La Propreté à Paris, entre politique et management
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La Propreté à Paris,
entre politique et management
Quelle place pour la gestion par la performance ?
Etude menée au Service Technique de la Propreté de Paris
Alice Morterol
Alix Rondenay Juillet 2009
1
Remerciements
Nous tenons à remercier le STPP qui nous a accueillies pour cette étude, en particulier nos
référentes : Marie-Claude Melczer, Céline Richet-Martin, Isabelle Lardin et Elsa Gomis, ainsi
que Thierry Arnaud et Philippe Cheval pour le temps qu’ils ont bien voulu consacrer à nos
travaux en cette période de bouleversement de la hiérarchie au STPP.
Nous n’oublierons pas l’accueil et l’aide précieuse du personnel des Missions, des divisions
(notamment les divisions 5-6, 7-8, 9-10, 13 et 17), de la SMM, du Service Etudes et de la MSI
tout au long de notre étude.
Enfin, nous remercions chaleureusement Mme Pallez, professeur au Centre de Gestion
Scientifique de l’Ecole des Mines, qui a su nous faire prendre du recul par rapport à notre
travail et nous a toujours aiguillées au cours de notre étude.
2
Résumé
Le Service Technique de la Propreté de Paris (STPP), qui appartient à la Direction de la
Propreté et de l’Eau (DPE), est un des plus grands services de la Ville de Paris. Ses
attributions et responsabilités sont nombreuses : collecte quotidienne des ordures
ménagères, collecte des déchets recyclables et du verre, nettoyage et lavage des rues, collecte
des dépôts d’encombrants dans les rues, gestion de déchetteries sans oublier la verbalisation
des contrevenants, le dégraffitage des façades, le nettoiement après les manifestations etc.
Pour assurer ses multiples missions, le STPP dispose d’un budget de plusieurs centaines de
millions d’euros et s’appuie sur 7000 agents municipaux dont 5000 éboueurs, ainsi que sur
des prestataires privés, comme Véolia Propreté ou Sita (Suez), à qui il délègue certaines
tâches. Le STPP est déconcentré en 14 divisions territoriales, correspondant à un ou plusieurs
arrondissements. Sous l’autorité d’un chef de division, elles gèrent les activités du STPP sur
leur territoire. Si dans les grandes lignes, elles suivent le même mode de gestion, chacune a
ses particularités de management. Leurs actions sont jugées quotidiennement non seulement
par l’œil exigeant des riverains et des élus, rarement satisfaits, mais aussi par un personnel
ouvrier très syndiqué. Les marges de manœuvre sont donc étroites.
Pour améliorer l’efficacité de son service dans un contexte actuel de modernisation de la
gestion du service public, et de restrictions budgétaires, le chef du STPP a souhaité la création
d’un tableau de bord pour le pilotage des activités opérationnelles qui devrait lui permettre
de mieux percevoir les leviers d’amélioration et d’économie dans chaque division. Cela
s’inscrit aussi dans la démarche engagée de certification Qualité Sécurité Environnement du
STPP.
Afin de répondre à cette demande de création d’un tableau de bord, nous avons effectué un
diagnostic approfondi du fonctionnement de cette vaste organisation en rencontrant des
acteurs des divisions et des services supports à tous les niveaux hiérarchiques : du chef de
division au chef d’équipe en prise avec le quotidien, les cadres et les techniciens dans les
bureaux centraux. Nous avons aussi ressenti le besoin de rencontrer des acteurs extérieurs
comme des prestataires privés, souvent considérés par le service public comme les modèles
de la gestion de la performance, des élus de Paris mais aussi des riverains membres des
Conseils de quartier. Les logiques de chaque acteur ont été explorées, mettant ainsi à jour les
attentes souvent contradictoires et incompatibles rendant la fixation d’objectifs par la
hiérarchie du STPP compliquée.
La mise en parallèle du modèle de l’organisation du STPP et d’un prestataire privé, modèle
un peu utopique d’une organisation de gestion par la performance, se révèle, par ailleurs,
riche en enseignements.
3
Nous avons aussi découvert que certaines activités se prêtaient plus ou moins facilement à
l’évaluation au moyen d’indicateurs de performance. Alors que la collecte des déchets est très
semblable à une activité industrielle et donc mesurable et quantifiable, l’entretien des rues
est beaucoup plus difficile à évaluer : la subjectivité des activités de propreté des rues a été
explorée.
Nous avons rencontré des questions plus classiques sur la mise en place de tableaux de bord
dans une organisation : ainsi la question de la comparabilité de plusieurs entités (ici les
arrondissements) s’est vite imposée à nous. De même, nous avons dû réfléchir aux
indicateurs et à leurs qualités, ce qui s’est vite révélé compliqué dans une organisation
comme le STPP qui brasse chaque jour un grand nombre de données et d’informations.
Notre étude a toutefois permis d’aboutir à la création de tableaux de bord liés aux activités du
STPP et déclinés par niveau hiérarchique. Même si le temps nous a manqué pour
accompagner la mise en œuvre pratique de ces tableaux de bord, nous avons réfléchi sur les
conditions nécessaires pour réussir et mettre en place la gestion par la performance dans un
service public comme le STPP.
