détenteurs nombreux.
avant tout de l'agriculture largement décollec-
ti visée après 1956. En Hongrie, le secteur privé
était plus largement diffusé dans l'ensemble Une privatisation quantitativement
des activités. et qualitativement différente
Par ailleurs, dans tous les pays de l'Est s'était L'étatisation de l'essentiel de l'économie a
développée une économie « parallèle » dont pour conséquence que la privatisation en
le poids était couramment évalué entre 10 % Europe de l'Est diffère des transferts d'entre
et 15 % du produit total (Vanous, 1989). Ce prisesau secteur privé en Europe occident
pendant, seule une partie de cette « seconde ale (et même dans le Tiers Monde) à la fois
économie » peut être considérée comme corre quantitativement et qualitativement (Bôs,
spondant à ce que serait un secteur privé légal 1993). La différence quantitative est évidente :
dans les conditions d'une économie de marché. les privatisations en Europe de l'Ouest concer
En effet, pour le reste il s'agit soit de « l'exploi nent une proportion, parfois significative mais
tationdu secteur public dans des buts privés » somme toute restreinte du PIB.
(Duchêne, 1989), et les profits réalisés dépen
daient largement de cette situation, soit d'acti Mais la différence qualitative est aussi essent
vitéségalement exercées « au noir » dans les ielle : elle tient au contexte et aussi à la nature
pays capitalistes développés. des entités à privatiser. Les privatisations à
l'Ouest de l'Europe (et aussi en Amérique la
L'essentiel de la propriété était donc concentré tine) se déroulent dans un contexte qui est déjà
entre les mains de l'État. Cela ne signifie pour celui de l'économie de marché : les droits de
tantpas que la répartition et l'exercice concret propriété sont clairement définis, les agents dé
des droits attachés à la propriété étaient unifor tiennent des avoirs suffisants pour acquérir les
mes.Même dans le modèle soviétique classi actifs privatisés, l'évaluation de ces actifs peut
que, si le « centre » était supposé définir
l'orientation de l'ensemble de l'économie et,
dans ce cadre, les conditions d'activité de tou 1. Ces pouvoirs des dirigeants d'entreprise sont généralement
tes les unités économiques, les ministères sec envisagés sous l'angle des dysfonctionnements de la
planification centralisée ; mais ils peuvent être également
toriels et les directions d'entreprise disposaient appréhendés comme un problème de rapport entre « principal »
de fait de certains pouvoirs sur les actifs d'État (détenteur de la propriété juridique) et « agent » (Cahuc, 1993).
102 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10être faite sans trop de difficulté, des marchés f de la situation économique, le rôle des entrepri
inanciers existent, etc. Ces éléments sont, pour ses industrielles d'État en matière sociale se
une large part, inexistants dans les économies soit maintenu en Russie dans la période récente,
en transition où les privatisations sont le signal voire se soit élargi, tant pour ce qui est de
du changement de système. F appro visionnement des salariés que des ser
vices médicaux, ce qui a au moins permis
La nature des « entités » à privatiser est, elle en d'amortir les conséquences sociales des réfor
core, bien différente. Dans les économies de mes(Lefèvre, 1993).
marché, l'entreprise est couramment définie
comme une institution produisant des biens ou
des services en vue de leur vente. Sauf situation Un seuil critique
de monopole, elle est contrainte par son env
ironnement et par ailleurs est enserrée dans un Le mot « privatisation » est utilisé à propos
réseau de règles (légales et contractuelles) en de l'Europe de l'Est dans au moins trois sens
principe exécutables une fois définies. En ou différents. Du plus restreint au plus large on
tre, l'entreprise ne se reconnaît généralement considère :
d'autres fonctions sociales que celles qui dé
coulent de son objet premier. L'« entreprise » - le transfert au secteur privé d'avoirs antérieu
de l'Est s'opposait quasiment trait pour trait à rementpublics ;
ces différents points. Tout d'abord, la valida
tiondes biens produits se faisait en amont en - le développement des activités privées dans
fonction des objectifs du Plan (Roland, 1989) : l'économie, ce qui recouvre le premier aspect
le problème essentiel des entreprises était de mais aussi le développement de nouvelles en
trouver les ressources en matières premières, treprises privées ;
matériel et main-d'œuvre nécessaires pour y
satisfaire. Comme l'écrit l'économiste hon - les deux premiers points impliquent
grois Janos Kornai (1984) : « L'entreprise so l'idée du contrôle de la propriété par des
cialiste traditionnelle est fondamentalement agents privés. Le terme « privatisation »
contrainte par les ressources ». Kornai précise est parfois employé dans un sens beau
aussi que « les contraintes budgétaires de l'en coup plus large : « le désengagement de
treprise socialiste traditionnelle sont lâches » : l'État qui renonce à son influence directe
si elle remplissait les objectifs du Plan, l'entre sur l'allocation des ressources en capi
prisepouvait souvent discuter ses impôts, ses tal» (Commission des Nations-Unies
conditions de crédit, ses modalités et ses condi pour l'Europe, 1991). Dans cette accept
tions d'approvisionnement, etc. Son environ ion,la privatisation englobe aussi bien le
nement était largement négociable, d'autant changement du statut juridique de l'entre
que la taille moyenne des entreprises industriel prise(corporatization : transformation en
les des économies de type soviétique excédait société commerciale) que la commerciali
largement celle de leurs homologues occidental zation (définie comme la subordination
es. Par ailleurs, la contrainte de ressources in de la gestion à un objectif de rentabilité),
citait l'entreprise à remonter en amont du la cession par contrat de la gestion à des
processus productif : pour limiter les risques de personnes privées et, enfin, la vente des ac
ruptures d'approvisionnement, elle fabriquait tifs et le développement de nouvelles entre
elle-même toute une série de biens ne ressortant prises.
