Le secteur public local en perspective

Le secteur public local en perspective

Le secteur public local en perspective Jozef Pacolet Véronique Coudron Recherche commanditée par l’ ONSSAPL - Office National de Sécurité Sociale des Administrations Provinciales et Locales Juillet 2004 Katholieke Universiteit Leuven Hoger Instituut voor de Arbeid RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 1

2 ONSSAPL Rue Joseph II 47 • 1000 Bruxelles TEL 02 234 32 11 • FAX 02 234 33 80 E-MAIL info@onssapl.fgov.be www.onssapl.fgov.be Éditeur responsable Jan Gysen, Rue Joseph II 47, 1000 Bruxelles Numéro dépot D/2004/10.237/1 Hormis les exceptions expressément prévues par la loi, toute reproduction d’un extrait quelcon- que de cette édition, par quelque procédé que ce soit, sans l’accord explicite préalable de l’auteur est strictement interdite.

Concept & réalisation Erik Hubin, www.erikhubin.be Index Préface . 4 Chapitre 1 Les administrations publiques locales en perspective 1 Les emplois salariés: aperçu global . 6 2 Le secteur des soins et le secteur socio-culturel: les secteurs non lucratifs à plus forte expansion . 12 3 Les administrations publiques locales: l’un des secteurs connaissant la croissance la plus rapide, grâce à lexpansion du secteur des soins de santé . 14 4 Les secteurs non lucratifs privé et public connaissent un essor similaire . 18 5 Les divergences sectorielles . 21 6 La densité de création d’emplois dans les administrations publiques locales .

25 Chapitre 2 Le secteur public local à la loupe 1 Les employeurs . 27 1.1 Les emplois classés par type d’administration . 27 1.2 L’emploi dans un certain nombre de services spécifiques . 31 1.2.1 Communes - zones de police . 31 1.2.1.1 Service incendie . 32 1.2.1.2 Police . 32 1.2.1.3 Autres services communaux . 33 1.2.2 CPAS . 33 1.2.3 Provinces . 34 1.2.4 Intercommunales . 34 1.2.5 Divers . 35 1.2.6 La situation des hôpitaux: résumé . 36 2 Statut des travailleurs . 38 3 Degré de féminisation . 42 4 Age des travailleurs . 43 5 Domicile - lieu de travail . 54 6 Densité du nombre d’emplois .

58 7 Autres applications: comparer et prévoir . 59 Résumé . 60 Bibliographie . 62 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 2

Il y a deux ans, à l’occasion des festivités célébrant les 50 ans d’existence de l’ONSSAPL, les professeurs Jozef Pacolet (KUL) et Denise Deliège (UCL) ont communiqué lors de la séance académique du 19 novembre 2002 les premiers résultats de l’étude qu’ils avaient entreprise pour le compte de et en collaboration avec l’ONSSAPL. Cette étude a été poursuivie et le professeur Jozef Pacolet et Véronique Coudron (KUL-HIVA) présentent aujourd’hui leur étude sous forme de livre. Ils y démontrent que les administrations locales emploient 1 travailleur salarié sur 10 en Belgique. En incluant l’enseignement, cette proportion atteint même 1 sur 8.

L’étude illustre également comment les différents sous-secteurs de l’administration publique et l’Etat-providence financé par les pouvoirs publics ont évolué dans le temps.

L’administration, l’enseignement, le secteur de la santé, celui du bien-être, le secteur socioculturel et enfin à nouveau l’administration publique ont tour à tour connu une croissance. C’est précisément dans ces secteurs que les administrations locales sont actives. Afin de permettre la réalisation de cette étude, il convenait de clarifier certaines définitions, de rétablir des interprétations erronées et de mettre sur pied un environnement informatique identique. Toutes ces démarches ont permis une plus grande comparabilité des données statistiques disponibles de l’ONSSAPL avec celle des autres organismes publics.

L’importante diversité des statuts au sein du secteur public local n’a pas veillé à simplifier la tâche. Des évolutions institutionnelles (restructuration du secteur des hôpitaux, réforme des polices) ont en outre fréquemment compliqué l’analyse et l’interprétation des résultats. Avec la publication de ce rapport, l’ONSSAPL s’engage à publier annuellement à compter de 2005 une série de données statistiques concernant l’emploi au sein des administrations publiques. L’ONSSAPL adresse ses remerciements à toute personne ayant contribué à ces résultats.

Jan Gysen ADMINISTRATEUR GÉNÉRAL 3 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 3

Préface ‘Onbekend is onbemind’ (‘On ne peut aimer que ce que l’on connaît’) était le titre du rapport consacré voici près de 10 ans aux CPAS (G. Bogaert, H. Spinnewyn, J. Pacolet, 1992). En 2001, notre rapport consacré aux résultats macro-économiques du secteur non lucratif – privé et public – belge se terminait pour sa part par la conclusion suivante: ‘la reconnaissance statistique engendre la reconnaissance sociale’ (J. Pacolet, A. Marchal, I. Van De Putte, S. Dewilde, K.

Verbrugghe, S. Strobbe, 2001). C’est ce même principe consistant à nommer les choses et à les englober dans le cadre de statistiques fiables, de façon à prendre conscience de leur importance, que nous appliquons une nouvelle fois dans cette publication qui s’inscrit dans l’optique d’une recherche commanditée par l’ONSSAPL.1 On trouve en effet des informations utiles et pertinentes dans les statistiques obtenues à partir des données administratives de cet organisme de sécurité sociale, des données non seulement pertinentes pour l’organisme en question, les autorités concernées, le reste de la société mais aussi et surtout pour les autorités locales proprement dites.

