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Sécurité globale et résilience des territoires
Séminaire à Lyon les 17 et 18 janvier 2019
Sécurité globale et résilience des territoires - Séminaire à Lyon les 17 et 18 janvier 2019
Le séminaire aura lieu les 17 et 18 janvier 2019 à Lyon sur une durée de un jour et demi dans un format de travail
de 50 participants environ. L’objectif est de croiser les expertises détenues par les collectivités territoriales, les
services de l’État, les universitaires et les acteurs de la sphère privée pour définir la façon résiliente de relever des
grands défis auxquels les territoires et les villes sont aujourd’hui confrontés. Dans une préoccupation de sécurité
globale des territoires, Il s’agit tout à la fois de mobiliser l’ingénierie, d’activer des effets leviers et d’adopter des
approches stratégiques.
Ce séminaire est un construit collectif qui s’inscrit dans la continuité du séminaire « Résilience urbaine et gestion de
crise » de septembre 2016 et du séminaire « Résilience urbaine et sécurité des territoires » d’octobre 2017.
Un partenariat est assuré avec la revue Préventique.
Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement - www.cerema.fr
Territoires et ville : 2 rue Antoine Charial - CS 33927 – F-69426 Lyon Cedex 03 – Tél. +33 (0)4 72 74 58 00
Siège social : Cité des mobilités - 25 avenue François Mitterrand - CS 92803 – F-69674 Bron Cedex – Tél. +33 (0)4 72 14 30 30
Sécurité globale
et résilience des territoires
Ingénierie, effets de levier
et stratégies à promouvoir
Séminaire organisé à Lyon, les 17 et 18 janvier 2019
Cerema
Territoires et ville
2, rue Antoine Charial 69003 Lyon
www.cerema.fr
3
Sommaire
Présentation générale 7
Regard scientifique sur la notion de défi 9
Équipe-projet et collaborations 12
première partie
Les défis que nous devons relever 14
DÉFI A : Sécuriser les territoires eu égard aux défaillances
des systèmes techniques 16
DÉFI B : La nature comme composante majeure
de l’aménagement urbain résilient 19
DÉFI C : Faire des risques une composante active de la résilience
des territoires et des infrastructures 22
DÉFI D : Assurer une prise en charge coordonnée des grands défis 25
deuxième partie
Les cas pratiques 28
Cas pratique 1 : La résilience des quartiers d’habitation exposés
à des ruptures d’énergie, eau ou approvisionnement par exemple
à la suite d’un événement naturel 30
Cas pratique 2 : La résilience des vallées isolées par un aléa naturel
33
Cas pratique 3 : La plantation des arbres en ville.
Comment aller vers la foresterie urbaine ? 37
Cas pratique 4 : Construire avec plus d’eau, jusqu’où et comment ? 41
Cas pratique 5 : Les territoires à identité industrielle
44
4 Sommaire
Cas pratique 6 : Les territoires littoraux ;
le cas de Semarang en Indonésie 49
Cas pratique 7 : Infrastructures et changement climatique en Europe 52
Cas pratique 8 : La résilience des métropoles sous l’angle
de leur approvisionnement dans des conditions viables et sûres 55
Cas pratique 9 : Les métropoles ou grandes agglomérations
59
troisième partie
Vue de synthèse des défis et des cas pratiques 62
Q UATR i è m e p a r t i e
Modalités pratiques 66
Séquences du séminaire
68
Participants
69
Éléments de bibliographie 75
7
Présentation générale
Les changements que les territoires doivent culture partagée et inclusive d’anticipation
affronter sont multiples, rapides et interactifs. des crises et de résilience.
Ils peuvent être environnementaux comme
le changement climatique, liés à la réforme Pour enclencher, entretenir et orienter la mise
des organisations politiques et administratives, en mouvement recherchée, La résilience offre
induits par la modification des pratiques des possibilités. Elle aide à prendre en compte
économiques et sociales. Pour éviter les les incertitudes, à anticiper les crises, à traiter
situations de déprise, de tension ou de les défis que les territoires doivent relever.
désordre, les territoires doivent repenser leur
fonctionnement et leur organisation, mobiliser Pour appréhender les ressorts de la résilience,
différemment leurs ressources et lever les afin de prévenir les crises et de limiter leurs
blocages de différentes natures qui peuvent effets, le Cerema a réuni en octobre 2017 à
faire obstacles aux démarches d’adaptation Lyon une quarantaine d’experts. Cette rencontre
appelées à se succéder. Pour assurer une a abouti à la production d’un cadre de référence
dynamique d’ensemble, trouver les marges des besoins à satisfaire pour activer la résilience.
nécessaires, ces démarches d’adaptation doivent Des réponses sont à apporter dans les différents
être transversales et partagées par le plus champs des politiques publiques, de l’appui
grand nombre. aux territoires, de la recherche, de l’ingénierie
et de la formation.
Affirmée en mai 2018 par le ministère de
la transition écologique et solidaire 1, la Une nouvelle étape est proposée à la suite de
notion de sécurité globale des territoires vise ce séminaire : établir des éléments de méthode
à penser « global et collectif » pour traiter pour relever les défis auxquels les territoires
des problématiques de transports, d’énergie, sont confrontés. À partir d’une analyse des
d’eau, d’environnement et de logement, besoins, d’une identification des matériaux et
d’aménagement, de prévention des risques des ressources disponibles, les enjeux sont Les 1res Assises de 1
la sécurité globale
naturels et technologiques habituellement aujourd’hui de mobiliser l’ingénierie, d’activer des territoires
se sont tenues à
gérées de façon sectorielle. Face aux changements, des effets leviers, d’adopter des approches Lyon les 29, 30
les pouvoirs publics doivent développer une stratégiques. et 31 mai 2018.
