Cours de Finances Publiques Gaspard MUHEME - Ecopo Lubumbashi
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Cours de Finances Publiques Gaspard MUHEME
2018-2019 Cours de Finances Publiques (EcoPo-Lubumbashi) par Gaspard Muheme
Cours de Finances Publiques
À l’ECOPO-Lubumbashi
L’École supérieure de la Gouvernance économique et politique /
Professeur Gaspard MUHEME
Le Roi a intérêt à ce que le paysan soit riche,
puisque la richesse du paysan est à l’origine de
sa richesse propre [François QUESNAY]
Faites-nous de bonne politique, je vous ferai de
bonnes finances [Joseph Dominique Baron
LOUIS] 2
Faire de l’économie c’est chercher à
comprendre comment fonctionne la société et,
souvent, chercher à l’influencer.
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Le cours de Finances Publiques tente de donner les clés de comment l’État
fonctionne, le rôle de l’État face aux finances. En effet tout consommateur,
entrepreneur ou industriel aura face à lui l’État. L’introduction aux Finances
publiques explique l’État régulateur, acteur et producteur. Elle montre l’origine,
les moyens et les conséquences de l’activité économique de l’État, y compris ses
limites. Le cours permet de développer les principaux outils d’analyse
économique permettant de comprendre l’État dans le secteur public et son
importance dans l’économie du marché, en fait, il s’agit de saisir le rôle de l’État
producteur des services collectifs, le rôle de l’État dans le financement du
secteur public et principalement saisir les impôts. Ces derniers ont pour rôle de
financer les budgets publics, donc de donner les moyens des dépenses publiques
en obtenant les effets redistributifs. Les conséquences économiques et sociales
de l’utilisation des services publics (secteur public) pour l’eau potable, pour
l’enlèvement des déchets, pour les crèches, les homes, les hôpitaux, les écoles
etc. La question des déficits et de la dette publique, comprendre que sont les
freins aux dépenses et autres plafonds de l’endettement au sens économique,
politique qu’on soit en économie politique, en gestion d’entreprise ou en droit.
Ces questions touchent directement à l’actualité sociale, politique et économique
du pays dans son utilisation de 40 % de l’argent des citoyens (de tout producteur
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et consommateur) par le biais des impôts, taxes et redevances d’utilisation.
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LE RÔLE DE L’ÉTAT DANS L’ÉCONOMIE
Sous le terme « État », nous pouvons regrouper toutes les administrations
publiques, centrales et locales. L’État correspond à l’ensemble des
institutions politiques, juridiques, militaires, administratives, économiques
qui règle le fonctionnement d’une société. Il exerce le pouvoir dont sont
dépositaires le Gouvernement et son chef. L’État occupe une place et joue un
rôle dans les grands domaines de l’intervention publique et permettant
d’évaluer l’ouverture au monde; notons sur ce point la société, l’économie,
l’emploi, la santé, la culture, les territoires, les relations extérieures etc.
Le rôle de l’État en économie se trouve indissociable du rôle assuré par le
marché.
L’État doit assurer les missions que le marché ne peut faire et à en corriger
les dysfonctionnements. La question consiste à savoir ce qui relève de
l’intervention de l’État et ce qui n’en relève pas mais incombe au marché. En
matière économique, l’État se doit de faire preuve d’une certaine habileté et
d’une certaine compétence de sorte à garantir la paix civile, la sécurité, de
protéger des conflits d’intérêts, de réduire certaines inégalités et de préserver
la justice sociale. En assurant la violence légitime que lui procurent les trois
principales fonctions régaliennes (Police, Justice, Armée), l’État assure le
4
fonctionnement et la pérennité du système économique et social. La police
permet la protection des biens et des individus contre d’éventuelles
agressions des personnes et appropriation ou détérioration de leurs biens. La
fonction de justice permet de punir les auteurs de ces violations de la loi. La
fonction militaire protège des possibles invasions étrangères.
Par ces fonctions régaliennes, cet État constitue en quelque sorte une
institution dont l’intervention économique est à minima.
Ainsi, comme l’institution, l’État a le pouvoir de contraindre par la force
l’ensemble des agents présents sur un territoire à exécuter des actes sans leur
accord préalable. Il peut s’agir d’un État de droit si ce pouvoir de contrainte
s’exerce dans un cadre législatif reconnu par la communauté, ou d’un État de
fait si ce pouvoir s’impose en dehors d’un tel cadre. L’État agit normalement
par voie de contrainte tandis qu’un agent privé agit normalement par voie de
négociation et d’entende avec les autres. L’État intervient directement dans la
production de biens et services pour suppléer aux défaillances des agents
privés et du marché.
À ce titre, l’État constitue d’une certaine façon un agent économique
comme un autre, spécialisé dans la production des biens pour lesquels il est le
plus adapté. Mais à la différence des autres agents économiques, la plupart de
ses actions affectent l’ensemble de l’économie nationale. Le pouvoir
économique considérable que lui confère, d’une part, l’ampleur de ses
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dépenses et de ses recettes, et d’autre part, la possibilité d’intervenir par voie
réglementaire et législative, conduisent naturellement l’État à étendre son
domaine d’influence.
L’État-gendarme du XIXe siècle concentrait son action sur la sécurité
intérieure et extérieure de la nation, la police, la justice, les infrastructures
routières et portuaires. Son intervention dans le reste de la vie économique se
limitait le plus souvent à un rôle de police des échanges et des marchés :
définitions des droits et des obligations des agents, des règles de la
concurrence, etc.
