CESER - CESER Hauts-de-France
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CESER
Hauts-de-France
Conseil Économique, Social
et Environnemental Régional
RAPPORT-AVIS
« DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE
ET EXPRESSION CITOYENNE.
QUELLES PERSPECTIVES
POUR LE CESER HAUTS-DE-FRANCE ? »
Rapporteurs : Francis CALCOEN - Danièle EROUART
22 février 2022
Éclairer l’avenir
2
RÉSULTATS DE VOTE Le Conseil Economique, Social et Environnemental Régional Hauts-de-France, réuni en Assemblée Plénière le mardi 22 février 2022 en visioconférence, sous la présidence de M. Laurent DEGROOTE, Président, Vu : - la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, - la loi n° 86-16 du 16 janvier 1986 relative à l’organisation des régions, - la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, - la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, - l’article 250 de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi Grenelle 2), - la loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, - la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, - les articles L. 4251-1 à 4251-11 du Code Général des Collectivités Territoriales relatifs au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, Vu le projet de rapport-avis élaboré par la Commission Citoyenneté « Démocratie participative et expression citoyenne. Quelles perspectives pour le CESER Hauts-de- France ? Sous la Vice-présidence de Monsieur Eric van STEENKISTE-DELESPIERRE Après avoir entendu Monsieur Francis CALCOEN - Madame Danièle EROUART, rapporteurs, Après en avoir délibéré, ADOPTE le présent avis : Pour : 77 Contre : 26 Abstentions : 12 N’ont pas pris part au vote : 3 3
SOMMAIRE
LES MEMBRES DE LA COMMISSION CITOYENNETÉ..........................6
LES PERSONNES AUDITIONNÉES ET LES REMERCIEMENTS..............7
SYNTHÈSE DU RAPPORT....................................................................8
AVANT PROPOS – AVERTISSEMENT................................................10
INTRODUCTION...............................................................................11
1. PREMIÈRE PARTIE : UNE DÉMOCRATIE BOUSCULÉE, VOIRE
CONTESTÉE..................................................................................13
1.1 Les citoyennes et citoyens expriment de multiples interpellations........................................ 14
1.2 Les alarmes des observateurs et chercheurs.......................................................................... 15
1.3 Les approches de la société civile organisée.......................................................................... 16
2. DEUXIÈME PARTIE : DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE : DE QUOI
PARLE-T-ON ?...............................................................................19
2.1 La démocratie participative comme solution à la crise de la démocratie représentative...... 20
2.2 Les différents méthodes et outils de participation mis en place............................................ 21
2.3 Place des outils de participation dans le processus de décision publique............................. 24
3. TROISIÈME PARTIE : CONCURRENCES OU/ET
COMPLÉMENTARITES ENTRE LES MODALITÉS DE LA
DÉMOCRATIE...............................................................................27
3.1 Une démocratie participative sous conditions....................................................................... 28
3.2 Choc ou complémentarité de légitimités ?............................................................................. 30
4
SOMMAIRE
4. QUATRIÈME PARTIE : LA PLACE D’UN CESER ET DU CESER
HAUTS-DE-FRANCE DANS LE PROCESSUS DÉMOCRATIQUE?.........33
4.1 Le CESER, un positionnement et une responsabilité particuliers........................................... 34
4.2 Conséquences pour le CESER................................................................................................. 36
CONCLUSION...................................................................................37
TABLEAU RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ET
PRÉCONISATIONS............................................................................39
BIBLOGRAPHIE.................................................................................42
ANNEXES..........................................................................................45
DÉCLARATIONS DE MEMBRES OU DE GROUPES DE MEMBRES DU
CESER...............................................................................................55
5
LES MEMBRES
MEMBRES DU DE LA COMMISSION
GROUPE DE TRAVAIL
CITOYENNETÉ
˃ BAUDOUX Valérie,
˃ BEULENS Xavier,
˃ CALCOEN Francis,
˃ DEHAENE Jean-Luc,
˃ DORCHIES Stéphane,
˃ DRUELLE Marie-Thérèse,
˃ EROUART Danièle,
˃ GRUNDT Valérie,
˃ LHOTELLIER Francine,
˃ MELIN Michèle,
˃ SALINGUE Marc,
˃ SEBILLE Pascale,
˃ THUILLIER Bernard,
˃ VAN RYSSEL Claire,
˃ van STEENKISTE – DELESPIERRE Éric,
˃ VAUTRIN Jacqueline,
˃ WILLIEZ Jérémy.
6
LES PERSONNES AUDITIONNÉES ET
LES REMERCIEMENTS
Le CESER Hauts-de-France tient à remercier pour leur participation et leur
disponibilité les personnes auditées :
˃ Marine FLEURY, Maîtresse de conférences en droit public à l’UPJV CURAPP-ESS
˃ Jérémy CADART, Adjoint au Maire, délégué à la démocratie participative et à
la transition écologique Ville de Ronchin
˃ Eric CHEVEE, Président du CESER Centre Val de Loire et Président de CESER
de France
˃ Loïc BLONDIAUX, Professeur des universités, Université Paris 1 Panthéon-Sor-
bonne
L’équipe du cabinet du CESER et plus particulièrement, Madame Viannette
JACQUEMET pour son appui déterminant.
