ENCOURAGEMENT DES ACTIVITÉS CULTURELLES

ENCOURAGEMENT DES ACTIVITÉS CULTURELLES                                             20.XXX

                    Rapport du Conseil d'État au Grand Conseil
                    à l'appui
                    d'un projet de loi sur l’encouragement des activités
                    culturelles et de la création artistique
                    (Du … 2020)

Monsieur le président, Mesdames et Messieurs,

RÉSUMÉ

Depuis l’entrée en vigueur en 1991 de la première loi neuchâteloise sur l’encouragement
des activités culturelles (LEAC) de nombreux changements ont jalonné le paysage culturel
et institutionnel. Ces évolutions appellent une refonte de la base légale, afin de mieux
prendre en compte les réalités des milieux artistiques et les attentes des acteurs culturels
neuchâtelois dans un contexte qui, par ailleurs, dépasse de plus en plus les frontières
cantonales.

Cette nouvelle mouture, de même que la version adoptée en 1991, reste une loi-cadre.
Elle se veut, toutefois, porteuse d’une vision ambitieuse qui puisse servir de base aux
futures politiques culturelles de l’État.

Mais avant d’en dessiner les lignes de force, il convient de préciser comment il faut
entendre, ici, le mot « culture ». Au cours des siècles, en effet, le terme s’est chargé de
significations multiples véhiculées dans l’usage contemporain.

Dans le cadre de la présente révision, on tâchera donc, autant que possible, d’en resserrer
le champ. Concrètement, il s’agit de cerner un domaine, celui de la production artistique,
qui se distingue à la fois du développement personnel, de l’animation socioculturelle ainsi
que du divertissement dans ses formes les plus consensuelles ou commerciales. Les
activités culturelles se définiront alors par l’enrichissement qu’elles proposent, fruit de la
recherche et du travail exigeants d’artistes, d’actrices et d’acteurs culturels confirmés.

En d’autres termes, l’État entend mettre les artistes professionnels au cœur de la nouvelle
loi, avec, pour corollaire, une reconnaissance de leur statut. Il se doit, d’une part, de mieux
veiller à la durabilité des carrières des créateur et créatrices, dont il a, d’ailleurs, souvent
financé la formation. Il lui faut, d’autre part, assumer sa responsabilité sociale envers eux,
non seulement au cours de leur activité professionnelle, mais également dans la
perspective de leur retraite.

Cette volonté de l’État de se concentrer, en priorité, sur la création professionnelle implique
une meilleure coordination entre les différents niveaux de pouvoir. Jusqu’ici prévalait un
principe de subsidiarité, selon lequel l’attribution des subventions du Canton est

subordonnée au soutien préalable des communes ou de tiers. Or, depuis quelques années,
le besoin d’un principe de complémentarité et d’une définition plus claire des rôles et des
missions de chacun a été exprimé par un nombre croissant d’acteurs culturels. Il est
également perceptible dans les récentes révisions des lois cantonales sur la culture dans
les cantons de Berne, Genève et Vaud. Le principe de complémentarité permettra à l’État
d’agir de façon autonome. Dans la nouvelle répartition des tâches entre le Canton et les
communes, il conviendra alors de distinguer les activités artistiques de la vie locale et
régionale des projets de plus grande envergure.

Enfin, l’État entend élargir les portes de l’accès à la culture et soutenir les activités de
médiation culturelle. Pour beaucoup, en effet, la culture se dresse comme une citadelle
inaccessible ; sont invoqués, souvent, soit un prix trop élevé de ces activités, soit un
contenu ressenti comme hermétique et élitiste. Le Conseil d’État s’est d’ores et déjà
engagé dans la voie de partenariats permettant d’accéder à l’offre culturelle à un prix
abordable, notamment en faveur du jeune public. Conjointement à l’encouragement des
formes et contenus artistiques originaux et exigeants, il appartient également à l’État de
développer l’axe de médiation culturelle afin de familiariser un large public à des
productions nouvelles et diversifiées, et ainsi, d’étendre le champ d’attente de celui-ci.
Cependant, cette volonté n’implique pas que l’on recourt à une simplification et à une
aseptisation des discours artistiques. Les actions dont l’État veut se porter le garant
doivent, au contraire, fournir à tout un chacun les codes et les clés de lecture propres à un
art.

1.       INTRODUCTION

1.1.     Culture : définition

La loi neuchâteloise sur l'encouragement des activités culturelles de 1991 (LEAC), comme
la plupart des lois cantonales romandes sur le sujet, s’est gardée de définir explicitement
le terme culture. L’ambiguïté de celui-ci, de même que son évolution continuelle rend en
effet toute définition synthétique difficile et vouée à une obsolescence relativement rapide.
Ce constat reste valable dans le cadre d’une révision de la LEAC. En ce sens, l’ajout des
termes et de la création artistique dans l’intitulé de la loi répond à une volonté globale de
clarification quant à la nature prioritaire des activités concernées, mais n’en trace pas de
stricts contours. Toutefois, s’il reste sage de ne pas figer légalement la portée du terme
culture, il importera ici d’en saisir le champ, d’en cerner au mieux les limites et d’en nuancer
les implications dans le contexte neuchâtelois.