pas de son métier principal. Enfin, l'entreprise
des économies de type soviétique exerçait, par Pour certains auteurs le transfert de propriété
2. Ces éléments, et no bien des aspects, une fonction sociale allant des actifs publics ne s'impose pas, au moins
tamment le dernier, ont
parfois amené à quasi bien au-delà de son rôle productif : comme comme priorité immédiate : « La privatisation
ment nier le caractère l'entreprise du capitalisme paternaliste du peut simplement consister à dissocier la pro
d'objets économiques XIXe siècle, elle assurait pour une part le l priété proprement dite de la plupart des droits
des unités existant à
l'Est et à les définir ogement, la protection sociale, voire le ravi de propriété » (van Brabant, 1991). Cette posi
comme des « morceaux tail ement de ses salariés (2). tion est fondée sur deux points : le plus grand
d'État » (Bomsel, 1993). scepticisme quant à la possibilité et aux effets
Une telle vision paraît
quelque peu extrême : Toutes ces caractéristiques constituent des obs d'un transfert rapide des grandes entreprises
pour notre part, nous di tacles à la privatisation, notamment dans les étatiques à des agents privés et l'idée que l'on
rions plutôt que le sys États issus de l'ex-URSS où elles ont perduré le peut élaborer des critères et des modalités de
tème antérieur lègue
des « usines » et non plus longtemps et de la façon la plus systémati gestion efficaces pour des actifs restés transi-
des entreprises. que. Il semble même que, face à la détérioration toirement publics.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10 103Encadré 1
PROPRIÉTÉ PRIVÉE ET EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE : QUELS LIENS ?
Le postulat d'un lien entre efficience économique, public et performances économiques et sociales. En
économie de marché et propriété privée appelle fait, le maintien d'un secteur public ne paraît dans
deux séries de remarques : les premières concer son principe contradictoire ni avec le développement
nentla solidité des fondements théoriques des liens de l'économie ni avec son efficacité. Il en résulte
entre les trois éléments, les secondes les canaux de que l'argument d'efficacité ne peut être utilisé de
transmission entre propriété privée et efficacité éco manière indiscriminée pour justifier les privatisations
nomique. à l'Est.
