PRINCIPES SOUS PRESSION - L'IMPACT DES MESURES ANTITERRORISTES ET DE PRÉVENTION/LUTTE CONTRE L'EXTRÉMISME VIOLENT SUR L'ACTION HUMANITAIRE BASÉE ...
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PRINCIPES SOUS PRESSION L’IMPACT DES MESURES ANTITERRORISTES ET DE PRÉVENTION/LUTTE CONTRE L’EXTRÉMISME VIOLENT SUR L’ACTION HUMANITAIRE BASÉE SUR LES PRINCIPES
PRINCIPES
SOUS
PRESSION
L’IMPACT DES MESURES ANTITERRORISTES ET DE
PRÉVENTION/LUTTE CONTRE L’EXTRÉMISME VIOLENT
SUR L’ACTION HUMANITAIRE BASÉE SUR LES PRINCIPES
Federal Department of Foreign Affairs FDFA
REMERCIEMENTS
Cette étude a été commandée par le Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC). Il a reçu l’aide financière du
Département Fédéral suisse des Affaires Etrangères (DFAE).
Elle bénéficie des contributions de membres d’organisations non gouvernementales internationales (ONGI) et
d’autres organisations internationales, des agences de l’ONU et d’Etats bailleurs. Les auteurs souhaitent remercier les
personnes interrogées qui ont dédié leur temps et leur expertise à cette recherche. Les auteurs sont particulièrement
reconnaissants envers NRC Irak, NRC Nigéria et NRC Somalie, pour leur soutien lors des recherches sur le terrain. Les
auteurs souhaitent également remercier le Groupe interne d’évaluation par les pairs de NRC pour ses contributions et
ses retours précieux.
Le Conseil norvégien pour les réfugiés est une organisation humanitaire indépendante œuvrant pour les personnes
déplacées de force. Pour plus d’informations, contactez-nous à l’adresse suivante : nrcgeneva.policy@nrc.no
Photo de couverture : © NRC/Christian Jepsen
© NRC, 2018
Mise en page et Conception : BakOS DESIGN
Avertissement : Le contenu de ce document ne peut être interprété comme reflétant la position du
Département Fédéral suisse des Affaires Etrangères (DFAE). Ce document ne reflète pas nécessairement
la position ou les opinions du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC). Ce document ne peut en aucune
manière être considéré comme un conseil juridique professionnel de la part de NRC.
ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS
AUB Université Américaine de Beyrouth
BIS Bureau pour l’Industrie et la Sécurité
LEV Lutte contre l’Extrémisme Violent
GDT Groupes Désignés comme Terroristes
UE Union Européenne
GAFI Groupe d’Action Financière contre le
blanchiment d’argent
IASC Comité Permanent Interorganisations
ONGI Organisations Non Gouvernementales
Internationales
CSNU Conseil de Sécurité des Nations Unies
ONG Organisations Non Gouvernementales
OSBL Organisme Sans But Lucratif
Coalition des
OSBL autour
du GAFI Coalition des Organismes Sans But Lucratif
autour du Groupe d’Action Financière
NRC Norwegian Refugee Council
GANE Groupe Armé Non Etatique
OCHA Bureau de la coordination des affaires
humanitaires
OFAC US Office of Foreign Assets Control
P/LEV Prévention/Lutte contre l’Extrémisme Violent
PEV Prévention de l’Extrémisme Violent
ONU Organisation des Nations Unies
UNOCT Bureau des Nations Unies de lutte Contre le
Terrorisme
EU Etats-Unis
USAID Agence des Etats-Unis pour le
Développement International
BM Banque Mondiale
4 PRINCIPES SOUS PRESSION
CONTENU
AVANT-PROPOS.............................................................................................................................................................................. 7
NOTE DE SYNTHÈSE........................................................................................................................................................................ 8
RECOMMANDATIONS...................................................................................................................................................................11
1 INTRODUCTION........................................................................................................................................................................12
Méthodologie.................................................................................................................................................................... 13
2 CONTEXTE................................................................................................................................................................................14
2.1 La lutte antiterroriste et ses liens avec l’aide humanitaire............................................................................... 14
2.2 Instruments légaux de lutte contre le terrorisme............................................................................................... 14
2.3 Exigences des bailleurs vis‑à-vis de l’antiterrorisme......................................................................................... 16
2.4 Cas juridiques impliquant des ONG.................................................................................................................... 17
2.5 La Prévention/Lutte contre l’Extrémisme Violent et ses liens avec l’aide humanitaire............................. 18
3 IMPACTS DES MESURES ANTITERRORISTES ET DE P/LEV........................................................................................................20
3.1 Impacts structurels................................................................................................................................................... 20
3.2 Impacts opérationnels............................................................................................................................................. 22
3.3 Impacts internes....................................................................................................................................................... 24
4 MESURES D’ATTÉNUATION ET MÉCANISMES DE DÉFENSE.......................................................................................................28
4.1 Approches de gestion des risques...................................................................................................................... 28
4.2 Gestion à distance................................................................................................................................................... 28
4.3 Exemptions................................................................................................................................................................. 29
4.4 Méthodes de transfert informelles........................................................................................................................ 29
4.5 Plaidoyer.....................................................................................................................................................................30
5 CONCLUSION ET RÉSULTATS....................................................................................................................................................31
6 RECOMMANDATIONS...............................................................................................................................................................33
BIBLIOGRAPHIE SÉLECTIVE.........................................................................................................................................................36
ENDNOTES................................................................................................................................................................................... 37
5
© NRC/Jim Huylebroek
6 PRINCIPES SOUS PRESSION
AVANT-PROPOS
En tant qu’humanitaires, nous sommes souvent témoins des attaques cruelles des terroristes contre
les civils. Nous devons tous prévenir le terrorisme sous toutes ses formes. Bien trop souvent, nous
constatons aussi que la « guerre contre le terrorisme » et sa législation antiterroriste, ont eu pour
conséquence indésirable de rendre l’assistance et la protection aux victimes du terrorisme plus
compliquées, et plus dangereuses.
