Guide à l'attention des administrations visant à clarifier les mesures agricoles prises au titre de la directive cadre sur l'eau et à les rendre ...
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COMMISSION EUROPÉENNE
DIRECTION GÉNÉRALE
ENVIRONNEMENT
Direction D - Eau, substances chimiques et biotechnologie
ENV.D.1 - Eau
Guide à l’attention des administrations visant à clarifier les
mesures agricoles prises au titre de la directive cadre sur
l’eau et à les rendre transparentes au niveau des
exploitations
Le présent guide est élaboré dans le cadre d’un programme de collaboration auxquels
participent les partenaires de la stratégie commune de mise en œuvre de la directive cadre
sur l’eau (SCMO). Il contient les résultats de la discussion qui s’est tenue lors de l’atelier
organisé à Bruxelles, le 6 avril 2011, autour du thème «Des mesures claires pour les
agriculteurs», ainsi que les observations et exemples communiqués par les partenaires et le
GCS. Ce guide a été préparé avec le soutien de l’Institut écologique de Berlin.
Le présent guide a été approuvé par les directeurs de l’eau réunis à Budapest, le
26 mai 2011.
1Table des matières
1. Raison d’être d’un guide visant à clarifier les mesures agricoles prises au
titre de la directive cadre sur l’eau et à les rendre transparentes au niveau
des exploitations ................................................................................................ 4
2. Examen sous l’angle de l’État membre: les approches administratives
nationales ........................................................................................................... 8
3. Examen sous l’angle de l’autorité de gestion de bassin hydrographique:
approches administratives contribuant à rendre les mesures
opérationnelles................................................................................................. 15
4. Examen sous l’angle de l’exploitation: des mesures claires s’imposent pour
protéger les masses d’eau .............................................................................. 30
2Liste des abréviations
MAE Mesures agroenvironnementales
PAC Politique agricole commune
SCMO Stratégie commune de mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau
ZREP Zones réservées à l’eau potable
BCAE Bonnes conditions agricoles et environnementales
BPE Bon potentiel écologique
BEE Bon état écologique
BE Bon état
EM État membre
DN Directive «Nitrates»
ZVN Zone vulnérable aux nitrates
PDM Programme de mesures
DHG District hydrographique
PGDH Plan de gestion de district hydrographique
PDR Programme de développement rural
RBH Réseau de bassins hydrographiques
RDR Règlement de développement rural
EGS Exigences réglementaires en matière de gestion
DCE Directive cadre sur l’eau
31. Raison d’être d’un guide visant à clarifier les mesures agricoles
prises au titre de la directive cadre sur l’eau et à les rendre
transparentes au niveau des exploitations
La directive cadre sur l’eau (DCE) est entrée en vigueur le 22 décembre 2000, établissant de
ce fait un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique de l’eau afin
d’empêcher toute autre dégradation de la qualité des eaux de tous types et d’en protéger et
améliorer l’état. L’opérationnalisation des actions de l’Union contribue à la réalisation des
objectifs environnementaux en appliquant les mesures nécessaires pour prévenir la
dégradation et protéger, améliorer et restaurer la qualité des eaux afin que l’objectif ultime
d’atteindre un «bon état» pour toutes les eaux de l’Union d’ici 2015 se réalise. À titre
exceptionnel et conformément aux dispositions de la directive cadre sur l’eau, il se peut que
cette limite soit repoussée jusqu’en 2021 ou 2027, mais des mesures adaptées devront être
mises en place à partir de 2012.
L’agriculture continue d’exercer une très forte pression sur les eaux de surface et les eaux
souterraines dans la plupart des régions européennes 1 . Elle a été identifiée comme étant
une source majeure de pollution et de captage excessif d’eau et est en partie responsable de
la dégradation des habitats. En dehors de cela, l’agriculture joue aussi un rôle positif dans la
fourniture de biens publics, dont la qualité environnementale. Elle offre notamment beaucoup
de possibilités de résolution des problèmes liés à la protection de l’eau et a déjà contribué à
cet objectif de manière significative.
En vertu de la directive cadre sur l’eau, les États membres (EM) sont tenus d’identifier les
masses d’eau qui ne répondent pas encore au critère de bon état, les raisons pour
lesquelles il n’est pas satisfait à ce critère et les mesures nécessaires pour que ces masses
d’eau atteignent le bon état d’ici 2015 au plus tard. Les plans de gestion de district
hydrographique (PGDH), qui devaient être établis pour 2009, et les programmes de mesures
(PDM) connexes constituent des outils centraux dans ce processus. En mai 2011, vingt États
avaient adopté leur plan de gestion de district hydrographique.
Comme indiqué à l’article 11, paragraphe 3, de la DCE, le PDM doit comprendre à la fois des
mesures obligatoires et des mesures volontaires. Ces mesures sont en outre subdivisées en
mesures de base et mesures complémentaires. Les mesures de base y sont décrites comme
étant des exigences minimales à respecter et incluent des mesures requises pour
l’application de la législation pertinente de l’UE (par exemple, la directive «Nitrates»), des
mesures de contrôle du captage excessif d’eaux de surface et d’eaux souterraines et des
mesures de contrôle des pratiques influençant les rejets à la source et les rejets diffus de
polluants, ainsi que des mesures visant l’application du principe de la récupération des
coûts. En plus de ces mesures de base, pour autant que cela soit nécessaire pour atteindre
les objectifs de la DCE, les États membres ont identifié des «mesures complémentaires»
1
http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/pdf/summary050510.pdf
4dont la définition est laissée à leur appréciation conformément à l’article 11, paragraphe 4,
de la DCE. Ces mesures complémentaires peuvent également être obligatoires par nature.