8 Présentation générale
Réunissant une cinquantaine d’experts pour Le séminaire sera structuré autour de ces défis
débattre d’une dizaine de cas pratiques, le illustrés par une petite dizaine de cas pratiques
séminaire des 17 et 18 janvier 2019 se propose prenant des formes multiples et traitant de
de traiter les défis suivants relatifs aux transitions questions différentes en relation avec les
des territoires : transitions en cours.
– sécuriser les territoires eu égard aux défaillances
des systèmes techniques ; Un regard scientifique est porté aux travaux
– faire de la nature une composante majeure de menés pour s’assurer que la notion de résilience
l’aménagement urbain résilient ; est bien intégrée et qu’elle n’est pas mobilisée
– faire des risques une composante active de la de façon factice. Des éléments de synthèse
résilience des territoires et des infrastructures ; seront produits de même que des éclairages
– assurer une prise en charge coordonnée des seront apportés par les experts sur des points
grands défis. spécifiques en relation avec l’ingénierie, les
effets de levier et les stratégies.
La finalité de la rencontre est de produire des
éléments de méthode utiles à la mise en œuvre
de la résilience des villes et des territoires face
à ces quatre grands défis.
9
Regard scientifique sur la notion de défi
Par Patrick Pigeon, Professeur d’université
Le terme de défi est peu utilisé dans la littérature resilience alliance, par exemple à partir des
académique sur les risques et l’environnement. Il systèmes socio-écologiques et de la panarchie
a été mobilisé en partie par Metzger (2017), qui (Gunderson & Holling, 2001).
a cherché à plus lier les recherches sur les risques
avec celles qui sont liées à l’environnement. Ce On peut justifier cette lecture en centrant sur le
serait un moyen de compléter l’approche de thème de la prévention des désastres (événements
la question des risques par les enjeux. Ils sont de fréquence rare sur un pas de temps donné
définis comme composantes d’un système de mais d’intensité de dommages élevée) :
peuplement dont la perte ou l’altération seraient
jugées inacceptables par un ensemble d’acteurs 1. La prévention des désastres est plus que
engagés dans la prévention des risques (D’Ercole jamais un impératif pour plus de la moitié de
& Metzger, 2009). Le défi serait alors d’éviter le la population mondiale dans des aires urbaines
plus possible l’endommagement et même la occupant une superficie limitée de la planète, et
perte de ces enjeux, en attirant particulièrement dépendant des échanges à échelle mondiale.
l’attention des décideurs sur ces composantes
particulièrement importantes d’un système de 2. Les politiques de prévention existent, et
peuplement. elles sont très nombreuses, dans de multiples
domaines. Mais elles sont généralement
L’approche peut sembler très abstraite. Elle a abordées à partir de leurs limites (ce que l’on
pourtant été testée concrètement en lien avec la voit en premier, ce sont les dommages, ici les
municipalité de Quito, notamment à propos de la désastres). Les bases de données comme celle
gestion de l’approvisionnement en eau potable, du CRED ou DESINVENTAR permettent de vérifier
et reprise à El Alto/La Paz (Hardy, 2009). ceci, encore plus avec une lecture critique
(Pigeon et Rebotier, 2016).
En fait, sur le fond, cela revient à se poser la
question : comment penser et agir en repoussant 3. On peut alors poser qu’un défi est de repousser
le plus possible les limites de la pensée et de le plus possible les limites des politiques de
l’action, confrontées aux formes de complexité prévention des désastres. Les politiques sont
liées aux coévolutions entre systèmes, afin de nécessaires, mais nécessairement limitées (il
réduire le plus possible les risques ? C’est une est impossible d’éliminer tout désastre, mais
manière plus simple d’aborder cette question il est nécessaire et possible de réduire les
que celle développée par les chercheurs de dommages, donc de prévenir les désastres....).10 Regard scientifique sur la notion de défi
Identifier particulièrement les enjeux serait un de système de peuplement (catastrophe) est
moyen d’obtenir un tel résultat, en concentrant forcément peu souhaité par une très grande
l’action sur ces derniers. Le caractère à la majorité d’acteurs engagés dans les politiques
fois nécessaire et limité de l’action politique de prévention. Ils sont attachés à des solutions
est également défendu par Revault d’Allonnes antérieures impliquant des arbitrages entre
(1999) à partir d’une approche philosophique de plusieurs autres types de risques, et que reflètent
la question. Toute politique nous lance un défi les structures fondamentales des systèmes de
qui est celui de sa nécessité et de sa précarité. peuplements actuels.
