À la recherche du logement abordable - Un défi européen Novembre 2018 - Marie Baléo - La Fabrique de la Cité
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Novembre 2018 RAPPORT À la recherche du logement abordable Un défi européen Marie Baléo
Sommaire
4 Stockholm
16 Londres
34 Paris
46 Berlin
60 Varsovie
68 Munich
78 Bordeaux
86 Chronologie du projet
87 Remerciements
88 Notes
95 Crédits images
2
Introduction
L
a mondialisation qui marque notre survivre, s’adapter et croître en dépit de cette fin, il leur faudra comprendre les
histoire depuis plusieurs décennies ce qui, ici, constitue un stress chronique. déterminants de la pénurie actuelle, qu’ils
donne à présent à voir l’ampleur de Car c’est non seulement de la présence soient la conséquence de leur attractivité
ses effets polarisants : polarisation des d’écosystèmes innovants, de secteurs et de leur dynamisme économique
emplois – ceux que l’on crée aujourd’hui économiques porteurs et d’universités ou les fruits de leurs particularités
sont souvent très qualifiés ou, à de haut niveau que dépendent la vitalité politiques, économiques, historiques...
l’inverse, peu sophistiqués et faiblement et le fonctionnement économique de C’est ce que ce rapport s’emploie à
rémunérateurs – mais aussi des revenus, nos villes mais aussi et avant tout de permettre : sa visée est de fournir aux
compétences et territoires. Cette celle de ces ménages à revenus faibles villes une analyse des difficultés que
polarisation, qui clive les populations, et moyens. rencontrent aujourd’hui les métropoles
accentue les inégalités et contribue européennes dans la résolution de la
à l’atrophie progressive de la classe Alors que la production de logement crise du logement. À la clé, un véritable
moyenne, n’épargne pas le logement. dans les villes européennes se trouve enjeu de société, car les réponses
On observe ainsi dans plusieurs pays entravée par des contraintes tantôt qu’apporteront les villes européennes à la
européens un contraste saisissant entre, physiques ou topographiques, tantôt question du logement éclaireront aussi la
d’un côté, des communes et cœurs de réglementaires ou d’ordre politique, question de la forme que nous entendons
ville désertés où les logements vacants alors que le logement abordable se donner à nos sociétés dans les décennies
(et abordables) abondent et, de l’autre, raréfie au point que les ménages à à venir.
des métropoles en croissance, denses revenus faibles voire moyens voient
et attractives, où le logement devient leur capacité à vivre en ville remise en Ce qui ressort de ce rapport, fruit
chaque jour moins accessible aux cause, c’est donc tout le dynamisme d’entretiens menés avec une trentaine
ménages à revenus faibles et moyens. des économies urbaines qui se joue d’experts dans sept villes européennes
Ainsi, le rêve autrefois réalisable de aujourd’hui dans cette question du (Paris, Bordeaux, Londres, Stockholm,
l’accession à la propriété en ville s’éloigne logement abordable. Et pour cause, une Berlin, Munich et Varsovie), c’est
désormais pour les classes moyennes, à ville si attractive qu’elle ne parvient pas bien la nécessité d’une intervention
mesure que les prix du foncier et de la à loger ne le restera pas longtemps... renouvelée de la puissance publique en
construction continuent d’augmenter. En témoigne l’exemple de Stockholm, matière de logement. C’est à l’échelle
dont le marché de l’emploi pâtit de la des métropoles, miroirs grossissants de la
Il y a dix ans, la crise financière achevait saturation et des prix démesurés du mondialisation où inégalités, fracturation
de révéler la place centrale du logement parc résidentiel. Outre-Atlantique, spatiale et segmentations socio-
dans la sécurité patrimoniale des c’est de cette même crise que souffrent économiques vont croissant, que doit
ménages, conséquence des politiques depuis longtemps déjà la Silicon Valley, s’opérer cette intervention, car la crise
d’incitation à l’achat des années où se multiplient les récits d’employés du logement n’est pas, ne fut jamais une
1970 qui, aux États-Unis comme en contraints de dormir dans leur voiture, crise nationale. Le constat d’une ultra-
Europe, détournèrent le logement de sa et New York qui, de ville, est devenue un polarisation territoriale de la question
fonction originelle d’abri pour en faire objet un de luxe où la simple location d’un du logement et d’une inadéquation
la voie première de constitution d’un studio est désormais hors de portée de spatiale entre offre et demande doit
patrimoine. C’est précisément parce nombreux ménages. dès aujourd’hui conduire les villes à
que le logement constitue la pièce renouveler leur approche. Les difficultés
maîtresse de la stratégie patrimoniale La formule qui consisterait, pour les auxquelles font face les métropoles
de nombreux ménages que s’y cristallise métropoles, à s’abstenir d’agir pour étudiées donnent à voir les écueils
aujourd’hui l’angoisse des classes endiguer l’envolée des prix immobiliers associés à l’inaction. Les solutions
moyennes face à la perspective d’un et à laisser s’éloigner de leurs centres qu’elles s’efforcent aujourd’hui de
déclassement né de la mondialisation. les ménages à revenus faibles et mettre en œuvre indiquent aussi que
Mais s’il est une préoccupation critique moyens au prix de trajets quotidiens tout espoir n’est pas perdu et que la
pour les citadins, le logement est pour toujours plus longs et coûteux n’est résolution de la crise urbaine de notre
les villes l’enjeu premier de la résilience ni souhaitable ni durable. Il est donc siècle est avant tout affaire de volonté
urbaine, capacité des individus, urgent pour les villes de se saisir de la politique.
communautés et systèmes urbains à question du logement abordable. À
Logement abordable
Stockholm
Une conception universaliste du
logement à l’épreuve de la pénurie
4
Stockholm
« Je pense que si nous ne parvenons pas à répondre à la
demande de logement, nous risquons la révolte » : c’est ainsi
qu’Ann-Margarethe Livh, ancienne maire adjointe de Stockholm
en charge du logement, décrit la situation actuelle de la
capitale suédoise, confrontée depuis le début de la décennie
à une pénurie avérée de logement qui menace aujourd’hui son
attractivité économique.