Après l’adoption des PGDH, le défi que doivent à présent relever les États membres et les
autorités de gestion des bassins hydrographiques consiste à rendre les mesures qui ont été
définies dans les PDM opérationnelles avant la fin 2012 comme le prévoit l’article 11,
paragraphe 7, de la DCE.
Pour que les mesures agricoles contenues dans les PDM puissent s’appliquer au niveau de
l’exploitation, il est au préalable essentiel que les mesures à adopter soient claires et
transparentes pour les agriculteurs. Cela suppose que ces derniers sachent avec précision
ce qu’ils doivent faire pour protéger les ressources en eau et s’ils doivent procéder aux
adaptations nécessaires dans leurs pratiques agricoles ou sont encouragés à le faire. Les
mesures et autres exigences doivent être rendues aussi concrètes et spécifiques que
nécessaire.
De même, la nécessité d’assurer un suivi administratif adéquat de l’application de la DCE
suppose d’identifier clairement les mesures à prendre au niveau de l’exploitation au titre de
la DCE. La directive précise que l’organisme chargé de l’application des règles doit être
l’autorité compétente pour la DCE qui a été désignée au moment de la planification. Si la
responsabilité principale de l’autorité compétente réside au niveau du district
hydrographique, un bon suivi administratif, couvrant tous les niveaux, requiert la participation
d’autres administrations, agences et parties prenantes.
L’existence en Europe d’une tradition de longue date dans la gestion de l’eau et une certaine
connaissance de la politique de l’eau dans l’UE présentent des avantages pour
l’accomplissement des tâches susmentionnées. Les administrations des eaux, par exemple,
sont des entités bien établies qui disposent d’une longue expérience dans la gestion des
eaux. Par ailleurs, plusieurs mesures importantes adoptées au titre de la DCE sont déjà en
place, notamment des mesures obligatoires. Dans le contexte de la transposition en droit
national de la DCE, qui devait avoir lieu en 2003, les États membres ont élaboré d’autres
dispositions administratives qui couvrent de nombreux aspects importants pour l’agriculture
tels que le captage d’eau, le rejet des eaux usées, les contrôles de la pollution diffuse ou la
modification physique des masses d’eau.
Les nombreux autres efforts et études menés dans le passé contribuent également à
atteindre l’objectif consistant à rendre les mesures agricoles adoptées au titre de la DCE
claires et transparentes au niveau de l’exploitation. À titre d’exemple, le CCR et le Réseau
de bassins hydrographiques (RBH) ont déjà identifié de manière très complète les mesures
agricoles pouvant être prises au titre de la DCE. La DG ENV l’a fait également au moyen
d’une étude qu’elle a pilotée. Toutes ces informations ont été regroupées dans un catalogue
de mesures (CADM) 2 . Le Réseau de bassins hydrographiques précise actuellement aussi
les principales mesures du CADM dans le cadre de son nouveau mandat (2010-2012).
2
http://rbn-water-agri.jrc.ec.europa.eu/
5Étant donné que la planification nationale est souvent pilotée par l’UE, il est admis que la
coordination entre les secteurs et les directions qui peuvent exercer une influence sur les
pressions exercées sur les masses d’eau par l’agriculture est également importante au
niveau de l’UE. Une plus grande harmonisation de la DCE avec d’autres politiques clés de
l’UE serait bénéfique et pourrait tirer profit d’une plus grande uniformisation de la
planification nationale des États membres. De même, il apparaît tout aussi nécessaire de
poursuivre le développement des questions transversales et les synergies entre différents
instruments de la politique de l’UE dans le domaine de l’eau, un travail qui a déjà démarré
dans le cadre de la stratégie commune de mise en œuvre (SCMO) de la directive cadre sur
l’eau.
Objectif du guide
Le présent guide a pour but d’aider les autorités nationales et les autorités de gestion des
bassins hydrographiques à rendre opérationnelles les mesures agricoles contenues dans les
PDM. Il identifiera et examinera en particulier les principes, méthodes et outils administratifs
nécessaires à la mise en œuvre des mesures au niveau de l’exploitation, ainsi que les
différents outils de communication et d’aide à la décision qui contribuent à fournir aux
agriculteurs des informations claires et transparentes et à offrir un suivi aux autorités
compétentes chargées de la DCE. L’accent est mis sur les mesures agricoles connexes des
PDM, mais plusieurs des points abordés peuvent également s’appliquer à d’autres types de
mesure également. Le présent guide n’aborde toutefois pas en détail les aspects techniques
de l’application de diverses mesures.
Un guide en tant que boîte à outils
Il est important de souligner que la diversité des structures agricoles, des dispositions
institutionnelles, des conditions environnementales et des sources de pression
environnementale sur les eaux dans les régions européennes est si complexe qu’elle
requiert une approche flexible. Une approche unique applicable en toutes circonstances
n’existe pas. Afin d’offrir un soutien efficace aux agriculteurs, il y a lieu de se souvenir que
des approches individuelles peuvent néanmoins apparaître indispensables pour différentes
régions et différentes exploitations. Le présent guide se veut être un recueil de méthodes et
d’outils spécifiques que les autorités pourront adapter à leurs conditions individuelles.