Les quatre principes de neutralité, d’indépendance, Nous vivons une époque où les conflits prolongés
d’impartialité et d’humanité sont les piliers de et complexes sont devenus les théâtres d’opération
l’action humanitaire. Guidés par ces principes, nous normaux des organismes d’aide. Dans de tels
travaillons pour que l’aide soit distribuée en fonction contextes, il est plus important que jamais que
des besoins, et non pas selon des motifs liés à la nous chérissions les principes humanitaires, afin
lutte antiterroriste. Cela nous offre une base de de protéger l’espace humanitaire. Bien que la
négociation solide, avec toutes les parties au conflit, lutte antiterroriste soit importante, les stratégies
en matière d’accès aux communautés. Notre unique politiques doivent rester à l’écart de l’action
objectif doit être de répondre aux besoins, où qu’ils humanitaire.
se trouvent.
Un dialogue ouvert et transparent est nécessaire
Cette étude démontre que les mesures pour que l’action humanitaire ne se confonde pas
antiterroristes mettent les principes humanitaires avec des objectifs politiques et sécuritaires. Ce
sous pression. Nos recherches au Nigéria et en rapport, financé par le Département Fédéral suisse
Somalie révèlent qu’elles limitent la capacité des des Affaires Etrangères (DFAE), recommande aux
ONG à mettre en œuvre leurs programmes sur gouvernements, aux bailleurs et aux organismes
la seule base des besoins. Dans des contextes d’aide de collaborer en vue de parvenir à un
comme l’Irak, les concepts de prévention et équilibre entre lutte antiterroriste et action
de lutte contre l’extrémisme violent impactent humanitaire.
potentiellement le principe d’indépendance, par
exemple en soutenant un récit politique négatif
sur certains groupes. Ailleurs, la question de la
diminution des risques financiers (de-risking) est
devenue un obstacle majeur pour les interventions
humanitaires. Il s’agit du refus pour une banque Jan Egeland,
de procéder à un transfert vers le compte d’un Secrétaire Général
organisme d’aide, par peur des conséquences des du Conseil norvégien pour les réfugiés (NRC)
lois contre le financement du terrorisme.
7
NOTE DE SYNTHÈSE
Alors que les Etats continuent à adopter des le dialogue avec les GDT –, et l’action humanitaire
mesures de lutte contre les activités terroristes, les basée sur les principes – qui exige de dialoguer
ONG demeurent préoccupées par l’impact de ces avec toutes les parties afin d’accéder aux personnes
mesures sur leur capacité à aider les populations dans le besoin.
dans les territoires contrôlés par des groupes
désignés comme terroristes (GDT). Les mesures Ce rapport a deux objectifs. Premièrement, mettre
antiterroristes s’imposent aux ONG à travers des à jour les éléments montrant l’impact des mesures
niveaux de législation variés, et via certaines clauses antiterroristes sur l’action humanitaire basée sur
des accords de partenariat. les principes, dont le dernier examen complet
date d’une étude de 2013 par NRC et OCHA.
Le paysage légal antiterroriste est complexe ; Deuxièmement, il vise à examiner l’impact de
les organisations peuvent être contraintes de se l’émergence du secteur de la Prévention/Lutte
plier aux lois de leurs zones d’intervention, ainsi contre l’Extrémisme Violent (P/LEV) sur l’action
qu’à celles des Etats où elles sont enregistrées, humanitaire basée sur les principes. Les recherches
des Etats bailleurs, ou d’autres Etats dont le droit sur le terrain ont été menées au Nigéria, en Somalie
a une portée extraterritoriale. Les accords de et en Irak. L’impact a été examiné à trois niveaux :
partenariat sont également complexes, avec une structurel (affectant le respect des principes
grande diversité de terminologie et de portée. Il humanitaires), opérationnel (affectant les décisions
existe clairement une tension entre les mesures liées aux programmes) et interne (affectant les
antiterroristes inscrites dans la loi et dans les procédures administratives et la coordination
exigences des bailleurs – qui peuvent restreindre interorganisations).
8 PRINCIPES SOUS PRESSION
© NRC/Jim Huylebroek
PRINCIPALES CONCLUSIONS
Les mesures antiterroristes limitent la capacité par les humanitaires et par les bailleurs, ce qui rend
des organisations à mettre en œuvre des difficile l’identification de ses impacts opérationnels
programmes sur la seule base des besoins, et et internes. L’impact structurel, quant à lui, était
les obligent à éviter certains groupes ou zones. relativement clair. Dans un climat d’intensification de
En conséquence, certaines communautés peuvent la compétition pour les financements humanitaires
ne pas recevoir l’aide dont elles ont besoin. Dans et d’augmentation des financements pour des
plusieurs contextes – dont le nord-est du Nigéria programmes de P/LEV, les ONG recadrent parfois
–, il est clair que les besoins de certaines zones leurs activités, ou modifient leurs programmes afin
n’ont pu être satisfaits car les ONG ont limité de s’insérer dans ce cadre. Des décisions sont
leurs programmes aux zones contrôlées par le prises sans égard pour les objectifs politiques
gouvernement. Cela impacte clairement la capacité de certains programmes de P/LEV, ni pour leurs
de certaines communautés à recevoir l’aide dont conséquences sur l’action humanitaire basée sur
elles ont besoin. Cela signifie aussi que les groupes les principes. Le recours croissant à l’approche P/
armés non-étatiques (GANE) peuvent percevoir les LEV peut aussi créer des problèmes de perception,
ONG comme étant partisanes – ce qui impacte notamment lorsque des GANE et des communautés
négativement les négociations pour l’accès et la ne perçoivent pas la différence entre acteurs
sécurité des équipes. humanitaires, politiques ou de sécurité.