7
SYNTHÈSE DU RAPPORT
Les enjeux et les perspectives pour les CESER
sont plus précisément de deux ordres :
˃ Mieux identifier la place et les apports
spécifiques des CESER, et tout particuliè-
rement du CESER Hauts-de-France, dans
l’ensemble du processus démocratique,
et notamment en considérant les modali-
tés d’expression de la démocratie partici-
pative, qu’elles se situent au niveau de la
région ou des territoires qui la composent,
˃ Participer à l’émergence et à la structu-
A la suite de la note d’alerte de CESER de
ration de l’expression des citoyennes et
France sur la démocratie participative en
citoyens, proposer des modalités pour la
région d’avril 2021, le CESER Hauts-de-
faciliter, et positionner le CESER des Hauts-
France a souhaité mener une réflexion sur
de-France dans cette expression.
la démocratie participative en confiant à la
Commission Citoyenneté le soin étudier ce
Pour appréhender un tel sujet, il importait :
sujet*. Il a en outre organisé en décembre 2021
un premier séminaire avec les Vice-présidents,
les membres du Bureau et les animateurs des ˃ De mieux situer la problématique, c’est
Groupes de concertation afin d’exprimer des l’objet de la première partie : Une démo-
premières pistes. Un second séminaire avec cratie bousculée, voire contestée,
l’ensemble des Conseillères et Conseillers du ˃ De mieux comprendre ce qu’est la démo-
CESER est programmé pour le début du mois cratie participative, avec une deuxième
de mai 2022. partie intitulée : Démocratie participative :
de quoi parle-t-on ?,
Le présent rapport-avis se situe dans ˃ De se questionner, dans le cadre d’une
un contexte régional et national où la troisième partie sur les concurrences et/ou
représentation politique semble se heurter complémentarités entre les modalités de
à certaines limites. Il s’inscrit dans le sillage la démocratie,
du Grand Débat National et de la Convention
Citoyenne sur le Climat, suite à la crise des ˃ Et enfin d’appréhender la place d’un CESER
Gilets Jaunes, et plus globalement dans la et plus précisément du CESER Hauts-de-
cadre de la crise démocratique actuelle. France, dans le processus démocratique
objet de la quatrième partie.
* Par la suite, la Commission Citoyenneté approfondira la connaissance et l’analyse des modalités et apports de démocratie
participative notamment dans le cadre de son prochain rapport-avis « Pour une participation citoyenne active en région
Hauts-de-France ».
8
Ce rapport-avis dégage trois recommandations Recommandation 2 : Etre garant et
et dix préconisations qui permettront au CESER pivot des démarches participatives et/ou
Hauts-de-France d’être pleinement acteur délibératives conduites dans un cadre
de la représentation citoyenne en prenant régional
en compte des méthodes de consultation ou
• Préconisation 1 : Proposer au niveau
de participation les plus pertinentes pour les
régional des instances de participation
Hauts-de-France :
citoyenne sur certains projets ou politiques
publiques.
Recommandation 1 : Etre à l’écoute des
citoyens • Préconisation 2 : Faire reposer les
démarches de participation sur la base de
• Préconisation 1 : Orienter les thèmes
principes et de règles de fonctionnement de
de rapports du CESER en se saisissant de
la démocratie participative.
ceux jugés prioritaires par les citoyens, par
exemple en ouvrant la possibilité de saisine • Préconisation 3 : Intégrer dans ses travaux
citoyenne et d’une plate-forme de dialogue les conclusions des démarches participatives
du CESER, en utilisant les réseaux sociaux. engagées.
• Préconisation 2 : Expérimenter des • Préconisation 4 : S’informer sur les travaux
méthodes de consultation en lien avec des acteurs de terrain
les lieux de participation en région en
veillant tout particulièrement à l’expression Recommandation 3 : Coopérer avec des
des jeunes et des citoyens qui n’ont instances et démarches de participation
jamais la parole (par exemple rencontres dans les territoires de la région, en
décentralisées). respectant le principe de subsidiarité
• Préconisation 3 : Mobiliser davantage les • Préconisation 1 : Dialoguer avec les
outils disponibles : Rencontres du CESER, différentes collectivités et lieux de
invitations de personnes extérieures à participation sur les pratiques liées aux
certaines plénières. démarches participatives.
• Préconisation 4 : S’engager résolument dans • Préconisation 2 : Initier un débat sur
l’évaluation des politiques publiques avec certaines questions qui intéressent
toutes les parties prenantes. directement les territoires de la région et
notamment les Conseils de Développement.
Le CESER Hauts-de-France, avec ses missions
spécifiques, a toute sa place dans cette com-
plémentarité et peut la conforter. Il s’engage
à faire vivre cette complémentarité, et ainsi
contribuer à l’amélioration du « Vivre en-
semble au sein de la Cité ».
9
AVANT-PROPOS - AVERTISSEMENT
La Commission Citoyenneté a finalisé en juin 2021 une note de cadrage
intitulée « Pour une participation citoyenne active en région Hauts-de-
France »1. Elle envisageait notamment d’étudier les multiples dispositifs
de consultation, de participation et d’action citoyenne, et leurs apports
au fonctionnement et à la vitalité de notre démocratie. Dans le même
temps, le Président du CESER Hauts-de-France a confié à la Commission
Citoyenneté (C15), le soin de mener une réflexion sur la démocratie
participative, suite à la note d’alerte de CESER de France sur la démocratie
participative en région d’avril 2021.
Pour respecter les échéances, la C15 a adapté son programme de travail
et orienté de manière spécifique sa réflexion de septembre à décembre
2021. Les premiers échanges en Bureau du CESER Hauts-de-France, ont
été initiés les 9 mars et 6 avril 2021 et se sont poursuivis lors du séminaire
de décembre 2021. Dans ce laps de temps, la Commission Citoyenneté
a rédigé une note de cadrage « Démocratie participative et expression
citoyenne. Quelles perspectives pour le CESER Hauts-de-France? »,
présentée en Bureau le 6 octobre, et organisé 2 auditions et deux Rendez-
vous du CESER.