Les éléments spécifiques qui influenceront le choix des méthodes et outils appropriés
englobent de nombreux paramètres différents qui vont du type de pression sur
l’environnement qu’il convient de combattre jusqu’au niveau de connaissance informatique
de l’exploitant.
Une combinaison des différentes méthodes et des divers outils ainsi qu’une approche taillée
sur mesure sur le plan de la dimension environnementale, économique et sociale seront
nécessaires pour parvenir à relever les défis rencontrés dans les bassins hydrographiques.
Les trois chapitres suivants seront consacrés au développement des méthodes et mesures à
prendre qui s’imposent respectivement au niveau national, au niveau du bassin
hydrographique et au niveau de l’exploitation, étant entendu qu’un certain chevauchement
6peut exister entre les différents niveaux et que les responsabilités des autorités varient d’un
État membre à l’autre.
72. Examen sous l’angle de l’État membre: les approches
administratives nationales
Bien que, dans les États membres, le district hydrographique (DH) soit souvent le premier
niveau auquel s’opère la planification au titre de la DCE, il apparaît aussi essentiel d’adopter
des outils administratifs nationaux et infranationaux afin de rendre les PDM opérationnels au
niveau de l’exploitation. Les règles juridiques nationales ou fédérales, les mesures
d’encouragement économiques et les instruments d’information fixent des contraintes
générales, mais facilitent également la mise en œuvre des PDM. Celle-ci, de même que la
réalisation des objectifs arrêtés par la DCE, requiert un engagement à l’échelle nationale non
seulement au sein des administrations des eaux, mais aussi dans les administrations
d’autres secteurs, dont l’agriculture.
Par le biais d’un contrôle approfondi, les États membres doivent également surveiller si les
objectifs sont sur le point de se réaliser ou non. Un tel contrôle englobe l’examen des causes
de l’éventuel échec et l’établissement des mesures complémentaires nécessaires. Le
premier rapport intérimaire décrivant les progrès réalisés dans la mise en œuvre des PDM
planifiés doit être soumis dans les trois ans à compter de la publication de chaque PGDH.
Comme indiqué précédemment, les PDM doivent être opérationnels à cette même date
également.
Il est donc recommandé de discuter, d’identifier et de convenir des grandes décisions
politiques et approches administratives nationales à prendre après l’adoption des PGDH.
Ce chapitre présente plusieurs principes qui peuvent faciliter l’opérationnalisation des
mesures agricoles au niveau de l’exploitation grâce à la planification nationale.
Amélioration de la coopération entre les administrations nationales concernées et
avec les parties prenantes (planification, budget et contrôle)
Il incombe aux États membres de sélectionner et de concevoir les instruments de niveau
national tels que les programmes de développement rural et d’autres spécifications des
conditionnalités. Les États membres arrêtent donc un ensemble de mesures qui sont
disponibles au niveau du DH afin de faire face aux pressions exercées par l’agriculture.
Pour veiller à ce que tous les secteurs administratifs pertinents tiennent compte de la mise
en œuvre de la DCE et à ce que les synergies entre différents objectifs se réalisent, il est
indispensable qu’une coopération étroite s’établisse entre les autorités de planification des
eaux et d’autres secteurs. Le secteur agricole est l’un des principaux, mais pas l’unique,
secteurs associés à cette planification intégrée. L’expérience montre qu’une approche
transsectorielle et intégrée de la planification, de la conception et de la sélection de mesures
se révèle plus efficace et efficiente.
Le processus de préparation des PGDH a permis d’identifier les administrations et parties
prenantes qu’il convient d’associer à la future mise en œuvre des PDM et constitue une base
solide pour l’élaboration d’autres travaux. Des dispositions administratives appropriées ont
8déjà été prises, y compris pour les districts hydrographiques internationaux, et l’examen de
l’impact environnemental de l’activité humaine, l’analyse économique de l’utilisation de l’eau
et le processus de consultation organisés dans le cadre des PGDH ont permis de déterminer
les secteurs à associer.
Cet effort conjoint de planification est souvent rentable non seulement en ce qui concerne le
financement, mais aussi sur le plan de la réalisation d’objectifs environnementaux multiples.
Un dispositif de financement orienté vers un objectif précis et associant toutes les autorités
concernées permet souvent d’économiser des ressources et peut même constituer une
condition préliminaire à la mise à disposition de fonds adéquats (sur le plan du montant
global) ou à l’exploitation optimale des avantages offerts par les fonds existants pour les
objectifs fixés et les mesures développées dans les PGDH. Il permet en outre d’éviter un
double financement.
Outre la planification conjointe, une évaluation des possibilités et des lacunes des approches
administratives existantes dans les différents secteurs (en particulier dans ceux de
l’agriculture et de l’eau), par exemple des mesures légales, économiques et informatives, est
recommandée. Cette évaluation est nécessaire pour déterminer dans quelle mesure les
approches administratives existantes sont aptes à réaliser les objectifs fixés par la DCE et de
quelle manière les approches administratives existantes pourraient et devraient être
améliorées. Les instruments pertinents à évaluer sont ceux qui peuvent avoir un effet positif
ou négatif direct ou indirect sur l’état de l’eau. Tout comme pour l’amélioration de la
coopération, les PGDH existants offrent une solide base pour évaluer ce que les approches
administratives en place permettent de réaliser et ce qu’il y a lieu de développer encore afin
de répondre aux objectifs. En fonction du niveau de détail de la préparation des PGDH, une
évaluation plus approfondie des informations pertinentes peut s’avérer nécessaire, de
même, par exemple, que l’amélioration des recueils et résumés des PGDH au niveau
national. Lorsque les possibilités et les lacunes des approches administratives existantes ont
été examinées, il apparaît nécessaire de trouver un accord commun sur la façon de traiter
les principaux domaines à développer qui ont été identifiés tels que le financement de la
mise en œuvre des PGDH.