La pénurie dont Stockholm fait pendant 10 ans), dans un pays qui comptait La décennie suivante est marquée par la
l’expérience est le fruit d’une crise qui alors 8 millions d’habitants. Pour mettre en remise en cause des résultats du « Programme »
touche l’ensemble de la Suède, dont le œuvre cette politique, l’État peut s’appuyer dont on considère qu’il a engendré de la
régime de logement public particulier, à sur « de généreux programmes de prêt à 100% ségrégation spatiale et que ses logements
la visée résumée par l’adage « dwellings et des bonifications d’intérêt/garanties de taux n’ont pas su proposer à leurs habitants une
for all » (« logements pour tous »), apparaît d’intérêt »3. Si le « Million Programme » est connexion adéquate aux infrastructures
aujourd’hui incapable d’atteindre cet pensé comme un programme de logement sociales dont ils avaient besoin.
objectif premier. En cause, un arrêt de la à destination de la classe moyenne, il s’avère
construction de logement de près de deux rapidement que ses grands ensembles denses
décennies, une croissance démographique et standardisés peinent à séduire leur cible,
redynamisée par l’arrivée de demandeurs peu convaincue par leurs caractéristiques
d’asile et réfugiés à partir de 2015 ou encore architecturales et leur uniformité (« le projet
une politique de cession de logements devra avoir un haut degré d’uniformité. Les
municipaux à leurs occupants, ayant variantes devront être strictement limitées, Stockholm en
causé l’attrition d’un parc public dont le notamment le dimensionnement des composants
redéveloppement conditionne aujourd’hui la de construction, des escaliers, les plans d’étages quelques chiffres
résilience de la capitale suédoise. et la configuration en général », édictait ainsi le
Home Office suédois en 19684). Dès le début Population : 897 700 habitants
des années 1970, alors que 500 000 des
logements prévus ont été construits Part de ménages
1965-1974 : un million et que l’économie du pays entre dans unipersonnels : 44%
une période de ralentissement, le parc
d’appartements au service résidentiel suédois devient excédentaire Part d’habitants d’origine
du « logement pour tous » et certains logements du « Programme » se étrangère : 31%
trouvent durablement vacants5, notamment
dans la capitale : « à Stockholm, la production des Revenus annuels moyens par
Témoin d’une période de croissance logements du ‘Million Programme’ a continué
habitant : 35 585 €
économique soutenue doublée d’une bien longtemps dans les années 1970 jusqu’à ce
urbanisation rapide dans les années suivant que tous les logements prévus aient été construits,
Taux de chômage : 8%1
la Seconde Guerre mondiale, la Suède est alors même que la population de Stockholm
confrontée, dès les années 1960, à une pénurie décroissait, passant de 787 182 habitants en
aiguë et généralisée de logement. Alors que 1965 à 647 115 en 1981 »6. Les logements
le logement devient une préoccupation de du « Million Programme » commencent
premier plan pour le parti social-démocrate2 alors de concentrer des populations
au pouvoir, l’État suédois approuve en défavorisées, souvent issues de
1965 le « Million Programme », ambitieux l’immigration : elles représentent aujourd’hui
programme de construction d’un million 85 à 90% des habitants des quartiers
d’appartements (à raison de 100 000 par an concernés par le « Million Programme »7.
5
À la recherche du logement abordable : un défi européen
Fig. 1 :
bâtiment de logement public
construit dans le cadre du « Million
Programme », Gröndal (Suède).
Le ralentissement de la construction Parmi les conséquences de cette pénurie,
1990-2010 : excédent de et la mise en œuvre de cette politique l’allongement du temps moyen d’attente
logements, stagnation de cession de logements publics sont précédant l’obtention d’un logement
concomitants d’une nouvelle période de public dans les villes suédoises, qui s’élève
économique et halte de la croissance démographique : la population aujourd’hui à 5-10 ans pour un appartement
construction du comté de Stockholm augmente ainsi de du parc ancien à loyer faible et ce même
350 000 entre 2005 et 201510. Dans le même dans les quartiers excentrés. Dans le même
Des années 1970 aux années 1990, la Suède, temps, de nombreux facteurs participent temps, les loyers du neuf augmentent
qui vit encore sur les acquis du « Million à l’attrition du parc résidentiel, de la d’année en année et sont aujourd’hui
Programme », continue de présenter un rareté du foncier aménageable au caractère deux fois plus élevés en moyenne que
excédent de logement (« en 1995, plus de contraignant de certaines réglementations ceux de l’ancien20.