Lorsque, dans l’étude susmentionnée consacrée au secteur non lucratif de Belgique, nous sommes remontés aux racines de ce dernier (J. Pacolet, I. Van De Putte, J. Defourny, S. Mertens, 2001), nous avons immédiatement découvert des initiatives communales et locales, non seulement au niveau administratif mais aussi dans le domaine de la santé, des soins et de l’enseignement. L’intérêt relatif de ce secteur n’est toutefois véritablement devenu évident que lorsque l’Etat-providence a commencé à se développer dans l’immédiat après-guerre. Au dix-neuvième siècle, l’emploi n’était à charge du budget de l’Etat qu’à concurrence d’un dixième de ce qu’il est aujourd’hui et ne représentait qu’un cinquième de l’occupation actuelle.

Ce qui explique aussi pourquoi l’ONSSAPL est un organisme encore relativement jeune. Nous ne pouvions évidemment pas brosser ici toute l’histoire de ce secteur mais nous avons néanmoins pu dresser à partir de 1973 un portrait du secteur non lucratif, alors en pleine expansion, ce qui permet de l’évaluer, non seulement en termes d’emploi mais aussi de valeur ajoutée.

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La première partie de ce rapport dresse une esquisse des administrations publiques locales de 1973 à nos jours et ce, sous plusieurs angles. Tout d’abord et surtout en tenant compte de la place occupée par ce secteur non lucratif dans la structure sectorielle de l’emploi ou de l’économie; ensuite de la place occupée dans le secteur non lucratif par le secteur public et enfin du rôle joué par les administrations publiques locales telles qu’on peut les recenser dans les fichiers de l’ONSSAPL. La deuxième partie du rapport traite de manière plus détaillée de l’emploi dans le secteur public local au cours de la période 1995-2002.

1 Les auteurs tiennent à remercier l’0NSSAPL pour les outils de recherche mis à sa disposition ainsi que pour sa collaboration qui a notamment permis de rédiger le présent rapport. Nous avons tout particulièrement apprécié l’implication directe de Jan Gysen, Aministrateur Général, de Nicolas Jeurissen, Administrateur Général Adjoint et de Johan Van der Bruggen, qui nous ont soutenus et guidés de manière à la fois agréable et appréciable dans la réalisation de ce travail. Les erreurs éventuelles ainsi que l’interprétation des chiffres et leurs explications relèvent de la seule responsabilité des auteurs.

Le Prof. dr. Jozef Pacolet, docteur en Sciences Economiques, est responsable du secteur de la Politique Socio-Economique du Hoger Instituut voor de Arbeid de la Université Catholique de Louvain. Véronique Coudron, ingénieur commercial, est collaboratrice scientifique auprès de ce même institut et a également réalisé une partie de cette recherche au sein du service statistique de l’ONSSAPL. 5 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 5

Chapitre 1 Les administrations publiques locales en perspective 1 Les emplois salariés: aperçu global L’économie se subdivise en trois grandes catégories d’activités: le secteur primaire (agriculture et exploitation de matières premières), le secteur secondaire ou industriel et le secteur tertiaire ou secteur des services.

Ce dernier est à son tour généralement scindé en services commerciaux privés et en autres activités considérées comme services non commerciaux ou subsidiés. On parle parfois pour ce secteur non commercial d’une catégorie bien spécifique: le secteur quaternaire. Celui-ci couvre le secteur public (à l’exception des entreprises d’Etat) et le secteur privé plus ou moins largement subsidié. Il s’agit du secteur non lucratif privé et public. Bon nombre de ces activités sont souvent associées au secteur des services ou secteur tertiaire. Nous établirons cependant ici une distinction explicite entre le secteur privé des services (secteur tertiaire), qui opère exclusivement dans le secteur marchand, et le secteur quaternaire2 , synonyme de secteur non lucratif.

On distingue en outre au sein de ce dernier trois fonctions bien différentes: les biens purement collectifs dont relève par exemple l’administration, ensuite l’enseignement et enfin les biens quasi-collectifs dont relèvent la santé, le bien-être et le secteur socio-culturel. Nous tenterons par ailleurs d’y déterminer la part occupée par le secteur public, de la distinguer du secteur privé non lucratif, avant d’identifier les administrations publiques locales. Les tableaux et les graphiques qui suivent illustrent l’évolution de l’emploi au sein des divers secteurs non lucratifs. Ils permettent de se forger une image couvrant près de trois décennies et peuvent également être interprétés en fonction de ces trois sous- périodes: l’évolution entre 1973 et 1982 (9 ans), entre 1982 et 1992 (10 ans) et entre 1992 et 2002 (10 ans).

6 2 Pour de plus amples details: Pacolet J., Van De Putte I., Van Damme B., Gos E. & Tilleman B., 2001. RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 6

Le secteur quaternaire, secteurs privé et public confondus, représente aujourd’hui près de 35% de l’ensemble des emplois salariés3 de notre société, soit 1,2 million des 3,4 millions d’emplois. On notera par ailleurs que cette proportion est passée de 22% à 35% au cours des 30 dernières années. Le secteur privé des services s’est lui aussi relativement développé alors que la désindustrialisation s’est poursuivie de manière dramatique.