Enfin, nous nous sommes rendu compte que le tableau de bord n’est qu’un outil pour aider à
la mise en place de la gestion par la performance, mais que seul il n’est absolument pas
suffisant. Il est nécessaire de faire appel à d’autres leviers, en particulier la motivation du
personnel, et ce dans le contexte particulier du service public, et la communication, à la fois
pour valoriser le travail des éboueurs sur l’espace public et sensibiliser les Parisiens aux
problèmes de propreté.
4
SOMMAIRE
I. Le STPP : une activité difficile à représenter sur un tableau de bord ........... 11
1. Le STPP : un service tentaculaire qui ne facilite pas les retours d’informations .................. 11
1.1. Organisation du STPP ........................................................................................................ 11
1.2. Les activités du STPP.......................................................................................................... 13
1.2.1. La collecte des Ordures Ménagères (OM) et des Multimatériaux (MM) .................. 14
1.2.2. La propreté ................................................................................................................ 14
1.3. Un échelon central en manque d’informations ................................................................ 15
2. La Propreté et la Collecte : deux activités différentes mais complémentaires .................... 16
2.1. Deux activités pour un même personnel .......................................................................... 16
2.2. Des moyens techniques et des organisations du travail différents .................................. 17
2.3. Collecte : une évaluation objective possible ..................................................................... 18
2.4. Propreté : une évaluation subjective et quasi-impossible ................................................ 18
2.5. Conclusion ......................................................................................................................... 19
3. Une organisation sous pression ....................................................................................... 20
3.1. Une ligne hiérarchique importante complexifiée par la présence des élus à différents
étages 20
3.1.1. Une importante ligne hiérarchique ........................................................................... 20
3.1.2. Des syndicats puissants ............................................................................................. 20
3.1.3. La présence influente des élus .................................................................................. 21
3.1.4. Des riverains en position de force ............................................................................. 21
3.2. Des logiques d’acteurs différentes et des objectifs parfois contradictoires ..................... 22
3.3. Conclusion ......................................................................................................................... 23
II. Construire le tableau de bord : un parcours semé d’embûches .................. 24
1. Un premier obstacle : peut-on comparer les arrondissements ? ........................................ 24
1.1. Un discours mettant l’accent sur les différences .............................................................. 25
1.2. Des chiffres moins faciles à interpréter que les discours .................................................. 25
5
2. Deuxième obstacle : trouver les « bons » indicateurs ....................................................... 27
2.1. Que disent les théoriciens ? .............................................................................................. 27
2.2. Les indicateurs du STPP face à la théorie .......................................................................... 27
2.2.1. La lisibilité des indicateurs : facile à améliorer.......................................................... 27
2.2.2. La fiabilité des données : un véritable enjeu pour le STPP ....................................... 27
2.2.3. La réponse à un objectif : un travail d’éclaircissement à faire .................................. 30
2.2.4. Le coût d’acquisition.................................................................................................. 30
2.2.5. L’acceptabilité sociale : une qualité non négligeable dans une industrie de main
d’œuvre avec de forts syndicats................................................................................................ 31
2.2.6. La robustesse : un point résolu par le choix de bonnes fréquences de calcul .......... 31
3. Véolia Propreté : un modèle d’organisation différent ....................................................... 32
3.1. Véolia, une organisation plus centralisée ......................................................................... 32
3.1.1. La formation d’équipages .......................................................................................... 32
3.1.2. Un système d’information intégré ............................................................................ 33
3.2. Des priorités claires et définies ......................................................................................... 33
3.3. Un modèle adaptable au STPP ?........................................................................................ 34
3.4. SITA : un fonctionnement proche de celui de Véolia ........................................................ 34
3.4.1. Les systèmes d’informations ..................................................................................... 35
3.4.2. L’environnement ....................................................................................................... 35
3.4.3. La fixation d’objectifs ................................................................................................ 35
4. Le tableau de bord .......................................................................................................... 36
4.1. Le tableau de bord de la collecte ...................................................................................... 36
4.1.1. Les éléments disponibles........................................................................................... 36
4.1.2. Les attentes du chef du STPP .................................................................................... 37
4.1.3. La hiérarchisation des indicateurs ............................................................................. 37
4.1.4. La nécessaire fiabilisation des applications informatiques ....................................... 40
4.2. La Propreté ........................................................................................................................ 41
4.2.1. Nettoiement des rues................................................................................................ 41
6
L’existant ................................................................................................................................... 41
Proposition................................................................................................................................. 42
4.2.2. Collecte des Objets Encombrants.............................................................................. 42
4.3. Conclusion ......................................................................................................................... 43
4.4. Le tableau de bord CAPP ................................................................................................... 44