4. L’approche serait alors très voisine de Là encore, ce qui semble très abstrait contribue
celles qui mobilisent la résilience : au sens à expliquer, par exemple, les refus des politiques
de capacité à absorber les évolutions et les de retrait stratégique des peuplements littoraux
dommages tout en ne remettant pas en cause (comme le montrent plusieurs thèses récentes
la structure fondamentale et/ou les tendances sur ce thème, telle celle de Verlynde, 2018). Les
de fond des peuplements humains. Comment acteurs impliqués préfèrent le renforcement des
intégrer l’évolution, l’impossibilité d’éliminer mesures de structures (digues, notamment) alors
tout dommage, et même tout désastre, tout qu’il est démontré que ces dernières contribuent
en évitant une catastrophe, au sens d’une parfois à préparer un désastre (Pigeon et
remise en cause fondamentale de structure, Rebotier, 2016). Le défi est alors d’identifier des
ou d’un système ? Le défi est d’identifier et politiques centrées sur des enjeux et qui soient
de gérer les enjeux afin d’espérer conserver acceptables par le plus grand nombre d’acteurs
les structures fondamentales d’un peuplement impliqués dans la gestion de ce type de risque,
envisagé comme système, sans pour autant sans remettre en cause les arbitrages antérieurs,
prétendre éliminer tout dommage ni même multirisques.
tout désastre. Cette lecture a pu être proposée,
sur le fond, à propos de l’interprétation des L’approche par le défi peut donc attirer l’attention
politiques publiques concernant la commune de sur la nécessité de penser et d’agir en intégrant un
Pont-de-Claix (Le Noan, 2015). monde de plus en plus urbanisé, nécessairement
complexe et dynamique, multipliant des acteurs
5. Avec ce type d’approche, on tombe sur agissant volontairement et involontairement
un problème logique majeur, relevé par les sur l’environnement. Pourtant ces pensées
chercheurs du groupe resilience alliance et actions sont nécessairement limitées face
(Gunderson & Holling, 2002). En effet, si on à la reconnaissance croissante de formes de
admet que pour prévenir un désastre, il faut complexité. Ces évolutions problématiques
reconsidérer la structure fondamentale du aujourd’hui reconnues par la multiplication des
système de peuplement qui existait avant ce approches (développement durable, résilience,
désastre, cela exige alors une catastrophe. nexus, parnarchie, anthropocène.) nous mettent
Or, un changement fondamental de structure au défi.Regard scientifique sur la notion de défi 11
Une manière pragmatique de répondre au Répondre au défi pourrait être d’identifier
défi est présentée par Renaud et alii (2013). des enjeux sur lesquels pouvoir agir plus
Ils promeuvent l’outil système de gestion de particulièrement, en explicitant qui, pourquoi et
la connaissance, qui permet de piloter les comment, de manière effectivement inclusive
politiques de prévention des risques et de et participative, en espérant réduire le plus
gestion de l’environnement. possible les limites de la pensée et de l’action.
Bibliographie : se référer à la fin du document.12 Équipe-projet et collaborations L’équipe-projet est constituée de : Une collaboration sera mise en place avec la revue Nicolas Beaurez (Cerema, Territoires et ville), Préventique représentée par Didier Raciné. Christian Després (SDSIE), Bernard Guézo (Cerema Territoires et Ville), Yves Lespinat (DREAL PACA, Philippe Blancher, consultant en socio-économie Adjoint Sécurité Défense Zone Sud), Yves Majchrzak de l’environnement et des risques, assure un (Cerema, Territoires et ville), Mathieu Maupetit appui à la qualité technique du projet. (Cerema Normandie-Centre), Patrick Pigeon (Université de Savoie), Éliane Propeck-Zimmerman Elba Lekaj assure un appui à l’organisation. (Université de Strasbourg), Danielle Sauge-Gadoud (AMARIS), Karim Selouane (RESALLIENCE (filiale de SIXENSE Groupe – VINCI Construction)), Ghislaine Verrhiest-Blanc (DREAL PACA).
Équipe-projet et collaborations 13
Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement,
la mobilité et l’aménagement (Cerema)
Service de défense, de sécurité et d’intelligence économique (SDSIE) MINISTÈRE
DE LA COHÉSION
Ministère de la Transition écologique et solidaire DES TERRITOIRES
ET DES RELATIONS
AVEC LES
COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
DREAL PACA
Association nationale des collectivités
pour la maîtrise des risques technologiques majeurs (AMARIS)
Université de Savoie Mont-Blanc
Université de Strasbourg
RESALLIENCE (filiale de SIXENSE Groupe – VINCI Construction)
Revue Préventique14
pr e m i è r e p a r t i e15 LES DÉFIS QUE NOUS DEVONS RELEVER
16 Les défis que nous devons relever
DÉFI A : Sécuriser les territoires eu égard
aux défaillances des systèmes techniques
Si « la technique (…) traduit la capacité des En outre, l’événement a été médiatisé
sociétés à se transformer2 », l’omniprésence et principalement du fait de ses impacts sur un
la centralisation des systèmes techniques : eau, autre système technique : le réseau ferroviaire,
assainissement, énergie, fibres, approvisionnement saturé ce jour-là par les grands départs en
dans la vie quotidienne des populations figurent vacances. Les effets pourtant réels sur les
parmi les changements que les sociétés se populations locales ont été à l’inverse peu
doivent d’analyser sous l’angle des risques. Si le analysés.