80% des municipalités rapportaient un excédent locales, qui entravent la production de
de logement »8), accompagné d’importantes logement public par les entreprises Autre effet notable de cette crise du logement,
vacances dans le parc locatif périurbain. Les municipales de logement11. les difficultés croissantes qu’éprouvent
années 1990 marquent toutefois une les jeunes à quitter le foyer parental et la
forte contraction de la construction de Les conditions d’une nouvelle crise du hausse en découlant du nombre moyen
logement sous l’effet d’un tarissement logement sont alors réunies ; à l’échelle d’adultes par foyer : 25% des jeunes Suédois
des subventions à la construction, autrefois nationale, 255 des 290 municipalités âgés de 20 à 27 ans habitent aujourd’hui
importantes, alors même que la Suède traverse suédoises connaissent aujourd’hui chez leurs parents, contre 17% en 199521. Le
une période de « credit crunch » qui contraint le une pénurie de logement12, que seules temps considérable requis pour obtenir
gouvernement suédois à secourir, à hauteur 44 d’entre elles devraient parvenir à résorber un logement public et la hausse des prix
de 4% de son PIB, des banques menacées de dans les trois ans à venir13. Dans le même du logement ont permis à un marché noir
faillite9. temps, Boverket (conseil national suédois du de prospérer, marqué par la multiplication
logement) estime que 88 000 logements des sous-locations, illégales mais
Cette halte de la construction de devront être construits en Suède chaque rarement punies de poursuites22 : « lorsque
logement perdurera de nombreuses année d’ici 2020 pour répondre à la demande vous détenez un contrat avec un loyer relativement
années, y compris à Stockholm : « les actuelle14. L’Observatoire européen du secteur faible, vous avez un bien de grande valeur qui
administrations successives n’ont pas construit de la construction note quant à lui qu’il existe peut être échangé contre d’autres appartements,
d’appartements pendant plus de 20 ans », note aujourd’hui en Suède « une pénurie structurelle mais qui peut aussi être vendu sur le marché
ainsi Ann-Margarethe Livh. Durant cette de logements et ce en dépit d’un volume élevé noir », explique ainsi le chercheur Hans Lind23.
période, le parc résidentiel stockholmois de construction de logements en 2016 et 2017 Ces pratiques ont pour conséquence une
fait également les frais d’une politique (63 100 nouveaux projets, soit une augmentation de réduction du nombre de logements reversés
de vente d’appartements publics à leurs 34% comparée à 2015 ; 76 000 nouveaux chantiers au parc public et actuellement en cours
locataires par les entreprises municipales en 2017, soit 20,4% de plus qu’en 2016) », avant d’attribution, de sorte qu’à Stockholm moins
de logement, visant à financer la production d’ajouter que « cette situation a conduit à une de 10 000 appartements par an sont alloués
de nouveaux logements que la hausse des prix hausse significative des prix du logement, l’indice par le biais de la liste d’attente municipale.
de la construction rend plus coûteux que leurs de prix du logement augmentant de 47,1% entre
prédécesseurs. 2010 et 2016 et de 8,6% rien qu’entre 2015 et
2016 »15. Les loyers suédois ont ainsi augmenté
de 10% entre 2014 et 201516.
6
Stockholm
Le parc résidentiel suédois
Le parc de logement suédois se décompose opérations quotidiennes échappent à tout contrôle politique
aujourd’hui de la façon suivante : direct »17. Tous les habitants d’une municipalité donnée,
quels que soient leur âge et leur niveau de revenus,
40,7% de logements habités par des propriétaires peuvent prétendre à la location de ces appartements
occupants ; il s’agit de logements individuels dont la plupart ont été construits à l’occasion du
généralement situés en périphérie des grandes villes. « Million Programme ». Leur importance au sein du
parc résidentiel diminue aujourd’hui : leur part y est
22,8% de logements coopératifs, qui forment une passée de 23% en 1990 à environ 18% en 2016. À titre
alternative au logement privé ou public, fondée sur d’exemple, plus de 100 000 appartements publics
un principe d’adhésion ouverte et une administration ont été convertis en coopératives dans le centre de
collective et collaborative des logements. Aujourd’hui, Stockholm18. Enfin, les organismes gérant les logements
les coopératives représentent la majorité des logements publics suédois ne perçoivent « aucune aide spécifique »
collectif.s construits Les revenus des occupants de et « doivent désormais atteindre leur équilibre financier dans
logements coopératifs sont supérieurs à la moyenne les mêmes conditions que les propriétaires du parc privé »19.
nationale.
17,6% de logements locatifs privés.
18,9% de logements locatifs publics : il s’agit en
grande majorité de logements administrés par des
entreprises municipales de logement, qui fonctionnent
comme des entreprises à responsabilité limitée et à
but non lucratif « dont les conseils d’administrations et
Le logement locatif public en Suède
Le droit suédois dispose qu’il incombe à aux prix du marché sans pouvoir s’appuyer sur un soutien
chaque municipalité d’assurer le logement de financier des municipalités pour couvrir les augmentations
ses habitants ; dans les faits, cette obligation se des coûts d’entretien », écrit le chercheur Hans Lind25. Le
manifeste par l’administration, par des entreprises système suédois a donc la particularité de mettre en
publiques de logement de propriété municipale, d’un concurrence un parc public de logement et le marché
parc d’appartements attribués aux habitants sans privé pour la captation des mêmes locataires potentiels.
distinction de revenus en fonction du temps passé sur
la liste d’attente dédiée. Aujourd’hui, les importants temps d’attente préalables
à l’obtention d’un logement public ont conduit au
La loi crée par ailleurs un régime très favorable aux développement d’un marché noir de la sous-location
locataires, notamment au moyen d’un système estimé, à l’échelle nationale, à 128 millions d’euros.
d’encadrement des loyers. Ces derniers sont fixés Dans le même temps, des loyers démesurés incitent les
annuellement à l’issue de négociations entre ménages à se tourner vers la propriété occupante, ce
propriétaires (entreprises municipales de logement) qui ne fait que tirer encore à la hausse les prix à l’achat,
et représentants des locataires (notamment le notamment dans de grandes villes comme Stockholm.