On oublie souvent que les relations entre les él Il convient aussi de ne pas schématiser les effets
éments de la trilogie « efficience-marché-propriété » des privatisations. Leurs retombées apparaissent
sont inégalement fondées sur le plan de la théorie clairement sur le plan de la flexibilisation de l'offre et
économique. Le lien entre économie de marché et de la possibilité de l'ouverture du capital aux inves
efficience est théoriquement le plus solidement étab tissements étrangers (avec les effets positifs qui en
li. On constate cependant un certain nombre de sont espérés). Pour ce qui est de l'introduction de la
limites ou de failles du marché : la théorie néo-clas concurrence, il convient de distinguer entre « pe
sique peut rendre compte de certaines d'entre elles tite » et « grande » privatisation (Williamson,
(les externalités négatives), mais son apport est 1993) : la privatisation des petites unités économi
moins évident pour d'autres phénomènes et notam ques joue généralement en faveur du renforcement
ment le fait que le marché, en principe intégrateur de la concurrence ; par contre, le changement des
pour les individus et les nations, peut s'avérer en formes de propriété des grandes entreprises n'induit
pratique nettement sélectif (1). pas mécaniquement un renforcement de la concur
rence : il peut y avoir substitution de monopoles
Par contre, le lien entre marché et propriété privée privés aux monopoles publics. En effet, la privatisa
est théoriquement discutable : comme le souligne tion d'une entreprise est simultanément transfert
D.M. Nuti « // est tentant de présumer qu'il ne peut d'une propriété et d'une présence sur le marché
exister de marché sans propriété privée... Cette hy dans le contexte des pays de l'Est, le nouveau dé
:
pothèse, bien que non infirmée par l'expérience, tenteur de la propriété va avoir tendance à souhaiter
demeure toutefois non démontrée sur le plan théori conserver la part de marché qui résulte de la situa
que» (Nuti, 1991). Les modèles dissociant marché tion concurrentielle antérieure (faiblesse des
et propriété privée ont pu être critiqués à partir de importations, forte concentration de l'industrie). En
l'expérience passée (Kornai, 1990a), de critères Hongrie, on a vu ainsi des privatisations échouer du
d'efficacité (Balcerowicz, 1990a et 1990b) ou d'une fait de l'accélération des pertes de parts de marché
distinction entre conception instrumentale du mar par l'entreprise dans les mois précédant la privatisa
ché et « véritable marché » (Klaus, 1990). tion et des investisseurs qui, auparavant en tant que
Reprendre ici en détail les débats sur le « socia fournisseurs exigeaient la libéralisation des importa
lisme de marché » et même sur « l'économie tions,se prononcer désormais pour leur limitation
mixte » serait cependant hors sujet même si le rôle (Tôrôk, 1992).
respectif de l'État et du marché, du secteur public et
des entreprises privées reste largement indéterminé De même, certains raisonnements paraissent pé
à l'issue du processus de transition. cher par abstraction quand ils relient trop
étroitement privatisation et possibilité des faillites :
Néanmoins, les problèmes de la gestion et de la les pressions et les contingences de toutes natures
propriété ouvrières acquièrent une actualité nouvelle qui empêchent un gouvernement de mettre en
dans la mesure où certaines des méthodes de pr faillite et de fermer une entreprise publique ne di
ivatisation utilisées en Europe de l'Est (et plus sparaîtront pas si celle-ci est privatisée, du moins
particulièrement en Russie) sont fondées sur la dis pour les entreprises de très grande taille. La mise
tribution de parties du capital des entreprises aux en oeuvre d'une loi sur les faillites est un processus
salariés. Enfin, l'existence de formes de propriétés partiellement disjoint de la privatisation.
publiques dans le cadre d'« économies de marché »
doit être prise en compte car la présence d'un sec
teur public important restera sans doute une des
caractéristiques des économies en transition pen structure 1. Pour les individus, l'explication peut être recherchée dans la
dant encore une assez longue période. D'autant que venu des des dotations initiales et dans son incidence sur le re
le fonctionnement du capitalisme en Europe occi conformément au(Lantner agents et Fauchard, 1992). Reste à savoir si,
principe de l'individualisme méthodologique,
dentale depuis la Seconde Guerre Mondiale montre ces dotations initiales résultent simplement d'actions individuel
de nombreux cas où l'entreprise publique non seu les présentes ou passées (Guernen, 1991). Quanta la vérifica
lement opère dans le cadre d'une économie de tionmalaisée de l'hypothèse de convergence entre les
marché mais lui est largement fonctionnelle. Les économies nationales, sa cause peut se trouver : dans le déca
analyses empiriques tendent à montrer que le sec lage entre les conditions de réalisation de l'équilibre et l'état réel
teur privé ne peut faire l'objet d'une présomption de l'économie mondiale (notamment en raison des asymétries
générale de plus grande efficacité, notamment dans entre les participants) ; dans la relation entre la croissance pré
les secteurs où la pression de la concurrence est sente et les efforts passés (théorie de la croissance endogène
(Yarrow, 1986). À un niveau plus global, il -capitalisme
Boyer, 1993) ; ou bien dans le lien entre le développement du
limtée comme système mondial et la hiérarchisation de
paraît difficile parmi les pays de l'OCDE d'établir l'espace entre zones centrales et périphériques (Wallerstein,
une corrélation négative entre ampleur du secteur 1987).
104 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10Ce type d'argument s'exprime peu en Europe faiblement capitalistiques, si l'on excepte le cas
de l'Est. Le transfert de l'essentiel de la pro des implantations étrangères, peu nombreuses
priété des avoirs publics à des agents privés ap (au regard de la transformation globale à effec
paraît généralement comme une composante de tuer) ou géographiquement concentrées. Dans
la remise en cause de l'ancien système. La posi certains cas, le développement du nouveau sec
tion de principe des dirigeants de ces pays, des teur privé s'accompagne de l'utilisation, voire
principales forces politiques et des organisa du détournement, des facilités offertes par le
tions économiques internationales qui les con secteur d'État : matériel, contacts, informat
seillent est donc que la privatisation doit être la ions, etc. L'emploi dans le secteur public est
plus large et la plus rapide possible. conservé le plus longtemps possible afin de
continuer à bénéficier des garanties qu'il offre.
