Argumentaire Consultation Census 2010 Document préparatoire pour une prise de position de la CDC

Conférence suisse des offices régionaux de statistique
                                                            Konferenz der regionalen statistischen Ämter der Schweiz
                                                                Conferenza svizzera degli uffici regionali di statistica

Argumentaire Consultation Census 2010
Document préparatoire pour une prise de position de la CDC

Remarques liminaires

Avant de répondre à la consultation, les cantons tiennent à exprimer leur ferme réprobation quant à
la manière avec laquelle ce dossier a été traité jusqu’ici. Suite à une demande de la Conférence
des gouvernements cantonaux en juin 2004, le Conseiller fédéral Pascal Couchepin avait assuré
aux cantons que l’OFS souhaitait « poursuivre la bonne collaboration qui (s’était) instaurée avec
les offices statistiques régionaux à l’occasion du Recensement 2000 ». Or force est de constater
que ces assurances sont restées lettre morte. A aucun moment les cantons n’ont été associés aux
réflexions et aux décisions qui se préparaient au plus haut niveau de l’OFS; ils n’en ont même pas
été informés alors que ces décisions ont une portée qu’il n’est pas exagéré de qualifier d’historique
puisqu’elles ne signifient rien d’autre que l’abandon d’un patrimoine statistique ininterrompu depuis
plus de 150 ans. De plus, le fait que la consultation officielle prévue en janvier 2005 (voir décision
du CF du 27 octobre 2004) ait été annulée témoigne du manque de considération de l’OFS, aussi
bien que du Conseil Fédéral, à l’égard des représentants des régions.

Nous avons pris connaissance néanmoins avec intérêt du document qui sert de support à la
consultation. La déclaration générale d’intention du Conseil fédéral qui vise à faire évoluer à long
terme la partie du système statistique suisse portant sur le relevé des caractéristiques des
personnes, des ménages et des logements vers des méthodes modernes où la complémentarité
des informations issues des registres et des enquêtes par sondage sera mise en valeur, ne
constitue pas en soi un projet concret ni pour l’avenir du système statistique suisse ni pour le futur
recensement fédéral de la population.

Si la variante 4, choisie par le Conseil fédéral, représente en ce qui concerne l’harmonisation des
registre une étape sur le long chemin qui mène un pays à un recensement basé en partie sur des
registres, elle ne constitue en aucun cas un projet de recensement en tant que tel. Au contraire,
elle prône la suppression pure et simple du recensement fédéral de la population pour le remplacer
par une statistique à la périodicité indéfinie qui n’est rien d’autre que l’équivalent légèrement enrichi
d’une statistique annuelle de la population. Or, les expériences réalisées par d’autres pays
montrent à l’évidence l’importance d’un recensement exhaustif pour la constitution et la validation
des registres. La suppression du recensement de la population entraînerait la disparition de la
principale source d’information utile au contrôle de la qualité des registres.

Plusieurs Cantons disposent déjà de registres de personnes qui peuvent fournir des statistiques
annuelles, ce n’est pas pour autant qu’ils souhaitent renoncer au recensement. Les enquêtes par
échantillonnage proposées ne complètent absolument pas les données des registres, vu le
décalage temporel des différents relevés et leur portée limitée.

Derrière l’abandon du recensement fédéral de la population, après 150 ans de relevés réguliers
dont l’utilité n’a jamais été contestée, nous entrevoyons une stratégie de déplacement de fonds au
détriment de l’information interne de l’Etat fédéral, afin d’assurer le financement des statistiques
requises par les accords bilatéraux. Sans contester la nécessité de cette ouverture, qui constitue
un progrès indéniable pour le système statistique suisse, elle ne doit pas se faire en renonçant à
l’analyse de la réalité fédérale, des transformations intra-cantonales, des nouveaux espaces
métropolitains, des régions défavorisées, des équilibres interrégionaux. Cette tâche, que
seulement un recensement détaillé et de qualité peut garantir, n’incombe pas aux Cantons, mais
reste une tâche fondamentale de la Confédération. Nous rappelons ici la prise de position des
gouvernements cantonaux du 17 septembre 2004, confirmée le 18 mars 2005, relative à l’accord
entre la Suisse et la CE sur la coopération dans le domaine statistique, comme quoi la conclusion

de l’accord ne saurait en aucun cas entraîner de manière générale la suppression d’informations
statistiques publiées au niveau des communes et des cantons. Ces préoccupations n’ont pas été
infirmées par le Conseil fédéral à l’époque.