III. Tableau de bord et gestion par la performance : la solution miracle? ........ 46
1. La mise en œuvre pratique du tableau de bord ................................................................ 46
1.1. L’inscription dans la démarche QSE : une circonstance favorable à exploiter avec
précautions .................................................................................................................................... 46
1.2. Les conditions de l’appropriation du tableau de bord ...................................................... 47
2. Qu’entend-on par performance ?..................................................................................... 48
2.1. La polysémie du mot performance ................................................................................... 48
2.2. L’adaptation à l’espace public : un axe de progrès à long terme ? ................................... 49
3. La gestion de la performance est plus complexe que le suivi d’un tableau de bord ............ 50
3.1. La motivation du personnel : un point sensible ................................................................ 50
3.1.1. La motivation des cadres d’une division ................................................................... 50
3.1.2. La motivation des agents sur le terrain ..................................................................... 51
3.2. La communication : un levier peu exploité ....................................................................... 52
3.2.1. La communication : usages et formes ....................................................................... 52
3.2.2. Paris : en retard par rapport à d’autres villes dans ce domaine ?............................. 53
3.2.3. Le rôle du STPP par rapport à la communication ...................................................... 54
IV. Annexe ........................................................................................................57
1. La Collecte....................................................................................................................... 58
1.1. La collecte des OM ............................................................................................................ 58
1.2. La collecte des MM (Multi-Matériaux) .............................................................................. 61
1.3. Les autres collectes............................................................................................................ 62
2. La Propreté ..................................................................................................................... 63
2.1. Le déblaiement des marchés ............................................................................................. 63
7
2.2. La collecte des objets encombrants .................................................................................. 63
2.3. Le nettoiement .................................................................................................................. 65
3. La question de la comparabilité des arrondissements ....................................................... 66
4. Les tableaux de bord ....................................................................................................... 70
4.1. Tableaux de bord Collectes des OM-MM-Verre................................................................ 70
Commentaires sur les tableaux de bord Collectes ........................................................................ 73
4.2. Tableaux de bord Objets Encombrants ............................................................................. 79
4.3. Tableau de bord du Centre d’Action pour la Propreté de Paris ........................................ 89
8
Introduction
« Paris capitale des crottes de chiens ». Combien de fois n’a-t-on pas entendu ou lu cette
critique faite à l’encontre de la ville des Lumières ? Lors de la campagne pour l’attribution des
Jeux Olympiques 2008 la délégation chinoise attaquait Paris en s’indignant : « nous n’allons
quand même pas organiser les Jeux Olympiques dans la capitale des crottes de chien ! ».
Certes, cette vision de la propreté est très limitée et l’on ne peut réduire la propreté aux
déjections canines, mais la propreté représente, pour la soi-disant plus belle ville du monde,
un véritable enjeu économique et touristique.
La propreté est aussi un enjeu politique. Les Parisiens sont sensibles à la propreté, ou plutôt à
la malpropreté de leur quartier. Ils jugent ainsi l’efficacité des équipes municipales. C’est
donc un sujet propice aux débats passionnés entre les différentes formations politiques. Lors
des dernières élections municipales, Françoise de Panafieu avait fait de la propreté à Paris le
deuxième point de son programme, et n’hésitait pas à attaquer le bilan de Bertrand Delanoë,
affirmant que Paris n’avait jamais été aussi sale.
Comment est donc organisée la propreté à Paris ? Dans la capitale, c’est un service central de
la mairie de Paris sur qui repose cette responsabilité : le Service Technique de la Propreté de
Paris (STPP) au sein de la Direction de la Propreté et de l’Eau (DPE). Chaque année, il
collecte plus d’un million de tonnes de déchets ; chaque jour il est responsable de l’entretien
des 2900 kilomètres de trottoirs; il traite aussi bien la chute des feuilles en automne, le
verglas en hiver que le recyclage des ordures.
Ces dernières années, les contraintes pesant sur le STPP se sont resserrées : d’abord le budget
alloué au STPP, qui est de plusieurs centaines de millions d’euros, est plus sévèrement
contrôlé par la mairie qui fait face à des restrictions budgétaires. L’objectif actuel consiste
donc à améliorer le service et la satisfaction des Parisiens à masse salariale constante. En
2009, le budget a même sensiblement baissé. De plus, la question de la privatisation partielle
des activités est présente dans certains esprits : dans près de la moitié des arrondissements
de Paris, la collecte des déchets ménagers est gérée par des prestataires privés dans un cadre
contractuel avec la Ville de Paris. L’été dernier, de violents débats ont eu lieu au Conseil de
Paris autour du projet de privatisation de quatre nouveaux arrondissements. La motivation
de la privatisation : la collecte effectuée par des prestataires privés coûterait environ 20% de
moins que lorsqu’elle est effectuée par la régie et la privatisation permet de redéployer les
effectifs sur les activités de nettoiement. La privatisation n’a finalement pas été retenue
comme solution en raison de l’opposition de certains élus et syndicats, mais le STPP se trouve
désormais obligé de montrer qu’il peut faire aussi bien, voire mieux, que le privé.
Par ailleurs, souffle actuellement sur la Mairie de Paris un vent de modernité. Des contrats de
performance ont été signés entre la direction financière et les principales directions de la
Ville de Paris, des démarches de certification sont lancées, la Ville de Paris a décidé
d’appliquer volontairement le principe de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de
Finance)… C’est un peu dans cet esprit que le chef du STPP, pour s’inscrire dans cette
démarche et pour améliorer la performance de son service, nous a demandé de créer un
9tableau de bord pour le pilotage des activités du STPP, à l’aide d’indicateurs de performance.
Cette démarche s’inscrit aussi dans le processus de certification Qualité Sécurité
Environnement dans lequel le STPP s’est récemment engagé.