Syndicat suédois des locataires, qui représente Mais « le paradoxe est que même si les propriétaires ont
350 000 habitants)24. Le loyer doit être, selon la loi des coûts de logement relativement bas – et qu’il y a encore
suédoise, « raisonnable » ; il est négocié en fonction de la des appartements relativement abordables dans certaines
valeur utilitaire (« bruksvärdessystem ») de l’appartement banlieues – il est presque impossible pour les ménages à
et des évolutions des coûts de maintenance du revenus faibles d’acheter ces appartements peu coûteux.
bâtiment dans lequel il se trouve. L’acquéreur devant faire un apport de 15% et être capable de
supporter un taux d’intérêt de 6 à 7%, les ménages à revenus
À noter que les loyers du parc locatif privé sont faibles n’obtiendront pas un prêt suffisant »26, note encore
généralement déterminés de façon similaire à Hans Lind.
ceux du parc locatif public, pour des logements
comparables. « Ce processus désavantage les opérateurs
privés qui sont forcés de demander des loyers inférieurs
7
À la recherche du logement abordable : un défi européen
Fig. 2 :
vue du port de
Stockholm.
Stockholm : une pénurie
critique de logement
abordable
« Dans les années à venir, nous devrons recruter
des milliers de personnes. Notre succès dépend
entièrement de notre capacité à attirer les meilleurs
talents au monde. […] Le premier obstacle, comme
nous l'avons souligné à maintes reprises, est la
disponibilité de logements » : c’est en ces termes
que Daniel Ek et Martin Lorentzon, fondateurs
de l’entreprise suédoise Spotify27, tentent
d’attirer l’attention sur l’acuité de la pénurie Face à ce besoin, la municipalité ne construit Si le loyer moyen est
de logement que traverse aujourd’hui aujourd’hui que 4 000 logements par an30. aux alentours de 1 050
Stockholm et les effets dévastateurs couronnes suédoises [100 euros]
qu’elle pourrait emporter sur la vitalité et En outre, les loyers des logements par mètre carré par an en Suède,
l’attractivité économiques de la capitale nouvellement construits y sont aujourd’hui il est aujourd’hui d’environ 1 500
suédoise. Car c’est bien à Stockholm que beaucoup plus élevés qu’auparavant. Jonas à 1 600 couronnes par mètre
la pénurie qui affecte les municipalités Högset, directeur immobilier et logement carré par an [142 à 152 euros] pour
suédoises est la plus aiguë : le nombre de de l’Association suédoise des entreprises
les nouvelles constructions. La
personnes inscrites sur la liste d’attente municipales de logement (SABO), explique
de l’entreprise municipale de logement ainsi que :
différence est énorme. Si on peut
de Stockholm est passé de 100 000 en parler d’‘insiders’ et d’‘outsiders’
2000 à 580 000 aujourd’hui, pour une dans ce système, les ‘insiders’ sont
population totale de 940 000 habitants. les locataires stockholmois ».
Le temps d’attente moyen sur cette liste
s’élève aujourd’hui à 12 ans ; dans les
quartiers les plus prisés, il atteint 15 ans.
En 2016, 40 000 personnes ont pris place
sur la liste d’attente ; la même année, seuls
6 900 nouvelles locations étaient attribuées Le parc résidentiel de Stockholm
par l’entreprise stockholmoise de logement
public28. On estime actuellement que « le parc en quelques chiffres31
de logement a besoin de 9 000 à 13 000 logements
supplémentaires chaque année »29 à Stockholm. 452 600 logements
504 logements pour 1 000 habitants
45% de logements en location
Taux de vacance : 0%
Part du parc résidentiel de Stockholm appartenant aux entreprises
municipales de logement : 1/3
8
Stockholm
L’arrivée de nombreux demandeurs d’asile L’engorgement du parc public conduit entreprises sélectionnées, Svenska Bostäder
à partir de 2015 a encore exacerbé cette certains à abandonner la location pour et Familjebostäder, travaillent aujourd’hui
pénurie, agissant comme un révélateur se tourner vers l’accession à la propriété. à construire 3 500 à 5 000 logements d’ici
d’une crise structurelle sous-jacente. Mais cette accession est elle-même 2020 sans « sacrifier la qualité architecturale ou
Göran Johnson résume la situation actuelle de devenue inabordable pour les ménages technique », explique Eva Nygren, présidente
Stockholm de la façon suivante : à revenus faibles voire moyens résidant à de Stockholmshem33 ; les logements livrés
Stockholm, où l’on ne construit guère plus sont adaptés aux caractéristiques des
que des logements de luxe destinés à l’achat. bâtiments qui les entourent afin de s’intégrer
En conséquence d’une Jonas Högset décrypte la situation : « nous harmonieusement à leur environnement. La
politique de logement assistons à une rapide montée des prix du parc connexion des lieux retenus aux infrastructures
revue dans les années 1990, la existant, qui ont quadruplé depuis les années 1990. de transport public est également prise en
construction de logements s’est En investissant dans un condominium [logement considération de façon systématique. « Il est
abaissée à 3 000 appartements en copropriété], vous savez que vous pouvez trop tôt pour qualifier l’opération de succès »,
par an au milieu de la décennie. dépenser un million de couronnes supplémentaire note Ann-Margarethe Livh ; « nous sommes en
Ce niveau était bien trop car il en vaudra deux ou trois dans trois ans. Cela phase d’essai ; les premiers logements n’ont été
faible, ce qui a conduit à une signifie que de très nombreux investissements se inaugurés qu’il y a six mois ». Mais la maire
dirigent vers le segment des condominiums. Tout adjointe en charge du logement concède
augmentation sans précédent
le monde veut posséder un appartement car c’est que les loyers des « Stockholmshus »
de la densité de la population.