D’une manière générale, nous regrettons vivement que le document qui est soumis en consultation
soit si peu étayé et qu’il ne comporte aucune information précise sur le processus et la méthode de
recensement, son financement, ou encore le rôle des partenaires incontournables que sont les
cantons et les communes. De plus, la façon dont ce document est présenté est révélatrice d’une
manière de procéder qui jette le doute sur la réelle évaluation technique et financière des variantes
décrites. On peut donc douter du sérieux de la démarche qui a mené au choix de la variante 4.

L’art. 3 de la loi sur le recensement de la population n’a pas été respecté

Rappelons tout d’abord que la Loi sur le recensement fédéral de la population est récente
puisqu’elle date du 26 juin 1998. Il s’agissait alors d’une révision totale de la loi. A cette occasion,
les principes de bases qui fondent un recensement ont fait l’objet d’un large débat et ont été
réaffirmés.

L’article. 3 alinéa 1 de la loi stipule : « En collaboration avec les cantons, le Conseil fédéral fixe le
programme, définit la méthode du relevé et en règle l’exécution ».

Nous considérons que le choix de la variante 4, qui concerne la méthode et qui renonce à un
questionnement général de la population, influence manifestement le contenu du programme et
limite en conséquence le mandat d’information dudit recensement, sans que les Cantons aient pu
s’exprimer et ceci dans le non respect de la loi fédérale. Dans ce sens, le Conseil fédéral se place
en dehors de la loi, sans pourtant l’indiquer.

Ni la méthode, ni le programme du recensement n’ont en l’état fait l’objet d’une collaboration entre
la Confédération et les cantons. Le choix de la variante 4 est le résultat d’un processus unilatéral
inadmissible compte tenu du cadre légal existant.

Même si la LRFP confère clairement la compétence de décision au Conseil fédéral, il est établi que
la collaboration des cantons à la fixation du programme, de la méthode de relevé et des modalités
d’exécution d’un recensement doit aller plus loin qu’une simple consultation. Comme le précise un
avis de droit réalisé par M. Thierry Tanquerel, professeur à l’Université de Genève, « les cantons
ont, de par la loi, un droit à ce que leurs besoins soient dûment pris en considération. (...) il ne suffit
pas, pour respecter la lettre et l’esprit de l’article 3 alinéa 1 LRFP, de recueillir les avis des cantons,
ceux-ci doivent être associés au processus d’élaboration du RFP. »

On outre, le document mis en consultation ne précise pas que la propositions de passer à des
sondages pour des variables principales du recensement (variante 4) implique indiscutablement un
changement de la loi.

En conséquence, nous ne pouvons considérer le document mis en consultation que comme une
simple déclaration d’intention générale et nous attendons que le Conseil fédéral fasse le
nécessaire pour que l’Office fédéral de la statistique établisse un véritable processus de
collaboration avec les cantons et les communes comme ce fût le cas lors des recensements
précédents pour proposer ensemble un mode de recensement de la population moderne, économe
et qui réponde aux besoins de tous les partenaires.

La variante 4, en outre, semble ignorer les interventions parlementaires qui, après l’évaluation du
recensement 1990 affirmaient qu’il n’est pas possible de renoncer à un recensement exhaustif,
puisqu’il constitue une base indispensable pour les décisions, à tous les niveaux institutionnels,

ainsi que pour l’économie, la politique et la science. Le mandat d’information ainsi définit par le
Conseil fédéral, encore valable aujourd’hui, de même que la révision de la loi sur recensement,
constituaient le résultat de ce bilan. Dans le message relatif à la révision de cette loi (page 9) le
Conseil fédéral, en 1997, formulait les considérations suivantes :