Durant les trois premiers quarts du XXe siècle, l’État n’a cessé d’étendre
ses fonctions économiques, en particulier dans deux directions :
a. la redistribution du revenu national et
b. les politiques de stabilisation de l’économie nationale.
L’État génère des dépenses pour produire les services publics et doit lever
des ressources par des prélèvements obligatoires. Par ces dépenses et ces
recettes, il transforme aussi la distribution du revenu national entre les agents
privés. Mais les crises économiques récurrentes qui ont touché les pays
industrialisés au XIXe siècle et jusqu’à la Grande Dépression des années
1930, entraînent des interventions croissantes des pouvoirs publics pour
stabiliser l’évolution de l’activité, de l’emploi, des revenus et des prix. A
partir des 1930, ces politiques de stabilisation se développent réellement et
vont constituer peu à peu une fonction économique incontournable de l’État
5
moderne.
Bref, jusqu’au début du XXe siècle, l’État avait, pour l’essentiel, limité ses
interventions à la production des services publics et à la redistribution du
revenu. Pour traiter les grandes questions des finances publiques, l’État
organise des grands débats budgétaires et financiers pour l’organisation
institutionnelle, ses principes d’utilisation des deniers publics, le lien entre
les finances étatiques, provinciales, locales, sociales, électorales et
internationales. Les finances publiques sont alors au cœur de la vie
administrative, de la réalisation de l’intérêt général et, indirectement, de
l’épanouissement de la sphère privée. Elles visent à comprendre les
mécanismes de la prise de de décision, à les encadrer et à les contrôler par
l’examen des résultats.
La redistribution du revenu national
Quand on évoque le rôle redistributeur de l’État, on songe tout de suite aux
impôts prélevés par le Trésor et aux subventions ou prestations versées par
les différentes administrations. Mais à côté de ces interventions qui modifient
directement la distribution du revenu national entre agents économiques, on
oublie trop souvent que la plupart des politiques publiques ont des effets
redistributifs au moins indirects.
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L’État prélève des revenus suivant trois grandes catégories de prélèvements
obligatoires :
a. prélèvements liés à la production et l’importation,
b. les impôts sur le revenu et le patrimoine,
c. les cotisations sociales.
Les impôts liés à la production et à l’importation comprennent la TVA, les
droits de douane et les taxes spécifiques sur quelques produits : essence,
tabacs, alcools, vignette automobile, taxe professionnelle (impôt local sur
toute entreprise). La TVA constitue le principal impôt sur la production. Il
s’agit d’une taxe sur la valeur ajoutée, perçue par les producteurs et reversée
par eux à l’État. Elle est calculée sur la valeur de toute production vendue (le
chiffre d’affaires), mais chaque agent peut déduire de la TVA qu’il doit
reverser à l’État celle qu’il a payée sur ses propres consommations
intermédiaires. On ne taxe donc que la valeur ajoutée.
Les impôts sur le revenu et le patrimoine comprennent : impôt sur le
revenu des personnes physiques, impôt sur les bénéfices des sociétés, les
impôts sur la fortune, la taxe d’habitation, payable à tout occupant d’un local,
la taxe foncière, payable par les propriétaires d’un local.
Les cotisations sociales sont versées aux organismes de sécurité sociale et
affectées au financement des prestations sociales. Elles représentent à peu
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près 401% des prélèvements obligatoires. Leur charge est répartie entre les
travailleurs salariés (moins de 30% au total), les travailleurs non salariés
(moins de 10 % du total) et les employeurs (plus de 60% du total). Elles
constituent un élément important du coût du travail et introduisent une
dissociation entre le salaire payé par l’employeur et celui qui est perçu par
l’employé. Pour l’employeur, le salaire effectivement payé inclut la somme
versée à la sécurité sociale, tandis que l’employé ne s’intéresse naturellement
qu’à la somme dont il peut finalement disposer. Cette dissociation peut
fausser le débat sur le partage de la valeur ajoutée entre employeurs et
salariés. En effet, lorsque le poids des charges sociales s’élève, l’une et
l’autre partie peuvent légitimement invoquer une réduction de leur « part de
gâteau » et réclamer un ajustement ; il est bien sûr impossible de contenter
les deux parties ; le développement des charges sociales constitue ainsi une
source potentielle d’affrontement entre employeurs et employés.
L’État redistribue des revenus par des subventions aux producteurs et,
surtout, grâce aux prestations sociales aux ménages. Les subventions sont des
aides financières versées directement aux producteurs par les administrations.
Les subventions d’exploitation constituent une aide à la production courante
ou au soutien à court terme d’entreprises en difficulté; les subventions
d’équipement sont accordées pour prendre en charge une partie des charges
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d’investissement dans les secteurs jugés prioritaires par les pouvoirs publics.