Outre les problèmes classiques liés à un tableau de bord, on voit déjà se profiler à travers ce
sujet un éventuel choc des cultures entre une gestion moderne par la performance et une
organisation traditionnelle de service public.
Pour répondre à la demande de son responsable, il a donc été nécessaire de se plonger dans
l’organisation du STPP pour comprendre dans quel contexte le tableau de bord allait devoir
s’insérer et être utilisé à terme. Dans ce but, nous avons rencontré divers acteurs impliqués :
aussi bien du personnel des ateliers, des divisions et du niveau central, que des élus, des
prestataires privés et des membres de Conseil de quartier. Nous présentons donc dans la
première partie de ce rapport les points particuliers de l’organisation, qui la rendent a priori
peu compatible avec la mise en place d’un tableau de bord. C’est d’ailleurs là un enjeu de
l’étude.
La deuxième partie de notre étude a été consacrée à la réalisation concrète du tableau de
bord, phase pendant laquelle nous nous sommes heurtées aux problématiques assez
classiques de la légitimité de la comparaison entre plusieurs entités et du choix des « bons »
indicateurs.
Cependant, la mise en œuvre future de ce tableau de bord, phase à laquelle nous n’avons pu
prendre part au cours de notre étude, reste une étape cruciale. Rien n’assure que cet outil
permettra de résoudre les problèmes actuels de recherche d’efficacité et d’amélioration du
STPP. Pour être efficace, ce tableau de bord doit être replacé dans une démarche plus
générale de la gestion de la performance. C’est ce que nous aborderons dans une dernière
partie.
10I. Le STPP : une activité difficile à représenter sur un
tableau de bord
1. Le STPP : un service tentaculaire qui ne facilite pas les
retours d’informations
1.1. Organisation du STPP
Le STPP est un service important en taille : 7000 employés y travaillent dont près de 5000
éboueurs. Nous sommes donc en présence d’une importante industrie de main d’œuvre.
Organisation générale
Le STPP est composé de 4 missions :
- la Mission Collectes
- la Mission Propreté
- la Mission Organisation et Assistance, service en charge du personnel
- la Mission Qualité Sécurité Environnement, chargée du processus de certification ISO
Les missions Collectes et Propreté disposent d’une vision transversale des activités (collecte,
propreté) dans les différentes divisions et jouent le rôle de coordinateur. Constituées
d’ingénieurs et de techniciens, elles sont, par analogie avec l’industrie, l’équivalent de
bureaux des méthodes.
Des services supports viennent s’ajouter :
- la Section des Moyens Mécaniques qui fournit les bennes, les gros engins de nettoyage
et les chauffeurs
- l’Ecole de la Propreté qui forme les nouveaux agents embauchés
- le Centre d’Action pour la Propreté qui verbalise les riverains commettant des
infractions à la salubrité publique (CAPP)
- la circonscription Fonctionnelle : équipe d’agents qui gère les services exceptionnels
comme le nettoyage suite au passage d’une manifestation ou le nettoyage des berges
de la Seine
- le Centre d’approvisionnement qui fournit les fongibles, les outils nécessaires pour la
propreté (balais, pics à glace…)
Enfin 14 divisions réparties sur Paris sont chargées de l’exploitation (à savoir assurer la
collecte des déchets et la propreté) dans le ou les arrondissements dont elles ont la charge.
Ces divisions peuvent être comparées à de véritables petites entreprises avec leurs locaux,
leurs matériels, leur personnel et leur ligne hiérarchique. Ces petites entreprises sont dirigées
par un chef de division jouissant d’une relative autonomie.
Tous ces services sont directement rattachés au chef du STPP. Il n’existe théoriquement pas
de relations hiérarchiques ni entre les missions et les divisions, ni entre les missions et les
services supports.
11Organigramme du STPP
Les divisions
12Les divisions ont sur le terrain la véritable responsabilité de la bonne exécution des activités
et sont les unités principales de l’activité d’exploitation. De ce point de vue, le STPP est un
service déconcentré géographiquement.
Chaque arrondissement est lui-même divisé géographiquement en trois ou quatre secteurs
qui comportent chacun deux ateliers. Une trentaine d’éboueurs en moyenne travaillent
chaque jour dans un atelier, sous la responsabilité d’un ou deux chefs d’équipe. Les éboueurs
affectés à la collecte des déchets ménagers sont appelés « rippeurs ».
4 secteurs dans le 18ème et 6 ateliers
La répartition des moyens
Comment les moyens (effectifs, nombre de bennes à ordures, d’engins de nettoiement…)
sont-ils répartis dans les arrondissements ? Cette question se pose naturellement mais en
réalité il est difficile de trouver une simple explication. Il n’existe pas de savant algorithme
permettant, en fonction des différentes caractéristiques des arrondissements (superficie,
population, etc), de déterminer l’effectif optimal nécessaire à un arrondissement. La
répartition actuelle est donc le fruit de l’histoire et de différents ajustements en fonction des
problèmes rencontrés.
Par ailleurs, on pourrait penser qu’un rééquilibrage des effectifs aurait pu être envisagé. Mais
les contraintes propres au statut des agents, ainsi que l’hétérogénéité des rythmes de travail,
ne facilitent pas la mutation d’un agent d’un arrondissement à un autre, voire même d’un
atelier à un autre au sein d’un même arrondissement.