«Ce recensement de l'an 2000 doit préparer la transition vers un recensement, en 2010, fondé sur
les registres et combiné à une enquête directe, dans la mesure où il s'accompagnera d'une
utilisation accrue des registres et d'un développement et d'une harmonisation de ces derniers à
partir des données collectées. Avec l'informatisation toujours plus poussée des administrations
communales et le développement rapide des télécommunications, les possibilités de traiter, de
mettre en réseau et de transférer les données des registres vont encore s'accroître à l'avenir.
…L'harmonisation et le couplage des registres administratifs entre eux ne consistent toutefois pas
à y introduire tous les caractères relevés lors du recensement de la population et à les mettre
constamment à jour. Les caractères dont l'utilité est purement statistique ne figureront pas dans
ces registres ou ne seront pas mis à jour.

…Selon le mandat d'information du recensement de la population, il y aura par conséquent
toujours des questions qui ne trouveront pas de réponse dans les registres. Citons notamment les
mouvements des navetteurs, le niveau de formation et de qualification de la population ou les
langues parlées dans le milieu professionnel et à la maison. Lors du recensement de 2010, il
devrait toutefois être possible de combiner recensement fondé sur les registres et enquête directe
et de ne plus relever au moyen d'un questionnaire que les caractères qui ne figurent pas dans les
registres.»

L’harmonisation des registres passe par le recensement

Le recensement 2000 a clairement démontré que la qualité des registres, mêmes lorsqu’ils existent
depuis plusieurs années, est nettement insuffisante pour garantir la qualité de l’information. Les
registres des habitants ne suffisent pas, par exemple, pour identifier correctement le domicile
économique. Le recensement par interrogation directe des personnes permet un contrôle des
données des registres. Même le fait de disposer d’un identificateur unique et univoque des
personnes, aspect fondamental pour la réussite d’un recensement par les registres, suffit à éviter
les doublons : un contrôle sur le terrain est donc inévitable. Le recensement reste une opération
indispensable, si on veut constituer une base solide pour un recensement permanent et l’extraction
correcte d’échantillons. Avant de prendre une décision quant à l’avenir de la méthode de
recensement, il paraît donc indispensable de dresser un bilan critique sans complaisance de la
situation des registres en Suisse tout en prenant en considération les expériences faites jusqu’ici.

Contrairement à ce qu’affirme le document mis en consultation, « les cantons et les communes
n’attendent pas un signe de la Confédération pour mettre en œuvre l’harmonisation des registres
selon une procédure standardisée et pour lancer la révision des lois cantonales que cette
harmonisation implique ». Il s’agit de rappeler ici que le projet d’harmonisation des registres est un
projet exclusivement fédéral, dont les cantons n’ont aucunement besoin à des fins statistiques. En
ce sens, ni les cantons, ni les communes ne doivent participer au financement du projet
d’harmonisation des registres. Ce projet doit être intégralement financé par la Confédération. Nous
prenons acte du fait que le Conseil fédéral souhaite harmoniser les registres utiles à la statistique
fédérale et, qu’en ce sens, il entend financer cette opération.

Selon les chiffres fournis à fin 2003 lors de la consultation sur le projet de loi sur l’harmonisation
des registres de personnes, les investissements pour l’harmonisation des registres cantonaux et
communaux de l’habitant étaient estimés à un montant d’environ 30 millions de francs, auxquels
s’ajoutaient des coûts récurrents de 3 à 4 millions de francs par année. Des propositions visant à
faire supporter tout ou partie de ces coûts par les cantons ont été émises par l’OFS. Dans ce sens,

les solutions proposées par l’OFS et déjà retenues par le Conseil fédéral pour l’organisation du
recensement de 2010 mettraient les cantons dans la position intenable de devoir supporter, au
minimum partiellement, les coûts d’harmonisation de leurs registres de l’habitant en vue de la mise
sur pied de la nouvelle méthode de recensement, alors que cette nouvelle forme de relevé ne
produira que des résultats dont les cantons disposent déjà. Une synthèse de ces informations au
niveau national, même mise sous la plus belle des formes, ne justifie absolument pas des
investissements de l’ordre de 30 millions de francs et des dépenses récurrentes de 3 à 4 millions
de francs par année au niveau des cantons et des communes.