La justification la plus courante est que la pri Ces pratiques paraissent particulièrement déve
vatisation renforce l'efficience en modifiant les loppées en Russie.
incitations des agents. D'autres auteurs adopt
entune approche plus politique et mettent l'ac La « petite privatisation » (4) concerne des di
cent sur la nécessité de créer une situation zaines de milliers d'entités économiques de
irréversible et de rompre le lien entre les entre taille réduite, principalement dans le commerce
prises et l'État : David Lipton et Jeffrey Sachs et l'artisanat. Dans la plupart des pays de la
soulignent ainsi que les bénéfices économiques zone, elle est effectuée selon des programmes
de la privatisation ne se révéleront qu'à long différents de ceux consacrés aux grandes entre
terme (Lipton et Sachs, 1990). Cependant, cette prises. Les critères de distinction entre « uni
divergence sur la temporalité des effets de la tés » relevant de la « petite » ou de la « grande »
privatisation est secondaire et ne remet pas en privatisation peuvent différer selon les pays. Il
cause le postulat du lien indissoluble entre eff peut s'agir de l'emploi, de la valeur des actifs
icience économique, économie de marché et ou du type d'activité : en fonction du critère pri
propriété privée posé par la plupart des auteurs vilégié, les chaînes de magasins peuvent ou non
3. On se reportera à (3). relever de la « petite » privatisation.
l'encadré 1 pour une
discussion de la validité
de ce postulat. En fait, l'enjeu des privatisations est surtout Différentes techniques sont utilisées : mise aux
d'ordre systémique : si l'objectif de la transi enchères, location-vente, etc. Le transfert de la
tionest la mise en place d'une économie capita propriété des locaux commerciaux n'est pas
listede marché, il faut que soit «franchi un obligatoire : soit parce que ceux-ci peuvent
seuil critique de propriété privée au-delà du tomber sous le coup d'une demande de restitu
quel l 'économie bascule dans une dynamique tion,soit parce que les collectivités locales à
de rationalité privée » (Bouin et Coquet, 1991). qui la propriété des actifs immobiliers a été
transférée ne veulent pas se séparer de biens
dont la valeur potentielle est élevée et qui peu
vent générer des revenus futurs. La Roumanie
Petite et grande privatisation : et la Lituanie prévoient l'obligation de mainten
débats et mises en œuvre ir la production ou les activités de service pen
dant une période déterminée. Des dispositions
spécifiques peuvent limiter la participation des
L'élargissement du secteur privé dans les étrangers : ainsi la loi tchécoslovaque prévoit
économies en transition peut donc passer que le premier tour des enchères est réservé aux
soit par la création de nouvelles entreprises par nationaux.
des agents privés soit par la cession des actifs
publics, au sein de laquelle il faut dissocier Souvent, ce sont les anciens responsables qui
« petite » et « grande » privatisation. reprennent l'unité privatisée. En 1992 en Russ
ie, 60 % des ventes dans le cadre de la petite
privatisation se sont faites avec comme ache
Liberté d'entreprendre teurdes collectifs de salariés. Il ne faudrait ce
et « petite privatisation » pendant pas en conclure que ce type
d'opération se soldera toujours par un transfert
La reconnaissance de la liberté d'entreprendre de la propriété à des groupes de salariés : dans
a permis dans tous les pays de la zone la créa
tion de nombreuses et nouvelles entreprises pri
vées. Ce mouvement concerne avant tout des 4. Ce terme, d'abord apparu dans l'ex-Tchécoslovaquie, est
unités d'importance limitée dans des activités maintenant largement utilisé.
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10 105bien des cas, ces collectifs de salariés sont f de la zone : sa solution dépend des choix du
inancés par des « sponsors » privés (GKI, 1992 pouvoir politique mais aussi de sa capacité à
- comité d'État chargé de la privatisation en exercer un contrôle sur les entreprises (et sur
Russie), ce qui permet à ces investisseurs de bé leur direction). Tous les cas de figure sont
néficier des conditions plus favorables offertes possibles entre la République tchèque, où les
aux salariés. autorités maîtrisent largement toutes les coor
données de la privatisation, et la Russie, où les
La « petite privatisation » est déjà largement entreprises apparaissent désormais largement
menée à bien en Pologne, Hongrie, en Républi soumises au pouvoir des « managers », des sa
que tchèque et en Slovaquie. Elle semble égale lariés ou des autorités locales.