Tout cela fait qu’en 2002, le secteur commercial reste encore et toujours inférieur à ce qu’il était à la veille de la première crise pétrolière de 1973. Tableau 1 Emploi salarié en Belgique, en 1 000 d’unités, 1973-2002 1973 1982 1992 1997 1999 2001 2002 AGRICULTURE 12 11 16 30 31 31 30 ENERGIE 68 61 36 36 38 30 30 INDUSTRIE 1 018 791 708 636 637 635 614 CONSTRUCTION 253 189 192 184 188 196 193 SECTEUR TERTIAIRE 1 021 882 1 120 1 208 1 262 1 359 1 362 SECTEUR QUATERNAIRE 689 930 1 087 1 152 1 201 1 237 1 264 SECTEUR MARCHAND 2 372 1 935 2 072 2 095 2 156 2 250 2 229 TOTAL EMPLOI SALARIE 3 060 2 865 3 159 3 247 3 356 3 487 3 493 POUVOIRS LOCAUX 125 175 - 283 293 308 326 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS Cette image s’avère encore plus étonnante lorsqu’on la corrige en fonction de la proportion des emplois à temps partiel.

On constate en effet alors qu’en Belgique, le secteur marchand se situe 10% en dessous de son niveau de 1973, alors que l’ensemble du marché de l’emploi ne se maintient que grâce à l’expansion du secteur quaternaire, une expansion surtout spectaculaire dans les années ‘70 pour l’ensemble de ce secteur, tandis que les années ‘80 et ‘90 ont été marquées par une progression assez homo- gène. Au cours de ces cinq dernières années, le secteur quaternaire a de nouveau connu une expansion plus rapide. L’emploi dans le secteur marchand a continué à stagner jusqu’en 1997 mais a lui aussi connu ces cinq dernières années une nouvelle relance.

Chapitre 1 7 3 Cette analyse ne prend pas en considération les travailleurs indépendants. RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 7

Tableau 2 Emploi salarié en Belgique, en 1 000 d’équivalents temps plein (estimation) 1973 1982 1992 1997 1999 2001 2002 AGRICULTURE 12 11 14 27 29 28 28 ENERGIE 68 61 36 35 36 28 28 INDUSTRIE 1 012 786 695 623 622 614 600 CONSTRUCTION 252 188 189 182 185 189 191 SECTEUR TERTIAIRE 995 860 1 023 1 088 1 125 1 221 1 214 SECTEUR QUATERNAIRE 636 860 966 1 019 1 046 1 077 1 101 SECTEUR MARCHAND 2 338 1 907 1 958 1 955 1 997 2 081 2 061 TOTAL EMPLOI SALARIE 2 975 2 767 2 923 2 975 3 043 3 158 3 162 POUVOIRS LOCAUX - Source: Propres calculs sur la base des données ONSS et ONSSAPL Les tableaux ci-dessous reprennent les chiffres de l’emploi exprimés en nombres et en équivalents à plein temps4 mais cette fois-ci répartis par région5 .

La Région wallonne a toujours été caractérisée par une forte expansion du secteur quaternaire. Dès 1982, celui-ci y représentait en effet 37% de l’ensemble du marché de l’emploi, un pour- centage qui est passé à 43,7% en 2002. La Région Bruxelloise se caractérise pour sa part, en raison de sa fonction centralisatrice, par une très forte présence de services privés. C’est notamment l’implantation des sièges centraux de prestataires de services tels que les banques et les compagnies d’assurances qui fait que les services privés y représentent près de la moitié de l’ensemble des emplois. A Bruxelles, les secteurs de l’agriculture, de l’énergie et de l’industrie sont par ailleurs très peu représentés.

Dans la Région flamande par contre, l’industrie représente une part importante du marché de l’emploi. En 1982, le secteur quaternaire n’y représentait que moins d’un tiers de l’ensemble des emplois. Au cours des deux dernières décennies, on y constate néan- moins un phénomène de compensation par rapport aux autres régions. C’est surtout l’expansion des secteurs de la santé et du bien-être qui a également permis au secteur quaternaire de grimper jusqu’à 38% dans la Région flamande. 8 4 Il s’agit d’une estimation du nombre d’emplois à plein temps. Pour les années 2001 et 2002, nous avons tenu compte du fait qu’il existait des emplois à temps partiel dans les secteurs respectifs de l’agriculture, de l’énergie, de l’industrie, de la construction, ainsi que dans les secteurs tertiaire et quaternaire.

Nous sommes partis du principe que le temps partiel moyen était de 60%. Voir également: Pacolet J., Van De Putte I., Van Damme B., Gos E. & Tilleman B. (2002), p.45. 5 Il s’agit toujours de l’emploi défini en fonction du lieu de travail. RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 8

On remarquera par ailleurs dans ces tableaux qu’au cours de la période comprise entre 1982 et 2002, seule la Région flamande a encore connu une croissance (en unités) des emplois dans le secteur marchand, alors qu’à quelques milliers d’unités près, le niveau est resté pratiquement stable dans les régions bruxelloise et wallonne. Dans ces deux entités, la croissance de l’emploi constatée au cours des vingt dernières années est à mettre entièrement à l’actif du secteur quaternaire. Une fois ces chiffres convertis en estimations d’emplois à temps plein équivalents, on note pour cette période une nouvelle diminution du volume de l’emploi dans le secteur marchand.

