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Le Magazine de la FEANTSA - Fédération Européenne d’Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri AISBL
Sans-abri en Europe
Printemps 2012
La qualité des services sociaux
du point de vue des structures
de prise en charge des personnes
sans domicile : du sur mesure ?
Editorial par Suzannah Young
IN THIS ISSUE
La qualité des services sociaux du point de vue des
2 Editorial structures de prise en charge des personnes sans
5 Qu’est-ce que la qualité dans
le secteur des structures de
prise en charge des personnes
domicile : du sur mesure ?
sans domicile ?
Karolina Krzystek
Le débat sur la qualité des services d’aide aux qualitatif doit être le résultat d’un processus démo-
8 Travail social et management
cratique impliquant les prestataires de services, les
sans-abri s’est développé au cours de ces dernières
de la qualité : une mise en
années et est lié aux réflexions concernant les utilisateurs et les décideurs politiques.
perspective critique
critères de qualité dans d’autres services sociaux.
Claude Haas
Les critères de qualité des services d’aide aux sans- L’article de Claude Haas, Maître de conférences en
11 Réflexions sur le processus abri sont perçus par certains comme une manière sciences sociales et de l’éducation de l’Université de
de mise en œuvre d’un cadre d’atteindre et de maintenir la qualité. Certaines Luxembourg, permet de contextualiser plus avant
qualitatif et d’un audit à Vienne questions sont toutefois soulevées quant à l’oppor- le débat en abordant la théorie. Il apporte une
Sofia Martinsson tunité d’attribuer des critères à des services flexibles réflexion sur la gestion de la qualité dans le cadre du
14 Normes de qualité et transitoires. On fait d’une part valoir que les travail social en envisageant ce qui est « neuf » dans
prescriptives: Un outil pour prestataires de services peuvent créer des parcours les discussions actuelles sur la qualité, pourquoi le
l’amélioration de la qualité des hors du sans-abrisme en développant des services travail social a une attitude assez ambivalente vis-
services aux sans-abri de qualité élevée qui répondent aux besoins des à-vis de la gestion de la qualité, quelles sont les
Taina Hytönen utilisateurs. D’autre part, nombreux sont ceux qui possibilités offertes par la gestion de la qualité dans
16 La participation comme s’inquiètent des conséquences négatives d’une le travail social et comment la gestion de la qualité
outil permettant d’assurer approche uniforme qui ne tienne pas compte de la peut être conçue de manière différente. Il propose
la qualité: L’audit PAja! sur spécificité des services d’aide aux sans-abri. une approche de la question de la qualité à partir
la participation crée par le de la théorie sur laquelle se fonde le travail social.
Volksbond d’Amsterdam Une question centrale se pose dans le cadre de La question de la qualité risque ainsi moins d’être
Carmen Salvador ce débat: que signifie le mot « qualité » en ce « réduite » à sa dimension technique.
qui concerne les services d’aide aux sans-abri? La
18 EQUASS: La qualité
nature transitoire du sans-abrisme, par opposition à Sofia Martinsson, du programme viennois d’assis-
européenne des services
la situation d’autres bénéficiaires d’aide sociale – les tance aux sans-abri en Autriche, présente un
sociaux et sa pertinence dans
personnes handicapées ou les personnes âgées, par exemple de réflexion partant de la théorie pour aller
le cadre des services aux
exemple – doit être prise en compte dans la défini- vers un travail interinstitutions. Mme Martinsson
personnes sans domicile
tion des critères de qualité des services d’aide aux aborde la question du processus de mise en œuvre
Guus van Beek
sans-abri. d’un cadre qualitatif et d’un audit de ce cadre, en
21 L’implication d’un prestataire utilisant l’exemple d’une procédure développée
de services d’aide aux En outre, en période de récession, il est particuliè- via une coopération entre la ville de Vienne et
sans-abri dans le projet rement pertinent de s’intéresser à la faisabilité de la les services d’aide aux sans-abri de la ville. Mme
PROMETHEUS, un programme mise en œuvre de cadres qualitatifs pour les services Martinsson souligne l’importance de la coopéra-
d’assurance de la qualité d’aide aux sans-abri. De nombreux services doivent tion quand on vise la qualité. L’exemple de Vienne
Ian Tilling faire face à des coupes budgétaires et doivent montre qu’il est possible de coopérer, de déve-
24 Le rôle de la qualité pour décider de la manière de rendre leurs services plus lopper et d’innover, mais que ce n’est pas toujours
trouver des solutions à efficaces ou prouver leur efficacité pour continuer à facile. Des objectifs divergents peuvent aboutir à
l’exclusion liée au logement justifier leur financement. des différences et les décisions politiques peuvent
en situation d’urgence et de limiter les possibilités. Mais Mme Martinsson fait
transition Les articles suivants élargissent le débat sur la valoir que le respect mutuel et le fait de garder à
Ana Martins qualité des services d’aide aux sans-abri. l’esprit les besoins des utilisateurs doivent constituer
27 Il ne suffit pas d’avoir des des motivations suffisantes pour poursuivre dans ce
normes de qualité Dans son introduction au débat, Karolina Krzystek sens.