ment en bonne voie en Roumanie et en Bulgarie
et engagée dans les Pays Baltes ainsi qu'en De telles situations renforcent les possibilités
Russie où 70 % des petites et moyennes entre de « privatisations spontanées », c'est-à-dire de
prises auraient été privatisées fin 1993. Dans ce restructurations des actifs ou de privatisations
pays, les données moyennes paraissent cepen décidées par les directions d'entreprises. Les
dantdissimuler d'importantes disparités géo « privatisations spontanées » ont parfois été en
graphiques. tachées par des pratiques contestables, comme
le détournement de biens de l'entreprise ou de
ses profits au moyen de sociétés privées créées
La grande privatisation par les « managers ». Ceux-ci peuvent aussi
et les conflits d'objectifs conclure des transactions avec un investisseur
étranger : le maintien de la situation des dir
Les difficultés se concentrent surtout sur la igeants est alors la contre-partie d'une prise de
« grande privatisation », c'est-à-dire celle des contrôle de l'entreprise à des conditions favora
grandes entreprise publiques industrielles et blespour l'investisseur. Les privatisations
des banques. Ces difficultés expliquent la pr spontanées ont parfois été favorisées par les
édominance maintenue du secteur d'État dans mesures de libéralisation du statut des entrepri
l'industrie et le secteur bancaire, même dans les ses dans la dernière phase des régimes anté
pays les plus avancés dans la réforme. rieurs. Ce fut notamment le cas en Hongrie et en
Pologne.
Les modalités du processus de privatisation ont
fourni et fournissent matière à d'importantes Bien que les gouvernements tentent de les con
controverses entre économistes et hommes po trôler ou de les interdire, leur développement
litiques d'Europe de l'Est. Au-delà de l'objectif est cependant difficile à éviter en Russie du fait
général - confondu avec la transformation sys- de la non-clarification des droits de propriété
témique - d'amélioration de l'efficacité de (entre autorités fédérales, fédérées et locales) et
l'appareil productif (cf. encadré 2), les gouver surtout de la crise d'autorité de l'État. En Bul
nements peuvent poursuivre des objectifs inte garie, si le programme officiel de privatisation
rmédiaires : la rapidité du processus, la piétine, diverses formes de «privatisation ca
maximisation du produit de la privatisation, la chée et illégale » (Keremidtchiev, 1993) se sont
sélection des nouveaux propriétaires, la préser développées de manière significative tant dans
vation de l'emploi et des garanties en matière l'industrie que dans le secteur bancaire.
d'investissement (Schwarz et Lopes, 1993).
Ces différents objectifs peuvent difficilement Le débat sur ce thème a pour partie une dimen
être atteints simultanément : des contraintes pe sionmorale et politique : les adversaires des
sant sur les trois derniers auront tendance à ra privatisations spontanées les dénoncent comme
lentir le processus. Par ailleurs, le souci des un mode de perpétuation des positions des an
opinions publiques que le processus soit le plus ciens privilégiés du régime. Ce à quoi d'aucuns
transparent et le plus équitable possible pèse font remarquer qu'il est inévitable qu'une part
aussi sur les choix gouvernementaux (cf. enca iede la nouvelle classe dirigeante soit issue de
dré3). l'ancienne bureaucratie et que les objections
éthiques et politiques à cette reconversion sont
quelque peu hors de saison dans une phase de
Contrôler les « privatisations transition vers le capitalisme (Bauer, 1991).
spontanées »
Mais le problème a aussi des aspects plus direc
Le problème du contrôle du processus de priva tement économiques dans la mesure où il y a un
tisation a une grande acuité dans tous les pays lien évident entre le contrôle des opérations et
106 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10Encadré 2
DES RESTRUCTURATIONS NECESSAIRES
La privatisation demande plus de temps que l'on - Les entreprises de bonne qualité de taille interméd
pouvait le penser à l'origine et, dans beaucoup de iaire(zone 3) sont assez facilement privatisables
cas, les entreprises ne sont pas privatisables en par des techniques « classiques » : vente, reprise
l'état. Dans pratiquement tous les pays de la zone par les salariés (MBO, EBO), location-vente.... mais
des actions de restructuration des entreprises ont cela demandera plus de temps et d'effort
donc été, à des degrés divers, mises en oeuvre : - Le recours à des dispositifs spécifiques (privatisation
- restructuration financière avec notamment l'apur de masse, etc.) permet de privatiser d'autres entre
ementdes dettes antérieures ; prises de moins bonne qualité (zone 4).