Il convient également de noter que cette image reflète la réalité depuis 1982, c’est-à-dire après la crise de l’emploi des années ‘70.

Tableau 3 Emploi salarié par région, en 1 000 d’unités, 1982-2002 1982 1992 1997 1999 2001 2002 REGION FLAMANDE AGRICULTURE 8 12 26 27 26 25 ENERGIE 41 21 20 22 16 15 INDUSTRIE 0 489 447 446 445 430 CONSTRUCTION 107 115 113 115 119 118 SECTEUR TERTIAIRE 421 596 669 708 768 770 SECTEUR QUATERNAIRE 433 526 567 598 617 630 SECTEUR MARCHAND 1 071 1 234 1 276 1 317 1 372 1 358 TOTAL EMPLOI SALARIE 1 504 1 760 1 842 1 915 1 989 1 988 REGION WALLONNE AGRICULTURE 3 4 4 4 5 5 ENERGIE 14 10 9 9 9 9 INDUSTRIE 223 165 146 147 147 143 CONSTRUCTION 61 55 53 55 59 58 SECTEUR TERTIAIRE 204 244 265 271 290 292 SECTEUR QUATERNAIRE 296 350 365 379 389 395 SECTEUR MARCHAND 504 478 477 487 510 507 TOTAL EMPLOI SALARIE 800 828 842 866 899 902 REGION BRUXELLES-CAPITALE AGRICULTURE 0 0 0 0 0 0 ENERGIE 7 5 7 7 5 5 INDUSTRIE 73 54 43 44 43 42 CONSTRUCTION 22 21 18 17 18 17 SECTEUR TERTIAIRE 258 280 274 284 301 300 SECTEUR QUATERNAIRE 201 210 220 224 231 239 SECTEUR MARCHAND 360 361 343 352 368 364 TOTAL EMPLOI SALARIE 561 571 563 575 599 603 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL Chapitre 1 9 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 9

Tableau 4 Emploi salarié par région, en 1 000 d’équivalents temps plein (estimation), 1982-2002 1982 1992 1997 1999 2001 2002 REGION FLAMANDE AGRICULTURE 7 11 23 25 24 24 ENERGIE 40 21 20 21 15 14 INDUSTRIE 443 480 438 435 435 420 CONSTRUCTION 106 114 111 113 117 117 SECTEUR TERTIAIRE 410 544 603 631 684 686 SECTEUR QUATERNAIRE 400 468 501 521 537 549 SECTEUR MARCHAND 1 007 1 170 1 195 1 225 1 275 1 260 TOTAL EMPLOI SALARIE 1 407 1 638 1 696 1 746 1 812 1 809 REGION WALLONNE AGRICULTURE 3 3 3 4 4 4 ENERGIE 14 10 9 9 9 9 INDUSTRIE 222 162 143 144 143 140 CONSTRUCTION 60 54 53 55 59 57 SECTEUR TERTIAIRE 198 223 239 241 259 261 SECTEUR QUATERNAIRE 273 311 323 330 338 344 SECTEUR MARCHAND 497 452 446 453 474 471 TOTAL EMPLOI SALARIE 771 764 769 783 812 815 REGION BRUXELLES-CAPITALE AGRICULTURE 0 0 0 0 0 0 ENERGIE 7 5 7 6 5 5 INDUSTRIE 73 53 42 43 42 41 CONSTRUCTION 22 21 18 17 17 17 SECTEUR TERTIAIRE 251 255 246 253 269 267 SECTEUR QUATERNAIRE 186 187 195 195 202 208 SECTEUR MARCHAND 353 335 314 319 333 330 TOTAL EMPLOI SALARIE 539 522 509 514 535 538 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL Le graphique suivant illustre on ne peut plus clairement le fait qu’en Belgique, le volume global de l’emploi a tout d’abord régressé avant d’être en quelque sorte relancé par l’emploi dans le secteur quaternaire, une expansion dont nous démontrerons plus loin qu’elle a également et pleinement touché les administrations publiques locales.

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Figure 1 Emploi salarié au sein des secteurs marchand et quaternaire, en nombres, 1973-2002 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) Les indices suivants illustrent encore mieux la crise du secteur de la création d’emplois que nous avons traversée au cours de ces trois dernières décennies. Le volume global des emplois salariés (exprimé en têtes d’habitants) a en effet mis trente ans pour augmenter de 10%; exprimée en équivalent temps plein, l’expansion globale n’a été que d’à peine 4%.

En l’an 2002, le secteur marchand était encore et toujours inférieur à son niveau de 1973 mais avait légèrement dépassé celui de 1982. Les emplois supprimés dans les années ‘70 n’ont toujours pas été compensés, ce qui illustre bien la profondeur de la crise des années ‘70. Le secteur quaternaire a permis de compenser ce handicap, surtout au cours de la première décennie, mais nous avons également connu une importante croissance au cours des deux décennies suivantes. Ceci dit, tous les segments du secteur quaternaire n’ont pas connu une évolution similaire. Comme epposé au point suivant.