déploiement des systèmes techniques permet
au plus grand nombre de participer à la « société Au titre de la gestion des territoires, la prise
en réseaux » (Castells), les gestionnaires ne en compte de ce type d’événement ne peut
peuvent éluder les questions que soulève la consister à invoquer leur caractère exceptionnel
défaillance possible de ces systèmes toujours ou inédit. Certes, les retours d’expérience
plus informatisés. effectués par les opérateurs après un
désastre de ce type permettent en principe
L’actualité révèle régulièrement la survenue de l’adoption de mesures destinées à éviter une
désordres majeurs liés au dysfonctionnement répétition de l’événement à l’identique, mais
voire à la rupture accidentelle de systèmes la généralisation des systèmes techniques
techniques. Sans méconnaître le retentissement expose inévitablement les territoires à
produit par l’effondrement meurtrier du d’autres situations de ruptures de services par
viaduc Morandi à Gênes le 13 août 2018, indisponibilité des réseaux se produisant sous
en France l’incendie du poste électrique RTE de multiples formes et à différents endroits. Dans
d’Harcourt survenu à Paris le 27 juillet 2018 de nombreux cas, des travaux de sécurisation
est remarquable à plus d’un titre. Plusieurs des réseaux sont entrepris. Ce peut être lorsque
jours durant, la rupture de ce transformateur les conditions techniques et économiques et
a interrompu l’alimentation électrique de la également de maîtrise d’ouvrage le permettent,
gare Montparnasse et privé d’électricité des la construction de galeries souterraines multi-
quartiers d’habitation sur plusieurs communes. réseaux (cf. illustration). Les réflexions menées
Cette rupture a pu résulter de la conjonction sur les infrastructures vitales ou critiques se
de facteurs internes, liés à la structure ou aux heurtent cependant aujourd’hui à la question
2 Manuel Castells, modalités d’utilisation du transformateur, et de la multiplicité des réseaux jouant un rôle
La société
externes puisqu’il est survenu en période de essentiel dans la vie et l’activité économique
en réseaux,
Fayard p.28 chaleur intense et de fortes sollicitations. des territoires et de leurs interconnexions.Les défis que nous devons relever 17
Illustration 1 : Galerie souterraine multifonctions à Amsterdam.
L’incendie du transformateur d’Harcourt rappelle citadins, la vie des habitants des quartiers
le fait, établi de longue date maintenant3, que le affectés, etc.). Il rappelle aussi les liens privilégiés
risque lié aux systèmes techniques recouvre tout entre densité, flux et place tenue par les réseaux4.
à la fois l’éventualité de défaillance au sein d’une Ces éléments 3
sphère technique (dans l’événement précité le À différentes échelles de territoire, la place des ont été énoncés
dans l’ouvrage
réseau de transport d’électricité) mais également systèmes techniques relatifs au cycle de l’eau, de synthèse
les effets en cascade sur d’autres réseaux (pour le à l’énergie, aux transports et aux modes de Risques et
réseaux technique,
poste TRE d’Harcourt, le réseau ferroviaire) et aussi communication est rarement interrogée dans Certu, 1998, sous
l’ensemble des relations entre le réseau et leurs une analyse globale des risques. Cette analyse la direction de
Philippe Blancher.
environnements physiques et sociaux (dans le cas est cependant nécessaire sous l’angle de la viabilité
Pigeon, Ville et 4
d’Harcourt, peuvent être invoqués les conditions des territoires et de leur sécurité globale, les environnement,
météorologiques, les migrations estivales des différents sujets étant étroitement liés. Pigeon, 1994.18 Les défis que nous devons relever
La non-durabilité d’un territoire, par exemple À l’inverse, d’autres territoires souffrent encore
en matière de ressource en eau, met en jeu des d’enclavement économique du fait d’une
seuils au-delà desquels des dysfonctionnements desserte insuffisante en fibres numériques. Pour
apparaissent ou s’accentuent avec des possibles autant, si des initiatives de régulation sont
effets en cascade difficiles à maîtriser. prises, leur diffusion voire leur généralisation
prend du temps pour des raisons culturelles et
Pour réduire des fragilités environnementales, sociétales. Ce déficit de prise de conscience et
économiques ou sociales, recourir à des systèmes ensuite d’adaptation se traduit par des situations
techniques est souvent nécessaire. C’est le cas de vulnérabilité excessives des territoires qui
de la défense extérieure contre l’incendie (DECI) peuvent conduire à des dégradations progressives
qui mobilise les réseaux d’eau, les voiries pour des conditions environnementales, sociales et
assurer la protection de zones habitées exposées économiques comme à des expositions à des
aux incendies de forêt. Le recours à des réseaux chocs profondément dommageables.
d’échelle supra-territoriale est souvent nécessaire
pour fiabiliser un service, mais il implique tant Si les systèmes techniques sont un atout pour les
d’envisager la défaillance de systèmes fortement territoires, ils sont aussi facteurs de vulnérabilité,
centralisés dont la connaissance fine échappe contrepartie inévitable de leur performance
aux territoires que de préserver les ressources et de leur usage grandissants. Lorsqu’ils sont
patrimoniales en secours, en appoint ou en fortement sollicités, ces systèmes peuvent être
possibilités de réutilisations futures. Dans le exploités à la limite de leur fonctionnement
département de l’Isère, lors de la coupure du nominal. Leur gestion technologique et
tunnel du Chambon plusieurs mois durant en centralisée les fragilise face à la survenue de
2015, une route forestière a été aménagée en perturbations locales qui peuvent se propager
voie de secours pour assurer le désenclavement au sein du système. Le changement climatique
de la population. produit un environnement plus agressif vis-à-vis
duquel ces systèmes n’ont pas été conçus.