Issu du latin cultura, le mot culture est primitivement apparu en français dans le domaine
agricole, au Moyen Âge. Il désigne alors un champ ensemencé ; puis, assez rapidement,
il inclura l’action visant à cultiver ce champ. Cette ambiguïté du terme – qui tantôt désigne
un état, tantôt un processus ou un développement – perdurera au-delà des réalités
agricoles. Par un glissement au sens figuré, l’acception s’est ensuite étendue au
développement d’une faculté ou d’un domaine particulier - culture des lettres, des arts, des
sciences, etc… Finalement, au XVIIIe siècle, elle devient synonyme de l’instruction ou de
l’éducation qui vise à élever l’être humain : la culture s’oppose alors à la nature, à un état
primitif et animal. Dans l’esprit des Lumières, elle représente la somme des savoirs
accumulés et transmis par l’humanité. Elle est alors complémentaire à la notion de
civilisation, qui, à la même époque, évoque plus spécifiquement le processus
d’amélioration des organisations collectives (institutions, législations, systèmes éducatifs).

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Les acceptions du terme évolueront, au tournant du XXe siècle, sous l’impulsion des
sciences sociales en développement, mais aussi grâce à l’émergence de nouveaux
courants de pensée nationalistes. L’une et l’autre feront osciller l’usage du terme d’une
perspective universaliste à une vision particulariste : d’un côté « la culture », vers laquelle
doit tendre le genre humain tout entier, de l’autre « les cultures », aussi nombreuses que
les groupes sociaux identifiables. La notion de culture s’élargit en se parant alors d’une
dimension identitaire et distinctive, comme le reflète toujours la définition du terme établie
par l’UNESCO en 1982 : « la culture, dans son sens le plus large, est considérée comme
l'ensemble des traits distinctifs, spirituels et matériels, intellectuels et affectifs, qui
caractérisent une société ou un groupe social. Elle englobe, outre les arts et les lettres, les
modes de vie, les droits fondamentaux de l'être humain, les systèmes de valeurs, les
traditions et les croyances » (Déclaration de Mexico sur les politiques culturelles.
Conférence mondiale sur les politiques culturelles, 1982). La loi sur la culture du canton de
Genève, seule loi cantonale romande à donner une définition légale du terme, en propose
une acception proche (art. 1, al. 1) : « la culture est l’expression des traits intellectuels,
artistiques et spirituels d’une société ou d’un groupe social ».

Issu de ces différentes notions, l’emploi contemporain du terme culture est donc multiple,
aussi bien dans la langue politique que quotidienne. Il peut, d’une part, renvoyer à un
savoir, ou à l’acquisition de celui-ci. On parle alors de culture générale, comme on se
cultive en visitant un musée. D’autre part, il renvoie aux traits distinctifs de groupes sociaux
plus ou moins larges : culture occidentale, culture bourgeoise, culture hippie, culture queer,
etc.

Dans le cadre de la révision de la LEAC, il ne faut pas perdre de vue les risques de
déviation potentiellement soulevés par ces deux interprétations qui s’enchevêtrent
fréquemment.

En effet, établir une définition trop identitaire de la culture pourrait engendrer certains
amalgames dont l’État doit s’affranchir. Promouvoir la culture dans le canton de Neuchâtel
ne doit pas revenir à favoriser une culture de l’identité neuchâteloise dans une perspective
politique, traditionnelle ou folklorique. En outre, on en évacuera ici la question de la
sauvegarde du patrimoine culturel, aussi bien matériel qu’immatériel, traitée dans la loi du
4 septembre 2018.

Ensuite, si la notion d’enrichissement intellectuel ou émotionnel paraît fondamentale dans
la définition d’une activité culturelle, on veillera à ne pas traduire cet enrichissement par
l’acquisition d’un savoir qui soit uniquement érudit et élitiste, ni par la reconnaissance
exclusive des arts historiquement perçus comme supérieurs. Il s’agira plutôt de stimuler la
réflexion et le débat sous toutes leurs formes ; de favoriser l’esprit critique et l’ouverture au
monde ; d’interroger l’individu dans son rapport à lui-même, aux autres et à l’existence ;
d’éveiller, de nuancer et de renouveler les sensibilités esthétiques ; de remettre en
question et de réinventer les langages artistiques, d’élargir le champ d’attente de chacun
en la matière ; enfin, de susciter des émotions multiples, nouvelles, potentiellement
complexes et contrastées. Même ainsi étendu, cet idéal d’enrichissement n’en reste pas
moins un objectif exigeant, qui ne peut se réaliser qu’à travers l’investissement conséquent
et la liberté créatrice d’artistes et d’acteurs culturels confirmés. En ce sens, il s’agira encore
de distinguer les activités dites culturelles de pratiques artistiques dont le principal objectif
est de divertir. Parmi ces dernières, se range d’une part le divertissement que l’on qualifiera
d’industriel parce qu’il obéit à des schémas de production soumis à des impératifs
économiques. L’uniformisation des œuvres prend alors le pas sur la liberté de création. On
y trouve aussi la pratique d’activités artistiques menée à titre de simple loisir avec, parfois,
une dimension de développement personnel. Extrêmes opposés en termes de moyens
financiers, les productions issues de ces deux domaines sont néanmoins caractérisées

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l’une et l’autre par la malléabilité de leurs exigences qualitatives et n’ont d’ailleurs
généralement pas la prétention d’exceller.

1.2.     Historique et avenir

À Neuchâtel, la nécessité d’établir une loi cantonale sur l’encouragement des activités
culturelles a été motivée par plusieurs éléments : l’augmentation des dépenses publiques
allouées à ce domaine pendant les années 1980 ; la prise de conscience de l’impact de la
culture en termes de développement territorial ; enfin, la volonté de regrouper les
précédentes lois, décrets et arrêtés en lien avec le domaine de la culture et de la création
artistique.