Chapitre 1 11 1973 1977 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1997 1999 2001 2002 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000 Biens purement collectifs Enseignement Biens quasi collectifs Secteur marchand RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 11

Figure 2 Evolution de l’emploi salarié, total et au sein des secteurs quaternaire et marchand en Belgique, 1973-2002 (index nombres 1982=100) Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) 2 Le secteur des soins et le secteur socio-culturel: les secteurs non lucratifs à plus forte expansion Au sein du secteur quaternaire, nous distinguerons les biens (purement) collectifs, l’enseignement et les biens quasi-collectifs.

Le graphique révèle que les biens collectifs (administration, sécurité publique) n’augmentent que de façon modérée. L’enseigne- ment a pour sa part connu une expansion encore moins forte depuis le début des années ‘80. L’expansion la plus marquée a été enregistrée par les biens quasi-collectifs (santé, bien-être et secteur socio-culturel), trois domaines au sein desquels les CPAS et les communes jouent respectivement un rôle essentiel. Dans les années ‘90, le secteur de l’enseignement n’a plus connu la moindre expansion. Les biens collectifs (notamment l’administration publique) ont par contre enregistré, après la stagnation des années ‘80, une forte croissance au début des années ‘90 (la plus forte depuis les années ‘70).

Les biens quasi-collectifs ont par ailleurs connu - sous l’effet des mesures d’économies 12 20 40 60 80 100 120 140 Index 1973 1982 1992 1999 2002 Total (nombre absolu) Total (en équivalents temps plein) Secteur marchand (nombre absolu) Secteur quaternaire (nombre absolu) RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 12

imposées par l’Etat dans le cadre de l’introduction d’une monnaie unique européenne - une expansion limitée. Après 1999, nous sommes entrés, notamment grâce au Maribel social, dans une nouvelle période de croissance. On remarquera toutefois que les biens quasi-collectifs et les biens collectifs ont par contre connu une évolution différente. Il semble en effet qu’au cours de ces vingt dernières années, ceux-ci aient alternativement connu des périodes de forte expansion et de ralentissement. Figure 3 Evolution de l’emploi salarié au sein du secteur quaternaire en Belgique, 1973-2002 (index nombres 1982=100) Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) Dans les graphiques qui suivent, nous proposons une illustration des trois principaux sous-secteurs du domaine des biens quasi-collectifs.

Il en ressort que l’expansion du secteur de la santé a tout d’abord été très forte mais que celle-ci a commencé à diminuer dans les années ‘90. Le secteur social ou du bien-être a connu une forte croissance dans les années ‘70 et ‘80 mais commence lui aussi à s’essouffler. La crois- sance du secteur socio-culturel continue à progresser mais cette poussée statistique peut en partie s’expliquer par la régularisation de certains statuts particuliers. Chapitre 1 13 1973 1982 1992 1999 2002 Biens collectifs Enseignement Biens quasi collectifs 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Index RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 13

Figure 4 Evolution des sous-secteurs de la santé, du bien-être et du secteur socioculturel des biens quasi collectifs en Belgique, 1973-2002 (index nombres 1982=100) Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) 3 Les administrations publiques locales: l’un des secteurs connaissant la croissance la plus rapide, grâce à l’expansion du secteur des soins de santé Le secteur enregistrant la plus forte croissance est apparemment celui des biens quasi- collectifs. Dès le départ, le secteur public local y a d’ailleurs joué un rôle de premier plan et le conserve d’ailleurs aujourd’hui encore.

Lorsque nous affirmons que le secteur quaternaire, et au sein de celui-ci le secteur des soins de santé et le secteur socio-culturel, ont joué un rôle capital en tant que moteur de création d’emplois au niveau de l’ensemble de l’économie, cela s’applique dans les mêmes termes aux administrations publiques locales.6 Entre 1973 et aujourd’hui, l’emploi dans ce secteur a en effet connu l’une des croissances les plus fulgurantes, avec un facteur multiplicateur de 2,5, le même que celui jadis affiché par le secteur qui est le plus en expansion, en l’occurrence celui du bien-être et du socio-culturel (il suffit de comparer 14 6 Voir notamment Pacolet J., Marchal A., Van De Putte I., Dewilde S., Verbrugghe K., 2001 et Pacolet J., Van De Putte I., Cattaert G., Coudron V., 2002) 1973 1982 1992 1999 2002 Santé Social Secteur socio-culturel 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220 Index RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 14

les illustrations 5 et 4). Les emplois répertoriés auprès des autorités locales sont passés de 125.000 à 326.000 unités. Cette expansion a été stimulée par la croissance des secteurs de la santé, du bien-être et des activités socio-culturelles. Et il va de soi que cela a également eu d’importantes répercussions sur le poids respectif des communes, des CPAS et des diverses fonctions internes de ces différentes entités. Tableau 5 Emploi salarié au sein du secteur quaternaire et du secteur public local en Belgique, en 1 000 d’unités, 1973-2002 1973 1982 1992 1997 1999 2001 2002 BIENS PUREMENT COLLECTIFS 222 261 278 323 329 343 349 ENSEIGNEMENT 275 336 347 355 361 354 361 BIENS QUASI COLLECTIFS 191 333 461 475 511 540 553 SANTE 74 122 153 152 160 169 173 SECTEUR SOCIAL 78 134 215 228 249 265 272 CULTURE 14 24 34 34 39 47 48 TOTAL SECTEUR QUATERNAIRE 689 930 1 087 1 152 1 201 1 237 1 264 TOTAL ONSSAPL 125 175 - 283 293 308 326 Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL Figure 5 Evolution de l’emploi total au sein du secteur public local, Belgique, 1973-2002 (index nombres 1982=100) Source: Propres calculs sur la base des données ONSSAPL et De Boeck E., Pacolet J.

