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Lien social et Politiques
Vers une convergence des modèles ? Acteurs locaux et transnationaux
dans la réforme de la sécurité sociale en Amérique latine
Converging Models ? Local and Transnational Actors in Social
Security Reform in Latin America
Sylvain Turcotte
Les frontières du social : nationales, transnationales, mondiales ? Article abstract
Number 45, printemps 2001 With the recent reforms of social security in Latin America, a number of new actors,
operating at the supra-national level, have appeared. However, these transnational
URI: https://id.erudit.org/iderudit/009397ar forces have not all had the same influence in countries' debates about whether to
DOI: https://doi.org/10.7202/009397ar partially or completely privatise pension regimes. Examining the cases of Argentina,
Brazil and Chile, this article accounts for the different levels of vulnerability to
external forces each country experienced in undertaking pension reform. If current
See table of contents
analyses suggest that national social models are experiencing policy convergence in
the context of globalisation, this study predicts greater divergence in post-reform
systems.
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Lien social et Politiques
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1204-3206 (print)
1703-9665 (digital)
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Turcotte, S. (2001). Vers une convergence des modèles ? Acteurs locaux et
transnationaux dans la réforme de la sécurité sociale en Amérique latine. Lien social et
Politiques, (45), 29–40. https://doi.org/10.7202/009397ar
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Vers une convergence des modèles ? Acteurs
locaux et transnationaux dans la réforme de
la sécurité sociale en Amérique latine
Sylvain Turcotte
Les transformations apportées aux grammes de stabilisation et de influents, car son rapport sur la via-
systèmes de sécurité sociale latino- réformes structurelles pose de nou- bilité des fonds de pension publics
américains représentent la plus velles questions en matière de sou- latino-américains propose leur pri-
récente étape en matière de réformes veraineté nationale dans un vatisation, idée reprise par le Fonds
structurelles mises en œuvre par les contexte de mondialisation. Les monétaire international, qui, sou-
États de la région1. Désormais asso- transformations récentes apportées vent, rend maintenant son aide
ciée au Consensus de Washington, aux systèmes de sécurité sociale financière d’urgence condition-
qui définit un ensemble de change- latino-américains ont fait intervenir nelle à la privatisation de la sécu-
ments structurels guidant l’ouverture de nouveaux acteurs agissant au rité sociale (Singh, 1996). Une
des économies en développement niveau supra-étatique dans un nouvelle génération de spécialistes
(Williamson, 1990), la réforme de domaine longtemps considéré latino-américains, influencés par
la sécurité sociale s’est rapidement comme étant de juridiction exclusi- l’expérience chilienne de privatisa-
imposée aux États qui ont pris la vement locale. Les institutions tion des politiques sociales, a éga-
voie de la privatisation et de la libé- financières internationales et les lement été très active dans la
ralisation économique. En Amérique investisseurs étrangers ont claire- région en établissant des réseaux
latine, elle est l’objet d’un retrait de ment démontré leur préférence d’experts qui ont guidé les exécu-
l’État dans un domaine où sa pré- tifs engagés sur la voie de la
pour un système de sécurité sociale
sence a longtemps été jugée essen- réforme des systèmes de sécurité
qui repose sur la capitalisation
tielle pour des raisons de nature sociale locaux.
individuelle plutôt que sur la répar-
principalement politique.
tition intergénérationnelle2. La L’arrivée d’acteurs supranatio-
L’inclusion d’un domaine d’in- Banque mondiale représente à cet naux dans un domaine que l’on
tervention sociale dans les pro- égard un des acteurs les plus croyait depuis longtemps peu per-Première partie Passport 29/08/01 10:14 Page 30
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 à une convergence des modèles Ces variations dans les modèles
Vers une convergence des modèles ?
nationaux de politique sociale, issus des réformes s’expliquent
Acteurs locaux et transnationaux dans la l’analyse des expériences natio- principalement par les différents
réforme de la sécurité sociale en nales montre plutôt une forte diver-
Amérique latine
degrés de vulnérabilité des États
gence dans les réponses apportées latino-américains face aux acteurs
à la crise des systèmes publics. Et transnationaux qui véhiculent un
si, dans la majorité des cas, ces nouveau modèle de politiques
réformes ont introduit les principes sociales fondé sur l’initiative indi-
du marché afin d’assurer la régula- viduelle. Si les analyses actuelles
tion des systèmes, transformant laissent présager un rapprochement
profondément les modes de gestion des modèles nationaux de politique
30 sur lesquels ils reposaient, les États sociale dans le contexte de la mon-
de la région n’ont pas tous aban- dialisation, en Amérique latine, ces
méable aux pressions externes donné leur fonction de protection phénomènes transnationaux ont
ouvre la voie à la transnationalisa- sociale, et ont ainsi évité de laisser jusqu’à maintenant conduit à une
tion des politiques sociales en aux travailleurs la responsabilité de forte divergence des modèles de
Amérique latine. Ces nouveaux leur propre sécurité économique. sécurité sociale.
acteurs, qui se substituent souvent Les différences qui opposent les
aux forces politiques locales, ris- À partir d’une comparaison por-
pays s’étant déjà engagés dans
quent de transformer radicalement tant sur trois pays de la région, cet
cette voie sont très importantes.