La LEAC, acceptée en 1991, a eu pour ambition d’être une loi-cadre. Elle l’a été, et l’est
encore. Sa souplesse a permis la succession de différentes politiques culturelles au cours
des vingt-huit dernières années. Elle se caractérise notamment par l’importance du rôle
laissé aux communes, aux prestations desquelles une intervention de l’État est en principe
subordonnée (LEAC, art. 4, al. 2). Ce principe de subsidiarité reflétait alors une pratique
observable dans la plupart des autres cantons. Comme cela avait déjà été relevé à
l’époque, cette loi n’attribue pas à l’État un rôle moteur ; elle ne lui définit pas de réelles
missions, ni de priorités.

Toutefois, les dispositifs mis en place par le Canton se sont multipliés depuis 1991, de
nombreux soutiens se sont consolidés et un service dédié, le service de la culture, (SCNE),
a été créé en 2001. On observe cependant un manque de lisibilité de l’action de l’État en
matière de soutien dans le domaine. Dès lors, une révision de la loi doit permettre de
clarifier les rôles et les missions des différents niveaux de pouvoir, c’est-à-dire entre l’État
et les communes. Le passage à un principe de complémentarité, que plusieurs cantons
romands ont récemment commencé à mettre en œuvre, serait en ce sens une avancée
significative. Les tâches attribuées devraient alors être définies en fonction de l’ambition et
des capacités de chaque niveau de pouvoir en matière culturelle. Cette répartition des
tâches ne doit toutefois pas devenir un carcan trop contraignant : il s’agit de garder une loi-
cadre qui permette, en particulier aux communes, de continuer à agir de manière
autonome.

Depuis l’acceptation de la LEAC, seul son sixième article, relatif au fonds d’encouragement
des activités culturelles et artistiques, a été retouché : après une première modification en
1996, cet article a été vidé de son contenu en 2016, suite à la suppression des fonds
engendrée par l’adoption de la Loi sur les Finances de l’État et des Communes (LFinEC)
en 2014. Il faut toutefois rappeler la présentation d’un premier projet de modification de la
loi en 2004. Son ambition était alors de renforcer la politique culturelle du Canton dans les
domaines suivants : « création et diffusion ; formation des enseignants et sensibilisation
des élèves à la culture; diversification des formes d’aides ; encouragement du mécénat;
soutien aux musées régionaux dans le cadre d’actions coordonnées touchant au
patrimoine » (Conseil d’État : Rapport du Conseil d’État au Grand Conseil à l’appui d’un
projet de loi portant modification de la Loi sur l’Encouragement des Activités Culturelles).
Ce projet a toutefois été retiré une année plus tard.

Bien que plusieurs de ses points ne soient plus d’actualité, cette tentative avortée marque
la nécessité de thématiser légalement de nouveaux domaines que l’État a, pour la plupart,
commencé à soutenir en l’absence de cadre légal spécifique. Il s’agit de la diffusion de la
création artistique et de la médiation culturelle. Mais il faut également y ajouter la question
de l’accès à la culture et de nouveaux secteurs d’activités artistiques. Sur ce dernier point,
il apparaît aussi nécessaire d’actualiser la terminologie des activités plus établies.

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L’actuelle LEAC (art. 3b) reconnaît notamment les secteurs d’activité culturelle et artistique
suivants : « littérature, beaux-arts, musique, danse, théâtre, centre culturels, cinéma,
photographie, arts populaires ». Si cette délimitation relativement vaste n’a pas été en elle-
même un frein au développement de nouvelles formes artistiques sur le territoire
neuchâtelois, il restera important, au sein d’une loi-cadre, de ne pas cloisonner les
différents domaines par des dénominations trop strictes.

Ainsi, la tendance actuelle à parler d’arts vivants pour désigner non seulement le théâtre
et la danse, mais aussi le nouveau cirque, les créations interdisciplinaires, la marionnette,
le catch impro ou les arts en espace public, a le double avantage de mieux répondre aux
pratiques d’aujourd’hui et d’anticiper toute extension à des disciplines nouvelles.
Parallèlement, là où la dénomination beaux-arts pouvait induire une vision classique de la
peinture et de la sculpture, celle, plus générale, d’arts visuels laisse la porte ouverte aux
formes contemporaines. Ainsi, l’État souhaite également s’accorder la possibilité
d’encourager à l’avenir des disciplines créatives encore mal reconnues, soit parce qu’elles
sont trop récentes, soit parce qu’elles sont généralement subordonnées à des projets
commerciaux (design architectural, textile, mobilier, web…). D’autres disciplines n’ont été
que nouvellement reconnues : c’est notamment le cas du jeu vidéo, dont le potentiel
culturel et artistique est désormais admis par un nombre croissant d’autorités, telles que la
Confédération et Pro Helvetia. La reconnaissance du domaine des arts numériques dans
la loi permettra de mieux prendre en compte, au côté d’autres formes de création
numérique, ce secteur en expansion. La loi doit rester perméable à ces formes nouvelles
ou hybrides.

1.3.     Contexte légal

Le soutien des activités culturelles dans le Canton de Neuchâtel et le cadre législatif qui
l’accompagne doivent être mis en perspective avec les mouvements observés dans les
autres cantons romands et les récents changements aménagés dans certains d’entre eux.
Les premières lois cantonales consacrées à l’encouragement de la culture datent des
années 1970 : Berne adopte sa loi en 1975 (révision en 2012), le Jura et Vaud en 1978
(Vaud la révise en 2014), Fribourg en 1991 et, enfin, le Valais et Genève en 1996 (révision
genevoise en 2013). Chacun de ces cantons a créé des entités administratives (ainsi le
Service des Affaires Culturelles vaudois, le Service de la Culture fribourgeois ou l’Office de
la Culture jurassien) visant à répondre aux artistes et aux institutions. Pour assister les
organes de l’État dans leurs actions, les différentes lois cantonales instituent un conseil ou
une commission (Fribourg, Genève, Jura, Valais), voire plusieurs commissions alors
organisées par domaines (Vaud, Berne). Toutes, celle de Berne excepté, permettent
également l’institution de sous-commissions ou de jurys d’experts. Les domaines attribués
à ces sous-commissions, qui naissent et évoluent au gré du contexte artistique de chaque
canton, ne sont pas directement définis au sein des lois. Il en va de même pour les
modalités du fonctionnement administratif de ces organes cantonaux. À titre d’exemple, si
ces organes recueillent, pour la plupart, les demandes de subvention par le biais de
dispositifs électroniques qui leur sont propres, ces outils ne font pas l’objet de dispositions
légales.