Les prestations sociales contribuent à protéger le revenu des ménages contre
les fluctuations liées à certains risques (maladie, accident, chômage) ou à la
vieillesse (pensions de retraite), ou encore à prendre en charge une fraction
des frais d’éducation des enfants (prestations familiales). Elles relèvent en
partie d’une logique d’assurance : les travailleurs et les employeurs versent
des cotisations (comme des primes d’assurance), et en contrepartie, les
individus perçoivent des indemnités lorsque la réalisation de l’un des risques
couverts ampute leurs revenus. Mais les prestations sociales perçues par un
individu peuvent aussi suivre une logique d’assistance ou de solidarité. En
effet, leur ampleur ne dépend pas toujours de celle des cotisations, et parfois
elles ne supposent même pas le versement préalable de cotisations (certaines
allocations de chômage, les prestations familiales, le revenu minimum
garanti, les dépenses de santé). Cette logique a tous les mérites propres au
développement de la solidarité au sein d’une communauté. Dans certains cas,
notamment pour les dépenses de santé, elle engendre aussi des gaspillages,
comme tout avantage octroyé indépendamment d’un coût ou d’un effort
quelconque.
À ces trois principales fonctions régaliennes, Adam Smith préconise la
prise en charge par l’État des dépenses relatives à l’instruction publique et à
la construction et l’entretien des ouvrages d’art (ponts, routes, etc.). Les
7
économistes fustigent le rôle de l’État par la pression fiscale qu’il exerce sur
l’économie et par les dysfonctionnements produits par son intervention sur le
marché. L’État bienfaiteur, dans ce cas, intervient en économie pour
corriger, réguler et arbitrer les conflits d’intérêts. Il vise alors à faire cde qui
est bien pour tous, ce qui est juste et ainsi il œuvre pour le bien public. Cette
conception de l’État bienfaiteur s’exprime en anglais par Welfare State
c’est-à-dire État de bien-être, État Providence.
Ce rôle nécessite de satisfaire les besoins de Trésorerie de la Nation, des
comptes publics.
La vision classique des finances publiques s’intéresse aux dispositions
pratiques adoptées par l’État pour lever des fonds afin d’assurer des activités
publiques, d’où la gestion de la trésorerie.
La gestion de la trésorerie
L’obligation de dépôt des disponibilités auprès de l’État, dont le principe
remonte au début du XIXe siècle. La trésorerie doit nécessairement être
placée sur un compte ouvert auprès du Trésor public et en aucun cas sur un
compte bancaire. L’État est en ce sens le « banquier » des collectivités
locales ainsi que de la plupart des établissements publics qui sont, selon une
formule traditionnelle, des correspondants du Trésor, et dont les dépôts
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constituent pour lui une source inscrite au passif du bilan. En conséquence, la
situation de trésorerie de l’État est impactée par toute recette (en positif) ou
dépense (en négatif) d’une collectivité locale. En fait, seule la résultante de
l’ensemble au cours d’une journée est à prendre en considération. Or, la
masse des opérations, qui se compensent pour l’essentiel, et le nombre de
collectivités conduisent à des variations relativement limitées. La gestion de
trésorerie de l’État devenant de plus en plus sophistiquée, les collectivités ont
toutefois, dans le cas de la France depuis 2004, l’obligation d’informer,
vingt-quatre heures à l’avance, leur comptable public, et donc l’agence
France-Trésor, de tout décaissement supérieur à un million d’euros. L’État
n’accordant aucun découvert, le compte de disponibilités d’une collectivité
ne peut être à aucun moment débiteur. Dans le cas où le solde est trop faible
pour couvrir la prochaine dépense prévue, il faut attendre l’encaissement
d’une recette d’un montant suffisant avant d’effectuer le paiement. La
gestion de la trésorerie peut donc être une contrainte réelle pour les
collectivités. Les dépôts des collectivités locales ne sont pas rémunérés. Les
placements financiers ne sont admis, par dérogation, que pour certaines
recettes exceptionnelles dont l’utilisation ne peut être immédiate :
Produit de la cession d’un actif ou d’un legs reçu par la collectivité ;
Emprunt dont l’emploi est différé, par exemple à la suite du retard pris
par un programme d’investissement ; 8
Indemnités d’assurance et sommes versées à la collectivité à la suite
d’un litige.
Le maintien d’une trésorerie faible peut résulter d’une politique délibérée
c’est-à-dire le choix de la trésorerie zéro, financièrement rationnel en
l’absence de rémunération des disponibilités par l’État, politique devenue
quasiment systématique dans les grandes collectivités ayant les moyens de
suivre avec précision leur trésorerie en liaison avec leur comptable public, et
de l’ajuster par exemple en ne mobilisant les emprunts que de manière
progressive en fonction des besoins.
Comment définir les finances publiques?
Le terme « finances » vient du verbe FINER qui signifie en vieux français
METTRE FIN À UNE TRANSACTION PAR LE PAIEMENT D’UN PRIX.
Le lien avec l’argent semble évident mais il montre aussi l’importance de
l’échange et d’une certaine réciprocité entre les parties. À la différence de la
FINANCE qui traite plutôt de l’activité bancaire et boursière, les FINANCES
ont très rapidement désigné L’INTERVENTION DE LA PUISSANCE PUBLIQUE
PAR L’INTERMEDIAIRE DE LA PREPARATION DE SON BUDGET
REGROUPANT LES DEPENSES (CHARGES) ET LES RECETTES (RESSOURCES).