L’étendue de la P/LEV peut nuire à l’action Le manque de clarté concernant les exigences
humanitaire en l’associant à des objectifs antiterroristes continue à miner les organisations
politiques. Le concept de P/LEV est mal compris humanitaires. L’autocensure, identifiée par l’étude
9
de 2013 comme un impact opérationnel, demeure Gestion à distance : La gestion à distance ou le
une question clé. Aujourd’hui en somalie, certaines retrait des équipes des zones dangereuses et le
ONG ne se sentent pas plus en mesure de travailler transfert des responsabilités du programme aux
dans les zones tenues par les Shebabs qu’en 2010. employés locaux ou à des organisations partenaires,
Les ONG, faute de clarté et de conseils de la part a augmenté ces dernières années à mesure que
des bailleurs et de leurs propres sièges, limitent les ONG visent à réduire leur exposition aux
leur dialogue avec les GDT. Les équipes ne sont risques. Bien que des meilleures connaissances et
pas encouragées à clarifier la situation, selon la technologies existent autour de cette pratique, elle
logique « ne cherchez pas à savoir », ce qui limite la pourrait pousser les ONG à transférer le risque vers
transparence et le partage d’informations, et conduit d’autres organisations moins bien équipées pour le
à une impasse sur ces questions. gérer.
La question du de-risking financier (lorsqu’une Utilisation de méthodes de transfert informelles :
banque refuse d’offrir ses services à une ONG À mesure que le de-risking se propage, les ONG
par peur des conséquences des lois contre le sont poussées hors des systèmes de transfert
financement du terrorisme), est devenue une d’argent formels, et le recours à des mécanismes
barrière majeure. Des ONG ont déclaré être dans informels s’intensifie. Le hawala, un système
l’incapacité de transférer de l’argent vers certaines traditionnel largement non régulé, est désormais
zones, les obligeant à employer des méthodes non couramment utilisé par les ONG. Il offre une
régulées, en dehors du système bancaire, comme le alternative fiable, séduisante à ceux qui ne peuvent
hawala ou le transport d’argent liquide. D’importants transporter de l’argent liquide, mais il est coûteux,
retards de programmation ont été signalés à et le manque de régulation dans certains contextes
cause de ces stratégies de diminution des risques peut signifier un risque accru de financement
financiers. Le problème affecte notamment les terroriste.
petites organisations, qui n’ont pas la capacité de
se conformer à ces exigences, et les organisations
musulmanes basées sur la confiance, perçues par CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
les banques comme étant « à haut risque ». Tant
qu’une solution n’aura pas été trouvée, les banques Les résultats de cette recherche suggèrent que
dicteront aux organisations humanitaires là où elles peu de choses ont évolué positivement depuis le
doivent travailler. rapport de 2013. L’absence d’un plaidoyer conjoint
de la part des ONG ainsi que d’une volonté des
gouvernements de changer de politique, signifie que
MESURES D’ATTÉNUATION ET les impacts identifiés il y a cinq ans sont davantage
MÉCANISMES DE DÉFENSE enracinés. Les ONG doivent s’exprimer d’une
seule voix et mener un plaidoyer autour de cette
Les pratiques des organisations humanitaires pour question, et Etats et bailleurs ont la responsabilité
atténuer et lutter contre l’impact des mesures de permettre une assistance à ceux qui en ont le
antiterroristes sur leurs opérations ont progressé plus besoin, sur la seule base des besoins.
depuis le rapport de 2013. Ces évolutions sont
discutées dans la Section 4 de ce rapport, mais en
voici quelques-unes.
Gestion des risques : Au sein des ONG, l’attention
croissante autour des enjeux de conformité reflète
la complexité grandissante de l’environnement
réglementaire. En 2015, NRC a finalisé sa Boîte à
Outils de Gestion des Risques Liés aux Mesures
Antiterroristes, rassemblant diverses politiques
anti-détournement au sein d’un cadre de gestion
des risques. La boîte à outils s’est montrée utile,
mais les ONG manquent de conseils spécifiques
à chaque contexte, pour gérer, par exemple, les
exemptions humanitaires et les licences du BIS
américain.