En termes de financement, la plupart des lois cantonales romandes (à l’exception de celles
de Genève et du Jura) instituent des fonds, comme le fit celle de Neuchâtel jusqu’en 2016.
Aucune de ces lois ne définit la part du budget cantonal alloué à la culture, qui est en
général fixé annuellement.

Un point sur lequel les lois romandes diffèrent grandement concerne la répartition des
tâches entre État et communes. À l’origine, toutes ont laissé transparaître un principe de
subsidiarité plus ou moins marqué, subordonnant les subventions du Canton à celles des

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communes ou de tiers. Mais les révisions récentes de Berne, Genève et Vaud ont
abandonné ce principe en donnant à l’État la possibilité d’agir seul sur certains points,
notamment dans le développement des coopérations suprarégionales (VD, GE), le
subventionnement d’institutions d’importance nationale (BE), ou encore le soutien à la
création professionnelle et à sa diffusion (VD). Les révisions bernoise et genevoise
marquent également la volonté d’une meilleure concertation et coopération de l’État avec
les communes.

Plus généralement, les révisions récentes des lois des cantons de Berne, de Genève et de
Vaud laissent transparaître des préoccupations qui ne sont pas sans résonnance avec la
vie culturelle neuchâteloise. Ces trois révisions répondent ainsi à la volonté de mettre en
place une médiation culturelle plus affirmée et un meilleur accès à la culture ; mais on y
relève également un souci accru de la sécurité sociale des artistes. Ce dernier point reflète
également une préoccupation fédérale : depuis 2013, la Loi fédérale sur l'Encouragement
de la Culture, (LEC) dispose d’un article stipulant le versement d’un pourcentage des
montants alloués aux acteurs culturels à la prévoyance sociale.

La collaboration intercantonale fait rarement l’objet d’articles dédiés dans les différentes
lois romandes sur la culture, mais elle apparaît néanmoins à différents degrés. Ainsi, « la
coopération, la coordination et les échanges culturels aux niveaux intercantonal, national
et, le cas échéant, international » sont inscrits au sein des missions de l’État dans la loi
vaudoise (art. 5, al. 1c). Dans la loi fribourgeoise (art. 5b. g.), l’État « favorise » ces mêmes
éléments. À Genève (art. 5b), le Canton encourage « la diffusion des œuvres et le
rayonnement des artistes et des institutions, notamment en développant des coopérations
régionales et internationales ». Cette mission est moins précise en Valais, où l’État (art.
4b. d.) « favorise les échanges à l'intérieur du canton et avec l'extérieur », et totalement
absente de la loi jurassienne. Dans les faits, toutefois, chacun des cantons, y compris celui
de Neuchâtel, contribue financièrement à différentes structures intercantonales,
organisées par domaines et œuvrant pour la coopération, la diffusion et la mobilité
artistique.

1.4.     Impact économique de la culture

Les activités culturelles, bien qu’elles soient souvent considérées comme non marchandes,
sont des biens économiques à part entière. Ainsi, l’impact économique des activités
culturelles est fréquemment étudié et permet de montrer que ces activités génèrent des
flux de revenu importants. Les dépenses publiques en faveur de la culture deviennent alors
des investissements qui agissent en faveur de la vie économique.

Ainsi, la dépense culturelle génère un effet « multiplicateur » qui se répercute sur
l’ensemble de l’activité économique. Plusieurs villes en ont fait le pari : pour la période
2008-2018, la politique culturelle de Bâle lui a permis, selon les chiffres de l’Office fédéral
de la statistique et HotellerieSuisse, d’augmenter de 26% le nombre des nuitées alors que
ces dernières enregistraient une baisse de 2% en moyenne sur le reste de la Suisse.

Certains exemples sont des cas d’école, comme celui du musée Guggenheim à Bilbao. Au
sommet d’une multitude de facteurs économiques, sociaux et conjoncturels propres à la
région vient se dresser, dans la ville basque, un musée qui allait redéfinir le lien entre
culture et économie. Le financement de 135 millions d’euros pour la construction du musée
a engendré 735 millions d’euros d’investissement pour son agglomération. Baptisé « effet
Guggenheim », ces retombées ont contribué à redynamiser l’ensemble de sa région. À
l’échelle cantonale, la construction du Latenium, qui a permis au musée cantonal
d’archéologie de présenter ses collections dans un écrin remarquable, a également
contribué à faire connaître la région au travers de son patrimoine d’envergure

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internationale et à attirer des visiteurs en provenance de toute l’Europe ainsi que des
milliers de jeunes visiteurs en course d’école.

