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BRIEFING

                        Bosnie-Herzégovine
   Réformes électorales et constitutionnelles: analyse
   politique et juridique de l’affaire Ljubić et décisions
                    juridiques connexes
RÉSUMÉ
La stabilisation de la situation politique interne en Bosnie-Herzégovine, pays qui a célébré le
30e anniversaire de son indépendance le 1er mars 2022 tout en étant au bord de l’implosion,
demeure une priorité pour l’Union européenne. À cette fin, la présidente de la Commission
européenne, Ursula von der Leyen, a appelé de ses vœux «des progrès urgents dans les réformes
électorales et constitutionnelles», lesquelles sont également importantes dans la perspective des
élections législatives prévues pour le 2 octobre 2022. Cette position faisait écho à la résolution du
Parlement européen du 24 juin 2021 sur les rapports 2019 et 2020 de la Commission concernant la
Bosnie-Herzégovine, dans laquelle le Parlement a invité les autorités de Bosnie-Herzégovine à
«reprendre des négociations sans exclusive sur la réforme électorale» et a déploré la «réticence à
exécuter ces arrêts en éliminant toutes les formes d’inégalité et de discrimination dans le processus
électoral».
Dans le contexte de la crise politique actuelle qui met en péril l’arrangement constitutionnel en
Bosnie-Herzégovine, une analyse de l’affaire Ljubić (2016) et des affaires connexes, en particulier les
affaires Sejdić-Finci (2009) et Zornić (2014), peut revêtir une grande importance. Cette analyse jette
une lumière nouvelle sur le pays à un moment où il est davantage sous les projecteurs
internationaux, notamment dans le contexte du soutien international à sa perspective européenne
et à la coopération régionale.
Le lien entre l’affaire Ljubić et d’autres décisions juridiques de la Cour constitutionnelle de Bosnie-
Herzégovine et de la Cour européenne des droits de l’homme (CDH) met en rapport les droits des
peuples constituants avec les droits de l’homme universels. L’analyse du contexte politique et
juridique des décisions de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine et de la CDH montre
clairement que la mise en œuvre effective de ces décisions dépend de la résolution de l’impasse
politique interne en Bosnie-Herzégovine, qui rend actuellement impossible toute modification de
la Constitution de Dayton.

                                                Contenu du briefing
                                                    Introduction
                                                    L’affaire Ljubić
                                                    L’arrêt et ses répercussions politiques
                                                    Liens avec d’autres décisions juridiques

                 EPRS | Service de recherche du Parlement européen
                                  Auteur: Branislav Stanicek
                            Service de recherche pour les députés
                                    PE 729.361 – Avril 2022                                               FR