Le présent rapport-avis se focalise donc sur cette note de cadrage. La C15
approfondira la connaissance et l’analyse des modalités et apports de
démocratie participative ultérieurement notamment dans le cadre de son
prochain rapport-avis « Pour une participation citoyenne active en région
Hauts-de-France ».
1- Validée en Bureau du CESER le 6 octobre 2021.
10INTRODUCTION
Le présent rapport-avis fait suite à la note d’alerte de CESER de France2, qui
ouvre des pistes que les CESERs peuvent ou non s’approprier, reprendre
totalement ou en partie, ou compléter comme ils le souhaitent.
Il se situe dans un contexte régional et national où la représentation politique
traditionnelle semble se heurter à certaines limites. Il s’inscrit dans le sillage
du Grand Débat National et de la Convention Citoyenne sur le Climat, suite
à la crise des Gilets Jaunes, et plus globalement dans la cadre de la crise
démocratique que nous connaissons aujourd’hui. Cette crise se manifeste
notamment dans l’affaiblissement de la participation aux élections, observé
depuis de nombreuses années et aggravé en 2020 et 2021.
Les enjeux et les perspectives pour les CESERs sont plus précisément de deux
ordres :
˃ Mieux identifier la place et les apports spécifiques des CESER, et tout
particulièrement du CESER Hauts-de-France, dans l’ensemble du processus
démocratique, et notamment en considérant les modalités d’expression
de la démocratie participative, qu’elles se situent au niveau de la région ou
des territoires qui la composent,
˃ Participer à l’émergence et à la structuration de l’expression des citoyennes
et citoyens, proposer des modalités pour la faciliter, et positionner le
CESER Hauts-de-France dans cette expression.
Ce rapport-avis vise à dégager des pistes qui permettront au CESER Hauts-de-
France d’être pleinement acteur de la représentation citoyenne en prenant
en compte des méthodes de consultation ou de participation les plus
pertinentes pour les Hauts-de-France.
2- Annexe 1 : Alerte de CESER de France sur la démocratie participative en région Avril 2021
111. PREMIÈRE PARTIE :
UNE DÉMOCRATIE BOUSCULÉE,
VOIRE CONTESTÉE
Éclairer l’avenirDepuis maintenant plusieurs années, de fortes se manifeste avec une évolution de 1986
interrogations pèsent sur le fonctionnement et (21,5%) à 2017 (51,3%),
la vitalité du système démocratique français. ˃ Seule l’élection présidentielle semble en-
Dans un contexte régional et national où la core rencontrer un intérêt important aux
représentation politique traditionnelle par les yeux des électeurs français avec un taux
élus semble se heurter à certaines limites, un d’abstention évoluant relativement peu
triple constat peut d’ores et déjà être posé : entre 1981 (18,9%) et 2017 (21,3%).
˃ Quand bien même, la survenue de la crise
1.1 LES CITOYENNES ET sanitaire actuelle pourrait expliquer un pic
d’absentéisme aux élections départemen-
CITOYENS EXPRIMENT tales, régionales de 2021 et municipales
DE MULTIPLES de 2020, cette montée régulière de l’abs-
tentionnisme depuis plus de 45 ans est
INTERPELLATIONS inquiétante. Cette montée touche particu-
lièrement les jeunes de 18 à 30 ans, même
si ceux-ci déclarent volontiers s’intéresser
Une progression inquiétante des taux à la politique et à ses enjeux pour la cité4.
d’abstention aux élections est constatée,
depuis plusieurs années. C’est ainsi qu’une De plus en plus de décisions prises par les
étude menée par le Centre d’observation de la représentants élus semblent contestées.
société parue en Mars 20203 fait ressortir, au La défiance des citoyens envers les institutions
niveau national, les quelques points suivants : s’accroît, accompagnée de contestations,
manifestations (mouvements des Bonnets
˃ L’abstention aux élections municipales est Rouges, des Gilets Jaunes, etc.), violences,
passée de 21,1% en 1976 à 55,4% en 2020 montée des extrémismes notamment.
(avec une hausse brutale de près de 20
points entre 2014 et 2020) Un certain désamour des citoyennes et
citoyens vis-à-vis du fonctionnement de nos
˃ L’abstention aux élections départemen-
institutions peut également être observé.
tales quant à elle est passée de 34,2% en
1976 à 66% en 2021,
La multiplication des « affaires » qui
˃ Pour ce qui est de l’abstention enregistrée entacherait, à tort ou à raison, certains élus,
aux élections régionales, les chiffres ne s’accompagne d’un mouvement de rejet de la
sont pas plus encourageants avec une évo- part de la population ainsi que d’un sentiment
lution de 22,1% en 1986 à 66% en 2021, que les élus n’aimeraient guère la démocratie.
˃ Concernant l’échelon national que sont les Cela n’arrange pas, il faut bien le dire, cette
élections législatives, le même désintérêt situation.
3- L’évolution de l’abstention sous la Vème République. Centre d’observation de la société Mars 2020.