Pour terminer sur ce point, il convient de souligner que l’économie culturelle et créative
génère 3,9% de la valeur ajoutée brute de la Suisse. Les statistiques suisses en la matière
mentionnent également que, en 2013, les industries culturelles et créatives employaient
plus de 275 000 personnes dans environ 71 000 entreprises. Cela représente 10,9 %
des entreprises et 5,5 % des emplois du pays. Ce secteur est ainsi comparable à celui
de l’industrie touristique qui concentre 4,8% des emplois, ainsi qu’à celui de la finance
pour qui le pourcentage s’élève à 5,6%. Les industries culturelles et créatives génèrent
une valeur ajoutée brute d’environ 22 milliards de francs et un chiffre d’affaires de 69
milliards de francs. Lorsque l’on réduit le périmètre à l’industrie musicale, la chaine du
livre, le cinéma et les arts du spectacle les chiffres consolidés de 2013 indiquent que ce
segment concerne 70’256 personnes employées dans 20’225 entreprises.

Les études d’impact menées récemment dans les cantons de Genève et du Valais
confirment le poids de l’économie culturelle dans les régions concernées.

1.5.     Vie culturelle et création artistique dans le canton de Neuchâtel.

La région neuchâteloise est reconnue pour la vitalité et la diversité de son offre culturelle
et artistique. Les initiatives foisonnent : près de trois milles propositions en 2019. Portés
par des amateurs et amatrices passionné-e-s ou conduits par des professionnel-le-s, ces
projets contribuent à la qualité de vie des Neuchâtelois et Neuchâteloises tout en
participant au rayonnement du canton. En effet, de nombreux évènements suscitent de
l'intérêt bien au-delà des frontières cantonales et attirent des visiteurs loin à la ronde.
Facteur de rayonnement à l’extérieur du canton, la spécificité et l’excellence des
propositions artistiques et culturelles neuchâteloises participent également à la cohésion
cantonale. Ainsi, les Neuchâtelois et Neuchâteloises ont appris à saisir, avec bonheur, les
opportunités qui leur sont présentées sur l’ensemble du territoire.

Cette extraordinaire vitalité n'est pas nouvelle. Elle est bien ancrée dans l'ADN des
Neuchâtelois et Neuchâteloises. Contrairement à d'autres cantons, les institutions
culturelles plus que cinquantenaires ne sont pas rares sur le territoire cantonal. À ce sujet,
il convient de rappeler notamment que le théâtre de la Ville de La Chaux-de-Fonds fut érigé
en 1837, soit quelques années avant l'hôpital de la ville! Poursuivant sur cette trajectoire,
la Ville de La Chaux-de-Fonds se distinguera vraisemblablement, au niveau national cette
fois-ci, en devenant, en 2025, la première Capitale culturelle de Suisse.

La diversité de l'offre en matière de culture mérite également d'être soulignée. Pour chacun
des domaines de la création artistique, le public peut orienter ses choix en passant du plus
classique au plus pointu. Dans cette dernière variante, les artistes neuchâtelois-e-s se
distinguent souvent par leur volonté d'aborder de nouveaux territoires ou d'investiguer de
nouvelles formes. Ce penchant pour les démarches innovantes ou singulières permet
d'attirer l'attention des spécialistes et se voit récompensé par des distinctions
prestigieuses. Les Prix suisse de la Musique, du Théâtre et de Littérature sont venus
récemment couronnés des artistes neuchâtelois et neuchâteloises.

Cette prédisposition pour l’innovation et l’excellence est encouragée par l’offre de
formation, publique ou privée, dans les différents domaines artistiques. L’exemple de la
musique est particulièrement parlant. En effet, cet enseignement est institutionnalisé
depuis près de cent ans, tant dans les Montagnes que sur le Littoral. Parmi les milliers
d’élèves qui ont suivi les classes de musique, nombreux et nombreuses sont ceux et celles
qui continuent à pratiquer, de manière amateur ou professionnelle, dans des ensembles

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de musique. Il en va de même, à plus petite échelle, dans le domaine des arts appliqués,
des beaux-arts, ou du théâtre.

Terre ouverte, notre canton n’a jamais vécu replié sur lui-même. De nombreux artistes ou
acteurs et actrices culturel-le-s s’y sont établi-e-s, apportant dans leurs bagages de
nouveaux points de vue, de nouvelles pratiques. De leur côté, les Neuchâtelois et
Neuchâteloises n’hésitent pas à aller se frotter à leurs homologues du monde entier. Se
nourrissant de ces échanges, la vie culturelle et la création artistique de notre canton ne
souffre pas de la comparaison avec des régions plus urbaines et importantes en termes
de nombre d’habitants. D’ailleurs, il convient de rappeler ici que dans le domaine de l’offre
muséale, plus de 30 institutions sont affiliées au Groupement des Musées neuchâtelois
(GMN) ce qui , du point de vue de la diversité, est remarquable pour une population qui
présente une taille similaire à celle de la Ville de Lausanne.

1.6.     Encouragement des activités culturelles dans le Canton de Neuchâtel

Selon l’Office Fédéral de la Statistique (OFS) le Canton de Neuchâtel se situait, en 2015,
en troisième position en ce qui concerne les dépenses culturelles par habitant : avec ses
381.- par habitant, il n’est dépassé que par Genève (832.-) et, loin devant, Bâle-Ville
(1254.-).

Or, si ce classement rend compte de la vitalité de la vie culturelle sur le territoire
neuchâtelois, il doit toutefois être nuancé. En effet, outre le fait que ces chiffres renvoient
à des réalités parfois inégales d’un canton à l’autre, ils tiennent compte de l’action conjointe
de l’État, des communes et de la Loterie Romande (LoRo). Une observation plus précise
montre la prépondérance de la participation des communes et de l’important soutien de la
LoRo. L’action du Canton se chiffre alors à 70.- par habitant, ce qui le place dès lors en
19ème position (derrière, par exemple, le canton du Jura) et en-dessous de la moyenne
suisse (93 francs). Les dépenses des communes et de la Loterie sont quant à elles bien
au-dessus de la moyenne (représentant respectivement 262.- pour une moyenne de 133.-
et 55.- pour une moyenne de 33.-). Cette situation n’est cependant pas à interpréter comme
le fruit d’une construction politique, encore moins d’une volonté délibérée des uns ou des
autres. Elle découle d’évolutions historiques, propres à chacun des intervenants.

