Rapport sur la mise en oeuvre de la Recommandation sur les Principes relatifs aux institutions budgétaires indépendantes 2022
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Rapport sur la mise en œuvre de la Recommandation sur les Principes relatifs aux institutions budgétaires indépendantes 2022
Ce rapport a été approuvé par le Comité des hauts responsables du budget de l'OCDE le 20 décembre 2021 et préparé pour publication par le Secrétariat de l'OCDE. Ce document, ainsi que les données et cartes qu'il peut comprendre, sont sans préjudice du statut de tout territoire, de la souveraineté s'exerçant sur ce dernier, du tracé des frontières et limites internationales, et du nom de tout territoire, ville ou région.
Table des matières
1. Contexte ............................................................................................................................................................. 4
2. Méthodologie...................................................................................................................................................... 8
3. Processus ............................................................................................................................................................ 9
4. Diffusion ............................................................................................................................................................. 9
5. Mise en œuvre .................................................................................................................................................. 10
6. Synthèse et conclusions ................................................................................................................................... 26
7. Références ........................................................................................................................................................ 28
Appendice: Vue d’ensemble de la mise en œuvre ............................................................................................. 30
Graphiques
Graphique 1.1. Champ d’application de la Recommandation 5
Graphique 1.2. Évolution du nombre d’IBI nationales au sein des Adhérents 7
Graphique 5.1. IBI créées dans le cadre de réformes plus larges 12
Graphique 5.2. Base juridique de l’établissement de l’IBI 12
Graphique 5.3. Origine des dirigeants 14
Graphique 5.4. Points forts des dispositifs de gouvernance 15
Graphique 5.5. Principales fonctions des IBI des Adhérents 16
Graphique 5.6. Personnel et fonctions analytiques des IBI des Adhérents 18
Graphique 5.7. Dispositifs de financement pluriannuel des budgets des IBI 18
Graphique 5.8. Base formelle de l’accès à l’information des IBI des Adhérents 21
Graphique 5.9. Difficultés d’accès à l’information rencontrées par les IBI dans l’UE 22
Graphique 5.10. Recours à des conseils consultatifs et à une évaluation externes 24
Encadrés
Encadré 1.1. Les IBI et le cadre de l’UE pour la coordination et la surveillance des politiques budgétaires des pays de la
zone euro 6
Encadré 1.2. Les IBI des Adhérents aux niveaux infranationaux de gouvernement 8
Encadré 5.1. Protection du budget du PBO du Commonwealth en Australie et de l’OBR au Royaume-Uni 19
Encadré 5.2. Établir des relations fortes avec les acteurs parlementaires - l’exemple de l’AIReF 20
Encadré 5.3. Évaluation externe 25
Encadré 5.4. Le recours par le CBO des États-Unis à des conseils consultatifs externes 26
31. Contexte
1. Les institutions budgétaires indépendantes (IBI) livrent une analyse des finances
publiques non partisane et qui fait autorité. Reconnaissant que les IBI ont le potentiel de
renforcer la discipline budgétaire, de promouvoir une plus grande transparence et une plus
grande responsabilité budgétaires et d’élever la qualité du débat public sur la politique
budgétaire, le Conseil a adopté la Recommandation sur les Principes relatifs aux
institutions budgétaires indépendantes [OECD/LEGAL/0401] (dénommée ci-après la
« Recommandation ») sur proposition du Comité de la gouvernance publique (PGC) en
février 2014.
2. Élaborée à l’initiative du Réseau de responsables budgétaires des parlements et
des institutions budgétaires indépendantes, rebaptisé le Groupe de travail de responsables
budgétaires des parlements et des institutions budgétaires indépendantes en 2021 (ci-après
dénommé le « Groupe de travail PBO »), 1 la Recommandation est l’aboutissement de deux
années de discussions intenses avec le Groupe de travail PBO, son organe parent, le Comité
des hauts responsables du budget (ci-après le « PBO ») 2, et le PGC. Ces discussions ont
débuté en avril 2011, lorsque le Groupe de travail PBO a chargé le Secrétariat de l’OCDE
de contribuer à l’élaboration d’une série de principes pour les IBI. La demande du Groupe
de travail PBO a été avalisée par le SBO en juin 2011. Pour orienter les travaux
d’élaboration des principes, le Secrétariat de l’OCDE a créé un Groupe de référence
composé de chefs et chefs adjoints des IBI du Canada, de la Corée, des Pays-Bas, de la
Suède, du Royaume-Uni et des États-Unis, ainsi que de deux anciens présidents d’IBI, à
savoir celles de la Hongrie et de la Suède. Le Groupe de référence a apporté un éclairage
pratique et critique au texte.