EPRS | Service de recherche du Parlement européen

Introduction
L’accord de stabilisation et d’association (ASA) entre l’Union européenne et la Bosnie-Herzégovine
est entré en vigueur en juin 2015, sans l’obligation initiale de mettre en œuvre les modifications
constitutionnelles requises pour les lois électorales. Au lieu de cela, les autorités de
Bosnie-Herzégovine se sont engagées à mener ultérieurement les réformes nécessaires à
l’intégration européenne.
Dans son avis de 2019, la Commission européenne a recensé 14 priorités essentielles que le pays
devait atteindre avant que l’Union ne puisse ouvrir des négociations d’adhésion, à savoir
notamment des réformes approfondies dans les domaines de la démocratie, de l’état de droit et des
droits fondamentaux. Toutefois, comme indiqué dans le rapport 2021 de la Commission
européenne sur la Bosnie-Herzégovine, «l’engagement politique public des autorités à tous les
niveaux de pouvoir envers l’objectif stratégique de l’intégration européenne n’a pas donné lieu à
des mesures concrètes, les dirigeants politiques ayant continué de se livrer à une rhétorique de
division et à des conflits politiques stériles». En outre, dans son rapport de 2020, la Commission a
indiqué que «la Constitution de la Bosnie-Herzégovine demeure contraire à la convention
européenne des droits de l’homme (CEDH), comme le montrent l’affaire Sejdić-Finci et les affaires
connexes, et aucun progrès n’a été accompli dans la mise en conformité du cadre électoral avec les
normes européennes».
La pandémie de coronavirus et les troubles sociaux et politiques qui en ont résulté ont poussé les
dirigeants du pays à se détourner des réformes et à adopter des postures nationalistes qui ont
dégradé le climat politique en 2021. Le 8 octobre 2021, Milorad Dodik, membre serbe de la
présidence tripartite de la Bosnie-Herzégovine et chef du parti de l’Alliance des sociaux-démocrates
indépendants (SNSD), a menacé de retirer les Serbes de Bosnie des principales institutions du pays.
Le 10 décembre 2021, le parlement de la République serbe a pris des mesures législatives pour
lancer ce processus de retrait par un vote de 49 voix contre 3 et a établi une déclaration demandant
la rédaction d’une nouvelle constitution pour l’entité. L’Union européenne a déclaré qu’elle
imposerait des sanctions aux représentants de la République serbe si la situation venait à s’aggraver.
Les difficultés internes sont aggravées par l’ingérence extérieure, notamment de la Russie, étant
donné que la Bosnie-Herzégovine, la Serbie et le Kosovo 1 sont les trois seuls pays des Balkans
occidentaux qui n’ont pas encore rejoint l’OTAN. Récemment, l’ambassadeur russe en
Bosnie-Herzégovine, Igor Kalaboukhov, a déclaré que la Russie «réagirait» si la Bosnie-Herzégovine
décidait d’adhérer à l’OTAN. Le scénario le plus probable est semblable à celui appliqué en Ukraine:
une déstabilisation progressive par un mouvement séparatiste interne.
En janvier 2022, le Trésor américain a imposé des sanctions économiques à Milorad Dodik et à
d’autres représentants de la République serbe. Dans un rapport sur la mise en œuvre de la politique
étrangère et de sécurité commune, adopté en février 2022, les députés au Parlement européen ont
invité l’Union à imposer également des sanctions à Milorad Dodik et à ses alliés. Une autre pomme
de discorde entre la Bosnie-Herzégovine et la Russie était le blocage par cette dernière d’une
résolution des Nations unies présentée par le Royaume-Uni qui aurait conduit à la qualification du
massacre de Srebrenica de génocide.
La structure de gouvernance de la Bosnie-Herzégovine (voir la carte à la figure 1) est décrite dans les
constitutions des deux entités, la République serbe (Republika Srpska) et la Fédération de
Bosnie-Herzégovine (Federacija Bosna i Hercenina), ainsi que dans le statut du district de Brčko, qui
prévoient l’organisation interne et la séparation des pouvoirs à leur niveau de gouvernement. Alors
que l’entité de la République serbe forme une seule unité administrative composée de huit villes et
de 56 municipalités, la Fédération compte dix cantons, dotés de compétences législatives partagées
et exclusives. Les constitutions des entités et des cantons, ainsi que le statut du district de Brčko, ont
été modifiés à plusieurs reprises, soit par leurs législateurs respectifs, soit sur décision du Bureau du
Haut Représentant (BHR).

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Bosnie-Herzégovine

Chaque entité dispose de sa propre cour constitutionnelle, qui veille à la conformité de la législation
avec la constitution de l’entité, et qui est la juridiction de dernière instance pour les motions d’intérêt
national vital des peuples constituants introduites par l’entité ou le législateur cantonal concernés.
La Cour constitutionnelle de la Fédération est également compétente pour statuer sur les litiges de
compétences entre l’entité et les cantons.
Dans l’ensemble, la Constitution de la Bosnie-Herzégovine consacre les principes fondamentaux
nécessaires à une démocratie parlementaire fondée sur l’état de droit, la protection des droits de
l’homme et la répartition des pouvoirs. Toutefois, elle doit être modifiée afin de répondre aux
exigences pour l’adhésion à l’Union européenne. La complexité de l’architecture constitutionnelle
et les nombreux différends concernant la répartition des compétences entre les différents niveaux
de pouvoir rendent difficiles l’alignement de la législation sur l’acquis de l’Union et sa mise en œuvre
dans un grand nombre de chapitres.
Figure 1 – Bosnie-Herzégovine, carte administrative – cantons

Graphique réalisé par Giulio Sabbati, EPRS.