les États-providences régionaux, article décrit tout d’abord le
Le Chili a entièrement privatisé
désormais plus beaucoup vulné- contexte qui a entouré le dévelop-
son système de pensions et a éli-
rables aux pressions externes en pement de la sécurité sociale en
raison de leur dépendance crois- miné les charges sociales des
Amérique latine, en mettant l’ac-
sante envers les flux d’investisse- employeurs, laissant ainsi à l’État
cent sur le rôle déterminant qu’ont
ments étrangers qui contribuent à un rôle résiduel, tandis que le
joué les acteurs locaux et sur les
assurer la croissance économique Brésil a maintenu le caractère
similitudes entre un modèle de
et le financement de leurs activités. public du système national de sécu-
rité sociale en limitant la réforme à développement particulier et un
La question de la convergence la sphère administrative et en aug- type d’État-providence répondant
des politiques sociales vers un mentant légèrement les charges aux exigences d’une économie
modèle reposant sur une participa- sociales. Entre ces deux extrêmes autocentrée. La deuxième partie
tion minimale de l’État et des ser- présente les facteurs qui sont à
se situent les autres pays de la
vices assurés par un système l’origine de la crise et de la réforme
région qui ont opté pour des solu-
résiduel et décentralisé suscite de ces systèmes, en soulignant le
tions intermédiaires, cherchant un
beaucoup de discussions en rôle joué par les nouveaux acteurs
compromis viable entre une régula-
Amérique latine (Franco, 1996; transnationaux et par les modèles
Stahl, 1994; Draibe, 1994). Mais la tion par le marché et une gestion
assurée par l’État. Le système qu’ils ont véhiculés dans la région.
comparaison des différentes
mixte reposant sur des contribu- Enfin, la dernière partie compare
réformes montre que ces forces
transnationales n’ont pas été par- tions patronales légèrement dimi- chacun des cas en identifiant la
tout en mesure d’influencer les nuées qui a été mis en place en marge de manœuvre des États
États dans la redéfinition des sys- Argentine est le produit de la latino-américains face à ces nou-
tèmes locaux. Si la présence d’ac- coexistence de ces principes géné- veaux acteurs et suggère de nou-
teurs transnationaux dans les ralement jugés peu compatibles au velles pistes pour analyser les
débats qui entourent la réforme des sein des nouveaux modèles de réformes sociales dans les pays en
systèmes de pensions laisse croire sécurité sociale. développement3.Première partie Passport 29/08/01 10:14 Page 31
Sécurité sociale et développement économique que sécurité sociale est donc destinée
développement écono- l’on poursuit dans la région depuis exclusivement aux groupes sur les-
la Crise des années 1930. Cette quels repose le projet des régimes
mique en Amérique latine correspondance entre certaines ins- populistes, soit les travailleurs
Les premières mesures de sécu- titutions qui assurent la régulation urbains organisés, les employés de
rité sociale en Amérique latine du marché du travail et un modèle l’État et les militaires.
remontent au début du XXe siècle. de développement économique
constitue un facteur essentiel à la La sécurité sociale dans les pays
L’Argentine, le Brésil et le Chili
croissance des économies latino- du Cône sud n’est pas le produit
font partie des pays pionniers dans
américaines et à la légitimité des d’une action fondée sur des prin-
ce domaine, car ils sont les premiers
régimes politiques en place. La cipes d’universalité et de solidarité,
à développer des programmes d’as-
création des premières mesures mais repose sur la nécessité d’inté-
sistance et à construire des États- 31
visant à assurer une protection à la grer les acteurs stratégiques dans la
providence de type conservateur
population économiquement active coalition dominante. Les États-
analogues à ceux qui apparaissent
dans les pays du Cône sud coïncide providences du Cône sud ont donc
au même moment en Europe4. Ces
avec la naissance du secteur indus- tout d’abord été construits selon un
pays ont également développé les
triel et avec l’abandon du modèle modèle bismarckien répondant aux
systèmes les plus importants en
de développement tourné vers l’ex- exigences politiques du dévelop-
matière de couverture, atteignant
térieur, suite à la Crise. Si, dans ces pement. Toutefois, au cours du
dans les cas de l’Argentine et du
pays, le développement de la sécu- XXe siècle, les droits sociaux ont
Chili près de 70 pour cent de la
rité sociale est lié à la nature et aux progressivement été étendus pour
population économiquement active
fonctions de l’État ainsi qu’au offrir une protection touchant la
(Mesa-Lago, 1978). Il s’agit de
modèle de développement écono- majorité de la population économi-
systèmes publics fortement centra-
mique, ce sont plus particulièrement quement active.
lisés mais cependant très stratifiés.
les processus d’urbanisation et d’in-
Si ces systèmes sont entièrement dustrialisation qui ont rendu néces- La crise des systèmes
administrés par l’État sur la base saire l’apparition de systèmes de
du principe de la répartition inter-
publics comme vecteur de
protection sociale (Borzutzky, 1993). la transnationalisation des
générationnelle, la valeur et la qua- Les programmes de sécurité sociale
lité des prestations varient toutefois apparaissent donc avec l’installation politiques sociales
en fonction du caractère plus ou des nouveaux régimes politiques qui Ces systèmes publics de sécurité
moins stratégique associé à la vont remplacer les systèmes oligar- sociale vont entrer en crise après la
nature des emplois; les travailleurs chiques en crise après la chute du chute du modèle de développement
qui œuvrent dans des secteurs modèle agro-exportateur. autocentré, lequel connaît ses pre-
jugés essentiels au développement
La littérature consacrée au déve- mières difficultés à la fin des
national profitent en effet de privi-
loppement de la politique sociale années 1960 au Chili, et dix ans
lèges importants5. Enfin, le mode
en Amérique latine établit un lien plus tard en Argentine et au Brésil.