L’association de toutes les parties prenantes concernées (agriculteurs, ONG,
consommateurs d’eau, entreprises) dans les discussions visant à déterminer comment
parvenir aux objectifs de bon état écologique et autres, par exemple la protection de l’eau
potable (imposée par la DCE), doit se poursuivre à tous les échelons territoriaux, du niveau
national jusqu’au niveau de l’exploitation. Ceci inclut également une participation
transparente des parties prenantes dans la planification plus détaillée de l’opérationnalisation
des PDM. Tout en se concentrant sur les mesures agricoles, il est extrêmement important
d’engager et de maintenir un bon niveau de relation et d’échange avec les organisations et
les syndicats des agriculteurs.
Exemple de meilleure pratique: engager les administrations nationales et les parties
prenantes (Finlande)
La décision qu’a prise le gouvernement finlandais, en décembre 2009, d’adopter des PGDH
exigeait qu’un programme national de mise en œuvre plus spécifique soit établi dans le
cadre d’une collaboration pour la fin 2010. L’un des objectifs de ce programme de mise en
9œuvre des PGDH était d’engager toutes les administrations nationales et les parties
prenantes pertinentes dont la contribution et le financement sont requis dans la mise en
œuvre des PDM. Le contenu du programme national de mise en œuvre se résume comme
suit:
• une synthèse par secteur des mesures et des instruments politiques, notamment du
financement, requis pour répondre aux objectifs de la DCE;
• des instruments financiers et politiques et d’autres conditions préliminaires en vue de
la mise en œuvre des mesures identifiées;
• la définition des rôles et responsabilités des différents organismes (administrations,
instituts de recherche et opérateurs privés, dont les agriculteurs);
• un calendrier d’exécution des mesures (au niveau général) avec fixation de priorités;
• le contrôle du programme de mise en œuvre.
En février 2011, le gouvernement a approuvé, par voie de résolution, l’adoption du
programme de mise en œuvre des PGDH pour la période de 2010-2015 incluant, par
exemple, des principes d’action ciblés à l’échelle nationale qui s’imposent dans différents
secteurs pour satisfaire aux objectifs de la DCE. Cette résolution n’aurait pas pu être
adoptée en l’absence d’un dialogue entre les divers secteurs gouvernementaux et les parties
prenantes. Dans le secteur agricole, le dialogue a inclus des négociations s’étendant
jusqu’au niveau des hauts responsables et des experts avec les ministères pertinents, le
syndicat central des agriculteurs et des représentants des administrations régionales
pertinentes. Les principaux instruments identifiés sont l’octroi de fonds, le développement
d’instruments législatifs et politiques divers et les activités R&D.
Sur la base du programme national de mise en œuvre, les administrations régionales
viennent à présent de lancer des processus régionaux de collaboration portant sur la mise
en œuvre des mesures.
Actions stratégiques potentielles à prendre au niveau national
Développer des règles et stratégies nationales de mise en œuvre
L’un des grands principes de la DCE est la fixation d’objectifs écologiques communs
applicables par défaut à l’environnement tout en laissant aux États membres une grande
marge de manœuvre pour leur réalisation. Outre la planification à l’échelle du district
hydrographique (DH), il est souvent nécessaire de convenir et développer des règles et
priorités au niveau national afin de faciliter la mise en œuvre des PDM. Cela est
extrêmement important pour les pressions qui ont été identifiées en tant que «pression clé»
au niveau national et qui sont transsectorielles par nature. Les éléments suivants sont à
prendre en considération lors de l’élaboration de telles règles et stratégies:
• évaluation des possibilités offertes par les approches administratives existantes et
des lacunes qu’elles contiennent, par exemple des instruments juridiques,
économiques et informationnels;
10• recherche et mise en œuvre de synergies entre les secteurs, y compris en interaction
avec les règlements de l’UE;
• établissement/adoption d’un plan de mise en œuvre incluant les zones de captage
prioritaires (France, Écosse) ou l’agriculture en tant que secteur prioritaire, le cas
échéant;
• nécessité de garantir la coopération entre le niveau national et le niveau
régional/local. À titre d’exemple, les responsabilités et compétences en matière de
planification de l’utilisation des terres relèvent souvent du niveau régional/local, mais
la coordination nationale peut aussi s’avérer nécessaire compte tenu de l’influence
importante exercée par la planification de l’utilisation du sol sur plusieurs mesures
agricoles;
• recherche et développement d’autres possibilités de financement. Les autorités
compétentes au niveau national peuvent améliorer la mise en œuvre des mesures
appropriées en recherchant des synergies entre les différents instruments d’aide
d’État. Il peut en outre être utile et possible d’améliorer le développement de
nouvelles structures de financement au niveau national telles que le partenariat
public-privé;
• des partenariats public-privé ont été appliqués avec succès dans plusieurs pays. Bien
qu’ils soient rarement mis en œuvre au niveau national, ces partenariats peuvent être
encouragés par des actions de niveau national. En France, l’exemple de la
coopération entre une entreprise privée dans le domaine de l’eau et des exploitants
de la région des Vosges illustre bien les possibilités d’initiative à l’échelon local. En
l’espèce, la coopération entre différentes parties prenantes a conduit à la création de
mesures d’encouragement financières pour amener les agriculteurs à abandonner
l’agriculture intensive, contribuant ainsi à protéger les ressources en eau 3 .