L’affaire Ljubić
L’affaire Ljubić concerne les élections au niveau de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et des
dispositions de la Constitution de la Fédération, et non les élections à la présidence tripartite de la
Bosnie ou la Constitution de la Bosnie (au niveau de l’État). Elle a vu le jour à la suite d’une plainte
déposée par Božo Ljubić, alors président du Conseil général du Congrès national croate de la
Bosnie‑Herzégovine.

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Le requérant estimait que les dispositions contestées de la loi électorale de Bosnie-Herzégovine
n’étaient pas conformes à l’article 1, point 2, et à l’article II, points 1 et 4, de la Constitution de la
Bosnie-Herzégovine, en liaison avec l’article 14 de la convention européenne des droits de l’homme
(CEDH), à l’article 25 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, en liaison avec
l’article 3 du protocole nº 1 et l’article 1 du protocole nº 12 de la CEDH, ou encore à l’article premier
de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, qui
font partie intégrante de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine.
Le 17 octobre 2016, la Commission de Venise, organe consultatif indépendant du Conseil de
l’Europe sur les questions constitutionnelles, a présenté le mémoire amicus curiae pour la Cour
constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine sur le mode d’élection des délégués à la Chambre des
peuples du Parlement de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, adopté par la Commission de Venise
lors de sa 108e session plénière (Venise, 14-15 octobre 2016). Dans le mémoire sont expliqués le
contexte juridique et l’articulation institutionnelle de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, et il y est
souligné que «[l]a Commission de Venise estime que même si cette proportionnalité faussée du
système électoral pourrait ne pas respecter les principes de l’héritage électoral européen s’il
s’agissait d’un organe législatif élu au suffrage direct, il est justifiable de ne pas appliquer la notion
d’égalité de la force électorale à des composantes spéciales de l’appareil législatif de la
Bosnie-Herzégovine instituées pour assurer la représentation des peuples constitutifs et du groupe
des “autres”».

L’arrêt et ses répercussions politiques
Dans son arrêt du 1er décembre 2016 dans l’affaire Ljubić, la Cour constitutionnelle de
Bosnie-Herzégovine a estimé qu’une disposition de la Constitution de la Fédération, qui oblige les
10 cantons qui composent la Fédération à proposer au moins un délégué à la Chambre des peuples
de chacun des trois principaux groupes ethniques (les Bosniaques, les Serbes et les Croates), même
dans le cas où très peu de membres d’un groupe ethnique donné vivent dans un canton particulier,
était contraire au principe d’égalité inscrit dans la Constitution de l’État et dans les traités
internationaux. La «règle 1-1-1» a ainsi été déclarée inconstitutionnelle au niveau de la Fédération.
Les amendements ont été adoptés à la Chambre des peuples de Bosnie-Herzégovine
le 19 juillet 2017, mais ils n’ont pas été adoptés au sein de la Chambre des représentants de
Bosnie-Herzégovine. Dans l’intervalle, étant donné que l’Assemblée parlementaire de
Bosnie-Herzégovine n’a pas harmonisé les dispositions de la loi électorale de la Bosnie-Herzégovine
avec la Constitution de la Bosnie-Herzégovine avant l’échéance fixée au 30 juin 2017, la Cour
constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine a adopté, le 6 juillet 2017, un arrêt sur la non-application
de ces dispositions, qui a abrogé ces dispositions. Le «vide juridique» qui en a découlé (qui a
également été évoqué en liaison avec l’application de la décision dans l’affaire Ljubić par le
Parlement européen – voir encadré) a été comblé dans la Constitution de la Fédération. En outre,
les résultats des élections législatives d’octobre 2018 ont été appliqués conformément à une
décision ad hoc de la commission électorale centrale.
D’un point de vue politique, il a été avancé que l’affaire Ljubić témoigne des efforts déployés par
l’Union démocratique croate (HDZ, PPE) en vue d’obtenir une refonte complète de la loi électorale.
Depuis des années, les Croates de Bosnie se plaignent du fait que, contrairement aux Bosniaques et
aux Serbes, ils n’ont pas leur propre majorité au sein d’une «entité» dans le cadre de Dayton. Le
membre croate désigné de la présidence ethniquement tripartite de la Bosnie-Herzégovine a été
élu lors de chacun des deux derniers scrutins par le poids des voix de la majorité bosniaque, sans le
soutien de la HDZ, plus grand parti de l’ethnie croate. Toutefois, les demandes de création d’une
troisième entité pour les Croates de Bosnie ont été qualifiées par le principal parti de
Bosnie-Herzégovine, le Parti d’action démocratique (SDA), d’«exigences maximalistes irréalistes», les
Croates représentant une proportion plus faible de la population que les Bosniaques ou les Serbes
de Bosnie.