4- Rapport-avis « Portait(s) de la (des) jeunesse(s) en Hauts-de-France » 28 septembre 2021 voir page 110 « favoriser la
14 représentation des jeunes et accompagner la participation des jeunes à la vie et décision publique ».Par ailleurs, le contexte général interpelle de Enfin, à ces éléments viennent s’ajouter les
plus en plus la conception du contrat social difficultés économiques et sociales rencontrées
républicain actuel : par de plus en plus de citoyennes et citoyens ;
˃ Attentats extrémistes, l’urgence pour eux est de subvenir à l’essentiel
de leur quotidien et non de se préoccuper
˃ Accroissement des inégalités au sein de
de l’idéal démocratique, de participer à une
nombre de pays,
réunion ou de répondre à une consultation.
˃ Crise environnementale sans précédent
apparemment,
˃ Crise sanitaire récente que d’aucuns dé-
crivent comme un symptôme éclatant
d’une crise de civilisation, d’un système.
Face à ces éléments, apparait une demande croissante de participation des citoyennes
et citoyens, avec la multiplication depuis plusieurs années de dispositifs de participa-
tion (budget participatif, jury citoyen, ateliers de concertation, etc.). Sans oublier bien
entendu le Grand Débat National et la Convention Citoyenne sur le Climat qui viennent
de se dérouler.
1.2 LES ALARMES ˃ Des politiques (René DUMONT, Eric HIN-
TERMANN, François RUFFIN, etc.) sur la né-
DES OBSERVATEURS ET cessité d’une nouvelle approche de notre
CHERCHEURS démocratie,
˃ Des essayistes (Barbara STIEGLER, Laurent
La Société, la conception de la République, MAUDUIT, Natacha POLONY, le Comité
et du Contrat social qui les caractérisent Orwell, Salomé BERLIOUX, Erkki MAIL-
sont interpellés depuis maintenant plusieurs LARD, Jérôme FOURQUET, etc.), également
dizaines d’années par de nombreux sur la nécessité de changer notre approche
spécialistes, dont notamment : de la gouvernance de la Cité,
˃ Et… bien sûr quelques polémistes !
˃ Des sociologues (Michel CROZIER dès
1970, Pierre ROSANVALON, Michel & Mo-
nique PINÇON-CHARLOT, Luc BOLTANSKI,
Eve CHIAPELLO, etc.) notamment sur les
blocages et contradictions de notre sys-
tème démocratique,
˃ Des universitaires (Roger-Gérard SCHWAR-
ZENBERG dès 1971, Loïc BLONDIAUX,
Myriam BACHIR, Alain DENEAULT, Chris-
tophe GUILLUY, Alain SUPIOT, André-Yves
PORTNOFF, Hervé SERIEYX, etc.) sur ces
mêmes dysfonctionnements,
˃ Des économistes (Daniel COHEN, le Col-
lectif des économistes atterrés, Michel
AGLIETTA, etc.), sur les conséquences du
modèle économique et financier adopté
depuis plusieurs dizaines d’années,
151.3 LES APPROCHES personnel politique face à la participation
citoyenne »6.
DE LA SOCIÉTÉ CIVILE ˃ L’Institut Montaigne, France Stratégie ont
ORGANISÉE réalisé plusieurs contributions sur ce sujet,
˃ L’Observatoire de l’éthique publique a pu-
blié un Livre blanc en Juin dernier, intitulé
Si de nombreuses solutions pour sortir de cette « Rénover la démocratie régionale »7.
véritable crise institutionnelle sont avancées
˃ Le Figaro et la Fondation Jean Jaurès ont
par ces mêmes auteurs dans leurs nombreux
enfin tout récemment publié une enquête
ouvrages et/ou publications, d’autres
commune sur le Tableau politique de « la
approches sont menées, notamment par la
France d’après »8,
société civile organisée :
˃ Le Think Tank Décider Ensemble9 a organi-
sé du 13 au 17 septembre dernier à Amiens
˃ Le CESE, certains CESERs (dont ceux du
les Vième Rencontres Européennes de la Par-
Centre Val de Loire, de Nouvelle Aquitaine
ticipation. Pour celui-ci, il s’agit de conti-
et du Grand Est), CESER de France, ont déjà
nuer à diffuser une culture de la décision
entamé des réflexions sur ce sujet.
partagée pour « ré-enchanter » et renou-
˃ La Vice-Présidence Citoyenneté du CESER veler la démocratie, imaginer de nouveaux
Hauts-de-France, à l’occasion du rapport systèmes de décisions. Il le fait depuis cinq
établi sur l’après-crise sanitaire, s’est déjà ans au travers de ces rencontres, ainsi
exprimée sur un certain nombre de recom- qu’au moyen de l’Appel d’Amiens, interpel-
mandations et de préconisations qu’elle a lation lancée à l’occasion des futures élec-
faites en matière d’amélioration de notre tions présidentielles et législatives prévues
démocratie5. en 2022. Un ouvrage collectif « La démo-
˃ Un colloque s’est tenu à Lille les 15 et 16 cratie bousculée - Quel renouvellement
novembre 2018 avec pour thème « Les pour notre démocratie et nos systèmes de
élu-e-s aiment-elles-ils la démocratie? Le décisions ? » a été édité à cette occasion10.
5- « Après la crise sanitaire en Hauts-de-France : vers une région attractive, solidaire, bienveillante et prévoyante » Rapport-
avis du 27 octobre 2020
6- Les élu-es aiment-elles et ils la démocratie ? colloque Université de Lille 15 et 16 novembre 2018. Revue de sciences
sociales sur la démocratie et la citoyenneté
7- Livre blanc « rénover la démocratie régionale » Observatoire de l’Ethique Publique juin 2021
8- Jérôme FOURQUET, Novembre 2021, Fondation Jean Jaurès éditions
9- Fondé en 2005, à l’initiative Serge LEPELTIER, Ministre de l’écologie et du développement durable, visant à réunir les
acteurs de la société française pour créer une culture de la décision partagée et aborder les thématiques de participation, de
concertation et de dialogue entre parties prenantes.