- restructuration juridique, c'est-à-dire la transformat - Les entreprises dont la mauvaise qualité et l'absence
ion en sociétés commerciales ; de perspectives sont évidentes sont en principe des
- création d'unités économiques viables par démemb tinées à être fermées (zone 5).
rement des structures antérieures : ceci recouvre - Diverses entreprises généralement de grande taille
la séparation des activités non directement liées à peuvent être considérées comme « stratégiques »
l'activité principale de l'entreprise et la démonopolis par les autorités politiques qui, d'une façon ou d'une
ation. Les investisseurs sont en général favorables autre, organisent leur restructuration et leur avenir
à un recentrage préalable de l'entreprise sur son act (zone 6).
ivité principale mais leur point de vue sur la - Reste donc une zone « grise » composée pour part
démonopolisation peut être plus réservé ; ie d'entreprises potentiellement viables (zone 7).
- réorganisation interne des entreprises. Ces entreprises peuvent être considérées comme
nécessitant une action temporaire de l'État avant
leur future privatisation.
Les modalités de ces actions peuvent différer. Cer
taines n'ont qu'un objectif de court terme
(stabilisation de l'entreprise pour assurer sa survie), Les frontières des zones n'ont qu'une valeur indicat
d'autres s'apparentent à des stratégies de long ive.La superficie relative de la zone grise dans un
terme (élaboration de plans de développement). On pays particulier est aussi fonction des spécificités
peut aussi distinguer les stratégies « passives » de sa situation : dans certains pays, cette zone
(instauration d'une contrainte budgétaire « dure », peut représenter la majeure partie de l'appareil pro
exposition des entreprises à la concurrence et au ductif non-agricole (hormis les petites entreprises).
risque de faillite) et les stratégies « actives » (pr Par ailleurs, diverses techniques de privatisation
ogrammes de modification des structures et (notamment la privatisation de masse) peuvent per
d'investissement). mettre d'en réduire la surface. Reste à savoir si
elles permettent de la supprimer.
La zone « grise »
La responsabilité des organismes publics
La facilité de privatisation d'une entreprise paraît
fonction de deux critères : sa taille et sa « quali Le problème est de déterminer les aspects qui peu
té». La situation des entreprises au regard de la vent (ou doivent) être assumés avant la
privatisation peut ainsi être schématisée de la façon privatisation sous la responsabilité d'organismes
suivante : publics. C'est bien évidemment la prise en charge
des aspects de long terme qui suscite le plus de di
f icultés doctrinales et pratiques.
Bonne Le premier argument en faveur d'une restructurat
ion pré-privatisation est souvent la nécessité de la
démonopolisation de l'économie : l'accroissement
d'efficience généré par la privatisation dépend des
Qualité structures de marché qui se mettront en place et
l'ouverture au commerce extérieur ne résout pas
toujours les problèmes de concurrence. Le fait que,
dans les pays de l'OCDE, les privatisations soient
Mauvaise généralement accompagnées d'une restructuration
Petite Taille Grande préalable de l'entreprise est utilisé comme argu
ment pour montrer que l'État n'est pas par nature
Source : d'après Sir Adam Ridley, Executive Director, Hambros inapte à de telles opérations. Le nombre d'entrepri
Bank. ses à privatiser interdit cependant de le faire
systématiquement dans les pays de l'Est, mais cela
a un coût financier car la restructuration accroît le
- Les entreprises les plus facilement privatisables prix de cession. Le dernier argument est celui de la
sont les petites (zone 1) (dont le prix plus bas per situation de l'appareil productif des pays de l'Est : il
met la cession aux nationaux dans le cadre de la existe un grand nombre d'entreprises que les gou
« petite privatisation ») et les grandes de bonne vernements souhaitent privatiser mais pour
qualité (zone 2) (qui attirent les investisseurs lesquelles il n'y a aucun candidat à la reprise (cf. la
étrangers). zone « grise » évoquée plus haut).
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10 107Ces arguments se heurtent souvent dans les pays la plus rapide possible des entreprises publiques et,
de l'Est à des oppositions sous-tendues par une v s'il n'y a pas d'acheteur au prix initialement demand
ision résolument négative de l'action publique dans é,il faut réduire celui-ci jusqu'à céder
l'économie, tout au moins tant que l'essentiel de quasi-gratuitement les entreprises (ce qui implique
celle-ci n'est pas privatisée. Notons en effet que la en fait de prendre le risque d'une cession à des
transition économique à l'Est a abouti dans un pre acheteurs seulement intéressés par les terrains ou
mier temps à placer les entreprises publiques dans les bâtiments possédés par l'entreprise et qui met
une situation difficile, où les anciens critères de va tront fin à son activité le plus rapidement possible)
lorisation des biens produits et de contrôle de la ou bien recourir à la privatisation de masse.