Faire plein usage des mesures de protection de l’eau proposées par l’actuelle PAC
La politique agricole commune (PAC) influence considérablement les pratiques agricoles et
met à disposition l’un des outils les plus pertinents pour réduire les effets néfastes de
l’agriculture sur les eaux européennes. La PAC contribue de plus en plus à la protection des
eaux et il incombe à présent en particulier aux agriculteurs de respecter la conditionnalité qui
contient diverses dispositions en rapport avec l’eau.
Il reste néanmoins toujours nécessaire et possible d’analyser plusieurs dispositions et règles
associées à la PAC non seulement au niveau national, mais aussi en coopération avec le
secteur agricole et le secteur chargé de la gestion de l’eau afin de déterminer si elles
peuvent être mieux dirigées de façon à atténuer les effets négatifs de l’agriculture sur les
eaux européennes. Les États membres individuels disposent toujours d’une certaine latitude
3
Perrot-Maître, D. (2006), The Vittel payments for ecosystem services: a “perfect” PES case?,
International Institute for Environment and Development, Londres, Royaume-Uni
11dans l’adoption des dispositions du premier pilier et en particulier l’adoption de programmes
de développement rural. La liste ci-dessous fournit quelques exemples de la façon dont la
PAC actuelle pourrait être utilisée pour mieux contribuer à la réalisation des objectifs de la
DCE:
• redéfinition des exigences BCAE (sur la base d’un cadre commun de normes) afin de
répondre aux objectifs de la DCE,
• soutien de types spécifiques d’agriculture qui sont importants pour la protection ou
l’amélioration de l’environnement (article 68 du règlement (CE) no 73/2009 du
Conseil),
• utilisation de toutes les possibilités offertes par les mesures agroenvironnementales
au titre de l’article 39 du règlement de développement rural (RDR),
• application de l’article 38 du RDR qui propose une aide aux agriculteurs afin de
compenser les désavantages des mesures obligatoires résultant de la mise en œuvre
de la DCE;
• application d’autres mesures pertinentes relevant des axes 1, 2 et 3 des programmes
de développement rural telles qu’elles sont identifiées et décrites dans le rapport final
sur les liens entre la DCE et l’agriculture au niveau de l’UE («WFD and Agriculture
Linkages at the EU Level») 4 .
Avantages et inconvénients des approches ascendantes et descendantes de la
planification et de la mise en œuvre
En ce qui concerne les différentes approches de la planification et de la mise en œuvre, une
distinction peut être établie entre l’approche ascendante (du niveau local vers le niveau
national) et l’approche descendante (du niveau national vers le niveau local). L’expérience
acquise par les États membres montre que les deux approches peuvent se révéler utiles, par
exemple, dans l’engagement des administrations et des parties pertinentes. Les
paragraphes suivants et le tableau 1 font ressortir les différences et les points à prendre en
considération lors de la planification de ces approches.
L’approche ascendante associe les parties prenantes directement au processus de
planification d’une mesure. Ceci profite au groupe cible, qui est constitué en l’espèce des
agriculteurs, qui obtiennent ainsi la possibilité de se familiariser avec la question ainsi que
d’acquérir des connaissances et de s’approprier la mesure à un stade précoce. Ceci peut
améliorer la mise en œuvre puisque les mesures tiennent compte des besoins locaux et
visent l’adoption d’actions concrètes et pratiques.
4
Dworak, T., Berlund, M., Liesbet, V. et coll. (2009), WFD and Agriculture Linkages at the EU Level,
Summary report on an in-depth assessment of RD-programmes 2007-2013 as regards water
management, rapport final. Consulté sur: http://ecologic.eu/download/projekte/1900-
1949/1937/final_report.pdf
12L’approche descendante peut présenter l’avantage d’offrir une meilleure vue d’ensemble sur
les objectifs généraux de la DCE et donc de permettre l’adoption d’une méthodologie plus
précise. Aux niveaux national et régional en particulier, l’approche descendante permet
d’établir des mesures plus uniformes qui facilitent la mise en œuvre et le contrôle. Cette
approche convient donc bien pour des mesures qui sont applicables largement. En outre,
l’approche descendante n’exige pas forcément autant de ressources administratives et
autres au niveau local.
Enfin, une combinaison d’approches ascendantes et descendantes peut souvent se révéler
la plus efficace pour le développement et l’élaboration à l’échelon local de mesures de
protection des eaux. Tandis qu’une approche ascendante sera requise pour impliquer et
engager les agriculteurs et sélectionner les mesures qui ont le plus de probabilité d’être
mises en œuvre, une planification et une prioritisation descendantes seront plus que
probablement nécessaires pour garantir la réalisation des objectifs de la DCE.
Les avantages et les inconvénients des approches discutées ci-dessus sont présentés en
résumé dans le tableau 1.