10- « La démocratie bousculée-Quel renouvellement pour notre démocratie et nos systèmes de décisions ? » 2021, Décider
Ensemble.
16C’est dans ce contexte, et alors que le CESE vient • Les « Corps intermédiaires » et instances
de faire l’objet d’une réforme en 2021 visant de représentation de ceux-ci, y compris
à mieux prendre en compte les évolutions le CESER, sont-ils audibles et/ou
de la société et notamment l’intégration de représentatifs ?
la parole citoyenne aux travaux de la société • Mais aussi convient-il de se pencher
civile organisée, que CESER de France a rédigé plus avant sur la richesse et la vitalité
une note d’alerte relative à la démocratie des formes d’engagement citoyen dans
participative en région11. la population. Particulièrement, y-a-t-il
lieu de s’interroger sur le fait qu’elles ne
Cette note interpelle directement tous les débouchent pas toujours sur la démocratie
CESERs … et donc bien évidemment celui des participative ou dans la société civile
Hauts-de-France ! Il s’agit alors d’apporter organisée ?
des éléments de réponses et de possibles
solutions aux questions suivantes : Mais tout cela pose tout d’abord la question
suivante : en matière de démocratie
• La Démocratie représentative est-elle en participative, de quoi parle-t-on ?
panne ?
11- Annexe 1
1718
2. DEUXIÈME PARTIE :
DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE : DE
QUOI PARLE-T-ON ?
Éclairer l’avenirLe Think Tank Européen dans son introduction
sur la citoyenneté relève que « le concept de
2.1 LA DÉMOCRATIE
citoyenneté est à la fois très présent dans PARTICIPATIVE COMME
notre vie quotidienne mais aussi très flou SOLUTION À LA CRISE
et peu concret. Il renvoie aux droits, aux
libertés, au vote, aux manifestations, à la DE LA DÉMOCRATIE
nationalité, etc. mais il est également de REPRÉSENTATIVE
plus en plus présent dans les engagements
au sein d’associations, de mobilisations
transnationales, de comités de quartiers, etc. La démocratie est le régime politique
Il s’agit d’un concept en évolution qui s’est dans lequel le pouvoir est exercé par le
construit au travers les siècles, à partir des peuple. Ce pouvoir direct des citoyens est
préoccupations des populations et du mode difficilement conciliable en pratique avec la
de vie commune qu’elles ont choisi »12. Il complexification de la société, les modes de
cite, en conclusion, une phrase de Dominique vie plus individualistes et l’organisation des
SCHNAPPER « La citoyenneté moderne n’est institutions. La solution adoptée par la grande
pas une essence, donnée une fois pour toutes, majorité des démocraties du monde consiste
mais une histoire ». à organiser un système de représentation des
citoyens par des élus afin que ces derniers
Selon le Conseil d’État13, le statut du citoyen exercent leur pouvoir en leur nom et place.
est ébranlé par trois phénomènes : On parle de démocratie représentative.
˃ « La crise de confiance entre les Français
et le système de représentation politique. Toutefois, la légitimité et l’efficacité de
Si les fondements du régime démocratique la décision publique sont de plus en plus
ne sont pas remis en cause14, les citoyens contestées, tandis que s’accroît la défiance des
français, comme d’autres en Europe, se citoyens envers les institutions15.
montrent très critiques envers leurs re-
présentants, les partis politiques et le En quelques années, la demande de
fonctionnement global du système auquel participation n’a cessé de progresser : les
ils reprochent foncièrement d’être insuffi- citoyens veulent aujourd’hui donner leur avis
samment à leur écoute, sur les décisions publiques, proposer leurs
˃ Le sentiment que l’égalité de tous les ci- idées pour co-construire l’action publique.
toyens devant la Loi ne se traduit pas dans « La crise des Gilets Jaunes a montré que les
les faits, citoyens ne supportent plus d’être mis à l’écart
des décisions et n’acceptent plus de recevoir
˃ Alors que notre système institutionnel et des décisions considérées comme illégitimes
juridique n’a cessé d’étendre et de garantir dans un contexte de crise de la démocratie
les droits individuels dont bénéficie toute représentative », estime Loïc BLONDIAUX16,
personne, la perception des devoirs inhé- sociologue et professeur de science politique.
rente à la citoyenneté s’est brouillée ». La démocratie a besoin de plus de
participation pour enrichir la décision
La démocratie est un bien commun. La publique, la rendre plus adaptée aux besoins
participation citoyenne, peut-elle être un et attentes. Les citoyens sont en recherche de
outil pour relégitimer la décision politique ? formes de participation plus actives que la
seule participation aux élections.
12- « Introduction à la citoyenneté » Think Tank Européen mars 2007
13- La citoyenneté – être (un) citoyen aujourd’hui. Rapport Conseil d’État 2018
14- Le Grand Débat National et la démocratie. Note de mars 2019 Sciences Po CEVIPOF
15- Le 4ème baromètre de la concertation et de la décision publique montre que le niveau de confiance des Français dans les
élus continue de baisser depuis 2011. Les élus municipaux inspirent toujours davantage de confiance que les élus nationaux,
intercommunaux et européens, qui voient leur côte de confiance, déjà basse, diminuer encore. Baromètre de la concertation
20 et de la décision publique janvier 2017 Harris interactive, Respublica, institut de la concertation et de la participation citoyenne
16- www.horizonspublics.fr : « l’ État se dote d’un centre de la participation citoyenne. » Page du 12 décembre 2019Dans le baromètre de la concertation et de la France est relativement récente. Elle remonte
décision de 201717, les auteurs soulignent que : aux années 199019.