Elles ont également désigné toutes les procédures décisionnelles ayant une
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incidence sur l’équilibre budgétaire. Les concepts de base de la gestion
budgétaire sont axés sur :
La décentralisation
La gestion publique
La planification du développement
La déconcentration
La responsabilité
Les impôts directs locaux
Le rôle de l’universalité budgétaire
Les contrôles des finances publiques
L’emprunt public
Les phases de l’élaboration du budget de l’État
Le contrôle et l’exécution des dépenses
La fonction publique
Le vocabulaire particulier des finances publiques
Les finances publiques sont couramment définies comme l’étude des
ressources, des charges et les comptes des collectivités publiques, c’est-à-dire
principalement de l’État, des collectivités territoriales, des organismes de
Sécurité sociale, de ceux dépendants étroitement de l’État et des collectivités
territoriales (établissements publics notamment), et (dans le cas européen) de 9
l’Union européenne. Dans la détermination de leurs périmètres contextuels,
les finances publiques concernent les finances de l’État, les finances locales,
les finances sociales.
Selon que l’on se place sur le plan juridique ou économique, il peut s’agir de:
l’étude des finances des personnes morales de droit public (État,
collectivité territoriales, établissements publics...);
l’étude des finances des administrations publiques, c’est-à-dire des
organismes dont l’activité économique est principalement constituée
d’opérations de redistribution ou de production de services non
marchands et dont les ressources sont en majorité des prélèvements
obligatoires.
Cette définition prend en compte des organismes de droit privé participant
aux activités de la puissance publique (par exemple, les caisses locales de
Sécurité sociale), mais exclut des établissements publics aux activités
marchandes. Elle est utilisée par la comptabilité nationale et dans le cadre de
l’Union européenne (prise en compte de toutes les administrations publiques
logique «toutes APU» pour favoriser les comparaisons entre pays, quelle que
soit leur organisation politique et administrative).
Sous les aspects juridiques, les finances publiques se dévoilent au travers
trois dimensions :
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le droit budgétaire et la présentation des règles d’élaboration des
budgets publics ;
le droit de la comptabilité publique et la présentation des règles
comptables d’exécution des opérations de dépenses et de recettes ;
enfin, les contrôles portés sur les finances publiques, tant politiques,
administratifs que juridictionnels.
À ces dimensions, peut s’ajouter le droit fiscal et l’ensemble des règles
juridiques relatives à l’impôt.
Bref, les finances publiques relèvent du droit public et des règles précises
encadrent les actions financières et comptables des acteurs publics
(établissement des budgets et des comptes, perception des impôts, exécution
des dépenses, contrôles).
Les finances publiques sont au cœur de la décision politique. Elles
constituent un des principaux leviers de l’action publique et expriment les
choix de société. Ainsi, par l’impôt et les dépenses (ex: subventions,
recrutements) les acteurs publics pèsent sur la croissance économique, la
répartition des ressources et le développement de certains secteurs. Leur
périmètre s’est accru avec le champ de l’intervention publique. À l’origine
limitées aux fonctions régaliennes (armée, justice, police, diplomatie...), les
finances publiques concernent aujourd’hui tous les domaines de l’action 10
publique.
L’ORGANISATION DES FINANCES PUBLIQUES
A. Qui sont les acteurs des finances publiques?
Les acteurs des finances publiques sont tous les organismes, publics et
privés, financés principalement par des prélèvements obligatoires sur les
ressources des contribuables (sur leurs revenus, leur patrimoine, etc.) ou leur
consommation, et intervenant dans un but d’intérêt général. Il s’agit de :
l’État
les collectivités territoriales et leurs groupements : communes,
départements, régions, collectivité ; établissements publics de
coopération intercommunale, syndicats mixtes etc.
les organismes de protection sociale : organismes obligatoires de
protection sociale ;
les organismes divers d’administration centrale et sociale : opérateurs
de l’État notamment les établissements publics nationaux, organismes
finançant des politiques sociales comme les Fonds de solidarité
vieillesse, Fonds de financement de la protection complémentaire de la
couverture universelle du risque maladie, Fonds de financement de
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l’allocation personnalisée d’autonomie. Y sont inclus également des
organismes de droit privé participant à la puissance publique.
Certains acteurs jouent un rôle déterminant : le Parlement consent
l’impôt, vote les recettes et les dépenses de l’État et des organismes
sociaux, approuve les comptes et contrôle l’utilisation de l’argent
public ; le ministère des Finances élabore les règles des finances
publiques, les pilote, les contrôle et recouvre les impôts ; la Cour des
comptes juge les comptes des comptables publics, contrôle la gestion
de toutes les administrations, de tous les organismes publics ou
parapublics nationaux, ainsi que l’emploi des fonds publics qui sont
alloués à des organismes privés. Elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans leurs missions.
B. Pourquoi est-il nécessaire d’organiser les finances publiques ?
Premièrement :
Les finances publiques sont un facteur de puissance pour l’État. D’après
l’économiste autrichien Joseph SCHUMPETER (1883-1950), économiste du
courant évolutionniste mêlant économie, institutions et histoire, « ce sont les
besoins financiers qui ont été à l’origine de l’État». Ainsi, depuis l’antiquité,
le pouvoir politique s’est toujours préoccupé de l’organisation de ses
finances. L’empire romain disposait d’un puissant système fiscal,
11
administrativement unifié et adapté à la diversité et à l’immensité de son
territoire. À partir de la fin du Moyen Âge, en France, un système financier
organisé et performant procure au monarque les ressources stables et
dynamiques dont il a besoin pour la guerre (défendre et accroître son
territoire), ou pour asseoir son pouvoir (financer un appareil judiciaire se
substituant aux justices ecclésiastique et seigneuriale, par exemple). Enfin, la
perception de l’impôt permet de mettre en place un appareil administratif sur
tout le territoire.
Deuxièmement.