& Vleminckx A. (1983) Chapitre 1 15 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 1973 1982 1997 1999 2002 Index RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 15

L’analyse de la croissance (entre 1982 et 2002) des autorités locales - région par région - nous apprend qu’il existe des écarts régionaux très marqués. C’est par exemple la Flandre qui a connu la plus forte croissance, en doublant pratiquement le nombre d’emplois. La croissance de la Région wallonne a été d’environ 80% alors que dans la Région Bruxelloise, on n’a enregistré pour ces 20 dernières années qu’une augmentation légère- ment supérieure à 20%. Pour cette région, cela signifie aussi que des secteurs tels que la santé et le bien-être, en forte expansion ailleurs, connaissent ici une croissance moindre.

Figure 6 Evolution de l’emploi total au sein du secteur public local, par région, 1982-2002 (index nombres 1982=100) Source: Propres calculs sur la base des données ONSSAPL et De Boeck E., Pacolet J. & Vleminckx A. (1983) Le poids relatif des administrations publiques locales par rapport à l’ensemble du marché de l’emploi est passé de 4% en 1973 à près de 10% en 2002 (le même facteur multiplicateur de 2,5). La part du secteur quaternaire est passée de 18 à 26% (illustration 7). On constate cependant ici encore des différences relativement importantes entre les régions (illustration 8). La part représentée par le secteur public 16 1982 1997 1999 2002 Région flamande Région wallonne Région Bruxelles-Capitale 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220 Index RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 16

local dans l’ensemble du marché de l’emploi bruxellois est d’environ 7% et a également connu une croissance relativement limitée au cours de ces deux dernières décennies. Son importance au sein du secteur quaternaire a elle aussi à peine progressé. C’est en Région wallonne que les autorités publiques locales représentent la part la plus importante et ce, aussi bien par rapport à l’ensemble des emplois salariés (13% en 2002) qu’en termes d’emplois dans le secteur quaternaire (30% en 2002). Pour la Région flamande, en 2002, ces parts représentaient 26% du secteur quaternaire et 8% du marché global de l’emploi.

Ces chiffres n’ont pas été corrigés en ce qui concerne l’emploi dans le secteur de l’enseignement. Certes, les enseignements provinciaux et communaux représentent eux aussi des éléments essentiels du secteur de l’éducation mais leurs personnels respectifs ne sont pas repris dans les statistiques de l’ONSSAPL puisqu’ ils sont directement financés par les communautés. Figure 7 Part du secteur public local dans l’emploi salarié total et dans le secteur quaternaire, Belgique, 1973-2002 (en %) Source: Propres calculs sur la base des données ONSSAPL et Pacolet J., Van de Putte I., Van Damme B., Gos E.

& Tilleman B. (2001) Chapitre 1 17 1973 1982 1992 1999 2002 Part dans l'emploi total Part dans le secteur quaternaire 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 17

Figure 8 Part du secteur public local dans l’emploi salarié total et dans le secteur quaternaire, par région, 1973-2002 (en %) Source: Propres calculs sur la base des données ONSS et ONSSAPL et Pacolet J., Van de Putte I., Van Damme B., Gos E. & Tilleman B. (2001) 4 Les secteurs non lucratifs privé et public connaissent un essor similaire Le graphique suivant représente le secteur public non lucratif dans le cadre du secteur quaternaire. Le fait de replacer ces chiffres dans une perspective à plus long terme nous permet cependant une nouvelle fois de relever un fait étonnant. Entre 1973 et 1997, les glissements constatés dans l’ensemble du secteur quaternaire ont entraîné une augmentation de 37% à 43% dans le secteur privé.

Toutefois, cette croissance du segment privé est due pour une large part à l’augmentation des segments dans lesquels le secteur privé s’avère relativement plus performant, à savoir le secteur à plus forte croissance, celui du bien-être, alors que celui de l’administration a connu une croissance relativement plus modeste, ce qui a entraîné une moindre croissance globale du segment public.

18 1982 1997 1999 2002 1 1 1 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 2 2 2 Région flamande Région wallonne Région Bruxelles-Capitale RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 18

Figure 9 Evolution des secteurs privé et public dans le secteur quaternaire total ainsi que les biens quasi collectifs et l’enseignement, Belgique, 1973-2002 Source: Propres calculs sur base des chiffres de la Sécurité Sociale (statistiques décentralisées) Au sein de chacun de ces divers domaines d’activités, on constate cependant aussi une évolution importante de la proportion privé – public.

Jusqu’en 1996, la part occupée par le secteur privé dans le secteur social était d’environ 75%, alors que l’on enregistrait même une diminution de ce secteur privé dans le domaine de la santé jusqu’en 1996. Depuis lors, la part publique a légèrement régressé dans le secteur des soins de santé et aussi, dans une moindre mesure, dans le secteur social. L’impression globale dégagée par ces secteurs sur une période de près de trente ans est toutefois celle d’une certaine stabilité.