Katerina Kolarova présente les fondements théoriques de la qualité
30 La qualité des services d’aide des services sociaux du point de vue des structures Mme Martinsson indique de quelle façon les
aux sans-abri : le point de vue de prise en charge des personnes sans domicile. critères doivent être adaptables afin que la gestion
d’un prestataire de services Elle explore les possibilités offertes par le contexte de la qualité des organisations plus petites puisse
René Kneip politique européen actuel pour traiter la question être autant valorisée que celle d’organisations plus
de la qualité dans les services d’aide aux sans-abri grandes. Toutefois, selon Taina Hytönen, Conseil-
33 La première enquête sur les
et trace les grandes lignes du travail de la FEANTSA lère en matière de logement à Y-Säätiö en Finlande,
services aux personnes sans dans certaines situations, les principes généraux ne
dans ce domaine. Ce travail avait pour objectif de
domicile en Italie : la qualité sont pas suffisamment bons pour garantir la qualité,
décrire et d’apporter une réflexion sur ce que l’on
des services – nouvelles en particulier quand il s’agit d’organiser des services
entend par la qualité dans les structures de prise
données, mêmes réponses destinés aux groupes de personnes sans domicile
en charge des personnes sans domicile et sur la
éculées les plus vulnérables. Dans son article, « Normes de
manière de la mettre en œuvre au mieux . Mme
Stefano Galliani qualité prescriptives: Un outil pour l’amélioration
Krzystek souligne qu’il ne doit pas y avoir, et qu’il n’y
36 La relation entre la qualité et a effectivement pas, de modèle uniforme unique de de la qualité des services aux sans-abri », Mme
les résultats des services aux promotion de la qualité et que tout développement Hytönen présente la question de savoir si les normes
personnes sans domicile doit être précédé d’une réflexion. Tout système prescriptives créent nécessairement un système de
Mike Allen
38 Les outils permettant
d’assurer la qualité des
services aux sans-abri
Jane Laustsen LETTRES A L’EDITEUR
40 L’essence de la perspective Nous aimerions vous donner l’opportunité de vous exprimer sur les articles qui sont parus dans ce
des soins numéro. Si vous souhaitez nous faire part de vos idées, réactions et remarques, n’hésitez pas à
Paolo Brusa contacter la rédactrice en chef à l’adresse suivante : suzannah.young@feantsa.org
Les articles présents dans Sans-abri en Europe ne reflètent pas nécessairement les avis de la FEANTSA. Des extraits peuvent
2 Sans-abri en Europe en être repris si les sources sont indiquées.
services rigide ou si le fait de spécifier des normes de aux sans-abri. La préoccupation de Casa Ioana est
qualité peut aider à améliorer la qualité. Elle pose que si l’on faisait en sorte d’avoir un cadre de qualité
également la question de savoir si les normes pres- qui convienne à tous les services sociaux, le nombre
criptives peuvent garantir la participation des clients. d’associations ad-hoc du secteur de l’aide aux sans-
abri diminuerait et il y aurait par conséquent moins
Carmen Salvador, Directrice du Volksbond à de services d’urgence pour ce groupe de personnes
Amsterdam aux Pays-Bas, démontre de quelle vulnérables. Ceci est particulièrement dangereux dans
manière la participation des utilisateurs peut consti- un contexte où les prestataires de services fournissent
tuer un outil au service de la qualité. Elle décrit le des services que l’État ne propose pas, dit-il.
PAja! Participation Audit, une application innovante
de la méthodologie d’audit participatif qui constitue Faisant écho à ces préoccupations, Ana Martins,
une amélioration en termes de qualité organisation- Directrice de Assistência Médica Internacional
nelle. Le fondement de PAja! est que l’on ne peut (AMI), aborde la question du rôle de la qualité dans
avoir de guérison et de prise en charge efficaces la recherche de solutions au sans-abrisme dans des
que s’ils se basent sur le potentiel et les besoins des contextes transitoires et d’urgence, et fait également
clients, et dès lors seulement avec leur participation. référence au cadre de qualité d’EQUASS. Mme Martins
La méthode d’examen PAja! permet aux clients et examine la question de savoir si oui ou non les normes
aux professionnels d’avoir un nouveau regard sur la de qualité doivent être différentes pour les interven-
qualité des installations et du soutien. tions d’urgence et pour les services qui travaillent à
plus longue échéance. Elle donne l’exemple des
Il existe également des normes de qualité pour les services d’urgence d’AMI afin d’explorer les défis
services sociaux au niveau européen. European auxquels sont confrontés les services d’urgence et
Quality in Social Services (EQUASS) (« Qualité des elle décrit les normes de qualité officielles et offi-
services sociaux en Europe ») est une initiative lancée cieuses dans le cadre des services d’urgence, dans le
par la Plateforme européenne pour la réadaptation contexte de la « stratégie nationale d’intégration des
(EPR), dont le but est d’approuver et de certifier la personnes sans domicile » du Portugal. Mme Martins
qualité en conformité avec les exigences européennes explique comment certaines ONG essaient d’obtenir
en matière de qualité dans la prestation de services un certificat de qualité afin de donner confiance aux
sociaux. Guus van Beek, spécialiste EQUASS à l’EPR, bailleurs de fonds.
présente EQUASS et sa pertinence dans le cadre des
services d’aide aux sans-abri. Il explore les avantages Dans son article, « Il ne suffit pas d’avoir des normes
des systèmes d’assurance de la qualité mis en œuvre de qualité », Katerina Kolarova, Directrice du refuge,
de façon volontaire, la manière dont les systèmes Centrum sociálních služeb Ostrava en République
d’assurance de la qualité existants pourraient être tchèque, examine les critères de qualité existants en
appliqués dans le secteur de la prestation de services République tchèque et la possibilité de les mettre en
aux sans-abri et quels seraient les avantages et les œuvre dans un contexte où les appliquer constitue
inconvénients de cadres volontaires de qualité s’ils une obligation d’état, mais où les services ne sont
existaient. M. Van Beek fait valoir que les normes pas soutenus financièrement par l’État. Elle aborde
de qualité apportent des garanties aux utilisateurs (et la question de la difficulté à essayer de résoudre le
aux acheteurs) de services et qu’elles permettent aux problème du sans-abrisme quand le parc de logements
prestataires de services qui satisfont aux exigences est minime. Elle évoque également les différences
de qualité de se distinguer des concurrents qui n’y entre « la responsabilité du client » et l’obligation de
satisfont pas. service vis-à-vis des utilisateurs, et l’importance d’un
service personnalisé.