Tableau 1: avantages et inconvénients des approches ascendantes et descendantes
de la planification et de la mise en œuvre
Approche ascendante Approche descendante
Avantages • Plus grande probabilité de • Potentiel d’une meilleure
participation active approche méthodologique
(masses d’eau fortement
• Renforcement de la base de modifiées, bon potentiel
soutien parmi les agriculteurs écologique, analyse de
rentabilité, analyses de la
• Situation locale plus aisément prise disproportionnalité)
en compte
• Maintien d’une plus grande
• Possibilités d’adoption de clarté sur le niveau
mesures/actions plus concrètes d’ambition
• Meilleure prise en compte de la • Uniformité des mesures
volonté des agriculteurs de
participer/mettre en pratique leur • Conditions de concurrence
esprit d’entreprise équitables pour tous les
agriculteurs dans un État
• Simplification et réduction de la membre
charge administrative à long terme
• Possibilité de cibler le
niveau régional ou le
niveau hydrographique
Inconvénients • Risque de perdre de vue le niveau • Plus grande difficulté à
élevé d’ambition et le vaste champ faire participer la
13d’application de la DCE population
• Primauté de la recherche d’un • Plus grande difficulté de
compromis avec les acteurs locaux prise en compte de la
sur la réalisation des objectifs de la situation locale
DCE
• Mesures trop abstraites, ce
• Difficulté de tenir compte des qui nuit à la possibilité de
concepts arrêtés dans la DCE rendre les PDM
(MEFM, définition du BPE, analyse opérationnels
de rentabilité, analyses de la
disproportionnalité)
• Approche trop détaillée pour
obtenir une vue d’ensemble claire
• Risque d’engagement faible de la
part des agriculteurs si les
approches sont volontaires.
Comme indiqué précédemment, plusieurs conditions et exigences doivent être remplies pour
garantir l’existence d’un bon processus conjoint et intégré de planification. Il n’existe pas de
solution polyvalente unique. Chaque bassin hydrographique est différent et a ses propres
caractéristiques environnementales, pratiques agricoles et mesures existantes de protection
de l’eau. Il convient également de tenir compte de la situation économique et sociale des
exploitations si l’on veut couvrir tous les aspects des mesures en place et éviter tout impact
négatif sur les revenus des agriculteurs. La transparence, l’esprit d’ouverture et la
coopération sont également requis pour l’élaboration mutuelle de mesures et l’établissement
d’un train de mesures pouvant satisfaire les exigences individuelles et offrir un financement
fiable.
Il est d’ores et déjà établi que la participation des parties prenantes est un aspect très
important pour pouvoir appliquer les PDM avec succès. La participation de la population peut
être assurée en faisant connaître, par exemple, le diagnostic de l’état des ressources
aquatiques, en donnant aux parties prenantes la possibilité de s’exprimer, en encourageant
les approches contractuelles complétant les mesures obligatoires et en développant une
évaluation économique réaliste de l’impact des mesures. L’établissement d’alliances
coopératives dirigées par des conseillers engagés regroupant les agriculteurs,
l’administration et d’autres parties prenantes au niveau local a porté ses fruits. L’un des défis
est que les approches les plus efficaces et nécessaires sur le plan des résultats
environnementaux pour atteindre les objectifs de la DCE ne sont pas toujours très
appréciées par l’ensemble des parties prenantes et qu’une certaine résistance peut se
manifester envers les mesures complémentaires. Cela ne doit toutefois pas signifier que les
mesures les plus efficaces ne sont pas adoptées, mais au contraire que ce travail doit avoir
lieu pour garantir une bonne compréhension de la façon de mettre ces mesures en œuvre.
143. Examen sous l’angle de l’autorité de gestion de bassin
hydrographique: approches administratives contribuant à rendre
les mesures opérationnelles
Le premier cycle de la DCE et la mise en œuvre des PDM harmoniseront et renforceront la
mise en œuvre des mesures agricoles connexes qui se concentrent sur la protection de
l’eau. Le présent guide est fondé sur les expériences vécues et les approches de mise en
œuvre de la DCE adoptées par plusieurs autorités de gestion de bassin hydrographique de
l’UE. Les expériences individuelles pertinentes en dehors de la mise en œuvre de la DCE
sont également partagées.
Plusieurs méthodes ont été étendues avec succès jusqu’au niveau des agriculteurs et
contribuent de ce fait à la réalisation de l’objectif d’opérationnalisation des PDM. Trois
activités principales sont examinées ici sous l’angle de l’autorité de gestion de bassin
hydrographique: la planification de l’opérationnalisation des mesures agricoles des PDM, la
sélection du bon mécanisme de financement et les activités de contrôle.
Planification de l’opérationnalisation des mesures agricoles des PDM
Dans certains PGDH, les mesures agricoles ont été détaillées dans une certaine mesure:
elles précisent, par exemple, déjà très clairement les mesures de gestion du sol sous leur
PDM (par exemple, zones tampons, marais, cultures de couverture, conversion de terres
arables en terres de pâture) et certaines vont jusqu’à indiquer le niveau d’adoption requis.