de financement des systèmes anté-
direct entre la croissance des États Certains des facteurs qui sont à
rieurs aux réformes reposait sur
populistes et l’apparition des poli- l’origine de la crise des systèmes
une logique tripartite, l’État, les
tiques de sécurité sociale6. Afin de sécurité sociale latino-améri-
employés et les employeurs assu-
d’assurer la poursuite de l’indus- cains sont de même nature que
rant une contribution dans des pro-
trialisation par substitution aux ceux qui remettent en question la
portions variables.
importations (ISI), les États popu- viabilité des systèmes des pays
Il existe depuis longtemps en listes vont intégrer dans la coalition développés. La chute des taux de
Amérique latine des rapports dominante les secteurs sociaux natalité et la hausse de l’espérance
étroits entre un modèle de sécurité considérés comme stratégiques. de vie exercent des pressions sur
sociale particulier et la stratégie de L’expansion des programmes de l’équilibre financier des systèmesPremière partie Passport 29/08/01 10:14 Page 32
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 retraités, qui reçoivent des presta- l’Organisation internationale du
tions dont la valeur est plus stable travail (OIT) a représenté pendant
Vers une convergence des modèles ?
Acteurs locaux et transnationaux dans la à long terme7. D’autre part, l’ou- longtemps la principale source
réforme de la sécurité sociale en verture des économies au com- d’expertise internationale dans ce
Amérique latine
merce extérieur a aussi exercé des domaine, la crise financière des
pressions sur les employeurs, qui systèmes de pensions latino-améri-
ont exigé une réduction des cains la prive de la légitimité
charges sociales pour assurer la qu’elle avait réussi à acquérir
compétitivité des exportations depuis le début du siècle. C’est
nationales (Euzeby, 1998; Tokman maintenant la Banque mondiale qui
et Martinez, 1997). Dans certains remplace l’OIT comme principale
32 cas, les exportateurs locaux ont source d’expertise pour les pays en
pris une part active aux débats sur développement en quête de solu-
la sécurité sociale, y voyant une tions à la crise des fonds de pen-
publics, qui accumulent des défi- occasion d’améliorer leur situa- sion publics (Mesa-Lago, 1996).
cits récurrents. Ces facteurs démo- tion sur les marchés internatio-
graphiques sont plus importants L’activité de la Banque mon-
naux (Turcotte, 2000).
dans les pays du Cône sud, dont la diale dans le domaine de la sécurité
pyramide des âges s’apparente à Les pressions démographiques sociale a eu un impact radical sur
celle des sociétés européennes et et les problèmes économiques ont les États-providences latino-améri-
nord-américaines (Bravo, 2000). rapidement plongé les pays de la cains (Kay, 2000). Si l’OIT a tou-
L’évasion fiscale soumet égale- région dans une situation de crise, jours été en faveur de systèmes
ment les systèmes publics à de associée à la croissance du déficit publics fondés sur la répartition
fortes tensions, car le travail infor- généré par les systèmes publics de intergénérationelle et financés par
mel, en pleine croissance, prive sécurité sociale. Les premières des contributions tripartites, la
l’État de ressources financières tentatives de réforme en vue d’as- Banque mondiale critique les sys-
nécessaires au paiement de presta- surer l’équilibre financier de la tèmes publics, qu’elle accuse de
tions de plus en plus nombreuses sécurité sociale dans chacun des réduire l’épargne interne, d’aug-
(Cruz-Saco et Mesa-Lago, 1998). pays sont vouées à l’échec, car des menter le coût de la main d’œuvre
coalitions d’opposition regroupant et de concentrer les revenus en
Mais c’est la libéralisation des les syndicats et les bénéficiaires faveur des plus riches. Elle propose
économies latino-américaines qui a des systèmes se forment et par- de les remplacer par des systèmes à
exercé la plus forte pression sur les viennent facilement à repousser deux piliers, dont le principal est
systèmes publics, en réduisant la les projets proposés. Il faudra privé et repose sur la capitalisation
marge de manœuvre des États dans attendre certains changements individuelle tandis que le second,
la gestion des fonds de pension. macro-économiques associés à de taille plus modeste, est public et
D’une part, la stabilisation récente l’épuisement du modèle autocen- a pour unique fonction d’éviter
des économies latino-américaines tré pour qu’apparaissent des coali- l’exclusion en offrant une pension
ne permet plus aux gouvernements tions d’appui à la réforme qui minimale aux travailleurs qui n’ont
de profiter de l’inflation pour lais- donneront au pouvoir exécutif les pas réussi à épargner suffisamment
ser dévaluer les prestations et dimi- moyens d’imposer les réformes pour s’assurer des revenus de
nuer les pressions exercées sur les par des décrets présidentiels. retraite minimaux (Singh, 1996).