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Bosnie-Herzégovine

L’affaire Ljubić constituait une demande politique (rejetée ultérieurement par la Cour
constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine) de «représentation légitime», mise en œuvre au moyen
d’un «système de points de crédit» au titre duquel les candidats croates de différents cantons
auraient des points de crédit différents. Les candidats croates élus dans trois cantons à majorité
croate auraient plus de «points de crédit», mais cela irait à l’encontre de l’égalité des autres candidats
croates (issus d’autres cantons où les Croates ne sont pas majoritaires), raison pour laquelle la Cour
constitutionnelle a rejeté ce système. Ivo Miro Jović (HDZ), qui a perdu contre Željko Komšić (Parti
social-démocrate, SDP) lors des élections législatives de 2006, ce qui a permis au SDP de remporter
la majorité des voix bosniaques, défendait cette solution.

Liens avec d’autres décisions juridiques
L’affaire Ljubić peut être interprétée dans le
contexte d’affaires similaires soumises à la      Le Parlement européen a insisté sur le fait que la
Cour            constitutionnelle           de    réforme électorale en Bosnie-Herzégovine devait
Bosnie-Herzégovine ou à la Cour                   aller de l’avant. Dans sa résolution du 24 juin 2021
européenne des droits de l’homme (CDH),           sur les rapports 2019 et 2020 de la Commission
telles      que      l’affaire     Sejdić-Finci   concernant la Bosnie-Herzégovine, le Parlement a
du 22 décembre 2009 et l’affaire Zornić           invité les autorités de Bosnie-Herzégovine à
du 15 juillet 2014. En décembre 2009, la          «reprendre des négociations sans exclusive sur la
CDH a été invitée à se prononcer sur la           réforme électorale» et a déploré la «réticence à
compatibilité du fédéralisme ethnique de la       exécuter ces arrêts en éliminant toutes les formes
Bosnie-Herzégovine avec la convention             d’inégalité et de discrimination dans le processus
européenne des droits de l’homme dans             électoral». Dans sa résolution du 13 février 2019
l’affaire Sejdić-Finci. Il semble que le          sur le rapport 2018 de la Commission, il indiquait
principe d’organisation du système                que «les partis politiques ne sont parvenus à
politique de la Bosnie-Herzégovine soit la        aucun compromis concernant les modifications
parité ethnique; or, dans la Constitution de      de la législation électorale nécessaires pour
Dayton de la Bosnie-Herzégovine (annexe 4,        remédier au vide juridique résultant des décisions
accord de Dayton), il est indiqué que les         rendues par la Cour institutionnelle dans l’affaire
peuples constituants sont les Bosniaques,         Ljubić sur l’élection des membres de la Chambre
les Croates et les Serbes, mais aussi les         des peuples de la Fédération».
«Autres». La Constitution de Dayton établit       Dans le cadre de la crise politique actuelle en
également que les «citoyens» définissent la       Bosnie-Herzégovine, la diplomatie parlementaire
Constitution de la Bosnie-Herzégovine: «Les       peut s’avérer très précieuse, car elle offre de
Bosniaques, les Croates et les Serbes, en tant    nouveaux moyens et canaux de communication
que peuples constituants (aux côtés des           pour renforcer le soutien international à la
Autres), et les citoyens de Bosnie-               perspective européenne du pays et à la
Herzégovine définissent la Constitution de        coopération régionale. Le 15 mars 2022, la
la Bosnie-Herzégovine».                           commission des affaires étrangères (AFET) du
L’introduction de droits spécifiques pour les     Parlement européen a rencontré Željko Komšić,
peuples constituants de la Bosnie-                Šefik Džaferović et Milorad Dodik, membres de la
Herzégovine a été dictée par la situation         présidence tripartite de la Bosnie-Herzégovine,
politique à un moment particulier de              ainsi que Dragan Čović, président de la Chambre
l’histoire du pays, à la suite de la guerre civiledes peuples de l’Assemblée parlementaire de
qui s’est terminée avec la signature de           Bosnie-Herzégovine, afin de discuter des
l’accord de Dayton. Certains avancent que         problèmes internes que le pays doit résoudre.
l’accord constitutionnel de Dayton était un
«cautère sur une jambe de bois [...] qui a mis un terme au conflit mais a enfermé la Bosnie dans un
ensemble de structures institutionnelles kafkaïennes». Aujourd’hui, les organisations de la société
civile en Bosnie-Herzégovine demandent que la Constitution s’inspire des «principes civiques»,
comme c’est le cas dans les démocraties du monde entier.