Pour sécuriser le fonctionnement des territoires,
améliorer leur viabilité, il peut être nécessaire Lé défi de résilience est le suivant : comment
d’ajuster la place des réseaux et systèmes ajuster la place des réseaux dans le sens de
techniques. Des initiatives sont prises en ce sens, renforcer la sécurité globale des territoires ?
parfois de façon radicale. Ainsi, des territoires
en déprise économique ont pu engager des
démarches volontaristes visant à atteindre
l’autonomie énergétique5. Des métropoles
5 C’est le cas de
la commune s’impliquent dans la valorisation agricole des
nouvelle
espaces péri-urbains pour réintroduire des circuits
du Méné
(Côtes-d’Armor). courts entre production et consommation.Les défis que nous devons relever 19
DÉFI B : La nature comme composante
majeure de l’aménagement urbain résilient
Si les systèmes techniques nécessitent une excessive des sols. Ainsi, la catastrophe de
attention particulière en matière de sécurité Nîmes en 1988 a amené à la renaturation des
globale des territoires, la nature est un autre cadereaux, ces cours d’eau intermittents qui
facteur d’attention dans le contexte d’une avaient été urbanisés sans précaution.
perturbation des écosystèmes à l’échelle
planétaire. La multiplication par trois de la De façon récente, une prise de conscience s’est
population mondiale s’est faite sur un laps de opérée des possibilités offertes par les éléments
temps très court. Cette explosion démographique naturels eux-mêmes : eau, flore, faune, air et
et ses conséquences en matière d’urbanisation sols pour préserver l’habitabilité menacée des
des territoires constituent un défi majeur vis-à- espaces de vie. C’est ainsi que les métropoles
vis des éléments naturels en matière de ponction et les villes ont investi dans la revalorisation des
des ressources non renouvelables, d’altérations berges des fleuves et rivières. Parallèlement,
des sols, des eaux et de l’atmosphère. La une ingénierie écologique s’est développée pour
réalité d’une crise écologique est corroborée par gérer, préserver ou restaurer les écosystèmes,
des atteintes structurelles à l’environnement : en s’appuyant sur l’utilisation de moyens et
effondrement de la biodiversité, dérèglement processus naturels, et en croisant les points de
climatique, épuisement de fleuves traversant vue écologiques, économiques et sociaux.
de grands territoires, pollution de l’air à grande
échelle, etc. L’ingénierie écologique intervient sur différents
types d’espaces : agricole, urbain, forestier,
Comment éviter alors localement au moins aquatique pour corriger des dysfonctionnements.
une dégradation irréversible des conditions Elle se veut une alternative aux solutions basées
d’habitabilité des espaces de vie ? Contrairement sur le génie civil. C’est une ingénierie de
à l’idée que l’on se fait habituellement des la résilience des écosystèmes, définie comme
catastrophes, celles-ci ne correspondent pas la capacité des écosystèmes à anticiper des
toujours à des événements brutaux. Une perturbations majeures, qu’elles soient naturelles
sécheresse prolongée succédant à plusieurs ou anthropiques. Elle peut même dans certains
années de déficit hydrique peut provoquer un cas, à l’image de la « phytoremédiation »,
désastre agricole. Anticiper ce type d’événement contribuer à corriger les dommages causés par
pour en limiter les effets représente un enjeu de des activités anthropiques. Plus récemment,
résilience pour les territoires. En même temps, des travaux ont été développés sur les services
des événements brutaux ont régulièrement rendus par les écosystèmes. Ces travaux visent
révélé la nécessité de remédier à l’artificialisation à démontrer la place que ceux-ci contribuent20 Les défis que nous devons relever
à la résilience d’autres systèmes, comme les Ces évolutions amorcent une résilience des
systèmes urbains confrontés par exemple à des systèmes urbains par la nature elle-même. Le
pics de chaleur, sans qu’il soit envisageable Conseil économique, social et environnemental
qu’ils résolvent la totalité du problème. (CESE) a publié un avis en juillet 2018 intitulé :
« La nature en ville : comment accélérer la
Si l’ingénierie écologique peut contribuer à dynamique ? ». Cet avis propose de considérer
régénérer des écosystèmes naturels, les la biodiversité avec le même niveau d’attention
écosystèmes naturels peuvent eux-mêmes que le changement climatique compte-tenu
contribuer à requalifier des systèmes urbains en particulier des enjeux majeurs en matière
éprouvés par le changement climatique ou de santé des populations. Il incite ainsi à faire
la perte de biodiversité. Les milieux humides des milieux naturels un élément structurant de
sont réhabilités dans leur rôle bénéfique en l’aménagement urbain comme à lutter contre
agglomération par leur valeur patrimoniale, l’artificialisation des terres. Il invite à organiser
leur richesse écologique, leur rôle de régulation, des solidarités ville-campagne.
leurs fonctions sociale et culturelle. La nouvelle
compétence GEMAPI introduite par la loi MAPAM L’avis du CESE se lit comme une invitation à
met en regard les ouvrages hydrauliques et regagner pas-à-pas des positions en faveur des
l’hydraulique environnementale comme moyen milieux naturels pour obtenir des améliorations
de restaurer la place de l’eau comme élément au niveau local qui peuvent ensuite peser sur des
naturel dans la gestion des inondations. évolutions globales si les efforts sont déployés
Illustration 2 : Saint-Jacques-de-le-Lande (35) a établi une relation forte entre habitat dense et nature.Les défis que nous devons relever 21
collectivement et à grande échelle. Il s’agit tout Un défi posé à l’urbaniste et à l’ingénieur
à la fois de s’adapter à des changements pour est par conséquent celui du déploiement
partie irréversibles : élévation des températures, effectif de processus de résilience visant à faire
intensification des crises hydrologiques et de effectivement de la nature une composante
(re)donner à la nature une place centrale comme essentielle de l’aménagement urbain. La course
facteur d’habitabilité des territoires. de vitesse engagée pour faire face aux effets
des perturbations des éléments naturels agit
Les évolutions planétaires des dernières aujourd’hui en défaveur des agglomérations
années donnent raison à Manuel Castells : si dont le rythme de transformation est insuffisant.