systèmes publics. Si les taux élevés
d’inflation ont favorisé les gouver- La crise des systèmes publics a Selon la Banque mondiale, ces
nements latino-américains pendant provoqué un effet important au systèmes privés permettraient de
les années 1980, la stabilisation des niveau des principaux acteurs renforcer le marché de capital
économies au cours de la décennie transnationaux actifs dans le local, l’épargne devenant obliga-
suivante avantage désormais les domaine de la sécurité sociale. Si toire pour les travailleurs désireuxPremière partie Passport 29/08/01 10:14 Page 33
de jouir de revenus de retraite tion aux importations, leur privati- des systèmes publics. Ce change-
minimaux, et favoriseraient la sation est maintenant motivée par ment radical du rôle des institu-
croissance économique, le sys- un objectif économique, le renfor- tions internationales et l’apparition
tème financier local profitant cement du marché de capital local de nouveaux acteurs locaux tirant
ainsi d’un meilleur niveau de pour appuyer la croissance. Enfin, profit de la privatisation des sys-
liquidités. La création de fonds de si le modèle public de répartition tèmes impliquent une véritable
pension privés permettrait ainsi intergénérationelle proposé par transnationalisation de la politique
de mobiliser l’épargne locale et l’OIT a toujours joui d’un consen- sociale en Amérique latine car ils
de la diriger vers des usages plus sus au niveau des acteurs locaux, placent en situation de conflit des
productifs en termes de dévelop- les systèmes de capitalisation indi- acteurs locaux et des forces supra-
pement économique. viduelle que suggère la Banque nationales qui véhiculent deux
mondiale entraînent des conflits modèles différents de politique 33
Ce raisonnement explique qu’il
politiques importants en faisant sociale. Si l’OIT en Amérique
ait fallu attendre la chute de
intervenir de nouveaux acteurs pri- latine s’est toujours limitée à
l’épargne interne au début des
vés locaux qui, jusqu’à très récem- conseiller les agences locales res-
années 1990 dans les pays latino-
ment, accordaient peu d’intérêt aux ponsables des programmes de
américains pour que les exécutifs
politique sociales. sécurité sociale, les institutions
puissent renverser les derniers
financières internationales ont
obstacles à la privatisation des Les institutions financières pri-
maintenant un impact direct sur les
systèmes de pensions (Madrid, vées locales constituent mainte-
débats nationaux. La marge de
2000; Turcotte, 2000). La dépen- nant des acteurs de première
manœuvre des pouvoirs exécutifs
dance croissante des économies importance dans les débats qui
est de plus en plus déterminée par
latino-américaines envers le entourent les fonds de pension en
les calculs des investisseurs étran-
financement extérieur réduit Amérique latine. Dans tous les
gers et des institutions financières
considérablement la marge de cas, les banques et les institutions
internationales, qui rendent leurs
manœuvre des États latino-améri- financières privées ont appuyé les
investissements ou leur aide finan-
cains, maintenant beaucoup plus projets de réforme inspirés par le
cière conditionnelles à certaines
vulnérables aux chocs externes. Le modèle de la Banque mondiale.
réformes dont la sécurité sociale
modèle de la Banque mondiale Leur participation directe aux
est maintenant l’objet.
étant présenté comme une façon de débats menant à la privatisation
réduire la dépendance des écono- de la sécurité sociale a profondé-
Vers une convergence des
mies latino-américaines envers le ment modifié la nature des enjeux
financement externe, il est facile de qui y sont associés, car elle favo- modèles de sécurité sociale
comprendre qu’il ait rapidement rise le déplacement d’un pro- en Amérique latine?
éclipsé celui que l’OIT proposait blème à caractère social vers des
Les pays du Cône sud offrent
depuis le début du XXe siècle. questions d’ordre exclusivement
une perspective qui permet de
macro-économique.
Le remplacement de l’OIT par la mesurer l’importance des acteurs
Banque mondiale comme principale Par ailleurs, contrairement aux locaux et transnationaux dans la
source d’expertise internationale activités de l’OIT, qui proposait un réforme des systèmes de pensions
implique donc des changements modèle favorisant à long terme une en Amérique latine. Ces pays
profonds en matière de politique extension des droits sociaux à l’en- ayant développé des systèmes
sociale en Amérique latine. Si les semble de la population, l’action identiques au cours du XXe siècle,
systèmes de pensions publics de la Banque mondiale implique les trajectoires différentes qu’ils
avaient depuis leur création une une résistance de la part des acteurs empruntent à partir du début des
fonction principalement politique, locaux car elle entraîne, sur le plan années 1990 présentent un pro-
soit la formation d’une coalition du développement social, un recul blème de recherche intéressant. La
d’appui à la stratégie de substitu- pour les secteurs qui bénéficiaient comparaison permet d’identifierPremière partie Passport 29/08/01 10:14 Page 34
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 tion des fonds de pension présente laient à seulement 4 pour cent du
donc un tableau différent dans cha- PIB en Argentine et au Brésil
Vers une convergence des modèles ?