˃ La concertation est de plus en plus connue
et de mieux en mieux perçue par les Fran- Mais tout comme la démocratie représentative,
çais, la démocratie participative n’est pas non
plus exempte de critiques et ne saurait être
˃ Une hausse de la participation aux dé-
la panacée aux maux (ou insuffisances)
marches, notamment celles organisées à
de celle-ci. Il serait intéressant par la suite
l’échelle du quartier,
d’étudier des expérimentations se rapportant
˃ Le souhait d’un développement de la dé- à la démocratie délibérative et à ses effets.
mocratie participative en général qui serait
un gage d’attention des élus et qui leur ins-
pire confiance.
2.2 LES DIFFÉRENTS
Démocratie participative, citoyenne, MÉTHODES ET OUTILS DE
délibérative, de proximité, mais aussi débat
public, consultation, concertation, co-
PARTICIPATION MIS EN
construction, … les termes et concepts sont PLACE
nombreux, ainsi que les outils permettant
d’associer la population18. Ces recours se sont De multiples méthodes de participation
multipliés à tous les niveaux de l’action publique peuvent être utilisées pour impliquer le
tant en France qu’au niveau international. citoyen20. Le schéma suivant permet de situer
L’institutionnalisation de la participation en les différentes modalités selon deux axes :
Délibération et montée en
Ateliers citoyens connaissonces sur le sujet
S’informer, délibérer
collectivement et rendre un avis
sur une question controversée
Ateliers de prospec�ve
collabora�ve
Explorer des futurs vraisemblables en
Public restreint amont d’un projet de réforme Grand Public
(petits groupes) (participation de masse)
Ateliers par�cipa�fs
Déployer des ateliers ouverts, sur
plusieurs territoires, sur une ou
plusieurs journées
Consulta�on en ligne
Faire discuter, débattre, s’exprimer,
décider... un petit groupe ou un très large
public grâce à des plateformes
numériques sur internet
Témoignage / Vote /
Opinion individuelle
17- Baromètre de la concertation et de la décision publique janvier 2017 Harris interactive, Respublica, Institut de la
concertation et de la participation citoyenne
18- Les élu-es aiment-elles et ils la démocratie ? colloque Université de Lille, 15 et 16 novembre 2018. Revue de sciences
sociales sur la démocratie et la citoyenneté. Voir aussi « la démocratie participative, sous conditions malgré tout » Loïc
BLONDIAUX La découverte « mouvements » 2007/2 n°50 page 118 à 129
19- Pour plus de détails, voir « la démocratie participative : entretien avec Loïc BLONDIAUX. Festival des idées «La Chose
Publique» Lyon novembre 2017 http://ses.ens-lyon.fr
21
20- www.horizonspublics.fr - Page du 12 décembre 2019D’autres outils sont utilisés comme le budget C’est essentiellement au niveau de l’échelon
participatif, jury citoyen, comptoirs citoyens, local de proximité (commune et ville) que les
journée citoyenne, ateliers de concertation, dispositifs sont déployés21, car c’est un espace,
fabriques de la participation, les appellations du fait de la proximité, où la faisabilité de ces
ne manquent pas et sont autant de démarches démarches est possible. Elle intéresse toute
qui visent à associer les citoyens à l’action la collectivité ou en partie, comme sur un
publique locale. quartier.
Beaucoup d’élus s’attachent depuis de
nombreuses années à faire de leur territoire
un territoire de démocratie et d’expression
citoyenne soit par des outils de communication
(journal, site, etc.) ou l’organisation de
réunions, des questionnaires, des sondages,
etc., le développement de nouveaux moyens
de communication offerts par le numérique
(réseaux sociaux, forums, blogs, etc.),
soit avec des lieux comme les Conseils de
Développement, et souvent la combinaison de
plusieurs de ces moyens. Chacun cherche à
attirer le plus grand nombre, des profils variés
et des réponses pour agir.
Loïc BLONDIAUX (Wikimedia)
Selon, Loïc Blondiaux, il semble y avoir peu de
démarches encore au niveau intercommunal,
même si « ces structures souffrent d’un
déficit de légitimité démocratique, alors
même qu’elles détiennent la majeure partie
des pouvoirs »22.
Ceci ne fait que renforcer l’importance de
l’existence des Conseils de Développement.
Au niveau national, c’est, bien sûr, la fameuse
Convention Citoyenne pour le Climat23 (CCC)
qui a suscité et suscite encore de multiples
débats et des critiques vives. La CCC n’a pas un
caractère inédit en France, ni à l’international.
Ce qui est inédit, c’est la médiatisation donnée,
Réunion du club des territoires les moyens et l’investissement politique du
participatifs du CERDD Chef de l’État.
21- La participation citoyenne à l’échelle des grandes villes, grandes intercommunalités et métropoles. France Urbaine/
Sciences Po 2019 page 3
22- La participation citoyenne, outil urgent pour relégitimer la décision politique. Gazette des communes juillet 2020 Loïc
BLONDIAUX. Gazette des communes, juillet 2020
23- Lancé en octobre 2019, elle a réuni 150 citoyens tirés au sort sur un panel représentatif de la population avec comme
mandat de définir dans un esprit de justice sociale, des mesures pour réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre
22 en France d’ici à 2030.La Région Hauts-de-France affiche la en particulier auprès des jeunes, avec
concertation comme un mode de production notamment des réunions publiques
des politiques publiques. Elle l’a utilisé dans organisées sur tout le territoire des Hauts-
quelques cas : de-France.