1.2. Les activités du STPP
La gestion de la propreté se divise en deux grandes parties :
- les collectes (ordures ménagères, collecte sélective, verre)
- la propreté (collecte des objets encombrants, nettoiement des rues, déblaiement des
marchés)
13Selon les arrondissements, la collecte des ordures ménagères est assurée par les services de la
ville (auquel cas, la SMM fournit les bennes et les chauffeurs), ou bien cette collecte est
confiée à un prestataire privé (Véolia Propreté, SITA, Derichebourg…) et le STPP n’exerce
alors qu’un contrôle de la prestation effectuée. Les activités de propreté sont toujours gérées
en régie. Notre étude s’intéressera principalement à la gestion des activités en régie.
Nous nous contenterons ici d’une très brève description du fonctionnement des activités qui
sera utile à la compréhension de notre analyse ensuite. Pour des explications plus détaillées,
on pourra se reporter en annexe 1 et 2 (p.50 et 55).
1.2.1. La collecte des Ordures Ménagères (OM) et des Multimatériaux (MM)
La collecte des ordures ménagères a lieu tous les jours à Paris. Les bennes et les chauffeurs
sont fournis par la Section des Moyens Mécaniques (SMM), qui disposent de garages à la
périphérie de Paris, d’où partent les bennes pour les arrondissements gérés en régie. Elles
arrivent ensuite dans les arrondissements, aux ateliers qui leur ont été attribués vers 6h du
matin. Les chauffeurs retrouvent là deux rippeurs et l’équipage d’un jour ainsi formé part
faire la tournée selon un itinéraire prédéfini. Les équipages ne sont pas fixes du fait de
l’organisation que l’on vient de décrire : ce n’est pas forcément le même chauffeur qui se rend
dans le même atelier, et si cela se produisait, il n’est pas certain que le chauffeur retrouve les
deux mêmes rippeurs en raison des roulements avec des repos décalés. La collecte doit
théoriquement être terminée en fin de matinée. Dans le cas où il reste des tonnages à
collecter l’après-midi, on parle de débords de collecte ou de tonnage résiduel. Cela est à éviter
à tout prix car des moyens supplémentaires doivent alors être mobilisés l’après-midi.
La collecte sélective (bacs jaunes) a lieu deux fois par semaine, selon le même principe. Les
bennes vont vider dans des centres de tri qui ont la possibilité de les refuser s’ils constatent
une mauvaise qualité du tri parisien. Les déchets sont alors traités comme des ordures
ménagères, c’est-à-dire comme ceux des bacs verts.
1.2.2. La propreté
La propreté regroupe en fait deux activités principales : le nettoiement des rues et la collecte
des Objets Encombrants (OE), c’est-à-dire les objets qui ne rentrent pas dans les bacs verts
(réfrigérateurs, canapés etc…). Le déblaiement des marchés fait aussi partie des activités de
propreté. Prioritaire dans les faits (les riverains et les automobilistes « piétinent » derrière
les agents qui nettoient un marché pour se réapproprier l’espace), le déblaiement est
quasiment toujours réalisé dans les temps. Aussi la mise en place d’un tableau de bord n’était
pas une priorité.
La collecte des OE
14Les objets encombrants sont les gros objets (canapés, réfrigérateurs, ou autres mobiliers) qui
ne rentrent pas dans le bac vert.
Les Parisiens qui souhaitent se débarrasser d’un ou plusieurs objets encombrants peuvent
soit les emporter dans une déchetterie, soit les déposer sur le trottoir à condition d’avoir
prévenu le service technique de la propreté en prenant rendez-vous par internet ou par
téléphone. Une liste des adresses à collecter par division est éditée chaque jour et les engins à
disposition sont envoyés avec un ou plusieurs éboueurs pour collecter les OE signalés.
L’objectif affiché par la Mairie, et que les divisions doivent donc respecter, est de collecter les
OE dans la demi-journée qui suit la prise de rendez-vous. Le but est de laisser traîner les OE
le moins longtemps sur les trottoirs. En effet, des vieux canapés ou des réfrigérateurs rouillés
qui traînent sur le trottoir donnent rapidement une très mauvaise impression de propreté
dans la rue en question.
Cela dit, certains déposent des OE sur le trottoir sans avoir pris de rendez-vous au préalable :
il s’agit de dépôts sauvages ou clandestins. Les éboueurs doivent évidemment collecter aussi
ces dépôts sauvages.
Le nettoiement des rues
Le nettoiement des rues est organisé actuellement en zone de traitement : chaque matin et
chaque après-midi, l’éboueur se voit attribuer une zone de nettoiement (anciennement
nommé canton). Le but est de nettoyer le canton dans le temps imparti, mais des imprévus
peuvent rendre la tâche difficile : une plainte ponctuelle d’un riverain ou un signalement de
la mairie, une rue particulièrement sale suite a un évènement particulier par exemple...
L’éclatement géographique de l’organisation du STPP, et la variété de ses activités, que nous
venons d’évoquer, compliquent la remontée d’informations vers le niveau central qui se sent
dès lors en manque de données et d’outils pour avoir une bonne vision de ses activités.