pendant des millénaires, la nature a dominé la
civilisation, puis plus récemment, la civilisation
a tenté d’effacer la nature, il est devenu vital
de réintroduire la nature comme composante
culturelle essentielle pour l’humanité.22 Les défis que nous devons relever
DÉFI C : Faire des risques une composante
active de la résilience des territoires
et des infrastructures
Concilier aménagement et risques est ce qui a nouveaux risques. Au fil des dernières décennies,
permis de longue date le développement des la prise en compte des risques dans les territoires
territoires. est devenue complexe. Surtout, nous constatons
à la fois la possibilité de prévenir les dommages,
Aux 14e et 15e siècles, la valorisation des grandes mais sans parvenir à éliminer tout dommage, et
plaines exposées aux aléas naturels, sanitaires et sans éliminer les événements inattendus.
anthropiques est rendue possible par la mise en
œuvre de techniques constructives élémentaires. Changeant éventuellement de forme et de nature,
Ces techniques de défrichage, de création de des catastrophes se produisent toujours, ce qui
fossés, de drainage des sols, de construction de révèle à la fois l’intérêt et les limites des dispositifs
levées, d’édification de remparts, permettaient préexistants. Dans un contexte sociétal demandant
tout à la fois de bonifier les terrains, de les affecter toujours plus de sécurité, différentes composantes
à l’agriculture et à l’élevage, et de sécuriser les ont ainsi été successivement ajoutées pour éviter
lieux habités. À partir du 19e siècle, l’idée s’impose le plus possible les victimes, réduire les dommages
que le développement conjugué des connaissances ou faciliter la reprise d’activité. Considérée dans
scientifiques et des techniques peut résoudre les son ensemble, la gestion des risques recouvre de
questions nouvelles de santé et de sécurité des ce fait des aspects composites de protection contre
populations que soulèvent l’essor industriel et le les aléas naturels ou anthropiques (protections
développement des agglomérations. hydrauliques, barrières techniques dans les
établissements industriels dangereux, etc.),
À la fin du 20e siècle, pour répondre à d’interdiction ou de réglementation de l’usage
l’exposition aux risques des extensions urbaines, des sols, d’indemnisation des sinistres d’ampleur
des restrictions interviennent sur l’usage des exceptionnelle, d’aménagement spatial et de
sols les plus exposés tandis qu’un dispositif gestion de crise.
d’indemnisation des victimes de catastrophes
naturelles est instauré. De façon sous-jacente Par construction, ces dispositions s’apparentent
à ces multiples réponses apportées pour éviter à un dispositif hybride mobilisant de nombreux
ou limiter les catastrophes, l’urbanisation en acteurs dans une recherche permanente
se développant s’est efforcée de réduire sa d’équilibre entre exigence en matière de
vulnérabilité aux risques pré-existants sans sécurité et tempérance de la contrainte à faire
avoir toujours réussi à anticiper l’émergence de peser sur les populations et activités, pour éviterLes défis que nous devons relever 23
la paralysie des territoires. Outre les incertitudes au travers des dispositifs existants. Ajouter de
inhérentes à cette hybridité, la gestion des nouveaux dispositifs peut régler des problèmes
risques est confrontée aux changements particuliers mais accroît également la complexité
multiples, rapides et interactifs des contextes de l’ensemble.
dans lesquels les territoires évoluent. Ainsi,
le changement climatique modifie les aléas Dans une recherche de sécurité globale, il convient
naturels en intensité ou fréquence mais aussi par conséquent d’intégrer les risques au sens
plus généralement dans leur localisation. large comme une composante à part entière de la
gestion et de l’aménagement des territoires. Il ne
Du fait de cette complexité, et bien que jouant s’agit plus ici de considérer le risque comme une
un rôle essentiel, particulièrement affirmé en contrainte supplémentaire, mais de le concevoir
France, la gestion des risques ne fonctionne comme une donnée constitutive de projets de
pas comme un bouclier garantissant la sécurité territoire ou d’aménagement, participant parfois
globale des territoires. Les risques « percolent » de leur dynamique.
Illustration 3 : Habitat palafitte à Chanaz (73).24 Les défis que nous devons relever
Cette approche intégrée est encore peu relative aux PPRT. Rendues obligatoires par
répandue car l’idée persiste que la gestion des une circulaire ministérielle permettant des
risques relève de la protection que l’État seul possibilités de développement des entreprises
doit assurer en contrepartie des contraintes qu’il Seveso et de leur « écosystème » proche, en
impose. Ces dernières années des initiatives contrepartie d’une gouvernance collective de
ont cependant été prises pour promouvoir des la sécurité, ces structures se sont révélées
démarches d’intégration des risques dans les être les embryons de démarches plus larges
territoires. Au niveau national, l’appel à projet dépassant le cadre des risques pour proposer
« Territoires exposés aux risques » a conduit une gouvernance traitant des aspects de
en 2015 à faire travailler des équipes sur des développement économique, d’attractivité, de
projets de territoire dont le risque était une mutualisation de services, sur un territoire
composante motrice. industriel cohérent qui dépasse bien souvent
les abords immédiats des sites Seveso.