L’Association Casa Ioana en Roumanie était un parte-
naire national du projet PROMETHEUS de l’EPR dans René Kneip, Directeur de Caritas accueil et solidarité
le cadre de l’approche européenne sur la qualité au Luxembourg, propose également un point de vue
dans le secteur des services sociaux. Ian Tilling, de prestataire de services sur la qualité, qu’il définit
MBE, Président de l’Association Casa Ioana, présente comme étant liée à l’amélioration des capacités de
l’expérience de Casa Ioana qui a été récompensée l’utilisateur à parvenir à l’autonomie et à l’indépen-
par le prix « EQUASS Assurance in Social Services » dance. Il fait valoir qu’il est important de pouvoir
dans le cadre du projet. L’expérience a été positive, mesurer ce processus et que la gestion de la qualité
mais M. Tilling a toutefois le sentiment que le projet et le contrôle de la qualité dans le secteur de l’aide
a permis de mettre au jour certaines difficultés dans aux sans-abri ne peuvent se concentrer uniquement
la mise en œuvre d’un cadre qualitatif global, étant sur les apports, c’est-à-dire sur l’investissement fait
donné la nature diversifiée des services sociaux et en par le prestataire de services et son personnel, mais
particulier en ce qui concerne les services d’urgence doivent également se centrer sur les résultats – les
Sans-abri en Europe 3
Editorial par Suzannah Young
bénéfices que le client tire de l’intervention du service. inadaptée de « service de qualité élevée » peut piéger
Il appelle à la définition d’objectifs clairs et de plans les personnes dans l’exclusion sociale. M. Allen tire
personnalisés pour chaque utilisateur et plaide pour également ses arguments de l’histoire du marché du
la coopération entre départements qu’il considère travail en ce qui concerne la qualité des services et
comme des facteurs vitaux pour garantir le succès du l’approche de « gestion du sans-abrisme » par oppo-
projet de chaque utilisateur et il aborde pour terminer sition à une approche visant à mettre un terme au
l’approche du Logement d’abord et les approches sans-abrisme.
tournées vers le logement comme moyen de parvenir
à une plus grande qualité des services aux sans-abri Dans son article sur les outils permettant d’assurer
visant l’indépendance des utilisateurs dans la pour- la qualité des services d’aide aux sans-abri, Jane
suite de leurs objectifs. Laustsen, Responsable de la formation à projekt
UDENFOR au Danemark, s’inspire de considéra-
Stefano Galliani, Vice-président de FioPSD, analyse tions juridiques et éthiques liées à la discussion sur
les résultats d’une étude nationale récente sur les la qualité. Mme Laustsen mentionne la présence
services d’aide aux sans-abri en Italie. Il explique que humaine comme problème important lié à l’approche
les réponses sont souvent basées sur des modèles de juridique et éthique, notamment l’équilibre entre
services traditionnels et qu’il est dès lors nécessaire l’aspect compassionnel et professionnel du travail
d’adopter une approche innovante. Il se demande social. Mme Laustsen nous rappelle que lorsque nous
toutefois si cela est possible dans le contexte actuel. proposons notre aide à quelqu’un, nous courons un
Il fait remarquer la difficulté que rencontrent les risque en son nom. Elle explique que pour projekt
services qui emploient des bénévoles par rapport à UDENFOR, la réflexion sur la gestion du risque est un
l’exigence de « qualité élevée » des services vis-à-vis outil très important : la réflexion et les discussions sur
de leur personnel bénévole. Le problème principal les dilemmes juridiques et éthiques aident à améliorer
qu’il identifie en termes de mesure de la qualité est la pratique. Cette réflexion fait partie de la formation
la tendance qui prévaut en Italie à mesurer la qualité dispensée au personnel de projekt UDENFOR.
à l’aune du volume de services fournis (nombre de
repas/de douches, etc.), plutôt qu’en termes de Paolo Brusa, Psychologue et créateur de Multipolis,
résultat pour les personnes sans domicile qui utilisent un jeu de rôle utilisé comme outil d’enseignement
ces services. dans des formations sur des questions sociales,
aborde la question du rôle des compétences et des
Mike Allen nous fait comprendre la tension entre la qualifications pour assurer la qualité de la prestation
volonté de proposer des normes générales de qualité de services. En examinant les structures de prise
et la spécificité des services aux sans-abri ; il souligne en charge des personnes sans domicile en tant que
que les prestataires de services aux sans-abri envi- phénomène culturel, basé sur les relations et sur une
sagent les services sociaux avec un objectif différent dynamique de pouvoir, il soulève certains points
que ceux qui accompagnent d’autres groupes de intéressants concernant la différence entre le profes-
personnes vulnérables. Il fait valoir le fait qu’importer sionnalisme et le bénévolat dans le domaine du travail
le débat sur la qualité de services principalement social et traite des facteurs personnels et structurels
statiques visant les personnes âgées ou handicapées dont les travailleurs sociaux doivent tenir compte dans
ne convient pas. Il souligne en outre que les ques- le cadre de la relation de soins.
tions liées à la qualité des services dans le cadre de
services conçus pour être transitoires doivent être La FEANTSA remercie tous les auteurs qui ont
considérées en termes de réussite de la transition. Il contribué à ce numéro du magazine.
attire en outre l’attention sur le fait qu’une approche
4 Sans-abri en Europe
Qu’est-ce que la qualité dans le secteur des
structures de prise en charge des personnes sans
domicile ?