1.3. Un échelon central en manque d’informations
Nous nous sommes heurtées à un problème classique : une grosse organisation a besoin de
remontées d’informations homogènes afin de pouvoir être pilotée, or justement les
différentes entités, ici les divisions territoriales, ne sont pas homogènes et on ne peut
remédier à certaines différences qui sont liées à l’urbanisme de la ville.
Les caractéristiques intrinsèques des arrondissements (comme le tissu urbain, la densité et le
type de la population, les activités, etc…) confèrent à chacune une identité propre. D’autre
part, comme les divisions disposent d’une relative autonomie, les systèmes de gestion et
d’organisation des services de collecte et de propreté varient plus ou moins d’une division à
l’autre. Il s’agit d’une industrie très ouvrière où la gestion des hommes a une importance
capitale, tant et si bien que la personnalité du chef de division, qui peut beaucoup varier, a
une véritable influence sur les modes de gestion employés dans une division. Des chefs de
divisions qui semblent attachés à l’usage des indicateurs et de la programmation cohabitent
ainsi avec des chefs de division plus attirés par le contact humain.
15Ces différences entre les divisions rendent difficile une vision globale et synthétique au
niveau central du STPP et en particulier pour le chef du STPP. S’il existe une bonne
connaissance du terrain dans les arrondissements grâce notamment au relais des chefs
d’équipe, la remontée d’informations objectives au niveau du chef du STPP est faible (pour la
propreté) ou trop abondante (pour la collecte). La création d’un tableau de bord commun à
toutes les divisions apparaît donc comme un moyen de faciliter le retour et l’utilisation des
informations au niveau central.
Par ailleurs, le STPP apparaît comme une organisation rôdée, car globalement assez
routinière et peu technique. Sur le terrain, les agents savent ce qu’ils doivent faire. Cela
caractérise souvent à la fois l’industrie de main d’œuvre et de service, dans laquelle
l’organisation devient essentielle. Dans cette perspective, la création d’un tableau de bord
n’apparaît pas forcément indispensable pour le terrain qui ne sera donc pas forcément pro
actif dans cette démarche.
Jusqu’alors, il n’existait pas de tableau de bord synthétisant les activités d’exploitation pour
le niveau central. Mais le contexte de recherche de la performance que nous avons évoqué en
introduction a fait ressentir ce besoin à la hiérarchie du STPP.
2. La Propreté et la Collecte : deux activités différentes mais
complémentaires
Une difficulté supplémentaire à l’hétérogénéité des divisions se présente pour organiser une
remontée de l’information : le STPP regroupe deux activités qui sont très différentes et ne
sont pas évaluables de la même manière, la collecte des ordures et le nettoiement des rues.
C’est ce que nous allons voir dans cette partie.
2.1. Deux activités pour un même personnel
Personnel
La collecte La propreté
Comme nous l’avons évoqué, le STPP est organisé suivant deux activités : les activités de
collecte des déchets et les activités de propreté. Ces deux domaines, bien différenciés, sont
16cependant liés par le personnel, dans les arrondissements où la collecte s’effectue en régie. En
effet, dans ces arrondissements, le personnel, polyvalent, se partage sur les deux activités en
fonction des jours de la semaine et des horaires.
Il faut aussi savoir que la collecte des déchets est considérée comme la priorité du service et
que le personnel sera toujours attribué prioritairement à la collecte. Cette priorité clairement
affichée part du principe que si la collecte n’est pas faite, il est illusoire de vouloir faire de la
propreté. En effet, les bacs pleins encombrent les trottoirs ce qui gêne le passage des
éboueurs et des engins de propreté. De plus, la collecte des déchets est un véritable enjeu en
termes de salubrité publique. Ainsi un jour où peu d’agents seront présents le matin, le chef
d’équipe n’hésitera pas à envoyer tout son personnel collecter les déchets, quitte à négliger
totalement l’entretien des rues ce jour-là. Toutefois, il faut rappeler que comme la collecte se
déroule plutôt bien à Paris, elle n’est pas l’objet de critiques, de plaintes ou de pression de la
part des élus ou des riverains, alors que la propreté, qui est parfois qualifiée de variable
d’ajustement est soumise à beaucoup plus de pression alors qu’elle n’est pas la priorité. Nous
entrevoyons ici un exemple de conflits d’objectifs, sujet que nous explorerons plus
précisément dans la partie 3.
2.2. Des moyens techniques et des organisations du travail
différents
Ces deux activités se distinguent tout d’abord par les moyens techniques qu’elles utilisent :
tandis que les activités de collecte nécessitent des moyens de collecte relativement semblables
d’une division à l’autre (avec l’utilisation de divers modèles de bennes adaptés aux
caractéristiques variables des rues parisiennes et sans cesse améliorés pour garantir plus de
sécurité aux rippeurs et moins de pollution sonore ou environnementale), les moyens
techniques dévolus a la propreté sont relativement variables : des plus techniques comme les
aspiratrices de trottoir aux plus rudimentaires comme le balai.