le meilleur investissement que l’on puisse réaliser. demeurent inaccessibles aux ménages
Quand la demande de logement L’argent est pratiquement gratuit, alors ceux qui aux revenus les plus faibles : « même ces
s’est à nouveau mise à augmenter, le peuvent investissent activement ce marché. Un logements n’auront pas des loyers suffisamment
cela a pris plusieurs années avant constructeur ou un promoteur, qu’il soit compétent bas pour que les ménages vraiment défavorisés
que la construction ne la rattrape. ou pas, enregistrera toujours un profit, car il y aura puissent les louer. Nous devons bien sûr construire
En ont résulté une pénurie de toujours un marché. C’est cela qui tire les prix vers davantage de ‘Stockholmshus’. Grâce à eux,
logement et une hausse très le haut ». nous pourrons résoudre le problème pour une
forte des prix du logement. Ce grande partie des ménages à revenus faibles à
n’est que récemment que la Face à ce constat, Stockholm a annoncé Stockholm (instituteurs, infirmiers, etc.). Mais pour
construction a retrouvé un niveau en 2014 un ambitieux programme les plus défavorisés (retraités, etc.), ce sera toujours
de construction de 40 000 logements inabordable. Le secteur public peut beaucoup mais
d’environ 10 000 logements
par an, qui s’appuie sur une importante il ne peut pas tout ».
par an, avec une croissance de maîtrise foncière de la municipalité, laquelle
la population dans la région détient 70% du foncier stockholmois.
d’environ 20 000 habitants Première manifestation de cette ambition,
par an. On a constaté une un programme de construction de
augmentation de la construction logements locatifs municipaux à loyers
de logements jusqu’au début limités, les « Stockholmshus ». La municipalité
de la crise économique globale a ainsi proposé à plusieurs entreprises de
de 2008 mais la tendance est à construire 1 000 appartements, retenant celles
nouveau à la baisse »32. qui seraient capable d’offrir un produit de
qualité pour le prix le plus concurrentiel. Les
9
À la recherche du logement abordable : un défi européen
Fig. 3 :
des bénévoles accueillent
des demandeurs d'asile à la
gare centrale de Stockholm
en septembre 2015.
Les ménages à revenus
faibles, délaissés
du « logement pour tous » ?
La demande la plus pressante et
critique de logement abordable à
Stockholm concerne aujourd’hui
environ 80 000 personnes aux revenus
très faibles : « nous avons actuellement
80 000 personnes à Stockholm qui ont un besoin
urgent de logement. Il peut s’agir d’individus âgés
de 35 ans forcés d’habiter chez leurs parents, de
familles nombreuses occupant des appartements
trop petits, de personnes se logeant sur le marché
noir », explique Ann-Margarethe Livh. Anna
Granath Hansson, chercheuse à la Kungliga
Tekniska Högskolan de Stockholm, confirme Une situation qui ne devrait pas s’arranger si tout en raison des coûts de construction
que « la demande non satisfaite provient de l’on en croit Anna Granath Hansson : du logement en Suède. En 2015, ces coûts
tous types de ménages, mais les groupes étaient supérieurs de 65% à la moyenne
aux revenus faibles sont les plus affectés »34. Nous allons bientôt nous européenne ; la Suède est en tête des
Parmi ces populations particulièrement trouver face à une situation coûts de construction dans l’Union
vulnérables : les jeunes, les retraités et les chaotique. Les réfugiés n’ont européenne35, et y « construire un logement
familles monoparentales, mais aussi les aucune chance de trouver leur collectif coûte 2,5 fois plus cher aujourd’hui qu’au
réfugiés arrivés dans la capitale suédoise place sur le marché régulier du milieu des années 1990, alors que les niveaux de
à la suite de la crise migratoire de 2015. Si logement. Alors même si le flux prix n’ont augmenté que de 30% sur la période »,
les entreprises municipales sont parvenues à migratoire s’est pratiquement tari, note SABO36. Entre 2006 et 2016, les coûts de
loger les quelques 7 000 réfugiés de Stockholm construction au mètre carré sont ainsi passés,
il ajoute encore au problème, qui
en louant des centres d’hébergement à à l’échelle nationale, de 22 000 couronnes
l’agence suédoise pour la migration, elles se
est déjà énorme et pour lequel suédoises (SEK) à 42 000 SEK (soit 2 093 à
heurtent aujourd’hui à la question du logement nous n’avons pas de solution. 3 997 euros) ; à Stockholm, ces coûts se hissent
de ces populations au long terme : nombre des Où sont-ils supposés aller à 49 000 SEK (4 665 euros) en moyenne. Une
réfugiés arrivés après 2015 sont aujourd’hui lorsqu’ils quittent le logement augmentation qui n’est que partiellement
contraints de demeurer dans du logement temporaire ? ». attribuable au prix du foncier, qui s’élève
temporaire, incapables d’obtenir un logement aujourd’hui à environ 10 000 SEK (976 euros)
public. « Nous avons résolu la situation pour les Jonas Högset confirme : « les appartements par mètre carré en moyenne37.
réfugiés mais uniquement de façon temporaire », que l’on construit aujourd’hui à Stockholm sont
admet ainsi Ann-Margarethe Livh. « Pour les loin d’être abordables pour les réfugiés, même
jeunes réfugiés venus d’Afghanistan par exemple, lorsqu’ils sont subventionnés. C’est une situation
nous avons construit du logement temporaire de très difficile ».
très petite taille, qui s’avère aujourd’hui trop petit
pour certains ; ils aspirent à d’autres logements, Si Stockholm ne parvient pas à construire
tout comme les familles réfugiées qui vivent de logements suffisamment peu coûteux
actuellement parfois à quatre ou cinq dans des pour que ces populations défavorisées
deux-pièces. Nous avons fait en sorte que personne puissent s’en prévaloir ni suffisamment
ne soit à la rue mais cela n’enlève rien au fait que nombreux pour contenir la hausse des
nous faisons aujourd’hui face à une crise ». prix du logement, c’est peut-être avant
10Stockholm
Comment construire plus vite
et moins cher à Stockholm ?