Par Karolina Krzystek, Chargée de missions à la FEANTSA
La thématique de la qualité des services sociaux
occupe depuis quelques années une place de choix
qualité des services sociaux du point de vue des struc-
tures de prise en charge des personnes sans domicile »
Quiconque tente une
à l’ordre du jour européen. Les efforts consacrés à
cette question ont pris un nouvel essor fin 2010 : la
publié début 2012 par la FEANTSA6. Suite à l’analyse
de la signification de la qualité dans le secteur de
analyse comparative
Commission européenne a publié son second Rapport l’exclusion liée au logement s’est tenue, le 21 octobre paneuropéenne des
bisannuel sur les Services sociaux d’intérêt général, 2011 à Luxembourg, la première Conférence euro-
intégralement consacré à la thématique de la qualité1 ; péenne entièrement consacrée à cette thématique7. démarches de qualité
la Présidence belge du Conseil européen a organisé le Elle visait principalement à offrir aux participants un
3e Forum sur les services sociaux, lui aussi largement espace d’apprentissage mutuel et d’exploration du [...] est rapidement
consacré à cette thématique2 ; et enfin, le Comité de
protection sociale, au terme de négociations longues
potentiel de conception d’un Système européen de
qualité des services aux personnes sans domicile.
confronté au défi de
et laborieuses, a adopté en décembre 2010 un Cadre trouver une définition de
européen commun de qualité des services sociaux Le présent article vise à proposer une brève synthèse
établissant des principes communautaires ainsi qu’une des constats, conclusions et recommandations issus l’expression au coeur de
série d’orientations méthodologiques pour l’élabo- des travaux et activités menés en 2011 dans le cadre
ration de cadres de qualité3. Toujours en décembre du Thème annuel consacré à la Qualité des services la formule: « qualité des
sociaux du point de vue des structures de prise en
2010, un Projet communautaire sur la qualité des
services sociaux financé au titre de PROGRESS, auquel charge des personnes sans domicile. services sociaux ».
la FEANTSA a participé, s’est conclu sur des résultats
intéressants issus de la mise en œuvre, dans divers
La qualité à l’aune des spécificités et
secteurs sociaux – dont l’exclusion liée au logement
–, du mécanisme de certification de la qualité baptisé de l’évolutivité des interventions sur
EQUASS 4. En outre, en décembre 2010 encore, la l’exclusion liée au logement
Commission européenne a repris, dans la Plateforme Quiconque tente une analyse comparative paneuro-
européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion péenne des démarches de qualité dans le secteur de
sociale, l’élaboration d’un Cadre européen sectoriel l’intervention sur l’exclusion liée au logement est rapi-
volontaire de qualité des services sociaux, y compris dement confronté au défi de trouver une définition
dans le secteur de la prise en charge des personnes de l’expression au cœur de la formule: « qualité des
sans domicile, en tant qu’initiative clé pour les années services sociaux ». Bien des idées reçues circulent sur
2011-2013 dans la perspective de la réalisation des ce qu’est la qualité et comment la mettre en œuvre
objectifs de la Stratégie de l’Union européenne à et l’évaluer. Le terme « qualité » lui-même, appliqué
l’horizon 20205. C’est dans ce contexte favorable que au domaine des services, vient du secteur manufactu-
la FEANTSA a lancé, début 2011, son thème annuel rier où il sert à mesurer certaines caractéristiques des
consacré à la Qualité des structures de prise en charge produits et services. On retrouve la terminologie rela-
des personnes sans domicile. tive à la qualité dans les politiques et réglementations
de certains Etats membres de l’Union européenne ainsi
Les activités menées dans le cadre du Thème annuel que dans des documents des institutions européennes
ont pris la forme d’une cartographie et d’un bilan ; pour autant, la plupart des législations nationales
paneuropéens des démarches de qualité des disposi- n’y font aucune référence. Si certains prestataires de
tifs de prise en charge de l’exclusion liée au logement services sociaux, dont les associations travaillant avec
réalisé par les organisations nationales membres de les sans-abri, appliquent le concept de « qualité »
la FEANTSA en concertation avec son Secrétariat de dans leur travail, cela n’est pas vrai de tous les acteurs.
Bruxelles. Cette cartographie et ce bilan avaient pour Cela ne signifie toutefois pas que le concept de qualité
finalité première d’identifier les cadres existants, leur est le seul utilisable pour garantir un niveau approprié
nature et leurs démarches de qualité ainsi que leur de service et la réalisation des objectifs qu’il sert. Face
évaluation par les prestataires de services. Les constats à ces difficultés conceptuelles, l’analyse réalisée par
ont été compilés en un « Rapport européen sur la la FEANTSA a porté principalement sur les origines
1 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794&langId=en
2 http://www.socialsecurity.fgov.be/eu/en/agenda/26-27_10_10.asp
3 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794&langId=en
4 http://www.epr.eu/index.php/equass/projects/191
5 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2010:1564:FIN:EN:PDF
6
7 http://www.feantsa.org/code/en/pg.asp?Page=1362
Sans-abri en Europe 5du débat sur la qualité des services sociaux, sur les Un rapport détaillé sur les constats de cette analyse
différentes conceptualisations de la qualité – voire figure dans le Rapport européen de la FEANTSA sur la
d’autres méthodes visant à garantir un haut niveau qualité des services sociaux du point de vue des struc-
de prestation – ainsi que sur les démarches de mise tures de prise en charge des personnes sans domicile.