Quelques années après, force est de constater que
la dimension nécessairement conventionnelle Parallèlement aux démarches de niveau national,
de la démarche n’a pas abouti à la mise en d’autres initiatives sont prises au sein même des
œuvre de ces projets dont l’éclosion n’était pas territoires eux-mêmes pour intégrer le risque,
suffisamment mûrie et intégrée aux territoires mais elles sont peu connues au-delà des cercles
malgré sa dimension collective. Les Grands d’initiés. Ces initiatives portent souvent sur des
Prix d’Aménagement en terrains inondables territoires dont l’identité est étroitement associée
constructibles (GPATIC) sont une autre démarche à un risque naturel ou technologique : espaces
nationale ayant pour objet, non la conception littoraux, vallées industrielles, territoires forestiers
de projets de territoires, mais l’identification de en climat méridional… Il est utile d’identifier ici
projets d’aménagement en zones inondables aussi les initiatives prises et d’analyser à chaque
ayant pris en compte le risque de façon fois les conditions d’une transmission aux autres
convenable voire exemplaire. Le projet Resirisk territoires éventuellement par parangonnage des
porté par l’association de collectivités AMARIS a principes mis en œuvre.
expérimenté des travaux de résilience des zones
d’activité économiques au risque industriel. Dans le contexte des changements rapides et
multiples en cours, le défi posé en matière de
Sur le même sujet, on peut également citer les résilience des territoires est bien celui d’une
associations de gouvernance des plateformes diffusion des pratiques d’intégration des risques
industrielles issues de la réglementation dans la gestion et l’aménagement des territoires.Les défis que nous devons relever 25
DÉFI D : Assurer une prise en charge
coordonnée des grands défis
Les territoires doivent affronter fréquemment risques dans l’ensemble des champs d’actions
des risques de différentes natures combinant des couvrant l’aménagement et la gestion des
facteurs globaux et locaux : pics récurrents de territoires, selon une approche transversale
pollution de l’air, risque endémique d’inondation, reliant les champs d’activité entre eux. Il est en
effets grandissants du changement climatique, effet de plus en plus patent que la limitation des
pression (ou déprise) démographique, etc. grands défis nécessite le décloisonnement des
Ces défis s’analysent en termes de santé des activités devenues interdépendantes, tant dans
populations, de sécurité comme de devenir des leurs effets que dans leurs ressources.
territoires, tant individuellement que de façon
plus critique encore au travers des interactions C’est à l’international que s’est formalisée pour
qu’ils produisent inévitablement : par exemple la première fois une stratégie de résilience
un épisode de canicule sévère va enclencher un territoriale, sous l’égide de la Fondation
pic aigu de pollution et poser la question d’une Rockfeller. Ainsi, pour aider les villes à établir
gestion simultanée des deux phénomènes. des stratégies permettant de faire face aux défis
urbains du 21e siècle en prenant en compte
Si les mesures réglementaires ou techniques les besoins et l’intérêt des populations, cette
de niveau national, européen ou international fondation américaine a mis en place en 2013
sont indispensables pour agir sur les sociétés et un programme « 100 Resilient cities ». Les villes
éviter ainsi le développement et la propagation participantes ont été sélectionnées sur la base
des phénomènes dommageables de grande d’un dossier établissant leur motivation. Le
ampleur, celles-ci ne suffisent pas à les enrayer. programme a apporté aux villes retenues, une
Les territoires doivent également s’impliquer expertise en recherche de financements et une
pour contenir les effets des perturbations mise en réseau. Il a également pris en charge
qu’ils connaissent, dans une préoccupation de financièrement un poste de responsable en
sécurité globale. La priorité est de limiter les charge de la résilience au sein de la collectivité.
situations de crise qui révèlent une perte de La Fondation Rockfeller a également mis en
contrôle momentanée par les gestionnaires des place un réseau dédié au développement des
conditions de vie des populations. capacités de résilience des villes asiatiques face
aux changements climatiques : Asian Cities
Pour anticiper des crises qui traduisent l’acuité Climate Change Resilience Network. Ce réseau
des problèmes à traiter, les politiques locales sont ACCCRN a réuni l’Inde, l’Indonésie, le Bangladesh,
appelées à instaurer des stratégies de résilience la Thaïlande et le Vietnam formellement sur
destinées à piloter une intégration effective des la période 2009-2016.26 Les défis que nous devons relever En France, la ville de Paris a été pionnière pour Le plan d’actions qui matérialise la stratégie mettre en place une stratégie de résilience. Cette de résilience répond à une finalité d’anticipation stratégie a identifié les grands défis auxquels la des crises. Il traduit ce qu’il est apparu capitale était exposée. Elle a analysé sur le cas collectivement nécessaire pour faire face aux parisien les nouveaux enjeux du 21e siècle, qui grands défis qui ont été identifiés. Les actions appellent des visions et des fonctionnements visent à relier les projets entre eux, à mobiliser très différents de ceux du siècle dernier. Elle des leviers, à mettre en place des mesures a établi qu’une meilleure gouvernance à innovantes à l’interface de champs d’activités l’intérieur de chaque organisation et entre ou au sein même d’un champ d’activités, sans les organisations, constitue le premier levier que cette mesure ne se justifie par cette activité de la résilience. C’est par la mobilisation des elle-même. parties prenantes que des réponses aux grands défis peuvent être apportées, et pas l’inverse. Le défi soulevé ici consiste par conséquent à Par l’action collective, il est en effet possible démultiplier en France les stratégies de résilience à budget constant d’augmenter les bénéfices des territoires et des villes. Comment faire émerger apportés par chaque projet. un processus qui aille dans ce sens ?