Chapitre 1 19 % privé % public 1973 1981 1999 2002 1973 1981 1999 2002 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Secteur quaternaire Biens quasi collectifs et enseignement RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 19

Figure 10 Evolution des secteurs privé et public dans le secteur social en Belgique, 1973-2002 Source: Propres calculs sur base des chiffres de la Sécurité Sociale (statistiques décentralisées) Figure 11 Evolution des secteurs privé et public dans le secteur des soins de santé en Belgique, 1973-2002 Source: Propres calculs sur base des chiffres de la Sécurité Sociale (statistiques décentralisées) 20 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1973 1981 1992 1996 2002 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1973 1981 1992 1996 2002 Secteur social privé Secteur social public Soins de santé privé Soins de santé public RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 20

5 Les divergences sectorielles Les graphiques suivants soulignent l’importance du secteur quaternaire, la part de l’emploi public et enfin celle de l’emploi dans les administrations publiques locales. Dans l’ensemble du secteur quaternaire de Belgique - soit environ 1,2 million de personnes - les biens collectifs représentent 40%, l’enseignement et les biens quasi- collectifs couvrant chacun environ 30%. Dans le secteur public, la part relative des biens collectifs est d’environ 50% alors que l’enseignement en représente malgré tout encore un quart. En ce qui concerne les autorités locales, les biens collectifs de l’administration, de la sécurité et du service d’incendie représentent près de la moitié et les biens quasi-collectifs (santé, bien-être et culture) environ 45%.

Ces deux fonctions sont donc représentées de manière presqu’ égale. La plupart des membres du personnel de l’enseignement communal et provincial sont directement rémunérés par le Ministère de l’Education, ce qui explique pourquoi la déclaration relative à ce groupe se fait directement a l’ONSS, comme c’est d’ailleurs aussi le cas des autres institutions publiques régionales, communautaires et fédérales. Cette activité des autorités locales n’est donc pas reprise dans les statistiques de l’ONSSAPL. C’est pour ne pas oublier de tenir compte de l’emploi dans ces autorités locales que dans les graphiques suivants, nous avons procédé à une estimation du volume de personnel employé dans les écoles communales et provinciales et que nous avons corrigé les résultats en conséquence.

Chapitre 1 21 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 21

Figure 12 Le secteur quaternaire en 2002 en Belgique: total, secteur public et secteur public local * Pour l’enseignement, les agents affiliés à l’ONSSAPL ne sont pas uniquement entrés en ligne de compte. Tous les agents occupés dans l’enseignement communal et provincial ont été pris en considération. Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL 22 ONSSAPL reste Autres biens quasi collectifs Culture Religion Secteur social Soins de santé Recherche Enseignement Défense Pompiers Sécurité publique Justice Administration Total Public ONSSAPL 200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000 1 400 000 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 22

La place occupée par les administrations publiques locales peut désormais être déterminée de manière plus précise pour les régions, les arrondissements et les communes. La comparaison s’avère d’autant plus pertinente au niveau communal, dans la mesure où de nombreuses activités exercées dans ces secteurs relèvent des services locaux, de l’administration, de l’enseignement ou des autres biens quasi- collectifs destinés à la population.

En 2002, l’emploi dans le secteur quaternaire représentait 31% de l’ensemble de l’emploi de la Région flamande, 43,7% de la Région wallonne et 39% de la Région Bruxelloise.

Pour ces trois régions, nous avons ici comparé la part occupée par le secteur public et par les administrations publiques locales. En ce qui concerne Bruxelles, le résultat est cependant quelque peu faussé, notamment en raison de son rôle de capitale administrative et économique. La part représentée par le secteur public par rapport à l’ensemble du secteur quaternaire bruxellois est d’environ 64% alors qu’elle est respectivement de 48 et 61% en Flandre et en Wallonie. C’est aussi à Bruxelles que la part représentée par l’ONSSAPL est relativement la plus réduite en termes d’emplois quaternaires (20%), contre 30% en Flandre et 37% en Wallonie.

Chapitre 1 23 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 23

Figure 13 Le secteur quaternaire en 2002, par région: total, secteur public et secteur public local * Pour l’enseignement, les agents affiliés à l’ONSSAPL ne sont pas uniquement entrés en ligne de compte. Tous les agents occupés dans l’enseignement communal et provincial ont été pris en considération. Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL 24 Région flamande Région wallonne Région Bruxelles-Capitale 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 ONSSAPL reste Autres biens quasi collectifs Culture Religion Secteur social Soins de santé Recherche Enseignement Défense Pompiers Sécurité publique Justice Administration Total Public ONSSAPL Total Public ONSSAPL Total Public ONSSAPL RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 24

6 La densité de création d’emplois dans les administrations publiques locales Pour l’ensemble des emplois du secteur quaternaire, on compte environ 105 jobs par tranche de 1 000 habitants en Flandre, 117 en Wallonie et 244 à Bruxelles (illustration 14). Pour les emplois publics, cela correspond respectivement à 54, 69 et 161 jobs et 31, 44 et 52 emplois pour les administrations locales. Figure 14 Emploi par 1 000 d’habitants dans le secteur quaternaire en 2002: total, secteur public et secteur public local Source: Propres calculs sur la base des données ONSS (statistiques décentralisées) et ONSSAPL Depuis la première étude HIVA consacrée au secteur quaternaire, voici maintenant près de 20 ans, nous esquissons systématiquement le même type de profil du marché de l’emploi dans le secteur quaternaire, à savoir en n’établissant pas uniquement une différence entre les secteurs public et privé mais aussi en faisant une distinction au sein-même du secteur public, en isolant les emplois répertoriés dans les administra- tions publiques locales (De Boeck E., 1983).