Acteurs locaux et transnationaux dans la cun des pays. Ces différences ont (Mesa-Lago, 1994).
réforme de la sécurité sociale en eu un impact direct sur les nou-
Amérique latine On peut être tenté de supposer
veaux systèmes en place au Chili,
que le Chili a tant tardé à réagir à la
en Argentine et au Brésil.
dégradation de la situation amorcée
Le Chili au milieu des années 1960 à cause
de l’absence d’un effet de démons-
Le Chili est toujours présenté tration, les responsables chiliens ne
dans la littérature comme un cas de pouvant profiter de l’expérience de
figure, car il s’agit du premier pays prédécesseurs afin d’orienter leurs
34 à avoir pris la voie de la privatisa- décisions. Mais c’est l’échec de la
tion de la sécurité sociale, allant déréglementation rapide du sys-
ainsi à l’encontre d’une longue tra- tème financier local, survenue en
les facteurs qui ont déterminé la
dition d’interventions publiques 1974, et l’ouverture de l’économie
marge de manœuvre des États
dans un domaine depuis longtemps au commerce international, à partir
latino-américains face à ces nou-
considéré comme essentiel au de 1973, qui sont à l’origine des
veaux acteurs et suggère de nou-
développement8. Même si la changements en matière de sécurité
velles pistes pour analyser les
réforme de la sécurité sociale chi- sociale. En faisant chuter le taux
réformes sociales dans les pays en
lienne n’a pas été l’objet de l’inter- d’épargne interne et en exigeant
développement.
vention d’acteurs transnationaux, une amélioration des niveaux de
Si le Chili n’a pas été l’objet de elle a créé une dynamique à partir compétitivité de la production
l’intervention d’acteurs transnatio- de laquelle a pris forme la transna- nationale, désormais dirigée vers
naux, en raison du caractère très tionalisation des politiques sociales les marchés internationaux, le pas-
innovateur des changements surve- en Amérique latine au cours des sage rapide à un nouveau modèle
nus dans ce pays au début des années 1990. Le modèle que la économique rendait nécessaires
années 1980, la réforme a toutefois Banque mondiale diffuse en certains changements au niveau du
mené à la participation de nou- Amérique latine depuis dix ans est marché du travail.
veaux acteurs locaux dont les inté- en grande partie inspiré de l’expé-
rêts ont été par la suite relayés par rience chilienne. C’est donc aux La mise en place d’un système
des institutions internationales. Par technocrates de ce pays qu’on doit de pensions reposant exclusive-
contre, l’Argentine et le Brésil ont l’invention de la sécurité sociale ment sur l’existence de fonds pri-
été soumis à des pressions de la privée. vés est la réponse que les Chicago
part des institutions financières Boys chiliens ont apportée à ces
internationales au moment où ils La création des fonds de pension problèmes de nature macro-écono-
préparaient la réforme de leur sys- privés au Chili survient en 1981, et mique. Selon José Piñera, ministre
tème de pensions. Ces pressions ce même si la crise financière du du travail et de la sécurité sociale
externes ont donné lieu à une système public a depuis longtemps au début des années 1980, le lien
réforme identique au modèle privi- atteint des niveaux intenables à entre la création de fonds de pen-
légié par la Banque mondiale en moyen terme. Au milieu des sion privés et le redressement du
Argentine, mais elles n’ont jamais années 1970, le Chili connaissait taux d’épargne interne a toujours
influencé les choix des respon- déjà une situation extrêmement dif- été présent à l’esprit des techno-
sables brésiliens, qui ont opté pour ficile puisque les dépenses crates responsables du projet
le maintien d’un système public de annuelles en matière de sécurité (Piñera, 1991). Ce sont avant tout
répartition intergénérationnelle. La sociale y représentaient près de des considérations macro-écono-
nature des acteurs qui ont pris part 12 pour cent du PIB, alors qu’à la miques qui ont conduit à la trans-
aux débats entourant la privatisa- même époque ces dépenses équiva- formation de la sécurité socialePremière partie Passport 29/08/01 10:14 Page 35
chilienne. La privatisation allait 1998). Mais ces groupes financiers débats entourant la réforme au
favoriser la croissance, ralentie par locaux ont dû rapidement céder la pays. Si, au moment de la première
le sous-développement du marché place à des acteurs transnationaux : réforme, en 1994, l’influence
de capital local. Les technocrates une institution financière améri- s’exerce principalement par l’en-
chiliens ont donc répondu aux exi- caine a pris le contrôle de 60 pour tremise du financement et de l’ex-
gences financières qu’imposait le cent des fonds de pension chiliens pertise, en 2000, les pressions sont
nouveau modèle économique en en 1986, ouvrant ainsi le très lucra- directes car elles passent par la
place depuis 1973 en transformant tif marché des fonds de pension conditionnalité, le FMI rendant son
le système de sécurité sociale en latino-américains aux institutions aide financière d’urgence condi-
moteur du développement du mar- financières des pays développés tionnelle à une plus grande privati-
ché de capital local. (Ruiz-Tagle, 1997). sation de la sécurité sociale.