Comment, dès lors, peut-on espérer L’idée de concevoir des logements sans modèle pour rationaliser leurs coûts. Pour pouvoir
alléger les coûts de construction de façon parking pour en abaisser le coût est d’autant diminuer ses dépenses de 50%, il faut penser de
suffisamment conséquente pour faciliter plus intéressante que le Centre for Transport façon radicalement neuve et industrialiser ses
et encourager la production de logement Studies de Stockholm estime que « près de processus ». Stockholm explore désormais
abordable dans des zones métropolitaines la moitié des coûts de construction d’une place des pistes de cet ordre, notamment
tendues telles Stockholm ? de parking dans un garage à étage unique est à destination de jeunes adultes, sous
couverte par le tarif du stationnement, le reste la forme de logements modulables à
Une première piste consiste, selon certains étant financé par l’augmentation des loyers des bas prix construits en série mais « on les
experts, à réduire les contraintes appartements ; cela correspond à environ 700 à construit généralement là où le foncier est moins
réglementaires applicables à la 1 500 SEK [146 euros] par mètre carré, soit 5% cher et la résistance à de nouveaux projets de
production de logement et à simplifier de la valeur de l’appartement »38. L’idée suscite construction moins forte, c’est-à-dire plutôt dans
la forme architecturale de ce dernier. pourtant une vive controverse, que Jonas des municipalités hors de Stockholm ou dans
Certains appellent ainsi à réduire l’accessibilité Högset estime injustifiée, surtout si ces des banlieues moins attractives », explique
ou à restreindre l’usage du logement pour logements sont destinés à des ménages aux Anna Granath Hansson. En outre, ces
abaisser son coût de production. Anna Granath revenus faibles qui, dans de nombreux cas, ne produits sont destinés à des populations
Hansson explique le débat actuellement en possèdent pas de véhicule. « La mutualisation spécifiques : réfugiés, étudiants, jeunes…
cours à Stockholm : des garages dans les grandes villes est une piste L’on est donc encore loin d’une solution
intéressante de réduction des coûts », note Jonas de logement abordable destinée de façon
Högset, « mais il faut rappeler que généralement générale aux ménages à revenus faibles et qui
Le débat porte sur ce dont les parkings ne sont pas là pour les appartements serait mise en œuvre dans Stockholm-même,
l’on a réellement besoin en location mais sont destinés aux appartements c’est-à-dire précisément dans les quartiers où
lorsque l’on parle de logements de propriété privée. Les enlever n’affectera donc pas l’offre de logement abordable est aujourd’hui
simples. Est-il possible de le prix des appartements en location ». presque inexistante. Il convient également
construire des appartements de noter que ces solutions font l’objet
auxquels on ne laisserait que le Relève également de cette tendance à de permis de construire temporaires,
strict nécessaire ? On n’a peut- la simplification du logement l’intérêt d’une durée d’une quinzaine d’années
être pas forcément besoin d’une croissant pour sa préfabrication et environ, et ne constituent donc pas une
cave, d’une laverie, d’un parking. la standardisation de sa production. solution de logement abordable de long
L’industrialisation de la production de terme : « c’est assez cher car la durée de vie est
À partir de là, vous pouvez
logement est même, pour Jonas Högset, la trop courte pour motiver l’investissement, mais il
produire un logement beaucoup
condition de la survie des entreprises de faut proposer du logement rapidement à ces jeunes
moins cher. Cela est très ce secteur : « je pense qu’un grand nombre des donc on construit sur des sites temporaires »,
controversé jusqu’à maintenant entreprises qui sont aujourd’hui actives sur le explique Anna Granath Hansson.
mais c’est une discussion marché n’existeront plus dans 10 ou 15 ans. Elles
nécessaire ». n’auront pas la capacité de transformer leur
Fig. 4 :
véhicules garés devant des
immeubles résidentiels à
Stockholm.
11À la recherche du logement abordable : un défi européen
L’un des exemples locaux les plus formulées », explique Jonas Högset : « des Des chercheurs de l’université de
probants de standardisation et immeubles de logement collectif clés en main Stockholm ont constaté l’effet positif
d’industrialisation de la construction de avec un escalier intérieur, un ascenseur, une de ces produits sur les prix immobiliers
logement produisant de façon avérée consommation énergétique limitée, la possibilité moyens observés dans les quartiers dans
du logement abordable provient de de construire de deux à six étages à raison de lesquels ils s’insèrent : « de nombreuses
SABO, association regroupant les quelques quatre appartements de deux ou trois pièces à personnes âgées vendent leurs maisons
300 entreprises municipales de logement chaque étage ». SABO a également imposé individuelles et s’installent dans de nouveaux
suédoises. Face au constat de l’explosion des des standards élevés en matière d’efficacité appartements en location qui sont accessibles
prix de construction à la fin des années 2000, énergétique. « Le seuil fixé est très strict et les et faciles à maintenir. Des familles et couples
SABO a conçu « Kombohus », une méthode entreprises de construction ont montré qu’elles achètent alors les logements remis sur le
standardisée et unique de fabrication arrivaient à s’y conformer tout en continuant de marché »41. Une façon, peut-être, de répondre
d’appartements à 25% en-deçà des prix livrer des bâtiments à un prix inférieur », note au problème souvent mis en avant dans les
du marché visant à offrir une « alternative SABO40. médias suédois d’utilisation sous-optimale
abordable et de qualité »39 en matière de du parc existant, en raison notamment de
logement. Conçu en 2010, le programme a Dans le même temps, la forme architecturale personnes seules résidant dans des logements
permis, depuis son lancement, de produire simplifiée et l’uniformité des logements de taille largement supérieure à la moyenne.