• En 2016, en lançant une «concertation
culture» pour construire la nouvelle Enfin, en région Hauts-de-France, on peut
politique culturelle de la Région, avec les souligner l’action développée par le CERDD
acteurs de la vie culturelle et de la société (Centre Ressources de Développement
civile, Durable), qui a décidé de créer un Club des
territoires participatifs qui regroupe des élus
• En 2018, en donnant la parole aux 15-30 et techniciens des collectivités (communes,
ans pour mieux orienter ses actions, aides et EPCI) qui s’intéressent à ces questions, ont
dispositifs, envie d’échanger, de se former24.
• En janvier 2020, avec une concertation
sur le climat auprès des habitants et
Réunion du club
des territoires
participatifs du
CERDD
24- « Citoyenneté : un des clubs des Territoires participatifs pour de réelles façons d’agir » La Voix du Nord - Mai 2021
232.3 PLACE DES OUTILS DE L’information apparait comme une exigence
minimale du fonctionnement démocratique
PARTICIPATION DANS LE puisque les citoyens doivent connaître ce que
PROCESSUS DE DÉCISION font les élus en leur nom ; mais elle suscite des
réactions qui peuvent avoir un impact d’autant
PUBLIQUE plus important si elle intervient dans les
premières étapes du processus de décision et
Les diverses modalités de participation non seulement a postériori quand la décision
peuvent recouvrir des réalités différentes et est prise, voire mise en œuvre. La consultation
peuvent coexister pour apporter la solution la est elle-même d’autant plus participative
plus adaptée aux besoins de la collectivité. qu’elle intervient au démarrage du processus.
On ne peut parler de concertation, c’est-à-
Dans l’ouvrage, « la participation citoyenne dire d’échange approfondi entre les décideurs
à l’échelle des grandes villes, grandes finaux et les citoyens impliqués, que si elle
intercommunalités et métropoles », il est couvre toutes les étapes qui précèdent la
retenu 4 définitions25 qui correspondent à des décision. Une concertation approfondie passe
degrés de participation : à la co-construction quand les choix sont
˃ Information, posés en accord entre les élus et les citoyens
˃ Consultation, impliqués.
˃ Concertation,
Au regard du fonctionnement de la démocratie
˃ Co-construction. et des questionnements soulevés dans la
première partie, les formes de démocratie
Ces degrés recouvrent des réalités différentes participative et leur place dans le processus
et n’ont pas la même signification selon qu’ils d’élaboration de la décision publique
interviennent plus ou moins rapidement dans permettent d’en identifier les apports
le processus d’élaboration de la décision éventuels, à savoir :
publique. Schématiquement, ce processus va
de l’identification des questions à l’évaluation
˃ Une meilleure information auprès des ci-
de leurs impacts, en passant par l’analyse de
toyens sur les politiques et projets envisa-
la situation, l’élaboration des alternatives
gés, et cela avant toute décision,
possibles, le choix par la décision, la
réalisation. Plus la participation intervient en ˃ Une meilleure prise en compte de points
amont du processus, plus la participation est de vue divers, y compris en révélant des
significative et aussi exigeante pour les élus et différences ou divergences. Ceci vaut tout
les participants. particulièrement pour les populations les
plus à l’écart du processus de décision,
˃ Un dialogue avec l’ensemble des citoyens,
˃ La construction progressive d’une connais-
sance partagée, qui permet une délibéra-
tion enrichissante,
˃ L’implication et l’engagement de citoyens,
dans les projets qui ont des retombées di-
rectes pour eux, et leur ouverture au col-
lectif, et donc une démocratie plus vivante.
25- Voir annexe 2 Eléments de définition
24Ces apports recoupent souvent les objectifs
multiples des élus qui mettent en place des
démarches de participation :
˃ Inclure les populations, notamment celles
éloignées des affaires publiques,
˃ Recréer du lien social dans les quartiers,
˃ Afficher de vouloir partager des éléments
de décision publique,
˃ Améliorer la décision et l’action publique
au nom de l’intérêt général,
˃ Utiliser l’expertise d’usage du citoyen,
˃ Renforcer le pouvoir d’agir du citoyen, etc.
La participation citoyenne sous-tend une
véritable volonté des élus visant à donner un
réel pouvoir au citoyen tout en garantissant la
réussite du processus participatif.
2526
3. TROISIÈME PARTIE :
CONCURRENCES OU/ET
COMPLÉMENTARITÉS ENTRE LES
MODALITÉS DE LA DÉMOCRATIE
Éclairer l’avenirOn l’a vu, les formes de démocratie • L’information, et le plus possible,
participative et leur place dans le processus l’engagement des citoyens. L’information
d’élaboration et de décision des politiques et doit porter sur l’ensemble du processus
des projets publics, sont multiples et diverses. de démocratie mis en place : annonce
Leurs apports sont d’autant plus riches que préalable, énoncé des règles du jeu et des
sont respectées certaines conditions, et c’est objectifs, retour sur les conclusions et la
ainsi qu’elles pourront renforcer la légitimité prise en compte, etc. L’appel à candidature
de la décision des élus. et le travail avec les citoyens engagés dans
les associations consolident la participation
des citoyens.