Les modifications apportées à la Le caractère résolument innova- Comme ailleurs en Amérique 35
sécurité sociale au Chili n’ont fait teur de l’expérience chilienne a été latine, c’est l’accumulation de défi-
intervenir que des acteurs locaux. l’objet de travaux et d’analyses qui cits et la chute de l’épargne interne
Mais le lien qu’établissent alors les ont beaucoup influencé la défini- qui placent la réforme de la sécu-
Chicago Boys entre une politique tion des nouveaux systèmes réfor- rité sociale sur l’agenda public. La
sociale et des moyens de soutenir més mis en place dans la région. stabilisation de l’économie argen-
la croissance économique a mené à Les spécialistes chiliens ont été tine au début des années 1990 ne
la participation d’un nouveau type impliqués dans la plupart des permettant plus de laisser chuter la
d’acteurs qui prendront une part débats et des études qui ont mené à valeur des prestations, la réforme
active à la privatisation des fonds la réforme de la sécurité sociale s’impose rapidement au gouverne-
de pension dans les autres pays de dans les pays de l’Amérique latine, ment Menem, qui témoigne d’un
la région. En effet, les conglomé- favorisant ainsi la formation d’un intérêt de plus en plus marqué pour
rats financiers chiliens ont été les réseau international de spécialistes une solution à la chilienne. À l’aide
principaux acteurs à l’origine de la qui sont directement intervenus d’un programme dont le finance-
privatisation des fonds de pension. dans des questions d’ordre local. ment est assuré par la Banque mon-
Ces conglomérats locaux avaient un La participation chilienne aux dis- diale, l’Argentine commande une
incitatif de taille pour soutenir la cussions qui ont conduit à un nou- série d’études visant à explorer dif-
réforme puisque qu’ils allaient deve- veau modèle de sécurité sociale en férentes possibilités de réforme
nir propriétaires des plus grands Argentine au début des années dans les secteurs de la santé, de
fonds de pension au pays. Ainsi, au 1990 a mené à de nouvelles inter- l’éducation et de la sécurité
début des années 1980, les deux plus ventions au cours des années sub- sociale. Le Pronatass (Programa
grands groupes économiques chi- séquentes, notamment au Pérou, en Nacional de Asistencia Técnica
liens, Vial et Cruzat-Larraìn, contrô- Bolivie, au Mexique et au para la Administración de los
laient 63 pour cent du marché des Salvador. Servicios Sociales) aura un impact
pensions (Errazuriz, 1987). direct sur la réforme de la sécurité
L’Argentine sociale car le premier projet, sou-
L’influence déterminante qu’ils
mis et refusé par la législature en
ont exercée en faveur de la privati- C’est en Argentine que le phéno-
1992, et celui qui sera finalement
sation de la sécurité sociale au mène de transnationalisation des
accepté en 1994 ont été élaborés
Chili est aujourd’hui bien docu- politiques sociales est le plus
par les spécialistes réunis dans le
mentée. José Piñera, le ministre visible. Réalisés à deux moments
cadre de ce programme.
chargé du projet de réforme, était distincts entre 1994 et 2000, les
lui-même directement associé au changements apportés à la sécurité L’expertise issue du programme
groupe économique de la famille sociale ont fait intervenir des de la Banque mondiale ne s’est pas
Cruzat-Larraìn, alors le deuxième acteurs transnationaux qui ont eut limitée à la proposition de projets
en importance au pays (Borzutzky, un impact déterminant dans les de réforme. Walter Schultess, lePremière partie Passport 29/08/01 10:14 Page 36
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 tion de la part des syndicats et des contagion associés aux crises
partis d’opposition, qui l’obligent à financières externes.
Vers une convergence des modèles ?
Acteurs locaux et transnationaux dans la formuler une nouvelle proposition
réforme de la sécurité sociale en Mais cette fois, le « blindage
intégrant certaines des exigences
Amérique latine
qui avaient été présentées par ces financier » offert par le FMI est
groupes opposés à la privatisation conditionnel à des changements
totale (Alonso, 1997). structurels qui touchent directe-
ment la politique sociale, et plus
Le projet de réforme accepté en particulièrement le système de pen-
1994 à la suite des ajustements sions, une des principales sources
imposés par l’opposition a quand de déséquilibre des finances
même entraîné des changements publiques argentines. Les modifi-
36 majeurs au système argentin de cations exigées par le FMI n’en-
sécurité sociale. Le modèle mixte traînent pas la disparition du
chef de l’équipe Pronatass chargée qui entre alors en fonction introduit système public, mais elles en
d’analyser le secteur de la sécurité un système de capitalisation indivi- réduisent significativement l’accès
sociale, est nommé ministre res- duelle, élément qui avait toujours tout en diminuant les prestations
ponsable de la sécurité sociale dans été considéré comme non négo- destinées aux retraités argentins10.
les mois qui précèdent la réforme ciable par le pouvoir exécutif et les Les premières évaluations laissent
de 1994 et devient ensuite directeur institutions financières qui étaient à croire que les changements appor-
de l’agence chargée de la régula- l’origine du projet9. Mais les résul- tés en décembre 2000 permettront
tion du marché des fonds de pen- tats de cette première réforme n’ap- au gouvernement argentin d’épar-
sion privés (Superintendencia de porteront pas les résultats espérés, gner 4,5 milliards de dollars US au
AFJPs). Les rencontres menant à la les déséquilibres financiers conti- cours des dix prochaines années
définition d’un projet de réforme nuant de s’accumuler dans la (Clarín, 30 décembre 2000).
au début des années 1990 ont aussi seconde moitié des années 1990.
fait intervenir les spécialistes chi- La conditionnalité associée au
C’est la crise économique pro- prêt d’urgence du FMI a obligé le
liens, qui profitent de leur expertise
fonde dans laquelle est plongée pouvoir exécutif à imposer ces
pour diffuser le modèle entière-
l’Argentine à l’automne 2000, après changements par décrets présiden-
ment privatisé mis en place au
la dévaluation du real brésilien et la tiels, ce que le président Menem
Chili à partir de 1981 (Isuani et San
hausse du dollar US, qui replace sur n’avait pu faire en 1994 pour
Martino, 1993).