combinaison productive ne fonctionnaient plus
(avec la disparition de la planification) sans que pr En fait, on peut penser que, sauf succès et général
édominent encore les critères du marché. isation des méthodes « tchéco-slovaque » et russe
Aujourd'hui, au fur et à mesure de l'avancement des de privatisation par coupons, un secteur public im
réformes, la validation des productions par le mar portant est destiné à subsister en Europe de l'Est,
ché s'améliore, notamment en raison de l'ouverture au moins à moyen terme (d'autant qu'ont été parfois
aux importations. Pour ce qui est de la contrainte définis des secteurs non ouverts à la privatisation,
sur la combinaison productive, plusieurs cas sont au moins dans l'immédiat). La pire des situation
possibles. Elle peut demeurer relâchée. Elle peut se serait sans doute celle où, au nom d'un refus de
durcir pour des raisons diverses découlant non pas principe d'une action de l'État dans la sphère pro
du jeu du marché ou des intentions du propriétaire ductive, le secteur public serait laissé livré à
(la puissance publique) mais de données non maî lui-même dans une situation d'« agonie de pré
trisées : rapports de force sociaux, relations privatisation ». Les États doivent-ils attendre
personnelles entre dirigeants d'entreprises différen passivement que la privatisation et la « destruct
tes, possibilités inégales d'accès au crédit, rapport ion créatrice » fassent leur œuvre et révèlent les
de force de l'entreprise vis-à-vis du pouvoir polit avantages comparatifs des différents pays ? La
ique... Il existe cependant des cas de réelle question de la nécessité et des instruments d'une
amélioration de l'efficience des entreprises publiques politique industrielle paraît découler des réalités de
comme le montre une étude sur 75 grandes entrepri la transition.
ses industrielles polonaises (Hume et Pinto, 1993).
Cette orientation se heurte parfois à des arguments
D'autres arguments spécifiques à la zone sont parfois sur le risque de perpétuation de formes de gestion
utilisés dans le même sens : ces arguments renvoient non efficientes. Les risques dénoncés ne sont pas
soit à l'incapacité technique des appareils étatiques absents dans certains États mais, lorsqu'elles sont
hérités du système antérieur, soit au développement généralisées, de telles positions paraissent souvent
de la corruption, problème qui paraît particulièrement participer des illusions « spontanéistes » sur la
aigu dans certaines des Républiques de la CEI. Dans transition et la construction de l'économie dite de
cette optique, il n'y a pas d'issue hors la privatisation marché (Holcblat, 1993).
les ressources que l'État peut espérer en tirer. hongroises : la proportion du capital étranger a
En sens contraire, il a été souligné que le con atteint 80 % du total des recettes de privatisa
trôle et la centralisation des opérations risquent tion en 1991, 55 % en 1992 et 66 % en 1993 (5).
de ralentir exagérément les privatisations. Par Tout en se félicitant de cet apport d'investiss
ailleurs, l'équité des opérations de privatisation ements extérieurs, les autorités hongroises se
conduites par une instance publique dépend bien sont préoccupées en 1993 de la mise en place de
évidemment de l'insensibilité de cette instance à modalités de crédit aptes à faciliter la participa
la corruption et aux pressions de toute natures. tion des citoyens hongrois (6). Par ailleurs, des
appréciations critiques ont commencé à être
émises sur les retombées de l'investissement
La part du capital étranger extérieur dans certains secteurs de l'économie :
éviction des produits hongrois des chaînes
Les investissement étrangers sont générale commerciales acquises par des investisseurs
ment considérés comme indispensables à la pr étrangers, maintien des situations de monopol
ivatisation. La nécessité d'un apport de es antérieures, etc. Il n'est pas exclu que des
ressources extérieures, surtout si une privatisa problèmes analogues apparaissent à terme dans
tion rapide est souhaitée, est tout d'abord liée à d'autres pays de la zone. En République tchè-
la faiblesse de l'épargne nationale, estimée en
tre 10 et 20 % des actifs à privatiser. Par
ailleurs, l'investissement extérieur apparaît 5. La Hongrie a bénéficié de la moitié des investissements
également comme une source de technologie et extérieurs réalisés en Europe centrale et orientale jusqu'à la fin
de « management ». de l'année 1993.
6. L'avenir exact de ces dispositions est incertain dans la mesure
où le gouvernementsocialiste-libéral en place depuis la mi- 1994
Le rôle du capital étranger s'est avéré décisif a décidé de mettre à nouveau l'accent sur la privatisation par
dans la privatisation des grandes entreprises vente.