3.1 UNE DÉMOCRATIE
PARTICIPATIVE SOUS • L’énoncé préalable des modalités de
la démarche de participation (objet,
CONDITIONS composition, calendrier, méthodes,
modalités de participation, durée, place
Ces apports des diverses formes de dans le processus d’élaboration, de décision
démocratie participative appellent le respect et de suivi-évaluation) et une information
de conditions, qui impliquent à la fois auprès de tous les citoyens sur la démarche
l’engagement des élus, la clarté des règles entreprise.
qui délimitent la démarche, et l’ensemble
des citoyens. Parmi ces conditions, on peut
• L’énoncé préalable des modalités de prise
relever :
en compte des avis et des propositions
• Le portage politique, qui ne concerne pas émises à l’issue du processus de
seulement l’élu directement responsable participation : s’agit-il d’une consultation,
de la démocratie participative mais aussi d’un partage de décision, de décision ?
le Maire ou le Président et l’ensemble des comment seront débattues par les élus les
élus qui valident et appuient la démarche, propositions issues de la démarche ?
et particulièrement ceux en charge des
secteurs qui seront impactés : voirie, Pour Marine FLEURY, maîtresse de
transports, sécurité, etc. conférence en droit public, une des difficultés
pour la CCC a été le manque de réflexion en
Jérémy CADART, adjoint au Maire à Ronchin,
amont qui a conduit à une fluctuation ou à
délégué à la démocratie participative et à la
une imprécision sur le statut et les modalités
transition écologique, indique être soutenu
de prise en compte des conclusions de la
par le Maire et le Directeur Général des
CCC.
services ; il n’avance pas seul.
28• L’indépendance par rapport aux élus Ces conditions ne sont évidemment pas
de la démocratie représentative, ce qui complètement remplies dans tous les cas,
dépend en partie mais pas uniquement ce qui n’élimine pas d’emblée la pertinence
du mode de désignation. La question se et l’intérêt de telles démarches. D’autant
pose par exemple pour les Conseils de que la pratique par les élus comme par les
Développement, dont la composition personnes impliquées dans les démarches
est fixée par délibération de l’organe participatives a un impact majeur et évolue
politique. Dans toutes les modalités de avec l’expérience.
démocratie, cette indépendance dépend
de la capacité des personnes de prendre en
compte d’autres intérêts que ceux que l’on
représente et d’accepter d’être interpellées
voire bousculées par d’autres approches.
• Un travail nourri par des expertises
d’origines diverses, ce qui implique des
moyens pour conduire une telle démarche.
Ceci implique aussi les services de la
collectivité.
• Le retour systématique de la part des élus
auprès des personnes qui ont participé à la
démarche comme auprès de l’ensemble des
citoyens : décisions prises et explications
sur les éventuelles différences avec les
propositions, suivi des décisions.
• Une procédure d’évaluation définie dès la
mise en place de la démarche participative.
La méthodologie et la participation des
citoyens sont déjà utilisées depuis de
nombreuses années dans l’évaluation des
politiques publiques26.
• L’attribution de moyens pour répondre
aux attentes des participants, comme des
citoyens et des élus, et pour répondre aux
conditions précédentes. Ces moyens sont
d’ordre budgétaire pour permettre des
investigations et couvrir les frais engagés ;
ils sont aussi humains pour organiser et
accompagner le processus de participation.
26- Site de la Société Française d’évaluation : http://www.sfe-asso.fr.
293.2 CHOC OU Pour le CESER Hauts-de-France, il ne s’agit pas
d’alternative à la démocratie représentative
COMPLÉMENTARITÉ DE issue des processus électoraux, mais de
LÉGITIMITÉS ? complémentarité.
Plusieurs critères expriment cette
Pour le CESER Hauts-de-France, le complémentarité : représentativité de la
développement éventuel de formes et société, indépendance, possibilité et qualité
modalités de démocratie participative de délibération, légitimité.
ne remet pas en cause les processus de
démocratie représentative ni la primauté des • Représentativité : pour les élus, la
élus dans le processus de la décision publique. représentativité est fondée sur le vote,
mais beaucoup plus rarement sur la
Il s’agit cependant de revivifier la démocratie, représentativité de la diversité de la
dont on a souligné en première partie, les population, notamment chez les élus
difficultés et aussi les contestations auxquelles nationaux. Par ailleurs, les règles électorales
elle est confrontée, et de prendre en compte la limitent parfois fortement la représentativité
volonté de participer au processus de décision de la diversité des analyses et des opinions.
exprimée par de nombreux citoyens. Les Dans les instances comme le CESER, on a
instances représentatives d’organisations de davantage la représentativité des différents
la société civile comme le CESER, mais aussi milieux, mais beaucoup moins de la
d’autres modalités de participation présentées structure par âge, et certaines catégories
en deuxième partie ci-dessus apportent et de population (chômeurs, populations plus
peuvent apporter davantage leur contribution en marge, etc.) sont peu présentes. Dans les
à cette revitalisation. autres formes de démocratie participative,
tout dépend des modalités de désignation ou
Pour Jérémy CADART, le rôle d’un élu a de participation, et il est davantage possible
changé, plutôt qu’un décideur, il est devenu d’avoir une diversité, sachant qu’elle s’évalue
un « animateur de décision ». en fonction de la question et du territoire.
• Capacité délibérative : celle-ci dépend de
la volonté des participants d’accepter et
d’entendre des points de vue différents,
mais aussi des méthodes de travail qui
favorisent la confrontation dans le dialogue
et conduisent à donner priorité au bien
commun et à l’intérêt collectif.
Pour Marine FLEURY, il faut assumer le fait
d’un désaccord. Ce n’est pas grave. Il faut
dédramatiser car cela permet d’enrichir le
débat public.
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