L’organisation des finances publiques permet de prendre en charge des
besoins nouveaux. Leur poids révèle l’importance du rôle de l’État dans la
société. Les dépenses publiques n’ont ainsi jamais cessé de croître, l’action
publique couvrant des secteurs de plus en plus nombreux.
Troisièmement
En nous appuyant sur les raisons précédentes, aujourd’hui les quatre géants
que forment la Brésil, l’Inde, la Russie et la Chine (avant d’intégrer l’Afrique
du sud au Bric) ont fait des efforts remarquables pour réussir la
modernisation de leurs économies surtout en mettant en ordre leurs finances
publiques [Goldstein et Lemoine 2013 : p.3]. Ils sont parvenus à équilibrer
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leurs finances publiques par des réformes fiscales, une plus grande discipline
budgétaire, mais aussi grâce à leur forte croissance économique. Après la
crise asiatique, la Russie et le Brésil ont engagé un redressement de leurs
finances publiques. L’État russe a rééchelonné sa dette extérieure en 1999 et,
grâce à une politique budgétaire prudente et à la hausse des prix du pétrole à
partir de 2003, a achevé de la rembourser en 2006. Depuis 1991, l’Inde a
réussi à contenir la progression de son endettement interne, en quasi-totalité
financé sur le marché domestique. Elle a mis fin en 1994, au financement du
déficit par la Banque centrale et, a adopté une loi de responsabilité fiscale qui
fixe des objectifs de rééquilibrage à moyen terme des finances publiques.
Partout les réformes ont eu une forte incidence sur les finances publiques, sur
les dépenses (réorientation au profit des dépenses sociales, des transferts)
comme sur les recettes. Au Brésil, les privatisations ont contribué à réduire la
dette publique et à améliorer les performances des entreprises, mais en
Russie, elles ont échoué à renflouer les caisses de l’État. En chine, les
réformes ont entraîné, dans un premier temps, une décentralisation
économique et financière qui a réduit les recettes fiscales. À la suite des
restructurations et des privatisations en chine et en Russie où les entreprises
d’État dominaient l’économie et contribuaient largement aux recettes
budgétaires, c’est tout un système fiscal qui a dû être construit. Dans tous ces
grands pays, l’objectif de discipline financière a mis en jeu les relations entre
le gouvernement central et les entités territoriales, les États (au Brésil et en
12
Inde), les républiques (en Russie) et les provinces (en Chine). Au brésil, la loi
de responsabilité fiscale, votée en 2000, a plafonné les dépenses de personnel
de l’administration centrale et des États, et mis des limites à l’endettement
public des différents niveaux de fédération. Comme en Inde, le
gouvernement central a repris tout ou partie de la dette des États, en contre
partie de leurs engagements contractuels de réduire leurs déficits. Au
moment de la crise financière de 2008, les Bric ont un niveau d’endettement
public qui leur laisse une marge de manœuvre budgétaire et ils peuvent
adopter des programmes de relance pour amortir le choc externe. La part des
Bric dans le PIB mondial est de 26% en 2011 : Brésil 3%, Russie 3%, Inde
6%, Chine 14%, les États-Unis étant à 19%, le Japon à 6% et l’Union
européenne à 20%.
Néanmoins, les BRIC font tous partie du groupe de pays « à revenu moyen »,
tel que défini par la Banque mondiale, mais l’Inde (1400 $) est dans la
tranche basse de cette catégorie, la Chine (avec 4 400 $) vient d’entrer dans
la tranche haute, la Russie et le Brésil (autour de 10 500 $ chacun)
s’approchent du seuil de la catégorie des pays à haut revenu.[source : Andrea
Goldstein et Françoise Lemoine, 2013: p.15].
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2. LE PÉRIMÈTRE DES FINANCES PUBLIQUES
2.1. L’approche pluridisciplinaire
Les finances publiques se retrouvent constamment au premier plan de
l’actualité à cause du vote du budget de l’État par le Parlement, ce qui en fait
même un rendez-vous politique majeur. La gestion financière des organismes
publics n’est pas uniquement affaire de droit, d’économie ou encore de
comptabilité. C’est pourquoi l’on recourt au concept juridique de personne
morale de droit public qui inclut dans le périmètre des finances publiques :
l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics. L’approche
inclut même les personnes morales de droit privé liées financièrement aux
collectivités publiques, par exemple les caisses locales de sécurité sociale ou
les sociétés d’économie mixte. Des critères plus économiques que juridiques
délimitent les finances publiques aux administrations publiques selon les
normes de la comptabilité nationale: en effet, un organisme appartient au
secteur des administrations publiques si le produit de ses ventes couvre
moins de 50% de ses coûts de production, la majorité de ses ressources
provenant, soit de prélèvements obligatoires, soit de subventions (et donc
indirectement de prélèvements obligatoires). Le second critère est l’existence
13
des liens financiers avec un organisme vérifiant le premier critère. Relèvent
ainsi du champ des finances publiques les organismes qui bénéficient de
ressources apportées par une administration (par exemple sous la forme de
subventions), sans dépasser le seuil de 50%, ou qui sont contrôlées
financièrement par l’une d’entre elles. Ainsi toutes les personnes morales de
droit public sont bien intégrées dans le champ des finances publiques, en
vérifiant soit le premier soit le second critère.
L’approche pluridisciplinaire des finances publiques est due à l’approche
juridique, l’approche économique, l’approche financière et comptable, et
l’approche administrative et institutionnelle.