L’intervention importante des communes est liée à la présence de centres urbains très
actifs culturellement. Neuchâtel, La Chaux-de-Fonds et Le Locle abritent à eux seuls plus
de 75% des activités économiques culturelles. On y constate en effet une concentration,
due à la présence d’infrastructures adéquates, des pratiques professionnelles collectives
et des institutions culturelles. La création professionnelle individuelle (notamment dans les
domaines de la littérature et des arts plastiques) est quant à elle un peu moins liée aux
centres urbains.

Enfin, l’importance de l’intervention de la Loterie Romande est liée à un particularisme
neuchâtelois : certains services du domaine social, auxquels peut usuellement contribuer
la LoRo, ont en effet été étatisés dans notre canton. La LoRo s’en est donc désengagée
au profit, entre autres, de la culture.

En regard de son action dans d’autres cantons, la LoRo, incarnée par la commission
neuchâteloise des bénéfices de la Loterie romande agit à Neuchâtel avec beaucoup
d’indépendance dans la fixation de ses objectifs et dans son fonctionnement. La nouvelle
législation fédérale et la prochaine loi cantonale sur les jeux d’argent, qui devra entrer en
vigueur au premier janvier 2021, n’auront, selon toute vraisemblance, pas d’impact majeur
sur la situation actuelle ni sur les modalités et critères d’attribution. Précisément, lors de la

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session du Grand Conseil du 19 février, les députés ont adopté, à une large majorité, la
motion 20.118 « Maintenir la pratique actuelle de la LoRo est primordial ».

On relèvera ici que l’impact du mécénat privé n’est pas quantifié par l’OFS. Neuchâtel est
le seul canton romand à le mentionner dans sa loi (article 5 : « L'État s'appuie sur la
législation fiscale en vigueur pour encourager le mécénat privé »), mais il est difficile
d’évaluer la portée concrète de cette mention.

L’action de l’État peut être quantifiée plus précisément par l’intermédiaire du rapport annuel
Panorama publié en ligne par le Service de la Culture. Ainsi, en 2019, ce dernier a géré un
volume financier de 12’511’348 francs, dont 6’614'792.- ont été alloués au patrimoine et
951'966.- aux archives. La somme des subventions attribuées au titre de l’encouragement
des activités culturelles et artistiques s’est élevée à 4'770’332 francs. A ce montant, il
convient de retrancher 1'960’000.- destinés aux fonds documentaires conservés dans les
bibliothèques des Villes. Avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi sur la sauvegarde du
patrimoine culturel, (LSPC), le budget réservé à la sauvegarde des fonds documentaires
sera basculé, dès 2021, dans l’enveloppe dédiée à l’office des archives.

Les subventions cantonales se distinguent, d’une part, en subventions structurelles, c’est-
à-dire renouvelables, et en subventions ponctuelles allouées aux projets. En 2019, dans
les domaines des arts vivants, de la musique, des arts plastiques, de la littérature et du
cinéma, la part de subventions structurelles s’élevait à 1'738'314.- sur un total de
2 089 322.-.

La marge de l’État pour attribuer des subventions ponctuelles, notamment pour la création,
est donc réduite, et ce d’autant plus que les charges structurelles ont tendance à
augmenter chaque année. Dès lors, il convient de relativiser ici l’impact des subventions
de l’État sur la création. Comparées à celles des Villes et aux contributions de la Loterie
Romande, elles ne se montrent jamais déterminantes dans le financement d’un projet. Les
discussions avec les créateurs et créatrices révèlent toutefois que le soutien de l’État
représente un investissement émotionnel fort. Dans ces conditions, l’approbation et le
soutien du Canton sont surtout perçus comme un symbole de reconnaissance de la qualité
d’un projet, qui permet souvent d’obtenir d’autres soutiens.

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1.7.   Rôle et fonctionnement du service de la culture

Dans le canton de Neuchâtel, l’organisation de l’encouragement aux activités culturelles et
à la création artistique est confiée au service de la culture (SCNE) créé en 2001, et qui est
rattaché, depuis 2013, au Département de la justice, de la sécurité et de la culture (DJSC).

Il faut se rappeler ici que le SCNE remplit deux missions distinctes mais néanmoins
convergentes. S’il est en charge de toutes les questions liées à l’encouragement des
activités artistiques et culturelles, il a également la responsabilité de la sauvegarde du
patrimoine. L’office des archives (OAEN) et l’office de l’archéologie et du patrimoine
neuchâtelois (OPAN) qui comprend la section archéologie et le Latenium, sont en effet
rattachés à la direction du SCNE pour constituer une équipe forte de plus de 50
collaborateurs.

Étant réglées par des lois spécifiques, les missions patrimoniales du service ne sont pas
concernées par la révision de la Loi sur l’encouragement des activités culturelles. Il en va
de même pour le soutien à la lecture publique, qui est régi par une base légale ad hoc.