En résumé, les cantons ne sont pas prêts à participer à un nouveau système statistique qui les
obligerait à supporter tout ou partie des coûts d’harmonisation de leurs registres pour recevoir en
contrepartie des informations dont ils disposent déjà ou qui ne seraient significatives, sans
investissements supplémentaires de leur part, qu’à un niveau national ou supra-régional.

Les registres ne fournissent pas le 50% de l’information

Cette évaluation, qui figure dans le document remis, est visiblement tendancieuse. Parmi les 22
questions du questionnaire individuel, seulement 5 (un cinquième !) peuvent trouver une réponse
dans les registres de l’habitant (après harmonisation). Il n’est en plus pas possible de pondérer de
la même façon l’information sur le sexe ou l’état civil des personnes, et celle de leur profession
(plus de 10.000 possibilités), ou de leur formation. La perte d’information liée à la variante 4 est
énorme et concerne en particulier :

        Tous les aspects liés à la mobilité professionnelle (navetteurs) sur la base desquelles sont
        fondées les définitions des agglomérations, les modèles de trafic, etc.
        Tout ce qui a trait à la population active et au chômage, y compris les données
        indispensables au SECO pour le calcul des taux de chômage selon les régions, branches
        et professions, très utilisé dans maintes applications législatives.
        De nombreuses analyses (statistique de l’aide sociale, prestations complémentaires, etc.)
        ne seraient plus possibles vu que l’on ne disposera plus de grandeurs de référence pour le
        calcul de ratios.
        Toutes les données sur les langues nationales et « non-nationales », indispensables pour
        l’établissement de politiques d’aides aux minorités ou, tout simplement, pour la délimitation
        des zones linguistiques sur lesquelles se fondent maintes applications législatives.
        Une description détaillée du paysage religieux, description importante pour maintes
        analyses socioculturelles mais aussi pour leurs implications financières.
        Toutes les données qui relient la formation scolaire et professionnelle au monde du travail,
        informations fondamentales pour la politique scolaire et l’aide à la formation.
        Une structure de référence pour la fixation de quotas pour l’établissement de sondages
        (structure par branches économiques, …).
        La mesure des écarts régionaux de loyer.
        Le système d’information sur le territoire serait privé d’un grand nombre d’informations ; les
        comparaisons avec les recensements précédents ne seraient plus possible et les
        investissements considérables consentis pour le géocodage par la Confédérations, mais
        aussi par les Cantons et les communes, seraient rendus presque inutiles.
        La deuxième nationalité, variable importante dans le cadre des analyses sur l’intégration
        des étrangers.

Comme le recensement de la population 2000 l’a montré, les données sur la composition des
ménages, établies jusqu’à présent à l’aide du questionnaire des ménages, sont insuffisantes dans
les registres actuels ; ces informations importantes ne peuvent être constituées que par une
reprise intégrale réalisée préalablement ainsi que par une mise à jour constante des identificateurs

fédéraux de logements (EWID). Le problème de la mise à jour de ces identificateurs n’est toujours
pas résolu, en particulier dans les villes.
La variante 4 proposée ne permet qu’un lien limité entre les données issues des diverses enquêtes
par échantillonnage. Ceci complique ou même rend impossible la conduite d’analyses (par ex. les
analyses au niveau social).

Avec la réduction du recensement à partir de 2010 aux seules informations contenues dans les
registres de l’habitant et dans le Registre fédéral des bâtiments et des logements, des pans entiers
des informations fournies encore lors du Recensement de 2000 vont tout simplement disparaître. Il
est inadmissible aux yeux des cantons que des informations fondamentales concernant le paysage
linguistique et religieux, la mobilité spatiale et résidentielle, la vie active, la formation, la structure
sociale, les politiques urbaines et régionales ne soient plus disponibles à l’avenir au niveaux des
cantons, des agglomérations, des villes, des communes ou des quartiers. La décision prise fait
peser une menace directe sur nombre de politiques régionales, que ce soit des plans directeurs
cantonaux, des analyses prospectives pour le développement régional, des politiques d’intégration,
des politiques culturelles, ou la coopération interrégionale. Nous rappelons ici les conclusions
contenues dans l’Annexe E du communiqué de presse du 27 octobre 2004 du Département fédéral
de l’intérieur concernant Le recensement 2010 : premiers préparatifs :