en œuvre et d’évaluation de la qualité. Une attention
particulière a été accordée à l’éclairage des structures
de prise en charge des personnes sans domicile. Modèles de promotion de la qualité
des structures de prise en charge des
Pour aborder la thématique de la qualité dans le personnes sans domicile à travers
Les stratégies secteur de l’exclusion liée au logement, il faut tenir l’Union européenne
compte de certains aspects liés aux spécificités secto- Il est possible de garantir un niveau approprié de
intégrées régionales rielles des services, tels que leur caractère transitoire, prestation de service à la fois respectueux des
la diversité des besoins et profils des usagers, le statut droits fondamentaux des usagers et rencontrant les
ou nationales de lutte non marchand de la plupart des acteurs de la prise objectifs définis de diverses manières. La qualité des
en charge et, souvent, l’absence de cadre juridique
contre l’exclusion liée au précis régissant l’organisation de la prise en charge.
services sociaux est un vaste concept qui ne porte
pas toujours ce nom. Dès lors, une régulation juri-
Notre analyse confirme que les interventions dans le
logement fournissent un domaine de l’exclusion liée au logement font rare-
dique du secteur de l’intervention sur l’exclusion liée
au logement prescrivant précisément les modalités
bon cadre performant ment l’objet de règlements spécifiques définissant
leurs missions et leurs méthodes de travail. Historique-
d’organisation des services, les objectifs qu’ils doivent
s’efforcer d’atteindre et les principes qui doivent régir
de promotion de la ment, les structures de prise en charge de l’exclusion leur fonctionnement constitue un outil de promotion
liée au logement sont issues, selon une dynamique de la qualité. Dans ce cas, l’Etat agit en régulateur
qualité. ascendante, d’initiatives de terrain de prise en charge et superviseur du respect des règles définies. Les
d’urgence des personnes passées à travers les mailles modèles de promotion de la qualité par le canal de
du filet des services sociaux généralistes. Au fil des la régulation juridique subissent les critiques des pres-
dernières décennies, on a assisté à la fois à un élar- tataires de services qui les accusent d’insuffisance et
gissement et à un approfondissement des interven- d’inadaptation aux réalités du terrain au motif qu’ils
tions sur l’exclusion liée au logement, débouchant sont conçus de manière descendante et ne tiennent
sur un champ de services beaucoup plus vaste allant pas compte des spécificités de l’intervention auprès
de l’intervention de rue – la « maraude » – aux solu- de personnes sans domicile présentant des besoins
tions de relogement pérennes telles que le logement multiples et nécessitant donc des solutions sur mesure
accompagné individuel en passant par l’hébergement et non des services standardisés. Sur le plan positif,
d’urgence. Cet élargissement du champ d’intervention ces systèmes apportent de la clarté et de la sécurité
s’est accompagné d’une professionnalisation progres- juridique, ce qui met tous les prestataires de services
sive des structures de prise en charge et a débouché sur un pied d’égalité et crée un système protecteur
sur des interventions sur l’exclusion liée au logement pour les usagers.
plus gourmandes en moyens. C’est dans ce contexte
que les structures du secteur ont engagé une réflexion L’analyse de la FEANTSA montre que les stratégies
sur la qualité des services qu’elles proposent, que ce intégrées régionales ou nationales de lutte contre
soit de manière autonome au sein d’organisations l’exclusion liée au logement fournissent un bon cadre
individuelles ou fédérées ou dans le cadre de débats performant de promotion de la qualité. Dans la plupart
élargis associant décideurs politiques, prestataires des pays qui ont lancé de telles stratégies, celles-ci
de services et usagers. Les initiatives et débats sur la s’accompagnement d’engagements politiques et
qualité des services prennent des formes diverses et budgétaires sérieux. Parmi les autres facteurs de
variées et une série d’instruments sont envisageables réussite, on citera l’existence d’objectifs quantitatifs
pour promouvoir la qualité des services sociaux. Au mesurables et de définitions créant des cadres clairs
point suivant, nous abordons succinctement quelques pour les prestataires, l’élaboration de méthodologies
modèles de promotion et de mise en œuvre de la précises permettant de mesurer correctement les
qualité identifiés à travers l’Europe à l’occasion de résultats des structures de prise en charge en termes
la cartographie et du bilan menés en 2011 par les de progrès réalisés par les personnes sans domicile,
organisations nationales membres de la FEANTSA.
6 Sans-abri en Europedes instruments juridiques et politiques en appui de de contrôle de la qualité). Les systèmes reposant sur
toutes les actions et enfin, et non des moindres, une la gestion de la qualité reposent quant à eux sur la
large implication des acteurs concernés. logique inverse : un bilan de la qualité d’une struc-
La qualité dans le secteur de l’exclusion liée au ture ou d’un dispositif est réalisé à priori et c’est sur
logement est aussi fréquemment garantie par l’auto- base de ses résultats qu’un plan de transformation est
discipline des prestataires de services. Cette autodis- élaboré qui inaugure un processus permanent d’amé-
cipline se met généralement en place dans le cadre lioration continue de la qualité géré par l’organisation.