En effet, le droit des finances publiques est une composante du droit public
même si le droit privé n’est pas absent étant donné de nombreux acteurs qui
sont de droit privé (entreprises publiques, sociétés d’économie mixte, caisses
locales de sécurité sociale, etc.). De même le droit communautaire est de plus
en plus présent.
L’impact macro-économique des dépense publiques est essentiel (en France,
elles représentent 53% du PIB en 2008).
Le gestionnaire public doit ajuster dépenses et recettes, surveiller
l’endettement, planifier à moyen terme et, enfin, présenter ses comptes
suivant des normes précises. Le contrôle de gestion et la recherche de la
performance sont désormais au cœur de ses préoccupations.
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L’approche administrative et institutionnelle, enfin, apporte un
complément précieux. Au-delà des règles de droit et des chiffres, la «culture
interne» des grands acteurs des finances publiques n’est pas sans influence
sur leurs pratiques.
Les finances publiques ne sont pas sans interaction avec la politique
économique.
En effet, le rôle économique déterminant les finances publiques contribuent à
l’intérêt de cette matière. L’analyse de l’action publique est d’ailleurs un
thème majeur de la science économique depuis la typologie dégagée en 1959
par l’économiste américain Musgrave ayant repris un à un les objectifs qui
peuvent être assignés aux politiques publiques c’est-à-dire l’allocation
(production des services publics), la redistribution et la stabilisation macro-
économique. Dès lors on mesure toute l’importance des liens entre la
politique économique et les finances publiques [Adam, Ferrand et Rioux,
2010 : p.34] :
Les interactions entre politique économique et finances publiques
1. Organisation de l’économie
OBJECTIFS DE LA 2. production de biens publics
POLITIQUE 3. redistribution
ÉCONOMIQUE 4. stabilisation macro-économique
14
5. modification du comportement des agents économiques
MISE - Offre des services publics « régaliens » : justice, sécurité, émission de la
EN OEUVRE monnaie, recouvrement de l’impôt etc.
-Réglementation
- Offre de services publics : infrastructure, transports, éducation, recherche
etc.
- Entreprises publiques dans certains secteurs concurrentiels
- Politique budgétaire de stabilisation conjoncturelle
- Recours à la fiscalité et aux mécanismes de transferts sociaux
LIEN AVEC LES - Impact budgétaire majeur
FINANCES - Création d’entités liées financièrement aux administrations publiques
PUBLIQUES -Organisation financière des régimes de sécurité sociale
-Politique fiscale
-Détermination des grands équilibres financiers ; politique d’endettement et
politique fiscale
-Politique fiscale
-Structure des dépenses sociales
2. 2. Finances publiques et Gouvernance financière: les enjeux
Les finances publiques font partie des trois grands défis de Gouvernance
financière:
le défi de l’autonomie budgétaire (ainsi naît l’instauration de l’euro en
1999, la politique monétaire confiée à la Banque centrale européenne et
l’existence des règles de gouvernance et de discipline budgétaire
européenne);
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le défi de la soutenabilité étant donné le niveau de l’endettement public
(dépassant 60% du PIB depuis 2003), la dette cumulée de l’État, de la
Sécurité sociale et des collectivités territoriales atteignant 1 700 milliards
d’euros fin 2011;
le défi de la transparence exige des finances publiques mieux gérées par
l’administration et facilement compréhensibles par les citoyens.
Les finances publiques permettent d’étudier les ressources et les charges,
les budgets et les comptes des collectivités publiques. L’État n’a cessé de
rechercher les moyens de financer son action en levant l’impôt et en prévoyant
ses dépenses. Grevées par le poids de la dette, les finances publiques des États
sont en pleine mutation en ce début de XXIe siècle. Le XXe siècle voit la montée
des dépenses et de la dette, le budget devenant un instrument de politique
économique.
Le XXIe siècle débute par trois grands défis de gouvernance financière.
Les enjeux des finances publiques sont:
-les enjeux politiques (les FP étant toujours un instrument politique)
Les enjeux économiques;
Les enjeux sociaux;
Les enjeux juridiques;
Les enjeux managériaux 15
Le pilotage global des finances publiques s’appuie sur la gouvernance par
la pluralité budgétaire, la gouvernance par l’équilibre budgétaire, la gouvernance
par la norme, les normes de l’État et ses administrations et sur les principes
budgétaires, les principes de gestion financière et les principes de fiscalité.
L’organisation des finances publiques s’appuie sur la structure des
budgets, la préparation des budgets, la procédure de discussion, la transparence
du budget et celle des comptes.
La mesure de la performance, le financement de l’exécution, le contrôle
interne et externe concernent l’évaluation des finances publiques pour explique
la perception des impôts et leurs dépenses
2. 3. Finances publiques et dépenses publiques
Plus un pays est dans le besoin de développement, plus il engage de
nombreuses dépenses suivant la « loi de Wagner », du nom de l’économiste
allemand Adolphe Wagner [1835-1917] s’éloignant ainsi de l’équilibre. En
effet : « Une portion relative toujours plus grande et plus importante des besoins
collectifs d’un peuple civilisé en progrès se trouve satisfaite par l’État. »
En 1867, dans ses Fondements de l’économie politique, Adolf Wagner
explique que « plus la société se civilise, plus l’État est dispendieux ». Il entend
souligner que la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut a
tendance à augmenter au fur et à mesure que le niveau de vie s’élève (PIB/tête).