quelques 9 000 logements achetés par créés rendent le produit moins attractif qu’un
300 entreprises municipales de logement et logement unique et sur mesure aux yeux des Si la tendance à la préfabrication du logement
construits dans près de 100 municipalités ménages les plus aisés et garantissent donc et l’industrialisation de sa production laissent
différentes. Le temps de construction l’accessibilité des appartements « Kombohus » présager d’une baisse possible des prix de
d’une « Kombohus » est huit fois inférieur aux ménages à revenus faibles, et ce en dépit construction et d’une accélération de la
à celui d’un logement normal, permettant même de l’absence de plafond de ressources construction de logements, celle-ci n’est pas
d’importants gains de productivité et offrant caractéristique des logements publics encore suffisamment importante pour garantir
une réponse efficace à la double question de suédois. « C’est un modèle radicalement nouveau », aux populations les plus défavorisées de
comment construire moins cher et plus vite, commente Jonas Högset. « Le problème est qu’en Stockholm l’accès au logement abordable.
les prix n’excédant pas 1 200 euros par mètre Suède comme en Allemagne, il existe un historique
carré pour les surfaces situées au-dessus des de construction de projets de grande échelle,
fondations. avec le ‘Million Programme’ en Suède ou les
‘Plattenbau’ allemands. Personne n’en veut plus,
Cette production industrialisée ne mais de notre point de vue les ‘Kombohus’ sont
s’accompagne pas pour autant d’une totalement différents ; ils peuvent s’inscrire dans des
diminution des standards appliqués. « Voici projets de petite échelle et être construits de façon
les demandes fonctionnelles que nous avons à s’intégrer parfaitement dans la communauté
existante ».
Fig. 5 :
exemple de Kombohus.
12Stockholm
S’il existe un régime spécial pour les aux ménages sur la base de critères spéciaux ; si
Logement public contre personnes en grande difficulté sociale, sa ceux-ci n’ont pas encore été arrêtés, il s’agira
portée est extrêmement limitée : quelques probablement d’un plafond de ressources »44,
logement social 30 000 contrats sociaux permettent à ces explique Hans Lind.
personnes d’habiter dans des appartements
La Suède s’est dotée d’un système de peu demandés car trop chers ou trop Mais le système suédois, destiné à
logement public qui, dans l’esprit de ses excentrés. La municipalité conclut alors un loger de façon égale ménages aisés
pères sociaux-démocrates, doit défendre contrat d’une durée moyenne de deux ans et défavorisés, n’a pas été conçu
une conception universelle du logement avec l’entreprise municipale à laquelle sont pour une période de pénurie et de
plutôt qu’une vision résiduelle d’un parc rattachés ces logements. Si ces contrats sont croissance démographique telle que
public réservé aux ménages défavorisés, réservés aux personnes en difficulté sociale, celle que traverse aujourd’hui la Suède
comme c’est le cas des systèmes de logement le département des affaires sociales de et ne parvient plus à remplir sa fonction.
social traditionnellement mis en œuvre dans Stockholm voit aujourd’hui affluer un nombre « Paradoxalement, la politique qui offre du
les États d’Europe du sud ou en France. La croissant de personnes ne présentant pas logement pour tous [...] avantage les ménages aux
Suède ne possède donc pas de système de problème de ce type mais ne parvenant revenus élevés car même les gens qui peuvent se
de logement social stricto sensu, entendu néanmoins pas à se loger dans le parc de permettre d’acheter ou de louer un appartement
comme forme de logement subventionné en logement public. sur le marché privé peuvent obtenir un logement
direction des ménages aux revenus faibles, public moins cher »45, note ainsi Beacon
et les municipalités suédoises sont, en « L’une des pierres angulaires de l’État-providence Pathways. Jonas Högset de renchérir : « le
droit, responsables de la fourniture de suédois est l’idée de l’égalité entre familles, quelles problème est qu’aujourd’hui notre système de
logement à tous leurs habitants, sans que soient leurs caractéristiques démographiques, logement pour tous n’offre plus, paradoxalement,
restriction de revenus. Les appartements socio-économiques et ethniques ou leur lieu de de logement à tous ». Les entreprises
mis en location par les entreprises municipales vie »43, expliquent Lena Magnusson et Bengt municipales se trouvent aujourd’hui partagées
de logement sont ouverts à tous et leur Turner. Il n’existe dès lors en Suède qu’un seul entre deux objectifs contradictoires : celui de la
attribution récompense ceux qui ont passé le projet de logement que l’on pourrait qualifier prise en charge des familles à revenus faibles
plus de temps sur la liste d’attente, chacun de logement social : à Göteborg, la municipalité (au même titre que d’autres ménages plus
pouvant s’inscrire sur ladite liste. « La principale cède du foncier dont elle est propriétaire à aisés) et celui de l’efficacité économique, à
différence est que la perception du logement public condition que les promoteurs fixent, pour l’heure où les prix de construction atteignent
est celle d’une forme de logement ouverte à tous et une partie des logements construits, un loyer des sommets46.
jouant à armes égales avec le logement privé »42, inférieur au taux du marché pour 15 ans ; « ces
expliquent ainsi Lena Magnusson et Bengt appartements en location à des prix inférieurs
Turner. à ceux du marché doivent ensuite être alloués
Fig. 6 :
quartier de Rinkeby
(Stockholm), à la
forme marquée par
le programme de
logement public « Million
Programme ».