Dans d’autres, par contre, le PDM reste un document stratégique et ne contient pas toutes
les informations permettant de déterminer ce qui doit être fait pour l’application des mesures
spécifiques au niveau de l’exploitation. Il se limite à citer les mécanismes généraux de
fourniture (par exemple, les mesures principales) et requiert des spécifications
supplémentaires concernant, par exemple, les actions et calendriers d’exécution spécifiques
requis pour rendre les mesures opérationnelles conformément à l’article 11, paragraphe 7,
de la DCE. Ceci peut inclure des actions sectorielles plus détaillées, des projets spécifiques,
des documents de planification, des règles ou règlements, etc. À cet égard, la DCE ne
diffère pas des autres directives environnementales (par exemple, la directive «Oiseaux» et
la directive «Habitats» sur lesquelles se fonde le réseau Natura 2000).
Exemple de meilleure pratique: convention «Plateforme sur l’eau» dans le bassin
hydrographique Rhin-Meuse (est de la France)
La convention a été signée en avril 2011 entre l’autorité en charge de la DCE, l’Agence de
l’eau, les autorités locales et les représentants des agriculteurs. Ce document complète le
PDM et précise les objectifs à atteindre par le secteur agricole ainsi que les moyens
permettant d’y parvenir en liaison avec la stratégie nationale sur l’environnement (qui a été
adoptée dans le cadre du processus national de consultation du «Grenelle de
l’environnement»).
15Ce document contient des mesures qui ciblent également les zones où le bon état de l’eau
est menacé par l’agriculture, par exemple les captages prioritaires pour l’alimentation en eau
potable. Ces mesures sont, entre autres, la conversion en prairies permanentes, la
reconversion dans l’agriculture biologique (20 % de la SAE en France en 2020),
l’établissement ambitieux des BCAE sur des bandes tampons, l’introduction de cultures à
faible niveau d’apport d’intrants, l’utilisation d’alternatives aux pesticides (désherbage
mécanique, lutte contre les parasites par des moyens biologiques), la réduction de 50 % des
pesticides avant 2018 («Écophyto 2018»), la mise en œuvre des PDR en fonction de l’état
de l’eau, l’application de mesures d’utilisation du sol telles que l’échange de terres entre
agriculteurs ou le rachat de terres par les autorités locales. La convention expire fin 2012 et
un comité auquel participent tous les partenaires en garantit la mise en œuvre adéquate.
Pour que les PDM puissent être rendus opérationnels, il est indispensable de fixer très
clairement les objectifs et les exigences à respecter. Il est nécessaire de déterminer la ligne
de base (c’est-à-dire les mesures de base telles que celles que l’on retrouve dans la
directive «Nitrates», les exigences BCAE et les autres exigences légales) et de préciser les
mesures additionnelles qui contribueront à la réalisation des objectifs. De telles exigences
ont été élaborées dans les PGDH, mais il peut apparaître nécessaire de les approfondir en
fonction de l’approche choisie dans la préparation des plans.
L’opérationnalisation des PDM passe par une collaboration et la contribution des parties
prenantes afin de déterminer des solutions efficaces compte tenu de l’ampleur du
phénomène. Il est essentiel que les autorités compétentes responsables de la DCE
continuent de pleinement profiter des groupes de parties prenantes qui ont été créés lors de
la préparation des PGDH. L’une des coopérations les plus précieuses requises au niveau
régional est celle qui s’établit entre les autorités compétentes responsables de la DCE et les
autorités agricoles régionales. Cette coopération est de la plus haute importance pour rendre
les mesures de la DCE opérationnelles au niveau de l’exploitation, ainsi que pour assurer le
contrôle de ces mesures. Dans certains cas, il peut apparaître nécessaire de développer
d’autres structures régionales et locales. Dans les régions méditerranéennes, par exemple,
les réseaux d’irrigation sont aujourd’hui souvent gérés de manière collective (par exemple,
par le biais d’associations syndicales de propriétaires ou de sociétés de développement
régional). Cette approche collective permet de mieux gérer l’eau et d’organiser le partage de
l’eau en période de pénurie. Tout en rendant les PDM opérationnels, il est recommandé de
tirer pleinement parti des types de structures collectives existantes dans lesquelles les
agriculteurs sont également impliqués.
Exemple de meilleure pratique: «Agri-Mieux» (France)
Les accords de coopération dans le cadre du programme «Agri-Mieux» (le successeur de
«Ferti-mieux») en France visent à améliorer la qualité de l’eau et à protéger les eaux sans
générer de pertes de revenus pour les agriculteurs. Le programme a été lancé par
l’Association nationale de développement agricole en coopération avec des organisations
gouvernementales et agricoles telles que le ministère de l’agriculture et le ministère de
l’écologie, les chambres agricoles et les sociétés de distribution d’eau.
16Les accords portent essentiellement sur la communication et l’assistance technique et se
composent de programmes volontaires, non contraignants, qui n’impliquent aucune
compensation.
En adoptant le label Agri-Mieux, les agriculteurs s’engagent notamment à modifier leurs
habitudes de consommation d’engrais. Les mesures encourageant les agriculteurs à
participer consistent en l’octroi d’un label à des groupes d’agriculteurs dans une région qui
s’engage à prendre une action volontaire pour protéger les ressources en eau. Les activités
ont permis de réduire jusqu’à 40 % des taux d’engrais se retrouvant dans l’eau après
l’application des mesures.
Ces programmes ont encouragé avec succès une meilleure intégration de l’agriculture dans
les politiques locales de l’eau. Ils ont initié une coopération entre les acteurs agricoles et les
parties prenantes du secteur de l’eau jusqu’à la phase de labellisation et pendant celle-ci.