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Selon lui, l’augmentation des dépenses publiques s’explique par l’apparition de
deux catégories de nouveaux besoins : plus l’économie se développe, plus l’État
doit investir en infrastructures publiques ; et d’autre part, plus le niveau de vie
de la population augmente, plus celle-ci accroît sa consommation de biens dits
supérieurs, comme les loisirs, la culture, l’éducation, la santé…qui sont des
biens dont l’élasticité-revenu est supérieure à un. En d’autres termes, la
consommation de ses biens augmente plus vite que le revenu de la population.
L’alourdissement prévisible et inéluctable du secteur public dans la richesse
nationale a été, dans les années 1870, annoncé par des économistes allemands
qu’on a coutume de désigner sous le nom de représentants de L’école historique
allemande ou encore comme théoriciens du socialisme de la chaire. Cette école
d’économistes se fonde sur l’analyse de l’histoire et non sur la mathématique du
consommateur. Pour cette école, la gestion publique obéit à une règle
incontournable selon laquelle l’État va être amené à intervenir de plus en plus
dans l’économie et le poids des impôts dans le PIB va inévitablement
augmenter. L’amplification et la socialisation considérables des dépenses
publiques [Albert, J.-L., 2011 :§220, p. 211] est donc l’illustration d’Adolph
Wagner, dit « loi de Wagner » qui a énoncé et commenté cet alourdissement du
secteur public dans son Traité de la science des finances paru en 1876. Il
soulignait le phénomène d’extension croissante des besoins financiers de la
puissance publique dans les pays industrialisés : sur une longue période, les
budgets publics augmentent plus vite que la richesse nationale.
16
De fait, jusqu’à la Première Guerre mondiale, les dépenses publiques
dépassaient à peine 10 % du produit intérieur brut (PIB) et, en l’absence de
Sécurité sociale (et de la plupart des établissements publics actuels), étaient
essentiellement constituées des dépenses de l’État (généralement inférieures à
10 % du PIB) et depuis le milieu du XIXe siècle, des collectivités locales (autour
de 3 % du PIB). Dès l’entre-deux-guerres, les dépenses publiques oscillaient
autour de 30 % du PIB (environ 25 % pour l’État et 5 % pour les collectivités
locales). À l’issue de la seconde guerre mondiale, elles étaient voisines de 40 %
du PIB, en raison notamment de la création de la Sécurité sociale, dont les
dépenses avoisinaient 10 % du PIB dès la fin des années 1940. Elles ont atteint
en 2010, 56,2 % du PIB (et représentaient près de 100 milliards d’euros). ; elles
sont composées (selon la présentation des systèmes de comptabilité économique,
des dépenses des administrations centrales (près de 19 % du PIB, dont environ
15 % pour l’État), des dépenses des administrations de sécurité sociale (environ
24 % du PIB) et des dépenses des administrations publiques locales (environ 11
% du PIB étant entendu qu’existent des transactions entre ces trois secteurs et
que le montant consolidé des dépenses des administrations publiques est donc
inférieur au total des sommes ci-dessus.
Après avoir dépassé 55 % du PIB de 1993 à 1996, les dépenses des
administrations publiques françaises avaient amorcé une décrue ; situation
inévitablement aggravée par la crise économique et financière de 2008-2010
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avec la mise en œuvre de nouvelles dépenses publiques destinées à asseoir les
plans de relance.
Le rôle de la puissance publique est de faire face à certaines nécessités :
nécessités des relations extérieures, en raison des impératifs de défense et d’aide
à l’économie dans le cadre de la compétition internationale, nécessités des
relations sociales, en réponse aux demandes des administrés en matière
d’équipements et de services publics, ainsi que de redistribution sociale.
Pour Wagner, il est faut d’assimiler l’impôt au financement des frais fixes
de la nation. L’impôt représente ce que la caste dirigeante organisée autour de la
haute fonction publique est capable de récupérer au détriment de la population.
Elle ne cherche qu’à accaparer la plus grande part possible de la richesse
nationale ni pour rendre un service désintéressé à la population ni pour asseoir
sa propre fortune mais pour consolider son pouvoir. Le rôle de la dépense
publique n’est de rendre un service à la population mais de consolider le pouvoir
de la bureaucratie. Comme son étymologie l’indique, l’État est et a vocation à
être ! (État vient du verbe latin «stare» qui signifie «rester debout»). Selon
Wagner, si la dépense publique s’élève sans cesse c’est que l’État y troupe le
moyen d’assurer sa pérennité. Certes, comme le pensait Leroy-Beaulieu, l’État
se légitime par l’affirmation de son rôle de défenseur de l’ordre public. Le XX e
siècle a manifestement confirmé les idées de Wagner puisque le poids du secteur
public n’a pas cessé d’augmenter. (Lire J.M. DANIEL, 8 leçons d’histoire
économique: croissance, crise financière, réforme fiscale, dépenses publiques,
17
éd. Odile Jacob économie, 2012, p.73-98 ; 2015, p. 79-81). Si, au XIXe siècle, la
dépense publique se contente d’accompagner la croissance économique, les
dépenses publiques sont en poids de PIB au même niveau en 1913 qu’en 1830
soit 14% du PIB. L’alourdissement s’accélère au XXe siècle. Le tableau suivant
retrace l’évolution du poids des dépenses publiques dans les pays du G7 qui
représentent bon an mal an un peu plus de la moitié de l’économie mondiale de
la fin du XIXe siècle à nos jours. Ce tableau montre deux aspects : la loi Wagner
qui fonctionne, et la France devenue le pays le plus administré des grandes
économies modernes à cause de ses finances publiques. L’impôt devra être,
avant tout, la source de financement des dépenses publiques, et non pas un outil
de mise en œuvre des politiques publiques. C’est un effort de rétablissement des
recettes de manière à limiter les effets potentiellement récessifs sur l’activité.