10 PRINCIPES SOUS PRESSIONRECOMMANDATIONS
AUX BAILLEURS ET À LA AUX BAILLEURS
COMMUNAUTÉ HUMANITAIRE
Offrir aux ONG plus de clarté vis-à-vis de
Engager un dialogue ouvert autour des l’application des clauses antiterroristes : Les
impacts des mesures antiterroristes et des bailleurs devraient encourager plus de transparence,
P/LEV sur l’action humanitaire basée sur les et affirmer clairement que les ONG ne seront pas
principes : Pour contrer le manque de partage pénalisées parce qu’elles recherchent plus de clarté.
d’information qui empêche tout progrès sur ces
questions, des dialogues dédiés devraient être mis Explorer des manières innovantes de minimiser
en place en vue d’encourager la transparence. l’impact des mesures antiterroristes sur
les ONG : les bailleurs pourraient explorer le
Inclure les impacts des mesures antiterroristes recours à des approches alternatives ou de
et des P/LEV dans les discussions actuelles partage des risques visant à équilibrer l’asymétrie
sur la réforme humanitaire : Étant donné les des contrats qui veut que les demandeurs
impacts des mesures antiterroristes et des P/LEV supportent le gros des risques associés.
sur des aspects clés de la réforme humanitaire,
ils devraient être inclus dans les discussions Maintenir une séparation claire entre P/LEV
sur le Grand Compromis, le New Way of et financement humanitaire afin de protéger
Working et le Nexus urgence-développement. l’action humanitaire basée sur les principes :
les bailleurs devraient être transparents concernant
la P/LEV, et assurer que toute augmentation du
financement de la P/LEV n’implique pas une
AUX GOUVERNEMENTS réduction du soutien à l’aide humanitaire.
S’assurer que le Bureau des Nations
Unies de lutte Contre le Terrorisme inclue
les organisations humanitaires dans les À LA COMMUNAUTÉ HUMANITAIRE
discussions : les ONG doivent être incluses dans
le dialogue afin d’assurer que l’impact sur l’action Développer des positions de plaidoyer
humanitaire soit pris en compte lors de la révision communes sur l’impact des mesures
de la stratégie antiterroriste globale de l’ONU. antiterroristes : Des preuves visant à
soutenir le développement de positions de
Inclure des exceptions dans les régimes de plaidoyer fortes devraient être réunies au
sanction et la législation antiterroriste pour niveau terrain et consolidées au niveau global
réduire leur impact sur l’action humanitaire par les corps subsidiaires du IASC.
basée sur les principes : Le Conseil de
Sécurité des Nations Unies (CSNU), l’UE et Explorer des alternatives aux restrictions
autres structures qui imposent des sanctions et financières actuelles : la poursuite de la collecte
promulguent les lois antiterroristes, devraient inclure d’éléments de preuve et du plaidoyer commun,
des exemptions pour les acteurs humanitaires ainsi que l’exploration de méthodes de transfert
afin de limiter les effets négatifs sur leur action. sûres, sont indispensables pour minimiser
l’impact du « de-risking » sur l’aide humanitaire.
Faciliter un dialogue régulier entre ONG,
banques, autorités financières et autres acteurs Développer des conseils pratiques, adaptés
gouvernementaux, afin de limiter les effets au contexte pour s’assurer que les équipes
du « de-risking » : un dialogue multilatéral est disposent de l’information nécessaire pour
nécessaire pour répondre aux inquiétudes, clarifier mener à bien leur mission : Les sièges des
les exigences et se prémunir des effets négatifs ONG devraient former leurs employés à la
involontaires du développement de la politique prise de décision concernant les questions
de lutte contre le financement du terrorisme. de P/LEV et de lutte contre le terrorisme.
111 INTRODUCTION
L’objectif premier de l’aide humanitaire est d’apporter aux civils dans le besoin une aide de survie,
guidée par le droit international humanitaire (DIH) et les quatre principes humanitaires d’humanité,
d’impartialité, d’indépendance et de neutralité. Ces cadres visent à assurer que l’aide est acheminée
sans discrimination, vers les plus vulnérables et ceux qui en ont le plus besoin, et de manière neutre
et autonome vis-à-vis des parties à un conflit. Les principes et le DIH exigent que les ONG traitent
toutes les parties au conflit – étatiques ou non étatiques – de manière égale, et offrent une aide basée
seulement sur les besoins, sans égard pour des facteurs politiques ou autres.
Les personnes dans le besoin se trouvent parfois d’empêcher l’aide humanitaire d’atteindre les
dans des zones sous contrôle de GANE, qui communautés les plus vulnérables.
peuvent être désignés comme organisations
terroristes. Selon les principes, les acteurs En dépit d’efforts de plaidoyer pour éviter cette
humanitaires devraient dialoguer avec toutes les issue, et l’engagement positif croissant de certains
parties afin d’assurer que l’aide soit délivrée à bailleurs à ce sujet, aucun changement de politique
ceux qui en ont le plus besoin. Le besoin de se spécifique n’est intervenu. Certains bailleurs ont
conformer aux mesures antiterroristes – notamment continué à demander plus de preuves d’impact
les lois en vigueur et les exigences bailleurs – peut récentes. Dans le même temps, la portée de la
limiter la capacité des ONG à intervenir dans des politique antiterroriste grandit avec la proéminence
zones contrôlées par des GANE, et poser des défis de l’approche de (P/LEV).
significatifs à l’action humanitaire basée sur les
principes. La P/LEV emploie des mesures non coercitives
visant à empêcher des communautés ou individus
Nombre d’études ont montré la tension entre les de soutenir ou d’entreprendre ce qui est considéré
mesures antiterroristes et les principes d’humanité, comme de l’extrémisme violent4. Ces mesures
d’impartialité, de neutralité et d’indépendance. Alors peuvent inclure des activités humanitaires ou
que ces mesures se développent et s’étendent, de développement. La P/LEV appliquée à l’aide
il en va de même pour leur impact sur l’action humanitaire diffère des mesures de coercition
humanitaire basée sur les principes. L’important traditionnelles, mais les deux approches peuvent
rapport de 2011 Stay and Deliver, commandé menacer le respect des principes humanitaires.