Au sein de l’État, le SCNE a également pour mission de coordonner les activités des
différents départements et services amenés à traiter de questions en lien avec la culture

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ou la pratique artistique. En remodelant son administration cantonale en 2013, le Canton
a notamment séparé les domaines de la culture et de l’éducation, anciennement réunis
dans le Département de l’éducation, de la culture et des sports (DECS) mais aujourd’hui
rattachés respectivement au DJSC et au Département de l’éducation et de la famille (DEF).
Or ces deux domaines sont souvent appelés à collaborer. Ainsi, le Conservatoire de
Musique Neuchâtelois (CMN) qui dépend du service de l’Enseignement Obligatoire du
DEF, forme les artistes de demain et entretient de nombreuses interactions avec la création
culturelle notamment grâce aux nombreux chefs de chœurs et chorales et directeurs de
fanfares qui y ont été formés. Les cours décentralisés du CMN permettent en outre de
sensibiliser à la musique la jeunesse de toutes les régions du canton. Les services du DEF
sont également amenés à collaborer avec le service de la culture dans le cadre de la vie
culturelle dans les écoles. Cela concerne en particulier les actions de médiation culturelle
qui y sont proposées.

Dans un autre registre, le SCNE a été amené à jouer le rôle de facilitateur entre les acteurs
cultuels et le service des contributions. Il collabore avec le service de l’économie lorsque
celui-ci intervient financièrement pour soutenir des projets artistiques et culturels et est
également étroitement associé aux réflexions qui prennent place dans le cadre des
discussions relatives aux Accords de positionnement stratégiques (APS). Il prévoit aussi
de renforcer ses liens avec le service de la consommation et des affaires vétérinaires
(SCAV) pour les questions liées à l’obtention d’autorisations, notamment lors de
manifestations culturelles et artistiques.

Les tâches du service de la culture qui sont couvertes par la nouvelle loi concernent
prioritairement :

- l’encouragement à la création et à la recherche dans les différents secteurs de l'activité
  culturelle et artistique (littérature, arts visuels, arts vivants, musique, centre culturels,
  cinéma, arts populaires, etc.) ;
- le soutien aux manifestations culturelles et artistiques ;
- les échanges, la diffusion et la communication des valeurs culturelles ;
- l'information faite auprès des élèves de l'école obligatoire en faveur des diverses
  institutions et manifestations culturelles du canton ;
- le soutien à la médiation culturelle.

1.7.1.   Organisation du service

En comparaison intercantonale en Suisse romande, le service de la culture du Canton de
Neuchâtel est le plus chichement doté en matière de ressources humaine pour effectuer
les missions qui relèvent de l’encouragement à la culture et à la création artistique.
L’ensemble des questions et travaux relatifs à ce volet repose en effet sur un modeste 1,15
EPT. L’inconfort de cette situation se traduit parfois par des tensions dans les relations
avec les acteurs culturels qui reprochent au SCNE de ne pas consacrer suffisamment de
temps et d’énergie pour développer une compréhension mutuelle au travers d’un dialogue
harmonieux et constructif.

L’approfondissement de thématiques, la recherche et le développement de nouveaux
dispositifs ou projets pâtissent également de ce manque de moyens. De facto, le SCNE
agit trop souvent de manière réactive au détriment d’une démarche proactive.

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1.7.2.   Soutiens accordés par le service

L’État accorde plusieurs types de soutiens. Il verse, comme dit plus haut, des subventions
ponctuelles, délivrées à certaines échéances en fonction des demandes reçues. On y
adjoindra les séjours, assortis de bourses, dans les ateliers de Paris et Berlin. Il octroie par
ailleurs des subventions structurelles. Ces soutiens, en principe renouvelables, sont
alloués pour permettre à des institutions ou des producteurs culturels d’honorer des
charges fixes liées à leur infrastructure. Depuis 2016, la plupart des subventions

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structurelles sont assorties de conventions établies pour des périodes de trois ans. Ces
conventions pluriannuelles permettent aux acteurs culturels de se projeter dans le moyen
terme en assurant une subvention annuelle de base liée au fonctionnement. Elles précisent
en outre les attentes de l’État en matière de prestations et de conditions de réalisation.
Enfin, le soutien au domaine des arts plastiques s’effectue principalement par le biais
d’acquisitions d’œuvres d’artistes neuchâtelois.

Longtemps le canton s’est limité à une position réactive. Pour mieux mettre en évidence
ses priorités en matière d’encouragement à la culture et à la création artistique, il recourt
depuis quelques années à des appels à projets. Ces derniers permettent, tout comme les
conventions en matière de soutien structurel, de préciser les attentes de l’État. Dans le
cadre de la future clarification des missions entre les différentes collectivités publiques,
l’État entend recourir plus fréquemment à cet instrument qui sera intégré dans les
prochaines politiques culturelles et programmes d’encouragement.

Afin de répondre aux demandes de subvention ponctuelles émanant d’acteurs culturels
(institutions, compagnies, artistes), et pour évaluer les propositions réceptionnées suite à
des appels à projets, le service de la culture, qui ne compte pas de spécialistes dans ses
rangs, s’adjoint les compétences d’experts de domaine, regroupés dans des sous-
commissions thématiques. La mise en place de sous-commissions découle de l’alinéa 4
de l’article 11 de la LEAC, mais aucune législation ne désigne formellement les domaines,
qui dépendent de la politique culturelle et de l’évolution dans les pratiques de création. Les
personnes appelées à siéger sont choisies dans le canton et au-dehors de celui-ci. Il peut
s’agir d’acteurs ou de producteurs culturels, de représentants d’associations faîtières ou
encore de journalistes. Nommés par le Conseil d’État pour une durée de quatre ans, ces
experts étudient les dossiers et émettent des préavis qui sont soumis au chef du
département.