d’un réseau d’organisations regroupées en structure Les systèmes basés sur l’assurance et le contrôle de
faîtière ou fédérale. Cette approche ascendante la qualité sont plus répandus en Europe parce qu’ils
de promotion de la qualité est considérée comme sont jugés utiles à l’étalonnage et à l’accès aux
efficace pour combler l’éventuel vide juridique ou moyens publics. D’un point de vue plus négatif, les
l’absence de stratégies intégrées de lutte contre systèmes de ce type sont critiqués parce qu’ils ne sont
l’exclusion liée au logement. Elle peut être positive porteurs ni d’une réflexion sur la qualité des services
parce que ces démarches de qualité reposent sur ni d’une conceptualisation de la qualité non plus que
une vraie expérience de terrain et sur un savoir de des mutations plus structurelles qui s’imposent le cas
première main. Elles sont donc souples et autorisent échéant. A l’autre extrême, les systèmes fondés sur la
la personnalisation des interventions. Elles s’édifient gestion de la qualité sont nettement moins répandus
par consensus issu d’un processus démocratique parmi les structures de prise en charge des personnes
permettant une vraie participation de tous les acteurs, sans domicile. En effet, ils sont plus gourmands en
y compris les usagers. D’un autre côté, les membres temps et en moyens et exigent souvent une refonte
de la FEANTSA pointent diverses difficultés telles que, complète de l’organisation des structures. Mettre en
d’une part, la non-reconnaissance des démarches œuvre la qualité à travers un système de gestion de
de qualités ascendantes par les décideurs politiques la qualité donne aux prestataires la souplesse requise
et les commanditaires et financeurs de la prise en pour organiser des services de qualité supérieure et
charge et, d’autre part, l’absence ou l’insuffisance de personnalisés et autorise la participation de tout le
soutien aux organisations qui souhaitent modifier et personnel à un vrai débat et à une véritable concep-
améliorer leurs dispositifs. En outre, les démarches tualisation au sein des dispositifs. La condition sine
de qualité issues du terrain ne s’imposent pas à tous qua non pour réussir la mise en place d’un tel système
les prestataires, ce qui peut affecter négativement la est un appui budgétaire et technique, particulière-
qualité des prestations de structures qui, pour obtenir ment pour les petites structures de terrain.
des financements, revoient à la baisse le coût de leur
intervention.
Un processus démocratique
Démarches de mise en œuvre de Les modèles présentés ci-dessus sont des édifices
systèmes de normes de qualité théoriques qui coexistent souvent à l’échelon régional,
voire local. Les travaux lancés par la FEANTSA dans le
Outre l’édification de cadres théoriques ou juridiques
domaine de la qualité ne constituent qu’un premier
de promotion de la qualité et la définition de prin-
pas vers une description et une réflexion plus abouties
cipes normatifs, l’élément crucial de tout système
sur ce que signifie la qualité des structures de prise en
de qualité tient à sa bonne mise en œuvre. Dans le
charge de l’exclusion liée au logement et comment
domaine des services sociaux intervenant auprès
la définir, la décliner en pratique et la mettre en
des personnes sans domicile, on peut identifier deux
œuvre le mieux possible. L’une des conclusions tirées
grands types de démarches : celles qui reposent sur
des travaux réalisés jusqu’ici est qu’il n’existe pas de
l’assurance et le contrôle de la qualité et celles qui
modèle unique de promotion de la qualité et que
se fondent sur sa gestion. Les premières pratiquent
toute action en la matière doit s’appuyer sur une
l’évaluation du service à postériori afin soit de saluer
réflexion et un soutien financier appropriés. Toute
une organisation réputée dispenser des services de
démarche de qualité devrait résulter d’un processus
bonne qualité en lui délivrant un certificat (systèmes
démocratique impliquant prestataires de services,
d’assurance qualité) soit de sanctionner les opérateurs
usagers et décideurs politiques.
qui ne respectent pas les critères de qualité (systèmes
Sans-abri en Europe 7Travail social et management de la qualité :
une mise en perspective critique1
Par Claude Haas2, Senior Lecturer en sciences sociales et éducatives,
Unité de recherche INSIDE, Université du Luxembourg, Luxembourg
Introduction à l’égard de la qualité des prestations ont été éten-
Au plus tard depuis le milieu des années 1990, la dues aux processus et résultats dans nombre de pays.
question de la qualité préoccupe le travail social en Cette tendance est allée de pair avec un processus de
tant que profession, discipline et champ d’action. diffusion horizontale des pratiques de management
Dans le présent article, j’aimerais mener une réflexion de la qualité sur tous les champs du travail social. Les
de base sur le management de la qualité en travail institutions et les plateformes européennes ont sans
social à partir des quatre questions suivantes: doute joué un rôle clé dans ce processus de diffusion,
comme en témoigne la récente initiative de tester
l’applicabilité d’EQUASS dans le secteur du sans-
• Quelle est la « nouveauté » dans le débat actuel sur abrisme. Par le biais de ce double mécanisme, une
la qualité dans le travail social ?
pression croissante s’exerce aujourd’hui sur les institu-
• Pourquoi le travail social (en tant que profession)
tions sociales à préciser leurs standards professionnels
a-t-il une attitude plutôt ambivalente face au mana-
gement de la qualité ? et leurs concepts socio-éducatifs. Si les institutions
sociales ne veulent pas perdre de leur légitimité,
• Quelles opportunités s’ouvrent au travail social avec
elles sont en quelque sorte contraintes à suivre le
le management de la qualité ?
mouvement et d’adapter au moins leur organisation
• Comment concevoir autrement le management de
formelle3.
la qualité en travail social?
La nouveauté réside donc dans l’étroite imbrication
Le caractère « nouveau » du débat des niveaux politique et professionnel, « poussant »
actuel sur la qualité en travail social les institutions à se mettre au management de la
Dans les discours traditionnels sur la qualité, la notion qualité. Tout comme Scott et al. (2000) ont dressé le
de standard professionnel se rapporte en général constat pour le système de santé américain, la logique
aux conditions cadres ou à la « qualité structurelle » institutionnelle sous-tendant le système de l’action
(dotation infrastructurelle, qualification du personnel sociale est actuellement en voie de transformation,
etc.). Ce centrage quasi exclusif sur les conditions d’une logique de domination professionnelle vers
structurelles s’explique par le fait qu’elles sont une logique managériale, qui consiste à l’élaboration
d’accès facile à la compréhension et se prêtent bien d’objectifs quantifiés, l’établissement de structures
à la mesure. Mais surtout, les conditions structurelles (quasi)concurrentielles de réalisation des objectifs et
sont en général fixées par décision politique externe l’introduction de formes d’évaluation de la perfor-
aux institutions. Comme l’indique Merchel (2010), la mance et de refinancement liées aux extrants mesu-
responsabilité pour la qualité peut ainsi être externa- rables (Clarke et al., 2000). D’une certaine manière,
lisée. Par ailleurs, les acteurs de terrain ont développé l’introduction du management de la qualité dans les
une attitude plutôt ambivalente à l’égard de toute institutions sociales ne constitue qu’un élément d’un
tentative d’intervenir ou d’évaluer les processus socio- processus de transformation en cours et qui touche,
éducatifs. Ainsi, le terrain s’est plutôt orienté à des pour emprunter la terminologie forgée par Tyak et
méthodes « douces » telles que la supervision interne Tobin (1994), à la « grammaire » du travail social.
ou externe pour le développement de la qualité.