Exemples d’engins pour la propreté :
Laveuse de chaussée Aspiratrice-laveuse Laveuse de trottoir
Au niveau de l’organisation des deux activités, les divisions ont adopté une organisation
relativement semblable d’une division à l’autre pour la collecte tandis que pour la propreté,
de fortes disparités existent entre les divisions. A titre d’exemple, on peut citer les diverses
17politiques ayant trait à la collecte des objets encombrants. Certaines divisions que nous avons
rencontrées ont ainsi décidé de se concentrer dans un premier temps sur la collecte des objets
encombrants déposés par les riverains qui ont pris rendez-vous préalablement avec la
division quitte à passer à côté d’un dépôt clandestin sans le ramasser. Cette politique permet
de garantir l’objectif officiel de la Mairie de Paris dans ce domaine à savoir « collecter tous les
objets encombrants signalés dans la demi-journée suivant le rendez-vous ». D’autres
divisions, au contraire, choisissent de collecter tous les objets encombrants (signalés ou
clandestins) pour éviter de subir les critiques des riverains qui ne manqueront pas si les
éboueurs passent à côté d’un dépôt sans le ramasser et pour libérer au maximum et le plus
efficacement possible la voie publique. De même, dans l’organisation du nettoiement,
certaines divisions ont établi des plans précis pour chaque jour de la semaine avec des actions
coordonnées entre des engins de lavage et des équipes au sol, tandis que d’autres se sont
moins concentrées sur la planification et le chef d’équipe choisit plus librement les rues que
les agents auront à traiter un jour donné. L’organisation du travail des éboueurs peut aussi
varier suivant les divisions: parfois l’agent est affecté seul à une zone, parfois il travaille en
équipe.
2.3. Collecte : une évaluation objective possible
La deuxième grande différence entre ces deux activités est liée à la possibilité ou non
d’évaluer le travail accompli par les agents. En effet, il est assez facile de juger la performance
d’une collecte de déchets ménagers : il s’agit d’un constat objectif. A la question « la collecte
a-t-elle pu être terminée dans la matinée ? » on ne peut répondre que de manière binaire
« oui » ou « non ». On dispose par ailleurs de nombreuses données chiffrées facilement
accessibles comme le tonnage collecté, les horaires de collecte, la capacité de collecte d’une
benne,… C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles la majorité des divisions suivent
aujourd’hui données et indicateurs semblables pour organiser leur collecte.
2.4. Propreté : une évaluation subjective et quasi-impossible
En ce qui concerne la propreté, le STPP se trouve confronté à un véritable problème
d’évaluation. La propreté est en effet liée à un sentiment extrêmement subjectif qui dépend
de nombreux critères sur lesquels le STPP peut intervenir comme la présence de détritus par
terre, de déjections canines, etc… mais aussi de critères sur lesquels le STPP n’a aucun
pouvoir comme des façades mal entretenues, des trottoirs endommagés ou des rues sombres,
étroites, en chantier...
L’observation d’un indicateur tel que le baromètre de la propreté (sondage téléphonique
effectué une fois par an au domicile de 4000 Parisiens pour évaluer leur satisfaction de la
propreté à Paris) est donc à observer avec la plus grande prudence.
Le nombre de plaintes
18Un autre indicateur envisageable est le nombre de plaintes des riverains d’un arrondissement
ou d’un secteur donné. Il existe cependant des biais induits dans cet indicateur par la
présence d’une population plus ou moins exigeante suivant les quartiers : ainsi, le nombre de
plaintes relatives à la propreté (important par exemple dans le centre de Paris) n’est pas en
soi un indicateur objectif de propreté.
Les contrôles contradictoires
Un autre indicateur mis en place par le STPP est la création de contrôles contradictoires où
trois fois par an du personnel de la division, de la mairie d’arrondissement et des riverains
notent sur une liste de critères choisis préalablement quelques rues dans leur
arrondissement. Ils vont ainsi compter le nombre de déchets, de papiers ou de déjections
canines dans une rue puis attribuer une note. On remarque cependant que la note attribuée
ne varie pas significativement sur une longue période et qu’elle présente des variations
parfois importantes d’un bimestre à l’autre. Cette note ne reflète donc pas les évolutions de
fond et est très sensible à la sélection des rues notées, à la période,… En conséquence, les
responsables de l’exploitation ne peuvent pas s’en servir comme indicateur de la qualité de
leur travail.
Ces contrôles ne sont cependant pas totalement inutiles car ils permettent aux riverains et au
personnel de la mairie d’être plus impliqués et de mieux comprendre le travail du STPP.
Malheureusement, - problème classique dans une industrie de services -, les clients sont
prompts à exprimer leur mécontentement mais ne se donnent pas toujours la peine de
participer à l’amélioration du service. Ainsi, dans les dernières années, l’investissement et la
motivation des riverains et du personnel des mairies se sont parfois érodés dans certains
arrondissements. L’évaluation est alors réalisée uniquement par le personnel du STPP. On ne
peut plus alors parler de contrôle contradictoire.
Le nouveau logiciel GEOPRO
A défaut d’indicateurs de résultat fiables, pour les raisons que nous venons de voir, on peut
utiliser des indicateurs de moyens. Une possibilité d’évaluation, retenue par certaines
divisions et qui va être généralisée avec le déploiement du nouveau logiciel GEOPRO d’ici
2010, est d’observer la fréquence effective de nettoyage de chaque zone et de vérifier si cette
fréquence correspond à la fréquence théorique de la zone (qui a été évaluée à partir du taux
de renouvellement de souillures et de la présence d’endroits stratégiques comme une école ou
une zone touristique). Malheureusement, cet indicateur ne garantit en rien que la rue soit
effectivement propre car rien n’empêche qu’un riverain ait déposé plusieurs détritus juste
après le passage d’un engin de nettoiement.