Plusieurs mesures telles que l’épandage à grande échelle de fumier et le compostage du
fumier ont été appliquées avec succès. La solide implication des agriculteurs et la
communication efficace entre les organisations agricoles, l’administration et les experts en
eau ont permis de trouver de nouveaux moyens de maintenir et même d’améliorer la qualité
de l’eau sans perte de revenus pour les agriculteurs. La formation et l’information sur le
fonctionnement et les réussites des programmes «Agri-Mieux» sont assurées par voie de
transmission entre agriculteurs par le biais de «fermes transfert» qui diffusent la meilleure
pratique et organisent quatre journées portes ouvertes et de formation par an 5 .
Inclure le ciblage de mesures au niveau du sous-bassin/niveau régional
Le niveau régional ou du district hydrographique est le premier échelon de la hiérarchie de
planification du cadre national visant à rendre les PDM opérationnels au niveau de
l’exploitation. Afin de mieux préciser et cibler les mesures, de nombreux districts
hydrographiques établissent à présent des plans opérationnels qui fixent des mesures à
l’échelon du sous-district ou encore du captage ou de la masse d’eau. Tel est notamment le
cas en Allemagne et en Écosse. Cette dernière, par exemple, planifie et applique des
mesures à la fois à l’échelon national et au niveau des captages prioritaires comme l’illustre
l’exemple ci-dessous.
Les mesures peuvent être ciblées, par priorité, à l’échelon régional ou au niveau du sous-
bassin (ou d’une autre unité hydrologique plus petite adéquate) en fonction de leur efficacité
potentielle pour la zone concernée sur le plan des objectifs desservis et du type d’agriculture
qui domine dans la région. Des objectifs multiples ou les avantages fournis par la mesure
peuvent servir de critères pour garantir l’établissement de synergies avec d’autres objectifs
environnementaux. Les systèmes d’information géographique et autres outils d’analyse
assistés par ordinateur sont apparus très utiles pour hiérarchiser et cibler les mesures le plus
efficacement possible.
La planification à l’échelon local (par exemple, en rédigeant une ligne directrice en fonction
des demandes locales ou des plans au niveau de l’exploitation détaillant les mesures
5
http://www.cra-lorraine.fr/fichiers/plaquette-agrimieux.pdf
17individuelles à prendre) soutient davantage encore l’application et l’adoption de mesures. La
planification à l’échelon local peut nécessiter beaucoup de ressources, mais elle permet
d’améliorer l’efficacité sans compromettre la qualité ou la compréhension des informations,
par exemple en regroupant les exploitations sur la base de leurs caractéristiques agricoles
ou par unité administrative et/ou sous-bassin. L’adoption d’une approche régionale ou par
sous-bassin fondée sur des caractéristiques environnementales est importante pour
améliorer l’applicabilité et le réalisme des mesures en fonction des différents états
écologiques rencontrés dans l’UE. Elle permet également de se concentrer sur la
caractéristique de la pratique agricole. Ainsi, les mesures applicables dans les zones
d’élevage intensif différeraient de celles qui s’appliquent dans les régions dominées par les
cultures arables.
Une meilleure identification des sources de pollution peut s’avérer nécessaire aussi pour
cibler des mesures à l’échelon régional ou au niveau du sous-bassin. Une bonne
connaissance de la principale source de l’eutrophisation, par exemple, permettra de
sélectionner judicieusement les mesures qui s’imposent pour en contrer les effets négatifs.
Dans ce cas d’espèce, il est important de se concentrer sur le sous-bassin ou l’échelon
régional/local, car la pollution peut trouver son origine dans une zone très limitée et la
concentration de l’application des mesures sur la source principale permettra d’enregistrer
des résultats efficaces à moindre effort (des cartes de risque d’érosion et un index P
peuvent, par exemple, être utilisés pour évaluer les zones où le risque de charge en
phosphore est accru).
Enfin, comme l’a montré l’exemple de la Basse-Saxe en Allemagne, il peut être utile de
développer un train de mesures disponibles tout en laissant le choix des mesures à
l’appréciation de l’échelon régional ou du sous-bassin. Une approche souple permet
d’adapter les mesures appliquées et adoptées par les agriculteurs aux besoins spécifiques
de leur activité. Une approche un peu similaire a été adoptée en Finlande où une série
complète de mesures soutenues par des primes a été introduite au niveau national. La
planification est ensuite affinée à l’échelon régional ou au niveau du bassin hydrographique
pour un meilleur ciblage, par exemple, sur des zones tampons plus larges et sur les marais.
La planification à l’échelon régional ou au niveau du bassin hydrographique sert de point de
départ pour une planification plus détaillé à l’échelon local et enfin au niveau de l’exploitation.
Exemple de meilleure pratique: gérer la pollution diffuse en Écosse 6
L’approche adoptée par l’Écosse pour gérer la pollution diffuse peut servir d’exemple
pratique de la combinaison d’une approche nationale et du ciblage par sous-bassin, ainsi
6
L’Écosse a publié un complément à son PGDH intitulé «The Rural Diffuse Pollution Plan for
Scotland» qui décrit cette activité en détail:
http://www.sepa.org.uk/water/river_basin_planning/diffuse_pollution_mag.aspx. Vous trouverez de
plus amples informations sur la pollution diffuse et les zones de captage prioritaires à l’adresse:
http://www.sepa.org.uk/water/river_basin_planning/dp_priority_catchments.aspx.
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