par OCHA, met en évidence ce problème ; en
2013, NRC et OCHA ont publié une étude Sur la base des recherches existantes, ce rapport
spécifiquement dédiée à ce sujet1. analyse les évolutions récentes en vue de mettre
à jour les preuves de l’impact des mesures
Sur la base des recommandations de ce second antiterroristes sur l’action humanitaire basée sur les
rapport, et en sa qualité de co-président du groupe principes afin d’informer les politiques inter-agences
de référence sur l’action humanitaire basée sur actuelles et le plaider sur ce sujet. Il vise aussi à
les principes du IASC, NRC a publié en 2015 combler un manque dans la recherche existante, en
une Boîte à Outils de Gestion des Risques Liés examinant les possibles effets d’intersection des
aux Mesures Antiterroristes2. Plusieurs travaux approches de P/LEV – ce que les chercheurs et les
de recherche et de conseil ont suivi, dont ceux législateurs n’ont pas encore entrepris.
du Charity and Security Network, du programme
PILAC de la Harvard Law School et de Chatham Ce rapport n’est nullement exhaustif, et plusieurs
House3. Ces études démontrent que les mesures pistes de recherche ont été identifiées pendant les
antiterroristes ont le pouvoir de retarder ou recherches. L’impact des mesures antiterroristes sur
12 PRINCIPES SOUS PRESSION© NRC/Christian Jepsen
les ONG locales – qui sont souvent en première février et mars 2018. Lorsqu’une présence physique
ligne – est un sujet de réflexion clé pour l’avenir. Le n’était pas possible, les entretiens se sont déroulés
phénomène de de-risking est aussi l’occasion de via WhatsApp ou Skype. Des entretiens à distance
recherches futures ; la plupart des recherches à ce ont été menés avec des informateurs clés travaillant
jour se sont concentrées sur la Grande Bretagne sur la Syrie et l’Afghanistan, ou étant sur place.
et les Etats-Unis, et pourraient être étendues. Enfin, Compte tenu de la sensibilité du sujet, tous ces
il serait utile d’explorer davantage les liens entre entretiens sont confidentiels. Aucune identité n’est
mesures antiterroristes et P/LEV d’un côté, et révélée.
réformes humanitaires de l’autre.
Les conclusions se nourrissent également des
résultats des 169 réponses d’une enquête en ligne
MÉTHODOLOGIE – distribuée par NRC aux agences de l’ONU, ONG
et réseaux d’ONG, aux niveaux terrain et siège,
Les recherches pour cette étude ont été menées entre février et mars 2018. L’enquête comportait
entre janvier 2018 et avril 2018 ; les recherches 32 questions ouvertes et à choix multiples,
sur le terrain se sont déroulées en Irak, au Nigéria concernant divers aspects de l’impact des mesures
et en Somalie. Ces lieux ont été choisis comme antiterroristes sur l’action humanitaire, la gestion
contextes où sont présentes des organisations des risques, l’application des principes humanitaires
désignées comme terroristes, et où l’agenda P/ et l’interaction entre la P/LEV et le travail des ONG.
LEV gagne en importance. Ces lieux reflètent aussi
une combinaison d’actions d’urgence récentes et La section Contexte comprend des recherches
prolongées, et assure un équilibre géographique. documentaires actualisées sur la législation
Étant donné la complexité des questions étudiées et antiterroriste et les mesures associées, et un
la nature unique de chaque situation, une sélection résumé des récentes études sur leur impact sur
d’études de cas ne peut pas refléter l’ensemble des l’aide humanitaire. La section Impacts analyse
défis présents. les conclusions des recherches terrain en vue de
mettre à jour les preuves des effets des mesures
Les résultats de la recherche sont tirés antiterroristes, et de prouver l’impact de l’agenda
principalement de 40 entretiens avec des acteurs de P/LEV sur le terrain en Irak, au Nigéria et en
humanitaires, dont des représentants hauts placés Somalie. La section Atténuation examine les
de l’ONU, des membres d’ONG et ONGI, des mécanismes à la disposition des ONG pour
bailleurs et des représentants gouvernementaux. minimiser ces impacts sur leurs opérations ; l’étude
Ces entretiens ont été menés lors des recherches se termine par un résumé des conclusions et des
terrain à Erbil en Irak, à Abuja au Nigéria, à recommandations aux parties prenantes.
Mogadiscio en Somalie et à Nairobi au Kenya, entre
132 CONTEXTE
2.1 LA LUTTE ANTITERRORISTE ET SES
LIENS AVEC L’AIDE HUMANITAIRE
L’augmentation en nombre et en importance des La Harvard Law School a mené une étude empirique
réglementations antiterroristes a des conséquences pilote sur la question en 2017, et plus des deux tiers
significatives pour les ONG, qui ont tendance des personnes interrogées ont indiqué que « les
à travailler dans des contextes complexes et mesures antiterroristes avaient atténué ou écourté
instables où des groupes armés opèrent, certains leur travail10 ». Cet aspect négatif a été développé
étant liés à ou faisant partie de GDT. Des mesures dans une étude d’OCHA en 2017, Presence and
sont appliquées via les législations nationales et Proximity, qui notait que « des facteurs politiques,
internationales, et via les accords de partenariat. dont les lois antiterroristes, continuent de poser des
dilemmes pour l’action humanitaire basée sur les
La législation antiterroriste s’applique aux ONG principes », et que les mesures antiterroristes ou
via des résolutions contraignantes du CSNU et liées aux sanctions demeurent problématiques dans
d’autres instruments internationaux, ainsi que de plus en plus de contextes – dont l’Afghanistan,
les lois nationales des Etats. « Les ONG et leurs l’Irak, la Somalie, le Yémen et ailleurs, pour leurs
employés peuvent être rendus responsables devant effets potentiels directs et involontaires11 ».