28 D E U X IÈME p a r t i e
29 LES CAS PRATIQUES
30 Les cas pratiques
DÉFI A : Sécuriser les territoires eu égard
aux défaillances des systèmes techniques
Cas pratique 1 : La résilience des quartiers d’habitation exposés à des ruptures
d’énergie, eau ou approvisionnement par exemple à la suite d’un événement naturel
Contexte La rupture de fonctionnement d’une infrastructure
technique majeure, qu’elle intervienne pour
Les réseaux techniques qu’il s’agisse des une raison ou pour une autre, pose un défi
infrastructures de transport, de l’énergie, des à l’opérateur de réseau. Celui-ci doit rétablir
dispositifs de communication ou encore de la la situation au plus vite pour les populations
logistique d’approvisionnement des grandes et aussi pour les autres opérateurs dont les
métropoles se sont multipliés ces dernières réseaux peuvent subir des dysfonctionnements
décennies. Ils se sont imbriqués dans les en chaîne (la coupure d’électricité interrompt le
territoires au point de créer des entités hybrides fonctionnement des systèmes d’épuration des
faites de composantes territoriales et de eaux usées par exemple).
composants techniques.
Ce défi se pose régulièrement lors des
Ces transformations ont d’abord assuré des mises catastrophes naturelles. Lorsque celle-ci sont de
en relation des territoires souvent productrices grande ampleur, la défaillance des réseaux ne
de richesse. Au fil du temps, elles ont aussi se limite pas aux territoires directement affectés
créé des dépendances et interdépendances dès par l’événement naturel. L’étude de vulnérabilité
lors que les populations ont organisé leur mode de la boucle nord de la Seine à Gennevilliers6 a
de vie non plus en fonction de leur territoire ainsi mis en évidence en cas de crue centennale
de résidence mais en fonction des dessertes du fleuve des zones de fragilité électrique non
par les réseaux. Les opérateurs se sont eux- inondées et densément peuplées.
6 Institut
mêmes employés à sécuriser le fonctionnement
d’aménagement des infrastructures techniques en assurant par Ce type de situation susceptible de se produire
et d’urbanisme
de la région exemple des maillages. – la rupture de fonctionnement d’un réseau
d’Île-de-France, essentiel pendant une durée de plusieurs jours,
Ludovic Faytre,
2017, Référentiel Aujourd’hui, la densification des usages répondant plusieurs semaines, voire plusieurs mois –
national de à des exigences de performance économique soulève la question de la résilience du territoire
vulnérabilité
aux inondations, et l’omniprésence du numérique permettant la concerné, les acteurs ne pouvant rester inactifs
Expérimentation de
la boucle nord des
gestion centralisée de systèmes à distance du terrain dans l’attente du rétablissement d’une situation
Hauts-de-Seine. génèrent de nouvelles formes de vulnérabilité. acceptable pour la population et les usagers.Les cas pratiques 31
La résilience invite à « tisser » le système urbain aux problèmes rencontrés dans l’attente d’un réta-
et territorial aux différentes échelles pour faire blissement de la situation. C’est enfin celle où les
en sorte que la rupture d’un élément critique responsables politiques peuvent être interpellés.
puisse être absorbée, sans que les fonctions
vitales de l’ensemble ne soient affectées. Le Les diagnostics de vulnérabilité comme les
maillage des réseaux techniques, de même analyses de résilience sont rarement établies en
que leur durcissement, sont pratiqués depuis raisonnant à l’échelle des quartiers d’habitation ou
longtemps comme méthode de réduction de des zones d’activités. Pourtant les problématiques
la vulnérabilité, Mais le tissage va plus loin, comme les acteurs peuvent différer fortement d’un
car il relie entre eux des réseaux distincts, des secteur à l’autre. Certains quartiers nécessiteraient
organisations qui s’ignorent habituellement. des mesures d’anticipation des crises, tandis
que d’autres pourraient être identifiés comme
Cette transversalité rend possible la mobilisation ressources potentielles.
de ressources insoupçonnées. Elle est essentielle,
car l’on sait que les catastrophes se propagent Le quartier est habituellement abordé au travers
dans les failles que crée le cloisonnement. La du prisme du maire. Celui-ci agit par légitimité
limitation des risques de rupture en chaîne démocratique, au titre des missions qu’il exerce,
nécessite une action collective puissante. en particulier en matière de sécurité civile. Il
a la capacité de mobiliser les acteurs publics
ou privés aux différentes échelles territoriales. Il
L’échelle du quartier et ses acteurs dispose d’une connaissance fine du terrain. Le plan
communal de sauvegarde est un outil pratique
Pour aborder la question de la résilience du territoire qui permet de mobiliser autour du maire lors
à la défaillance des réseaux, l’échelle du quartier d’une crise soudaine.
présente un aspect encore novateur. La pratique
en cas de crise consiste habituellement à travailler
au niveau des systèmes techniques pilotés par les
opérateurs et non à l’échelle territoriale.
L’échelle du quartier est exigeante et peu
documentée. C’est celle où s’exprime concrètement
la vulnérabilité du territoire. C’est aussi celle où se
mesure l’efficacité des réponses apportées, tant par
les acteurs publics que par les opérateurs privés,
aux dysfonctionnements qui peuvent affecter la
population ou les activités. C’est encore celle où
des réponses originales peuvent être identifiées, llustration 4 : Le quartier Hafen-City (Hambourg) a aménagé des itinéraires de
en relation avec la société civile, pour pallier substitution à la voirie principale en période d’inondation.Vous pouvez aussi lire