l’agenda du gouvernement la introduire un système totalement
C’est la dégradation du système réforme de la sécurité sociale. privatisé et copié sur le modèle
financier en Argentine au début des Puisque le système exerce toujours chilien. La situation d’extrême
années 1990 qui permet au gouver- un effet contraignant sur les vulnérabilité dans laquelle était
nement de profiter de l’appui des finances publiques, il est l’objet de placée l’Argentine à l’automne
institutions financières privées critiques virulentes. L’incapacité 2000 ne laissait aucune marge de
locales, motivées par le succès du de l’Argentine d’assurer le paie- manœuvre au président De la Rua,
Chili en matière de redressement ment des intérêts de sa dette qui devait agir rapidement pour
du niveau de l’épargne interne externe la dirige vers le Fonds calmer les investisseurs étrangers
après la privatisation des fonds de monétaire international, qui met et éviter une fuite massive de capi-
pension. Le plan de réforme que le sur pied un fonds d’urgence pour taux dont l’impact aurait été dévas-
pouvoir exécutif propose au éviter une fuite de capitaux, en tateur sur les finances publiques
Congrès en 1992 reprend, en reproduisant à peu de chose près
argentines.
termes généraux, le modèle appli- les modèle mis en place en Corée
qué au Chili en 1981. Le projet de du sud et au Brésil l’année précé- Si, en 1994, l’influence des
l’exécutif provoque une forte réac- dente pour réduire les risques de acteurs transnationaux avait étéPremière partie Passport 29/08/01 10:14 Page 37
réduite par l’opposition des syndi- réforme à certains ajustements pressions sur le gouvernement bré-
cats et des partis politiques locaux à administratifs permettant d’amé- silien pour qu’il diminue les presta-
la privatisation totale du système de liorer l’équilibre financier du sys- tions offertes par le système public
sécurité sociale, l’intensité de la tème public11. La moins grande et qu’il accorde un plus grand rôle
crise économique à l’automne 2000 vulnérabilité de l’économie brési- aux fonds de pension privés dans le
a laissé plus d’initiative à ces forces lienne à l’égard du marché finan- système national de sécurité
transnationales. L’imposition par cier international a laissé une sociale (Weyland, 1996). Mais
décret d’une nouvelle réforme du importante marge de manœuvre contrairement aux Argentins, les
système de pensions argentin a aux responsables locaux dans la Brésiliens ont toujours été en
rapidement engendré des critiques, définition du nouveau modèle de mesure d’ignorer les recommanda-
tant au sein qu’à l’extérieur de l’al- sécurité sociale. Les débats n’ayant tions de la Banque mondiale et ont
liance partisane au pouvoir. jamais quitté le terrain des institu- développé un projet qui a été tenu à 37
Quelques jours après le décret pré- tions politiques formelles, toute l’écart des pressions et de l’in-
sidentiel, la Confédération géné- solution entraînant la privatisation fluence des acteurs transnationaux.
rale du travail (CGT) avait déjà des fonds de pension est impos-
Les problèmes économiques qui
déposé une plainte devant les tribu- sible au Brésil car les partis d’op-
ont frappé de plein fouet le Chili à
naux, qui ont rapidement déclaré position ont la possibilité de
la fin des années 1970 et
les décrets inconstitutionnels bloquer facilement un tel projet,
l’Argentine à l’automne 2000 n’ont
(Clarín, 4 janvier 2001). Les seuls qui touche directement leur clien-
jamais été les mêmes au Brésil, qui
acteurs locaux qui ne se sont pas tèle électorale.
profite d’un système financier
opposés aux changements apportés
Au Brésil comme ailleurs en beaucoup plus solide (Penido de
au système de pensions sont les
Amérique latine, c’est la crise fis- Freitas et Magalhaes Prates, 2000).
institutions financières argentines,
cale du système de pensions qui La moins grande dépendance du
qui tireront profit d’un nouveau
place le problème sur l’agenda pays à l’égard du financement
système public moins généreux et
public. Les déficits commencent à extérieur le rend moins vulnérable
donc moins attrayant pour les nou-
s’accumuler à partir de 1988 et à l’influence des institutions finan-
veaux travailleurs obligés de choi-
sont amplifiés par la nouvelle cières transnationales, qui ne peu-
sir entre le système public réformé
Constitution, qui augmente les vent associer leur aide à la
et le système privé issu de la
prestations et étend la couverture privatisation de la politique
réforme de 1994.
aux travailleurs ruraux. Les pre- sociale. D’autre part, même si les
Le Brésil mières propositions de réforme en institutions financières brésiliennes
matière de sécurité sociale appa- se sont prononcées en faveur de la
L’expérience brésilienne de
raissent au début des années 1990, privatisation des fonds de pension,
réforme de la sécurité sociale, à la
et certaines suggèrent une privati- elles n’ont jamais directement
lumière des événements qui ont
sation totale selon la formule chi- appuyé le pouvoir exécutif pour
entouré les deux réformes argen-
lienne (Melo, 1997). La Febraban, qu’il s’engage sur une telle voie
tines, est très révélatrice des fac-
qui représente les institutions qui nécessiterait l’usage de décrets
teurs qui sont à l’origine de la
financières brésiliennes, se pro- présidentiels. Les banques locales
transnationalisation des politiques
nonce en faveur d’un système de n’ont jamais été vraiment tentées
sociales en Amérique latine. Si les
capitalisation individuelle privé, par une solution à la chilienne, car
représentants des institutions finan-
tandis que les centrales syndicales l’existence au Brésil d’un système
cières internationales et les experts
locales proposent des changements de fonds de pension privé complé-
chiliens ont été entendus autant à
administratifs et le maintien du mentaire assure déjà des niveaux
Buenos Aires qu’à Brasilia, on doit
système public. de liquidités acceptables.