2.5. Conclusion
19En résumé, le STPP est en charge de deux activités très différentes en termes d’organisation,
de technique et d’évaluation. Cependant les performances de ces deux activités restent liées
et ne peuvent être jugées séparément. En effet, si une collecte est mal optimisée avec de
nombreuses bennes (qu’il faut équiper en personnel) et/ou si la collecte déborde sur l’après-
midi, une division pourra consacrer moins de temps aux activités de propreté, ce qui devrait
théoriquement avoir un impact sur la propreté de l’arrondissement. La collecte a lieu
essentiellement le matin.
Par ailleurs, nous pouvons penser que l’élaboration d’un tableau de bord va s’avérer plus
difficile pour les activités de propreté en raison du manque de données objectives disponibles
et de la part de subjectivité dans l’appréciation de cette activité.
3. Une organisation sous pression
Le STPP est une organisation sous pression car différents acteurs aux attentes différentes
interviennent. Cela complique donc évidemment sa gestion et la mise en place d’un tableau
de bord.
3.1. Une ligne hiérarchique importante complexifiée par la
présence des élus à différents étages
3.1.1. Une importante ligne hiérarchique
Comme toute grosse organisation, le STPP comprend de nombreux acteurs et une ligne
hiérarchique importante. Il existe en outre, du fait de l’éclatement géographique de l’activité,
une différence de perception entre les services centraux (les missions et le chef du STPP), les
divisions et les ateliers en contact direct avec le terrain. Par ailleurs, nous avons pu noter un
fort cloisonnement entre les services de collecte et la SMM. Ces différents aspects entraînent
au sein même du STPP la coexistence d’objectifs différents et de priorités partiellement
contradictoires dont nous donnerons des exemples plus tard. C’est justement aux services
centraux d’assurer la coordination.
3.1.2. Des syndicats puissants
Le personnel du STPP a une représentation syndicale importante et les syndicats disposent
d’un moyen de pression très fort : la grève. Depuis janvier 2009, il y a déjà eu sept grèves
suivies. La Ville de Paris ne peut pas se permettre de laisser la capitale sans collecte des
ordures ménagères plusieurs jours de suite. La forte grève de l’été dernier, suite à la
proposition de privatisation de la collecte dans deux arrondissements, en témoigne. Dans le
20cadre de la gestion concertée avec les syndicats prônée par la Mairie de Paris, ces derniers
sont consultés fréquemment.
Toute transformation ou évolution importante de l’organisation doit faire l’objet de
concertations entre les services et les représentants.
3.1.3. La présence influente des élus
Au-delà de ces difficultés assez communes aux grandes organisations, l’enjeu politique des
activités de propreté ajoute à la complexité du STPP.
En effet, la hiérarchie du STPP tire sa légitimité du maire de Parie et doit lui rendre des
comptes ainsi qu’ à son adjoint à la propreté Monsieur François Dagnaud. Par ailleurs, outre
les élus de la Ville de Paris, les mairies d’arrondissement interviennent aussi sur les questions
de propreté. S’il n’existe pas, formellement, de lien hiérarchique entre les maires
d’arrondissement et les chefs de division, l’influence du maire d’arrondissement est certaine
et nous avons pu l’observer à tous les niveaux, du chef de division au chef d’atelier. Les chefs
d’équipe savent pertinemment à quelles zones sensibles il faut attacher une importance
particulière pour éviter que les plaintes se multiplient. Actuellement, le STPP s’oriente vers
une déconcentration accentuée de son organisation qui verra les maires d’arrondissement
obtenir plus de pouvoir sur la gestion de la propreté. Cette pression ne pourra donc que se
renforcer.
Cette influence des élus a eu un impact non négligeable sur notre travail. En effet, dans le but
de sélectionner des indicateurs pour évaluer la performance des activités du STPP, il nous
fallait au préalable tenter de mettre en évidence les objectifs principaux du STPP afin que les
indicateurs puissent en mesurer l’atteinte. Or nous avons rencontré une réelle difficulté
auprès des différentes personnes que nous avons interviewées, à tous les niveaux
hiérarchiques : pris entre leur volonté de techniciens de rationnaliser les activités et les
souhaits plus variables des élus, il leur est difficile de faire ressortir une politique claire et
commune à tous.
3.1.4. Des riverains en position de force
La présence et l’influence des riverains, les véritables clients du STPP et la base électorale des
élus, ne peuvent pas être négligées non plus. En effet, certains n’hésitent pas à prendre leur
plume ou leur téléphone pour dénoncer tout ce qui ne leur semble pas satisfaisant dans leur
quartier (de la présence de déjections canines au comportement des agents du STPP). Ils
interviennent aussi dans les conseils de quartier auquel chaque riverain peut participer. Cette
influence s’exerce à tous les niveaux. Certains chefs d’atelier n’hésitent pas à accorder plus
d’importance à certains quartiers quand ils savent que les riverains y sont particulièrement
exigeants.
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