108 ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10Encadré 3
LES DROITS DES ANCIENS PROPRIETAIRES
Le changement du contexte politique pose le pro rapidement une couche sociale intéressée au déve
blème des droits des propriétaires des biens loppement de l'économie de marché. Outre des
étatisés par le régime précédent. Cette question se arguments sur l'incapacité éventuelle des anciens
pose en Europe centrale et orientale ainsi que dans propriétaires (ou de leurs héritiers) à gérer au
les États baltes où la transformation de la propriété jourd'hui les biens expropriés il y a plusieurs
remonte aux années quarante. Elle est moins év décennies (quand il s'agit d'entreprises ou de terres
idente dans la CEI mais il n'est pas exclu qu'elle y agricoles), ses adversaires mettent l'accent sur le
prenne une certaine acuité tout au moins dans fait que le budget de l'État se verra privé des re
l'agriculture. s ources qui aurait pu être tirées de la vente des
biens concernées. Par ailleurs, ils soulignent l'incer
Les débats sur les restitutions ont plusieurs as titude que le droit à restitution (dès lors qu'il n'est
pects. Le droit à réparation conceme-t-il l'ensemble pas strictement limité dans le temps ou bien qu'il y
des anciens propriétaires ou bien seulement les a possibilité de contestation) fait peser sur le deven
personnes physiques (les Églises pouvant consti irdes unités économiques. Cette menace latente
tuerun cas particulier) ? Parmi les personnes serait, selon certains, de nature à décourager les
physiques faut-il inclure les expatriés ? Ce droit repreneurs.
doit-il être plafonné ? Quelle doivent être les dates
à partir desquelles l'expropriation ouvre droit à r L'indemnisation des anciens propriétaires peut se
éparation (ce qui pose notamment le problème des réaliser selon plusieurs modalités, elle a pour incon
expropriations réalisées par les régimes autoritaires vénient son coût soit pour l'entreprise soit pour le
et pro-allemands dans certains des pays de la zone budget de l'État.
antérieurement à la « communisation ») ? Com
ment doit-il s'exprimer : par la restitution ou bien Quelles qu'en soient les modalités, le droit à répa
l'indemnisation ? Nous n'évoquerons que ce dernier ration peut ouvrir la porte à d'innombrables
aspect qui a le plus d'incidences économiques. demandes de restitution ou de compensation : dans
l'ex-RDA, 1,7 million de demandes ont été dépo
Les partisans de la restitution mettent en avant le sées pour des biens immobiliers et près de 16 000
fait qu'il s'agit de la réparation la plus simple du pré pour des entreprises (Commission des Nations-
judice subi et que cela permet de recréer Unies pour l'Europe, 1993).
que, au premier semestre 1994, la privatisation doublerait naturellement de la mise en place
de l'industrie du raffinage a donné lieu à un dé d'un marché financier.
bat difficile et le gouvernement tchèque a fin
alement décidé de rejeter l'offre de reprise faite Les opposants soulignent d'abord le risque de
par des compagnies étrangères et de privilégier maintenir l'essentiel des anciens gestionnaires
une solution nationale. sans changement de la structure des incitations
et des risques et le fait que la propriété restera
impersonnelle et les dirigeants irresponsables.
Propriété institutionnelle
ou classe d'entrepreneurs Janos Kornai (1990b) ajoute une critique beau
coup plus fondamentale : il n'y a pas de capita
La propriété institutionnelle correspond sur lisme sans vrais entrepreneurs privés et le
tout à la mise en place d'un système de parti développement d'une telle couche sociale ne
cipations croisées (Starck, 1990) : les actions peut se faire par décret mais ne peut que résulter
émises par les entreprises d'État à l'occasion que d'un processus « organique » (« l'embour
de la modification de leur statut sont achetées geoisement est un processus historique long »)
par des banques, des compagnies d'assu qu'il est possible d'abréger par des mesures ap
rance, voire d'autres entreprises, ou leur sont propriés mais dont on ne peut faire l'économie.
remises en contre-partie de créances détenues Il convient donc de privatiser par extension
sur les privatisées. Les tenants de ce système du secteur privé existant libéré de toutes les
y voient la possibilité de privatiser rapide entraves à son développement et il faut, par
mentles grandes entreprises* d'utiliser les ailleurs, renforcer le contrôle du pouvoir
compétences des plus dynamiques des ges politique sur les dirigeants du secteur public
tionnaires en place et finalement, de mettre pour lutter contre leur tendance à l'irrespon
en place un système d'intégration entre entre sabilité et au gaspillage (tant que la logique
prises et système financier analogue à celui du marché n'est pas réellement ancrée dans
existant dans les pays de l'OCDE. Cela se l'économie).
ÉCONOMIE ET STATISTIQUE N° 279-280, 1994 - 9/10 109Vous pouvez aussi lire