les lois de certains Etats : les Etats parties à un
conflit armé ; les Etats d’enregistrement d’une
ONG (ou dont sont issus ses employés) ; les Etats 2.2 INSTRUMENTS LÉGAUX DE
bailleurs ; et d’autres Etats dont les lois ont une LUTTE CONTRE LE TERRORISME
portée extraterritoriale5 ».En cas de non-respect
des obligations prévues par l’accord de partenariat, Les premiers instruments légaux de lutte contre
le contrat peut être terminé et les montants le terrorisme ont été créés avant les attaques
versés restitués ; les « pénalités de non-respect du 11 septembre, puis renforcés au début des
des lois criminelles, civiles et administratives années 2000. Des résolutions du CSNU telles les
antiterroristes, vont d’une amende à une peine résolutions 1267 de 1999 et la 1390 de 2002
d’emprisonnement »6. visaient Al Qaeda et les Talibans, et furent les
premières à introduire des sanctions contre des
Les recherches disponibles illustrent que les GDT, des individus et entités, et à obliger les Etats
mesures antiterroristes contraignent l’aide membre de l’ONU à geler les financements et les
humanitaire. Leurs impacts négatifs vont de « l’arrêt actifs de tels groupes12.
et la diminution des financements au blocage
de projets, la suspension de programmes, la Les résolutions ultérieures du CSNU exigeaient
planification et la conception de programmes sur des membres de l’ONU qu’ils adoptent des lois
des bases autres que celle des seuls besoins, et mesures de prévention et de cessation de
ainsi que le ralentissement de la mise en œuvre tout financement d’actes terroristes ; mais aussi
des projets7 ». Les inquiétudes liées au respect visant à prévenir le recrutement, l’organisation,
des législations poussent souvent les ONG à le transport, l’équipement et le financement de
« prendre la décision de ne pas entreprendre des combattants terroristes étrangers13. Les résolutions
activités d’aide dans des zones contrôlées par des sont contraignantes pour tous les membres de
GDT, ou à ne pas rechercher le financement de l’ONU, qui ont adapté leurs droits nationaux en
certains bailleurs8 ». Dans certains cas, les mesures conséquence. Ces résolutions ont aussi conduit à
antiterroristes ont « sévèrement nuit à l’opportunité des exigences institutionnelles spécifiques, comme
de certains acteurs humanitaires de négocier certaines régulations bancaires.
l’accès aux civils9 ».
14 PRINCIPES SOUS PRESSIONLa prévention du financement du terrorisme pas l’obligation de l’inclure dans leur droit national20.
est un élément clé des mesures antiterroristes La directive européenne de lutte contre le terrorisme
internationales. Ses principaux instruments sont (2017) contient une exemption pour les activités
la Convention internationale pour la répression du des « organisations humanitaires impartiales21 ». Des
financement du terrorisme (1999) et la résolution exemptions peuvent aussi être incluses dans le droit
1373 du CSNU (2001). Elles demandent aux Etats national, comme ça a été le cas dans une moindre
de criminaliser tout soutien matériel – financier mesure, en Australie et en Nouvelle Zélande22.
ou autre – à des individus ou groupes désignés.
La convention punit tout financement pouvant
consciemment ou délibérément être employé à ARCHITECTURE DE
des fins terroristes. La résolution 1373 criminalise L’ANTITERRORISME ONUSIEN
l’apport de fonds, actifs financiers ou ressources
économiques à quiconque commet un acte Au lendemain des attaques du 11 septembre,
terroriste. Contrairement à la convention, l’intention le CSNU a dominé la réponse de l’ONU. Il
spécifique de soutenir un acte terroriste n’est pas a adopté la résolution 1373 – imposant des
requise pour violer la résolution 137314. obligations antiterroristes à tous les Etats
membres, et établissant le Comité contre le
Les Etats ont l’obligation de transposer ces terrorisme (CTC) de l’ONU pour veiller sur
instruments dans leur droit national, mais ils le font leur mise en application. Le CTC est assisté
de différentes manières. Ils peuvent élargir leur par la Direction exécutive du Comité contre le
définition ou encore désigner différentes personnes terrorisme (CTED), qui applique les décisions
ou groupes comme étant terroristes15. Nombreux et assure l’évaluation des Etats membres.
ont agi avant que les conséquences potentiellement
néfastes sur les ONG soient identifiées, et puissent Les résolutions et sanctions du CSNU
être prises en compte16. ne sont pas la seule manière dont l’ONU
influence la lutte contre le terrorisme. Bien
Les résolutions de l’ONU précisent souvent que les que l’Assemblée Générale n’ait initialement
mesures antiterroristes doivent être conformes aux pas de rôle actif dans la lutte antiterroriste, en
obligations internationales légales des Etats, dont 2006 elle a adopté la Stratégie antiterroriste
le DIH. Cependant, en l’absence d’une définition mondiale, « un instrument mondial visant
universellement acceptée du terrorisme, il existe une à améliorer la lutte antiterroriste nationale,
tendance croissante des Etats à considérer que régionale et internationale23 ». En 2017, le
tout acte de violence perpétré par un GDT dans un Bureau des Nations Unies de lutte Contre le
conflit armé est un acte terroriste, et donc illégal, Terrorisme (UNOCT) fut créé afin « d’aider les
même lorsque de tels actes ne sont pas proscrits Etats membres à mettre en œuvre la Stratégie
par le DIH17. antiterroriste mondiale de l’organisation », et
le premier Sous-secrétaire général de la lutte
Depuis, il y a eu des tentatives pour limiter l’impact contre le terrorisme a été nommé24. L’UNOCT
des mesures antiterroristes sur l’action humanitaire a été critiqué car il n’a pleinement inclus
basée sur les principes, via le recours aux les ONG dans les discussions autour des
exemptions18. La résolution 1916 du CSNU (2010) mesures antiterroristes et de P/LEV25.