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Dans un arrêt très important rendu dans l’affaire Zornić, la CDH s’est prononcée dans le même sens,
soulignant que «compte tenu de la nécessité d’une véritable démocratie politique, la Cour estime
qu’il est temps de mettre en place un système politique qui donnera à chaque citoyen de
Bosnie-Herzégovine le droit de se présenter aux élections à la présidence et à la Chambre des
peuples de Bosnie-Herzégovine sans discrimination fondée sur l’appartenance ethnique et sans que
ne soient octroyés des droits spéciaux aux peuples constituants excluant des minorités ou des
citoyens de Bosnie-Herzégovine» (voir le point 43 de l’arrêt rendu dans l’affaire Zornić, requête
nº 3681/06, le 15 juillet 2014).
La mise en application intégrale de l’arrêt de la CDH impliquerait donc une modification de la
présidence tripartite (Bosniaques, Croates et Serbes) pour y inclure un quatrième représentant des
«Autres» ou tout citoyen de Bosnie-Herzégovine. Toutefois, en raison de l’impasse politique dans
laquelle le pays se trouve depuis longtemps, il semble qu’une telle modification de la Constitution
de Dayton soit pour l’heure un objectif inatteignable.

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Bosnie-Herzégovine

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES PRINCIPALES
Ademović, N., Steiner, Ch., Marko, J. et al., Constitution of Bosnia and Herzegovina. Commentary, Konrad
Adenauer Stiftung, 2010.
Marko, J., Bosnia-Herzegovina: The Role of the Judiciary in a Divided Society, Constitutional Review, 2019.
Stanicek, B., Bosnie-Herzégovine:un chemin difficile vers l’adhésion à l’Union européenne, EPRS,
Parlement européen, 2021.
Vehabović, F. et al., Democracy Without Citizens? Looking for a Model of Political Participation of All
Constitutional Categories in Bosnia and Herzegovina, université de Sarajevo, Center for Interdisciplinary
Postgraduate Studies, 2012.
Vehabović, F. et al., Commentary on Anti-Discrimination Law in Bosnia and Herzegovina, université de
Sarajevo, Centre for Interdisciplinary Postgraduate Studies, 2012.

NOTES
1
    Cette désignation est sans préjudice des positions sur le statut et est conforme à la résolution 1244 (1999) du Conseil
    de sécurité des Nations unies ainsi qu’à l’avis de la Cour internationale de justice sur la déclaration d’indépendance du
    Kosovo.

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