constater toutefois qu’ils n’ont
exercé aucune influence auprès des Les institutions financières inter- La faible vulnérabilité du Brésil
Brésiliens, qui ont limité la nationales ont aussi exercé des à l’égard des institutions finan-Première partie Passport 29/08/01 10:14 Page 38
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 cussions précédant les réformes et ont répondu à des pressions struc-
le rôle déterminant qu’ont joué la turelles, ce que l’analyse des cas du
Vers une convergence des modèles ?
Acteurs locaux et transnationaux dans la Banque mondiale et le Fonds Chili, de l’Argentine et du Brésil
réforme de la sécurité sociale en monétaire international dans la démontre clairement. Les analyses
Amérique latine
définition et la propagation d’un limitées aux facteurs de nature
nouveau modèle fondé sur l’initia- politique risquent de laisser dans
tive individuelle ont transformé l’ombre une dimension essentielle
radicalement les enjeux associés à des nouveaux modèles de sécurité
la sécurité sociale. Si, jusqu’au sociale en Amérique latine. Le
début des années 1980, les pro- caractère très malléable des insti-
grammes sociaux destinés à la tutions politiques et l’intensité de
population économiquement active la crise économique ne permettent
38
avaient une fonction essentielle- pas d’appliquer à la région les
ment politique, assurer la légiti- modèles construits à la lumière de
cières internationales et des inves- mité des régimes en place selon l’expérience des pays développés.
tisseurs étrangers explique que la une logique bismarckienne, l’in- En situation de rareté des res-
réforme de la sécurité sociale n’y tervention de ces nouveaux sources, les pouvoirs exécutifs
ait jamais quitté le domaine des acteurs a déplacé cette fonction seront toujours beaucoup plus sen-
affrontements partisans. Le long vers des considérations principa- sibles aux facteurs transnationaux.
processus de négociation qui a lement macro-économiques, axées
mené à la réforme de 1999 a tou- sur la croissance du marché de Sylvain Turcotte
jours été limité aux conflits poli- capital local et la diminution de la Département de science politique
tiques opposant les différents partis dépendance envers les marchés Université de Montréal,
au Congrès et n’a jamais fait l’ob- financiers étrangers. et Groupe de recherche sur
jet de décrets présidentiels pour l’économie et la sécurité
renverser les obstacles à ce genre Ce déplacement d’une fonction Université du Québec à Montréal
de mesure très coûteuses en termes politique vers une nouvelle fonc-
politiques. Le redressement du tion maintenant associée à des
déséquilibre fiscal du système dans objectifs principalement macro- Notes
la seconde moitié des années 1990 économiques nous oblige à recon-
1
La sécurité sociale fait référence à l’en-
a éliminé le caractère d’urgence sidérer la pertinence des concepts semble des politiques destinées aux salariés
associé à la réforme des fonds de et des théories disponibles pour œuvrant dans le cadre de l’économie for-
pension publics et il est peu pro- analyser la politique sociale dans melle. Ces programmes protègent les tra-
les pays en développement. Les vailleurs contre les risques associés à une
bable que les Brésiliens s’aventu- perte de capacité de travailler, qu’elle soit
rent de nouveau dans cette voie à théories pluralistes qui prennent en temporaire ou permanente. Les pensions de
moyen terme12. considération les conflits opposant vieillesse et d’invalidité, une assurance
le travail et le capital et les ana- couvrant les accidents de travail ainsi que
certains services médicaux en constituent
Conclusion lyses néo-institutionnelles qui pri- les principaux éléments (Mesa-Lago,
vilégient l’environnement dans 1978).
Les événements qui ont entouré lequel agissent les acteurs poli- 2
Les systèmes de sécurité sociale fonction-
la réforme des systèmes de sécurité tiques offrent très peu de res- nant à partir de la répartition intergénératio-
sociale en Amérique latine ont fait sources pour comprendre les nelle sont normalement associés aux
intervenir de nouveaux acteurs qui, facteurs qui sont à l’origine de la modèles publics et universels. Le finance-
ment des prestations destinées aux retraités
jusqu’à très récemment, n’avaient transnationalisation de la politique et aux travailleurs inactifs étant rendu pos-
jamais été concernés par l’inter- sociale en Amérique latine. Les sible par la contribution des travailleurs
vention sociale de l’État. La pré- forces locales et transnationales qui actifs, le système repose sur un principe de
solidarité qui ne peut être fonctionnel sans
sence très active des institutions ont favorisé la privatisation de la l’intervention de l’État. Par contre, la capi-
financières locales dans les dis- sécurité sociale en Amérique latine talisation individuelle est naturellementVous pouvez aussi lire