concernant les sanctions en Somalie, dispose que
« les obligations imposées aux Etats Membres...
ne s’appliquent pas au versement de fonds, autres Les mesures antiterroristes ont également affecté
actifs financiers ou ressources économiques les banques, de plus en plus réticentes dans leurs
nécessaires pour assurer l’acheminement rapide rapports avec les ONG à mesure qu’elles cherchent
d’une aide humanitaire urgente19 ». Cette exemption à se conformer aux régulations. Deux tiers des
a été introduite après qu’il ait été démontré que les ONG américaines travaillant à l’international ont des
sanctions avaient limité la réponse à la famine, au problèmes bancaires, dont des retards de transferts
motif que les ONG auraient pu apporter un soutien de fonds, des demandes de documents inhabituels
matériel aux Shebabs et ainsi violer l’interdiction et des hausses des tarifs26.
du CSNU en acheminant l’aide humanitaire.
L’exemption est limitée aux agences de l’ONU, à
ses partenaires et aux organisations ayant le statut
d’observateur auprès de l’ONU, et les Etats n’ont
152.3 EXIGENCES DES BAILLEURS Tous les bailleurs n’incluent pas des clauses
VIS‑À-VIS DE L’ANTITERRORISME antiterroristes spécifiques à leurs contrats, mais
ceux qui ne le font pas exigent tout de même le
Accompagnant la législation antiterroriste respect des lois en vigueur, et peuvent exiger des
croissante, les bailleurs incluent également de porteurs de projet que leurs procédures existantes
plus en plus de clauses antiterroristes dans les de gestion des risques limitent le risque de
contrats de subvention. La terminologie varie, contravention à la législation antiterroriste, ainsi que
depuis des exigences générales que les ONG d’autres risques tels que la corruption et l’extorsion.
fassent des « efforts raisonnables » pour prévenir le
détournement de l’aide vers des GDT, jusqu’à des Il existe une tension claire entre les mesures
exigences explicites que les ONG excluent certains antiterroristes des législations et des contrats
employés et partenaires en cas de liens avec de tels de subvention, et l’action humanitaire basée sur
groupes. Certains contrats incluent des clauses « en les principes. Les principes humanitaires exigent
cascade », ce qui signifie que le porteur de projet que les humanitaires traitent les parties étatiques
doit s’assurer que tout contrat passé avec d’autres et non étatiques à un conflit armé sur une base
organisations dans le cadre de son action inclue les égale, et répondent aux besoins, sur la seule base
mêmes obligations27. des besoins. Mais les exigences antiterroristes
peuvent punir les ONG qui travaillent auprès de
D’autres bailleurs vont encore plus loin. USAID GDT29. La crainte des mesures de rétorsion peut
exige des porteurs de projet un certificat amener les ONG à limiter leur engagement, et les
antiterroriste signé (ATC) précisant que « le porteur communautés vivant dans des zones sous contrôle
de projet, à sa connaissance, n’a pas apporté – de tels groupes peuvent être privées de l’aide dont
au cours des dix dernières années – et prendra elles ont besoin.
toutes les mesures raisonnables afin de s’assurer
qu’il n’apporte pas ni n’apportera pas sciemment, Cela s’oppose fortement à l’approche humaniste,
un soutien matériel à tout individu ou entité qui impartiale, qui devrait aiguiller toute aide
commet, tente de commettre, défend, facilite ou humanitaire. Les GANE peuvent aussi représenter
participe à des actions terroristes, ou a commis, une menace de sécurité directe pour les
tenté de commettre, défendu, facilité ou participé à ONG, ce qui peut limiter leur présence, mais le
des actions terroristes28 ». caractère général de la législation et des mesures
antiterroristes pose aussi des défis significatifs.
16 PRINCIPES SOUS PRESSION© NRC/Ingrid Prestetun
2.4 CAS JURIDIQUES IMPLIQUANT DES ONG aucune preuve de détournement de fonds32. Une
vérification judiciaire a été demandée par World
Les cas où des ONG ont été accusées d’apporter Vision. Selon la plupart des rapports récents, elle
un soutien à des groupes terroristes sont rares, n’a trouvé aucune preuve de détournement33.
mais c’est arrivé, et cela a alarmé la communauté
humanitaire, créé des inquiétudes concernant le • En 2017, l’Université Américaine de Beyrouth
risque d’image, et contribue à un climat global (AUB) a signé un compromis avec le
de peur et d’aversion au risque. Les détails de gouvernement américain à hauteur de 700 000
certaines affaires clés, pénales et civiles, sont dollars, après avoir été accusée au civil d’avoir
présentés ci-après. formé et conseillé les représentants de trois GDT.
Le procès a accusé l’AUB d’avoir fourni une
• En 2010, la Cour Suprême américaine, dans formation médiatique aux représentants de deux
l’affaire Holder v Humanitarian Law Project, a médias sous le coup de sanctions américaines.
jugé que la définition d’un soutien matériel est Elle a aussi été accusée d’avoir listé comme ONG
large, recouvrant la formation, même dans des une troisième organisation, également sous le
disciplines aussi bénignes que le DIH. La décision coup de sanctions. Il a été jugé qu’il s’agissait
a souligné que tout type de soutien matériel ou en d’une violation du False Claims Act car, en tant
ressources à des GDT était une violation des lois que bénéficiaire de fonds USAID, l’AUB avait
antiterroristes américaines – qui ont une portée déclaré ne pas avoir soutenu ou apporté des
extraterritoriale forte – même s’il ne contribue pas ressources à des GDT au cours des dix dernières
directement à une attaque terroriste. Il s’agit d’un années, et s’était engagée à ne pas le faire dans
jugement quasi préventif : aucun individu n’a été la mesure du possible34.
poursuivi.