Les ambivalences du travail social face
Quel est alors le nouveau moment dans le débat au management de la qualité
actuel sur la qualité ? Comme la récente conférence Les explications qui précèdent laissent déjà présager
européenne de la FEANTSA, qui portait précisément les raisons pour lesquelles la communauté des profes-
sur le thème du management de la qualité dans le sionnels du travail social exprime des doutes et des
secteur du sans-abrisme, l’a bien mis en évidence, les craintes à l’égard du management de la qualité. Pour
exigences posées dans les réglementations nationales saisir plus en détail les enjeux liés au management de
1 Cet article est basé sur une communication orale à l’occasion de la conférence européenne annuelle 2011 de la FEANTSA qui s’est tenue au
Luxembourg.
2 claude.haas@uni.lu
3 Par exemple, par le recrutement d’un agent chargé de l’assurance-qualité ou la création de comités de qualité.
8 Sans-abri en Europela qualité, il convient d’abord d’analyser ce qui semble ainsi que des résultats sont toutefois centrales, en
constituer le cœur de la méthode ou du moins une particulier dans les approches issues du monde entre-
dimension centrale, à savoir la standardisation. preneurial (ISO, EFQM). Dès lors, il n’est pas étonnant
que l’attitude des travailleurs sociaux soit ambivalente.
Selon Nizet et Pichault (1995), le concept de standar- C’est précisément leur autonomie professionnelle ou
disation comporte trois significations, à savoir celles du moins une partie de leur autonomie qui est mise
de prévision/programmation, d’invariabilité/stabilité en jeu.
dans le temps et d’homogénéité/uniformité. La stan-
dardisation tend ainsi à limiter la marge de liberté
« Nouvelles » opportunités du
individuelle du personnel en réduisant la variabilité
et l’imprévisibilité de leur comportement. Toutefois, management de la qualité pour le
le niveau de contrôle exercé par la standardisation travail social Les standards ne sont
varie en fonction de sa modalité d’application. En Le constat que la logique du management de la
théorie des organisations, on distingue en général qualité interfère dans la « grammaire » sur laquelle toutefois pas élaborés
entre trois types de standardisation correspondant à
trois mécanismes de coordination du travail : la stan-
le travail social moderne s’est construit à partir de
la fin du 19e siècle en Europe, doit-il être exclusive-
en interne par des
dardisation des qualifications, des procédés de travail ment appréhendé sur un mode négatif ? En effet, le
management de la qualité n’offre-t-il pas de nouvelles
ingénieurs de méthodes,
et des résultats (Mintzberg, 1982). La standardisation
des qualifications est en principe opérée en dehors de perspectives au travail social dans un contexte socio- mais en dehors de la
l’organisation, dans les institutions d’enseignement économique et politique incertain ? C’est précisément
et les associations professionnelles (Nizet et Pichault, la thèse défendue par Merchel (2010), qui argumente structure, dans des
que le management de la qualité peut ouvrir sur des
1995). La standardisation des procédés de travail
consiste dans l’élaboration en interne de procédures et options utiles pour la légitimation du travail social en institutions de formation
règles à suivre par les membres du personnel. Enfin, la
standardisation des résultats se rapporte aux attentes
tant que profession, autant vers l’extérieur que vers
l’intérieur.
et des associations
relatives aux résultats de production. Du point de vue professionnelles.
du contrôle exercé, la standardisation des procédés Vers l’extérieur, le management de la qualité offrirait
de travail et des résultats sont les plus contraignantes la chance au travail social d’améliorer son « image de
(Nizet et Pichault, 1995). marque » et de conforter ou, plutôt, de restabiliser sa
position. Ainsi, les gains de transparence obtenus par
Il me reste maintenant à caractériser les modes de le management de la qualité faciliteraient la présen-
structuration des relations de travail institutionna- tation en public et, par conséquent, la collaboration
lisés dans les organisations traditionnelles du travail avec les partenaires externes, y compris les bailleurs
social. Peu importe le champ d’action, l’analyse de fonds (Merchel, 2010). Les débats actuels sur les
montre que le mécanisme de coordination dominant droits et la participation des usagers constituent en
est la standardisation des qualifications. Il en résulte tout cas un bon analyseur de la « nécessité » qui existe
que les travailleurs sociaux disposent d’une latitude aujourd’hui à expliciter les raisons de son action.
considérable dans le contrôle de leur propre travail et
ce malgré leur double mandat d’aide et de contrôle. A l’intérieur, le management de la qualité pourrait
En même temps, la structure de ces organisations également avoir un effet stabilisateur, en offrant au
revêt en général un caractère bureaucratique, dans la travail social l’opportunité d’améliorer les bases de sa
mesure où des standards déterminent à l’avance ce propre pratique professionnelle et, plus particulière-
qui doit être fait. Contrairement à l’entreprise taylo- ment, de ses méthodes (Merchel, 2010).