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Évolution du poids des dépenses publiques de 1880 à nos jours en %
Période 1881-1913 1920- 1947-1971 2001-2009
/ pays 1938
Allemagne 6 16 16 47
Canada 7 10 16 41
États-Unis 3 6 18 37
France 12 20 24 54
Italie 14 26 19 49
Japon 18 36 6 36
Royaume Uni 8 18 30 41
Moyenne G7 9 17 18 41
Source OCDE, FMI, Daniel, octobre 2012 : p.82, janvier 2015 : p. 82
Le XXe siècle a manifestement confirmé les idées de Wagner puisque le
poids du secteur public n’a pas cessé d’augmenter. L’alourdissement s’est donc
accéléré à travers la stimulation de la consommation, l’embauche de nouveaux
fonctionnaires, l’augmentation des aides sociales, la stimulation des grands
travaux. Puis l’État peut fournir un revenu complémentaire sous forme
d’assurance sociale, d’enseignement gratuit et d’accès à des emplois publics
permettant aux enfants de travailleurs de changer de statut social. Wagner 18
constate dans ses recherches que la dépense publique a permis à l’État, dans les
sociétés industrielles, de freiner la hausse des salaires des ouvriers (phénomène
de loi d’airain des salaires formulé par le socialiste allemand Lassale en 1860)
et de consolider par conséquent la paix sociale grâce à la redistribution. La
pertinence d’une telle politique économique est validée par le fait qu’elle permet
de contenir les mouvements de masse et d’éviter les révoltes qu’ils inspirent.
L’opposition entre marché et État n’est-elle pas de l’antagonisme entre fainéants
(oisifs) et actifs, entre riches et pauvres, entre bourgeois et prolétaires ? Le
fondement exact de la loi de Wagner et vision des « socialistes de la chaire » est
ainsi légitimé.
La classification économique du fonctionnement des dépenses publiques
propose trois grands types de fonctions :
1. l’investissement
2. le fonctionnement
3. les transferts ou l’intervention de l’état
La comptabilité publique reprend ces trois fonctions en les adaptant aux
spécificités de l’action publique concernant les dépenses de l’État, les
collectivités territoriales et des entreprises publiques.
Les dépenses d’investissement : acquisition ou fabrication des biens
durables. Investissement civil ou investissement militaire (véhicules, casernes),
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collèges, lycées, hôpitaux ou formes d’immeubles. Équipements meubles
(informatique), Subventions. L’Investissement en capital c’est quand les
personnes physiques prennent des participations financières dans des
entreprises. Ce devient de l’opération économique et créatrice de richesse.
Les dépenses de fonctionnement concernent les dépenses non durables,
dépenses du personnel, hors personnel, électricité, fourniture de bureau,
fonctionnement des administrations, salaires de non-fonctionnaires, charges
sociales.
Les dépenses de transfert ventilent des dépenses non consommées par les
personnes publiques dont elles émanent ; le Transfert d’un budget public vers un
autre budget public ou vers une personne privée. Ces dépenses de transfert
concernent le secteur social mais aussi les aides économiques ou l’aménagement
du territoire.
Il se fait que l’accroissement des dépenses publiques atteint ses limites
avec la lutte des classes entre les bourgeois et les prolétaires; cet accroissement
des dépenses publiques oppose une théorie de l’affrontement social et politique
à venir entre les contribuables et les bureaucrates. Pour Wagner, le contribuable
qui paie un État protecteur va finir par rechigner, d’autant que cet État protecteur
lui sera de plus en plus présenté par une partie de la classe politique comme un
État gaspilleur.
Trois possibilités s’offrent à ce stade à l’État:
1) accepter à court terme la baisse des impôts tout en contournant la baisse
19
des dépenses (ce qui se fait en Occident depuis 40 ans en laissant
filer les déficits budgétaires et en faisant une fuite en avant dans
l’endettement) ;
2) la rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 1970 ou
la révision générale des politiques publiques (RGPP sous Nicolas Sarkozy
2008-2011), option souvent vaine;
3) la révision des missions de l’État (nécessité de se remettre en question)
en acceptant la baisse concomitante des recettes et des dépenses (donc
analyse fine de l’évolution du contenu des dépenses).
Les grandes problématiques des Finances publiques sont instituées à
travers la rationalisation des dépenses, l’interventionnisme public, la
souveraineté financière, les doctrines fiscales, le pacte de stabilité et de
croissance, et enfin la soutenabilité et la solvabilité des finances publiques.
Rationaliser la dépense (au nom du patriotisme économique) fait partie du
langage politique courant depuis le XVIIIe siècle. Avant, l’annulation de dettes
et l’augmentation d’impôts étaient les réponses les plus courues pour faire face
aux difficultés des finances publiques, en assurant le redressement des finances
publiques pour évoquer la baisse des dépenses publiques, après concertation (et
cela depuis Turgot contrôleur général des finances sous Louis XVI) avec le
ministre de la Finance ou des Contributions.
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