Chapitre 1 25 Biens collectifs Enseignement Biens quasi collectifs ONSSAPL reste Etat Rég. fl. Rég.wal. Rég.BXL Etat Rég. fl. Rég.wal. Rég.BXL Etat Rég. fl. Rég.wal. Rég.BXL 50 100 150 200 250 300 Total Secteur Public ONSSAPL RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 25

Nous avons une nouvelle fois conservé cette différenciation entre les diverses fonctions des administrations et autorités locales. En ce qui concerne les biens collectifs, la part occupée par les emplois ONSSAPL est considérable. Ici encore, pour le secteur de l’enseignement, nous avons tenu compte dans le graphique de tous les membres du personnel des enseignements communaux et provinciaux, ce qui s’étend bien au-delà du groupe restreint du personnel enseignant repris dans les statistiques ONSSAPL.

La part des administrations publiques locales est avant tout importante dans le domaine social et dans l’administration. Dans le secteur de la santé, cette part est un peu moins élevée dans la mesure où les hôpitaux universitaires relèvent du secteur public. Leur expansion permanente peut par conséquent expliquer le net gain de parts de marché du secteur public dans le domaine des soins de santé. En ce qui concerne le service d’incendie et la sécurité publique, on notera la place importante occupée par les autorités publiques locales. Signalons enfin que le secteur public local est égale- ment fort actif en tant que prestataire public dans le domaine culturel.

Les statistiques regroupent en outre un certain nombre d’autres activités assurées par les autorités locales (par exemple la production et la distribution d’eau).

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Chapitre 2 Le secteur public local à la loupe Dans le chapitre précédent, nous avons replacé les emplois pourvus par des autorités locales dans une perspective plus large. Dans ce qui suit, nous allons à présent revenir plus en détails sur certaines des caractéristiques des emplois proposés dans le cadre des administrations locales. Nous inclurons dans ces statistiques tous les travailleurs redevables de cotisations, ce qui signifie que certaines de ces statistiques sont susceptibles de présenter des divergences par rapport à ce qui avait été dit au premier chapitre, dans la mesure où certaines catégories de personnel n’y avaient pas été prises en considération afin d’assurer une comparaison plus correcte par rapport aux statistiques de la Sécurité Sociale.

Il s’agit notamment des pompiers volontaires, du personnel enseignant subsidié et d’un certain nombre d’autres catégories bien spécifiques de travailleurs. Les écarts éventuels peuvent en outre s’expliquer par les doublons qui ont été éliminés dans ce deuxième chapitre. 1 Les employeurs 1.1 Les emplois classés par type d’administration Les administrations relevant de l’ONSSAPL peuvent être réparties en plusieurs grandes catégories: communes, CPAS, intercommunales, provinces et divers (sociétés régionales de développement et commissions communautaires). Depuis l’instauration de la réforme des polices, on note également la naissance d’une nouvelle catégorie en 2002, celle des zones de police locale.

Les hôpitaux sous forme d’association chapitre 12 ou 12bis de la loi sur les CPAS sont également considérés comme une catégorie particulière. Ce sont les communes qui emploient le groupe le plus important de personnes. Les administrations communales ont en effet au total près de 131 000 personnes à leur service, tandis que les CPAS représentent environ 78 000 travailleurs. Chapitre 2 27 RSZPPO_studie_v9_NL&FR.qxd 6/24/04 4:20 PM Page 27

28 Si nous comparons la part relative des diverses administrations dans les trois régions, nous constatons que les administrations communales et les CPAS sont les plus grands pourvoyeurs d’emplois de Flandre.

Ces organes représentent en effet conjointement 75% de l’emploi au sein des administrations locales. Le poids des communes et des CPAS est inférieur dans la Région wallonne, avec respectivement près de 39% et 19% (total: 58%). Dans cette région, ce sont les provinces et les intercommunales qui représentent une part nettement plus importante. Dans la Région Bruxelloise, enfin, certains travailleurs sont également employés par d’autres entités telles que les institutions communautaires et deux institutions pararégionales.

En raison de la réforme des polices, les zones de police locale constituent depuis 2002 des employeurs distincts et le personnel policier ne fait plus partie du personnel communal.7 C’est aussi ce qui explique la régression des emplois dans les communes en 2002. Dans les CPAS, on constate également une tendance à la baisse. Ces dernières années, une évolution sensible a pu être constatée dans le secteur des hôpitaux dans lequel de plus en plus d'hôpitaux de CPAS prennent la fome d'association chapitre 12 ou 12 bis de la loi du CPAS dont les membres émanent du secteur privé. Dans les intercommunales8 et les administrations provinciales, on constate - et ce, dans toutes les régions - une augmentation du nombre de personnes employées.

7 Les zones de police ne sont pas toujours par définition les employeurs au sens juridique du terme. 8 En application du décret du 6 juillet 2001 portant sur la collaboration intercommunale, les employeurs affichant le statut juridique d’intercommunales vont disparaïtre dans la Région flamande. Ils sont néanmoins encore regroupés provisoirement sous la dénomination d’intercommunales dans les présentes statistiques.

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