Depuis l’année 2016, les demandes de subvention se font au moyen de la plateforme
cantonale en ligne Culturac. Les subventions sont attribuées sur la base de critères
énoncés sur la page web du service de la culture. L’intérêt du projet, son degré de
professionnalisme, son aspect novateur, son impact au niveau cantonal ou extra cantonal,
son lien avec le canton et avec sa population, ses possibilités de diffusion, son montage
financier, sa durabilité, sont examinés. Dans l’analyse des dossiers, il est également tenu
compte du principe de subsidiarité/complémentarité avec les collectivités locales. De
manière générale, la question des contenus n’est pas primordiale dans la mesure où l’État
n’entend pas s’ériger en censeur ni entraver la liberté créatrice des artistes.

La disparition, en 2016, du fonds d'encouragement pour les activités culturelles et
artistiques laisse moins de flexibilité et de place à l’imprévu dans la répartition des
subventions. L’enveloppe budgétaire est répartie par domaines sur la base des estimations
des années précédentes. Ces enveloppes restent néanmoins fluctuantes et il est possible
d’utiliser dans un domaine l’argent qui n’aurait pas été attribué à un autre. Dans certains
cas, notamment pour les appels à projets ou les mises au concours, le nombre des
dossiers retenus est volontairement limité pour éviter l’effet « arrosoir ».

Aux côtés d’autres représentants de la société civile ayant une expertise avérée du champ
de la culture dans le canton, un représentant de chaque sous-commission thématique
siège au sein de la commission consultative de la culture. Cette dernière exerce un rôle de
préavis sur la politique culturelle, sur les projets de lois et de règlements, sur les
subventions renouvelables et sur le choix des artistes qui bénéficieront d’ateliers.

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Répartitions des soutiens à la culture pour l’année 2019

L’enveloppe dédiée aux soutiens accordés par l’État s’est élevée, en 2019, à 4'778'400
francs dont 1'875'000 francs au titre des fonds documentaires et de la lecture publique. Le
solde, soit 2'903'400 a été ventilé sur les différents domaines.

                                  Médiation et accès à la
                                         culture       Sciences et formation
                                           1%                   3%
                         Cinéma                                                Arts vivants et centres
                           6%                                                          culturels
                                                                                         27%

                                                                                                         Musique
                                                                                                          11%

                                                                                                 Arts plastiques
                                                                                                       1%
Fonds documentaires et                                                               Arts et lettres
   lecture publique                                                                        3%
         48%

2.        TRAVAIL PRÉPARATOIRE ET CONSULTATION PRÉALABLE

L’élaboration du présent projet de loi a fait l’objet d’une démarche critique quant aux limites
de l’actuelle LEAC, aux réalités des milieux artistiques et aux attentes des acteurs culturels
neuchâtelois. L’État, par l’intermédiaire du service de la culture, a mis en œuvre dès 2017
un important processus d’analyse, mais aussi de consultation en vue de juger des
évolutions nécessaires.

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2.1.   Rapport HEG

Conscient d’une certaine perte de lisibilité de l’action de l’État dans son soutien aux
activités culturelles (liée notamment à la multiplication des outils mobilisés), le service de
la culture a mandaté deux chercheurs de la Haute Ecole de Gestion (HEG Arc), Jérôme
Heim et Mathias Rota, pour documenter et analyser l’évolution de ce soutien depuis
l’introduction de la LEAC en 1991. Remis en mai 2018, le rapport de 99 pages intitulé La
politique d’encouragement des activités culturelles dans le Canton de Neuchâtel – Analyse
du soutien cantonal aux activités culturelles de 1991 à 2018 se base sur d’importantes
données quantitatives, mais également sur des entretiens qualitatifs faisant intervenir aussi
bien des responsables politiques que des acteurs culturels. S’il valorise le travail du service
de la culture, notamment en regard des moyens dont il dispose, le rapport constate les
éléments suivants, et y adjoint quelques pistes de réflexion :

- l’importance des moyens publics engagés pour la culture dans le canton, nuancée
  toutefois par la prédominance de l’effort des Communes et de la Loterie Romande ;

- le manque d’indicateurs quant aux effets de la politique d’encouragement des activités
  culturelles ;

- la nécessité d’une grande transparence dans la démarche de consultation entreprise
  dès 2017 par le service de la culture en vue de la révision de la loi ;

- l’utilité de garder des critères d’éligibilité relativement souples dans l’attribution des
  subventions ; l’importance, toutefois, de communiquer adéquatement les objectifs
  politiques auxquels ces critères se réfèrent ;

- la possibilité de faire du formulaire en ligne Culturac une porte d’entrée unique pour les
  demandes de soutien aux différents échelons (Canton et Communes) ;

- la nécessité d’un dialogue régulier entre le service de la culture, les milieux culturels et
  les autres organes de financement ; la possibilité, pour les milieux culturels, de se
  regrouper en associations faîtières afin de faciliter ce dialogue ;

- la nécessité d’une meilleure coordination des actions de l’État et des Communes, par
  exemple à travers la création d’une conférence des délégués culturels sur le modèle
  valaisan ;

- l’avantage que le service de la culture aurait à développer une activité de conseil en
  matière de financement envers les acteurs culturels ;

- l’avantage qu’il y aurait à désamorcer les conflits en amont des séances du législatif
  cantonal, par exemple en instaurant une commission de la culture du Grand Conseil.

2.2.   Tables rondes

Parallèlement à la démarche analytique, l’entreprise de refonte de la LEAC s’est appuyé
sur un processus participatif qui s’est déroulé de 2017 à 2019. Les réflexions et discussions
ont pris place au cours d’une série de tables rondes réunissant les acteurs culturels par
domaines artistiques, mais aussi les représentants des Communes et les partenaires
financeurs. Ces rencontres ont été organisées aux dates suivantes :

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