« Du point de vue de la politique étatique, l’utilisation du recensement de la population par la
société ne se limite pas aux nombreuses contributions à la planification et au pilotage des tâches
relevant des collectivités publiques, mais repose – en premier lieu – sur sa contribution à la
stabilité politique et à la cohérence du pays, ainsi qu’au maintien du fédéralisme comme élément
central de l’Etat confédéral. Etant donné les nombreux buts poursuivis et leurs effets encore peu
étudiés jusqu’ici, il n’est pas possible de chiffrer clairement ce que représente, en termes
économiques, l’utilisation du recensement de la population pour l’Etat et la société. Il est
néanmoins évident que cette utilisation dépasse largement les coûts totaux d’un recensement de la
population (recensement 2000: 150 millions, répartis sur 10 ans), si l’on part du principe que les
utilisateurs devraient à chaque fois se procurer, à leurs frais, les données dont ils ont besoin.

Répartition des sièges au Conseil national

Un changement de méthode pour le recensement de la population pourrait poser des problèmes
pour le calcul de la répartition des sièges au Conseil national. En effet, la qualité non garantie de
l’information contenue dans les registres et le changement de méthode lui-même pourraient
entraîner une perte de confiance du public et de la classe politique en comparaison de la méthode
traditionnelle qui fait l’objet d’un consensus depuis très longtemps. Le cas échéant, il pourrait être
délicat d’expliquer des éventuels changements dans la répartition des sièges résultant d’une
modification méthodologique. Seule une validation des registres sur la base d’une enquête directe
exhaustive pourrait garantir la qualité des résultats à l’avenir.

Une conception floue de la stratégie liée aux sondages

Les relevés par échantillonnage proposés par l’OFS pour pallier les lacunes d’un recensement
exclusivement fondé sur les registres ne constituent pas de vraies solutions de remplacement. Les
cantons constatent d’abord qu’il n’existe à ce jour aucune conception, documentation ou même
esquisse à ce sujet. Ces relevés n’ont d’ailleurs jamais fait l’objet d’une quelconque présentation
ou discussion dans les instances de coopération entre l’OFS et les cantons. Enfin, selon les
propres déclarations de l’OFS, leur financement n’est même pas assuré par contre, les cantons
sont invités à passer à la caisse pour recevoir des résultats représentatifs aux niveaux régional et
local.

Nous percevons, dans le document en consultation, une très grande faiblesse de la conception liée
à la stratégie des sondages. Aucune information n’est fournie quant aux thèmes qui seraient traités
de la sorte. Les taux de sondage ne sont pas esquissés ce qui ne nous permet pas de
comprendre, par exemple, quelles sont les informations qui seraient disponibles à l’échelle des
cantons. D’une manière générale, nous soulignons le manque d’expertise scientifique sur la
satisfaction des besoins aux différents niveaux. De plus, le fait d’étaler les enquêtes par sondage
sur une dizaine d’année aura pour conséquence d’empêcher toute relation analytique entre les
thèmes traités. Cet inconvénient majeur n’existe évidemment pas dans le cas d’un recensement
effectué à une date unique.

La proposition d’élargissement des échantillons, aux frais des Cantons et communes ,
indépendamment de l’aspect financier, ignore l’importance de certaines réalités intercantonales de
plus en plus importantes (métropolisation, agglomération, navetteurs entre cantons différents, …).
La variante 4 proposée ne permettra plus de mesurer ces phénomènes. Compte tenu du caractère
intercantonal de ces problématiques, il est exclu de collecter les informations indispensables à leur
traitement à l’échelle d’un canton. A signaler également, qu’en agissant de la sorte, la
Confédération se priverait d’informations essentielles pour la conduite de politiques nationales telle
que le développement territorial, la politique des agglomérations ou la politique des transports.