13À la recherche du logement abordable : un défi européen
Cette situation fait qu’un nombre Si vous acceptez ce l’État suédois pour se doter d’un système de
croissant de Stockholmois ne peut principe du logement logement social semblable à ceux d’autres pays
prétendre ni au « contract housing » destiné pour tous, cela veut également européens ».
aux populations en grande vulnérabilité et dire que beaucoup d’entreprises
en difficulté sociale, ni au logement public construisent pour tous les Mais le logement social pourrait bien
dont les prix continuent de croître. « Il est segments du marché : à la fois arriver en Suède par là où l’on ne
très difficile pour les ménages à revenus faibles des logements économiques et l’attendait pas, car si les municipalités se
de trouver un appartement abordable en location, refusent à toute attribution de logement
des logements haut de gamme.
puisque les appartements privés comme publics public sur conditions de ressources, tel
sont alloués en fonction des listes d’attente, que le
Si vous excluez les ménages n’est pas le cas du secteur privé. « Les
temps d’attente moyen est de 12 ans et que très aisés, ce ne sont plus des promoteurs privés commencent à dire qu’eux ne
peu d’appartements abordables sont offerts à la logements pour tous : ça devient sont pas soumis à cet obstacle du logement pour
location. En outre, des ménages inscrits sur la liste du logement social. Le système tous et commencent à manifester leur intérêt pour
d’attente depuis très longtemps sont susceptibles actuel crée aussi de la mixité le logement social », explique Anna Granath
de ne pas être acceptés comme locataires car sociale au sein du parc existant. Hansson, et ce d’autant plus que la production
leurs revenus sont jugés trop faibles ou instables », Nous considérons que notre de logements aux prix élevés, qui constituait
explique Anna Granath Hansson. Il est ainsi modèle existant du logement auparavant l’essentiel de la production du
courant d’exiger des potentiels locataires pour tous demeure bien plus secteur, se heurte aujourd’hui à une stagnation
des revenus plusieurs fois supérieurs à bénéfique aux Suédois que ne le voire une diminution de la demande. « Les prix
leur loyer, des références et la preuve ont augmenté très rapidement, mais aujourd’hui
serait la création d’un nouveau
d’une absence de défaut de paiement ils semblent avoir atteint un plateau à Stockholm,
des loyers antérieurs47. Un système qui
système ; nous n’allons pas où il devient plus difficile de vendre », note ainsi
pousse Beacon Pathways à noter que « loin de devenir Vienne ». Ann-Margarethe Livh, ancienne maire adjointe
proposer du ‘logement pour tous’, les propriétaires de Stockholm en charge du logement. Anna
municipaux suédois évitent activement de loger À l’inverse, selon Anna Granath Hansson, le Granath Hansson confirme : « la demande de
les ménages les plus pauvres et vulnérables – au logement social pâtit du souvenir terni du logements très chers n’est plus là. Aujourd’hui
moins dans le parc le plus prisé »48. Certaines « Million Programme » et de l’image négative de de nombreuses entreprises du secteur de la
entreprises municipales refusent même certaines banlieues de capitales européennes construction commencent à regarder le segment
de louer un logement à des ménages foyers de pauvreté : « si nous voulons regarder plus abordable du marché dans l’objectif de se
bénéficiaires d’aides, se réfugiant derrière une le logement social, nous devrions le regarder tel réinventer ».
disposition du droit suédois leur conférant qu’il est mis en œuvre dans les pays d’Europe du
un objectif commercial. Dès lors, certains nord aujourd’hui. Je pense qu’il existe des quartiers
ménages aux revenus faibles, incapables de stigmatisés dans tous les pays, mais aujourd’hui
se loger dans le parc public, sont contraints on peut agir différemment pour éviter de telles
de se tourner vers les services sociaux des situations ».
municipalités, dans l’espoir que ces dernières
les aident à trouver un logement appartenant L’évocation d’une possible réforme du
à un propriétaire privé ou à une entreprise système actuel suscite toutefois une forte
municipale de logement. D’autres se tournent résistance. « La ville de Göteborg a tenté de mettre
à l’inverse vers le marché noir, où ils peuvent en œuvre un projet de logement social dans une
obtenir des contrats de « seconde main », zone très attractive de son port », relate Anna
souvent très chers, ou choisissent de partager Granath Hansson. « Seuls les ménages à revenus
le même logement, généralement sans élevés s’y sont installés car les prix étaient élevés.
sécurité juridique. « Certaines personnes vivent à La ville souhaitait accroître la mixité sociale en
300 km de Stockholm et s’y rendent tous les jours permettant à des ménages aux revenus faibles
pour travailler puis dorment dans leur voiture », de s’y installer. Des politiciens empêchent jusqu’à
explique Anna Granath Hansson. maintenant sa mise en œuvre de ce projet, premier
projet de logement inclusif de Suède, notamment
À la source de la crise actuelle du sous la pression de l’association des locataires –
logement abordable, à Stockholm comme mais la ville n’a pas dit son dernier mot ».
dans d’autres municipalités suédoises,
se trouve donc la faillite progressive du Ces réserves sont d’autant plus
modèle suédois du logement pour tous, prononcées dans l’opinion suédoise que
qui explique la recrudescence d’un débat le passage d’un système de logement
virulent entre partisans de l’adoption d’un public pour tous à un système résiduel
modèle de logement social sur le modèle de logement social ne serait pas sans
viennois et défenseurs de la conception coût : « nous avons calculé le coût annuel d’un
égalitariste sous-tendant le système passage à un système de logement social »,
actuel. Jonas Högset, lui, milite en faveur du explique Jonas Högset. « Il est estimé à
maintien du système actuel : 1,5 milliard d’euros par an que devrait débourser
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