• En 2018, dans une affaire similaire opposant
• En 2016, le gouvernement israélien a accusé Norwegian People’s Aid (NPA) à un citoyen,
le Directeur des opérations de World Vision l’ONG a payé une amende de 2 millions de
à Gaza d’avoir détourné des fonds pour le dollars pour violation du False Claims Act, après
Hamas30. L’Australie, principal contributeur du avoir apporté un soutien matériel à des GDT
programme de World Vision à Gaza, a cessé de dans un projet de renforcement de la démocratie
financer l’ONG en Palestine31. Une enquête du pour jeunes Gazaouis entre 2012 et 2016, et
gouvernement australien a conclu qu’il n’y avait dans un projet de déminage en Iran, terminé en
17200835. NPA avait également signé l’engagement PRÉVENTION/LUTTE CONTRE
mentionné ci-dessus. L’ONG n’avait accepté L’EXTRÉMISME VIOLENT :
les fonds d’USAID dans aucun de ces pays, et DIFFÉRENCES CLÉS
a discuté le bien-fondé de la plainte au motif
qu’elle pensait que l’engagement valait pour les Tout comme il n’existe aucune définition
seuls pays pour lesquels elle avait accepté un universellement acceptée de l’extrémisme
financement36. Le verdict a considéré que les violent, il n’existe aucune définition universelle
engagements antiterroristes exigés par USAID ne de la prévention de l’extrémisme violent (PEV),
s’appliquent pas uniquement aux pays concernés ni de la lutte contre l’extrémisme violent (LEV).
par des fonds d’USAID, mais à l’ensemble du Ces termes sont souvent utilisés de manière
travail des bénéficiaires d’USAID. interchangeable, mais peuvent aussi être
distingués. Les stratégies de PEV peuvent
être définies comme visant les facteurs
2.5 LA PRÉVENTION/LUTTE CONTRE socioéconomiques du phénomène – comme la
L’EXTRÉMISME VIOLENT ET SES pauvreté, les inégalités et la marginalisation40.
Par exemple, le Plan d’action de politique
LIENS AVEC L’AIDE HUMANITAIRE étrangère de la Suisse pour la prévention
de l’extrémisme violent stipule que la PEV
La P/LEV s’inscrit dans une politique antiterroriste implique « d’éliminer ce qui fait le terreau de
plus large. La législation et autres mesures l’extrémisme violent en renforçant la capacité
présentées ci-dessus sont généralement coercitives, des individus et des communautés à lui
mais la P/LEV implique aussi des mesures non résister41 ». Les stratégies de LEV peuvent être
coercitives visant à décourager les individus et définies comme visant les facteurs plus directs
communautés de soutenir ou entreprendre ce qui de l’extrémisme violent, et peuvent inclure
est considéré comme de l’extrémisme violent37. Les des méthodes telles le désarmement, la
mesures employées peuvent inclure des activités démobilisation et la réinsertion, et l’éducation
humanitaires ou de développement. L’approche comme moyens de « déradicalisation ».
est devenue de plus en plus populaire parmi les Certaines définitions de la LEV incluent
Etats ces dernières années, dans leur lutte contre la surveillance intérieure, la police et les
l’extension des groupes « extrémistes »38. messages de lutte contre l’extrémisme42.
Cependant, les ONG ont mis en garde contre
l’impact potentiel des mesures de P/LEV sur L’ONU a également joué un rôle clé dans le progrès
leur travail39. Bien que certains programmes de l’agenda de la P/LEV et de sa popularité
humanitaires – comme ceux visant l’éducation ou parmi les Etats membres. Le Plan d’action pour
le travail des jeunes – puissent se superposer à la prévention de l’extrémisme violent de l’ONU,
des activités de P/LEV, leurs motivations et leurs présenté en 2016, vise à proposer « des mesures
objectifs sont distincts. Les activités humanitaires préventives de lutte contre les conditions qui
sont guidées par les principes, et les activités de P/ poussent les individus à se radicaliser et à rejoindre
LEV par des objectifs politiques. Le risque existe des groupes extrémistes violents43 ». Le plan appelle
que la P/LEV coopte les programmes humanitaires à une approche de la PEV impliquant toute l’ONU.
pour des objectifs politiques et sécuritaires, et Lorsque le Secrétaire général a présenté le plan
encouragent les ONG à accepter des fonds afin de d’action à l’Assemblée Générale, il a déclaré :
mener des programmes non seulement sur la base « nous devons supprimer les barrières entre paix et
des besoins, mais également selon l’hypothèse sécurité, développement durable, droits de l’homme
que certaines communautés sont particulièrement et acteurs humanitaires aux niveaux national,
susceptibles de participer à des actes extrémistes régional et mondial – notamment à l’ONU44 ». Bien
violents, pour des raisons de race ou de religion. qu’il identifie le besoin de respecter les principes
et l’espace humanitaires, le plan ne reconnaît pas
que les « barrières » entre ONG et autres acteurs
jouent un rôle majeur dans la protection de la nature
indépendante de l’action humanitaire.
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