Pas de motivation pour le Cantons et les Communes à participer à l’opération

Le fait de ne pas disposer de données sur les aspects fondamentaux pour les politiques
cantonales et communales démotivera cantons et communes à s’engager pleinement à collaborer
à la mise en œuvre de la variante 4. Une telle situation est de mauvais augure pour la bonne
réussite de l’opération de l’harmonisation aussi bien que du recensement lui même. Cela n’ira pas
sans répercussion sur la qualité des données, et sur le taux de non réponses.

L’intérêt de la variante 3 pour les Cantons

Pour les représentants des Cantons et des Villes, la variante 3 est celle qui répond le mieux à leurs
besoins. Nous contestons le fait que cette variante coûterait trop cher (même coût qu’en 2000).
Cette affirmation se base sur une extrapolation pure et simple des coûts du recensement 2000 et
ne tient absolument pas compte des investissements qui ont été faits à l’époque (registre des
bâtiments et logements, harmonisation volontaire des registres, nouvelles méthodes de collecte de
l’information) et des innovations possibles grâce aux progrès technologiques qui permettent de
baisser les coûts de façon substantielle (voir point suivant).

Les soucis financiers à la merci du manque d’imagination

De manière générale, les cantons saluent toute initiative visant à ménager les ressources
financières et à rationaliser les procédures administratives. Ce genre de mesure ne fait cependant
du sens que si l’action de l’Etat qui en résulte, conserve une utilité certaine ; le cas idéal étant
évidemment de faire mieux avec moins de ressources.

Les représentants régionaux ne contestent donc pas la nécessité de comprimer les coûts du
recensement. Ce but peut être atteint, en gardant un mandat d’information similaire à celui de
2000, et en adoptant une stratégie de collecte de l’information moderne.

Mais, il faut tout d’abord procéder à une évaluation objective de l’expérience de 2000. Les
difficultés rencontrées alors devraient servir à envisager d’autres stratégies plus performantes et
non pas à enterrer le recensement. Une stratégie possible pourrait être la revalorisation des
compétences communales et cantonales et l’utilisation de moyens modernes de récolte et de
validation des données (internet), destinés à favoriser une mise à disposition rapide et de bonne
qualité des mêmes données qu’auparavant. Dans tous les cas, le processus adopté devrait
favoriser une réduction sensible des coûts.

Il s’agit également et surtout d’évaluer de manière professionnelle les différentes variantes
possibles. Il nous apparaît que ce travail n’a pas été suffisamment fait pour étayer le choix de la
variante 4.

Une expertise internationale

Un changement de méthode aussi radical que celui proposé pour le recensement 2010 devrait
faire l’objet d’expertises scientifiques externes à l’OFS. D’une part, il s’agirait de donner un mandat
en vue de la réalisation d’une expertise internationale effectuée par des pairs d’autres pays tels
que le Canada, la France ou la Norvège; d’autre part, une expertise suisse devrait également être
mise sur pied. La première aurait notamment pour but de prendre en considération les expériences
réalisées à l’étranger, la seconde devrait par contre plus se focaliser sur le contexte suisse. Il nous
semble indispensable, en effet, que la réalisation d’un recensement fédéral de la population rénové
passe par de telles expertises. Ces expertises devrait aussi évaluer si le nouveau recensement
suisse respecte les recommandations pour la mise en œuvre des recensements de la population et
des ménages dans la région européenne établies par la Commission économique pour l’Europe de
l’ONU.

Les Cantons voudraient être consultés sur le mandat d’information du recensement

Indépendamment de la variante proposée, les Cantons et communes demandent expressément à
être consultés sur la méthode du recensement et sur le mandat d’information. Une décision
unilatérale de la Confédération n’est pas acceptable et porte préjudice au processus
d’harmonisation des registres et à la statistique fédérale en général. Ce n’est que sur la base d’un
consensus à tous les niveaux (mais spécialement aux trois niveaux politiques : Confédération,
Cantons, Communes) sur cet aspect fondamental, que les prémisses pour la réussite d’une
opération de telle envergure sont garanties et que le recensement de la population 2010 a des
chances de réussir dans le cadre de la loi actuelle.