rienne ou fordiste, les standards ne sont toutefois pas
élaborés en interne par des ingénieurs de méthodes, Une approche alternative du
mais en dehors de la structure, dans des institutions
de formation et des associations professionnelles.
développement de la qualité
Si dans le contexte socio-économique et politique
Le managérialisme, et en particulier le management actuel, il semble relativement inconcevable que le
de la qualité, brise avec la logique professionnelle travail social puisse encore se soustraire aux pratiques
se situant au cœur de la « grammaire »4 du travail du management de la qualité, la question qui se pose
social en y introduisant des formes de standardisa- est celle des approches et méthodes à privilégier. Par
tion « rivalisantes ». En effet, si le management de la la suite, j’aimerais brièvement aborder une approche
qualité intègre les quatre types de standardisation, la qui me semble constituer une alternative aux modèles
standardisation des processus ou procédés de travail dominants et qui est inspirée des travaux de Chen
4 La logique professionnelle n’est qu’un élément de la « grammaire » du travail social à côté de l’individualisation, la pédagogisation ou encore
l’insertion.
Sans-abri en Europe 9(1990, 2005) sur le développement et l’évaluation En rendant d’abord attentif aux débats suscités par
de programmes axés sur la théorie (« theory-driven le management de la qualité dans la communauté
programme development and evaluation ») plutôt que professionnelle du travail social, j’ai débouché sur
la méthode. Le concept central de l’approche est celui la proposition d’une approche qui a pour avantage
de théorie de programme (« programme theory »), d’aborder la question de la qualité d’abord à partir
qui peut être définie comme « une spécification de ce de la théorie sur laquelle l’action du service social
qui doit être fait afin d’atteindre les objectifs désirés, se fond. La question de la qualité risque ainsi moins
quels autres impacts importants peuvent également d’être « réduite » à sa dimension technique de mise
être anticipés, et comment ses objectifs et impacts en procédure des activités selon certaines normes
sont générés » (Chen, 1990 : 43). La théorie de formelles.
programme décrit donc les hypothèses sous-jacentes
à un programme et spécifie les relations qui existent
Bibliographie
entre ressources, activités, résultats intermédiaires et
buts (Wholey, 1987). La théorie de programme peut Chen, H.-T. (1990): Theory-driven evaluations. Thou-
être visualisée sous forme de modèle logique5. sand Oaks : Sage.
Chen, H.-T. (2005): Practical program evaluation.
Les théories qui sous-tendent l’activité des services Assessing and improving planning, implementation
sociaux sont souvent implicites et peu remises en and effectiveness. Thousand Oaks : Sage.
question tant elles sont passées dans le sens commun. Clarke, J., Gewirtz, S. & McLaughlin, E. (2000) (Eds.).
L’élaboration en commun d’un modèle logique, qui New Managerialism, New Welfare? Buckingham :
met en relation situation-problème, priorités d’action, Open University Press.
ressources, activités, résultats (à court, moyen et long DiMaggio, P.J., Powell, W. (1983). The iron cage revi-
terme), tout en précisant les hypothèses sous-jacentes sited: institutional isomorphism and collective ratio-
et les facteurs externes qui peuvent impacter les résul- nality in organizational fields. American Sociological
tats, peut alors constituer un point de départ à leur Review, (48), pp. 147-160.
conscientisation et la mise en place d’une démarche Nizet, J., Pichault, F. (1995). Comprendre les organisa-
de développement de la qualité. Le modèle logique - tions. Paris : Gaëtan Morin.
et sa description textuelle détaillée - peut servir par la Merchel, J. (2010). Qualitätsmanagement in der
suite d’instrument heuristique pour les praticiens, en Sozialen Arbeit. Weinheim und München : Juventa.
favorisant leur questionnement et leur imagination. Mintzberg, H. (1982). Structure et dynamique des
Voilà en quelque sorte la version « légère » du déve- organisations. Paris : Editions d’Organisation.
loppement de la qualité. La version « lourde » consis- Mintzberg, H. (1990). Le management. Voyage au
terait à mettre en place un processus d’évaluation centre des organisations. Paris : Editions d’Organisa-
rigoureux sur la base par exemple de la taxonomie tion.
proposée par Chen (2005), qui distingue quatre Scott, R., Ruef, M., Mendel, P., Caronna, C. (2000).
phases dans le développement d’un programme. Institutional change and healthcare organizations.
Entre ces deux pôles extrêmes, il existe toute une From Professional Dominance to Managed Care.
série de voies intermédiaires selon les ressources Chicago : The University of Chicago Press.
disponibles. Une option consisterait à mettre en place Tyack, D. & Tobin, W. (1994). The “grammar” of
un système d’indicateurs d’évaluation simples relatifs schooling: Why has it been so hard to change?
à la situation-problème, les ressources, les activités et American educational research journal, 32(3), pp.
les résultats. Conçue sur cette base, la standardisation 453-479.
devient une activité quasi naturelle dans le processus Wholey, J. S. (Ed). (1987). Organizational excel-
de développement de la qualité, dans la mesure où lence: Stimulating quality and communicating value.
elle découle du travail d’explicitation de la théorie de Lexington, MA: Lexington Books.
programme.
Conclusion
Que le travail social en tant que profession est
aujourd’hui exposé à des pressions de légitimation
accrues et que celles-ci figurent parmi les éléments
déclencheurs du nouveau débat sur la qualité ne doit
plus être démontré à cet endroit. La question qui se
pose actuellement n’est plus de savoir si le travail
social doit se mettre au management de la qualité –
il est déjà largement engagé dans cette voie -, mais
plutôt du comment il doit s’y mettre.
5 Un exemple est le « University of Wisconsin-Extension logic model » (http://www.uwex.edu/ces/pdande/evaluation/evallogicmodel.html).
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