3. Une première série de principes a été présentée pour commentaires au Groupe de
travail PBO en février 2012 puis au SBO en juin de la même année. Une version révisée en
a été soumise en avril 2013 à la 47e réunion du PGC [GOV/PGC/M(2013)1, point 11] selon
la procédure écrite, le PGC a ensuite approuvé quelques modifications mineures en
mai 2013 [GOV/PGC(2013)9/REV1] Le texte a enfin été soumis pour adoption au Conseil
sous la forme d'une Recommandation [C(2014)17 & C(2014)17/CORR1; C/M(2014)2,
par. 16].
4. Au fil des consultations, le projet de principes s’est enrichi de discussions menées
au sein du Groupe de travail PBO et du SBO (voir par exemple (Kopits, 2011[2])) ; de
travaux antérieurs de l’OCDE consacrés à la création et au fonctionnement des bureaux
parlementaires du budget ; d’une enquête conduite auprès du Groupe de travail PBO ; et
d’études de cas portant sur les IBI de pays Membres de l’OCDE. Le Secrétariat de l’OCDE
a également tenu des consultations avec des représentants de gouvernements, du personnel
d'organisations internationales, des universitaires et d’autres parties prenantes.
5. La Recommandation qui en a résulté, la première du genre, livre aux décideurs et
aux IBI des orientations concrètes sur les points à prendre en compte pour la conception et
la gouvernance des IBI, et synthétise les enseignements et les bonnes pratiques. Par les 22
principes énoncés dans l’Annexe, la Recommandation vise à renforcer les bonnes pratiques
1
Le Groupe de travail PBO est le premier organe intergouvernemental réunissant des IBI. Créé en
2009, il constitue pour les IBI une plateforme collaborative pour débattre de questions de fond ayant
trait aux finances publiques ; partager leur expérience pratique sur les mécanismes institutionnels et
les méthodes de travail ; identifier les bonnes pratiques ; et contribuer à l’élaboration de normes.
2
En mai 2021, le Conseil de l’OCDE a transformé le Groupe de travail des hauts responsables du
budget en comité et a transféré la responsabilité de la Recommandation du PGC au SBO [voir
C(2021)61 et C/M(2021)10, par. 104].
4des IBI dans neuf domaines comme l'indépendance, la neutralité politique et la transparence
(Graphique 1.1). La Recommandation a également pour but d’aider les Membres et les non-
Membres qui y ont adhéré (ci-après les « Adhérents ») 3 à mettre en place des conditions
favorables au bon fonctionnement de leur IBI et de nature à en assurer la viabilité à long
terme.
Graphique 1.1. Champ d’application de la Recommandation
Indépendence
Appropriation
et neutralité Mandat
locale
politique
Rôle et structure définis selon Nominations indépendantes Mandat clairement défini et
les besoins locaux et analyse non partisane IBI habilitée à travailler de sa
propre initiative
Liens avec le Accès à
Ressources
pouvoir législatif l’information
Ressources adaptées au Redevabilité adéquate Accès à l’information
mandat envers le parlement consacré par la loi
Communic- Évaluation
Transparence
ation externe
Circuits de communication
Observation de la plus Existence d’un mécanisme
efficaces, surtout avec les
grande transparence d’évaluation externe
médias
6. La Recommandation ne préconise pas aux Adhérents d’établir une IBI, ce choix
incombant à chaque pays en fonction du paysage institutionnel, des besoins et des
contraintes qui lui sont propres. Elle n’a pas non plus de caractère prescriptif quant aux
fonctions de l’IBI, lesquelles peuvent varier d'un pays à l'autre conformément au principe
d’appropriation locale. La Recommandation se contente de préconiser aux Adhérents qui
ont fait le choix d’établir une IBI ou envisagent de le faire de tenir compte des Principes
relatifs aux institutions budgétaires indépendantes, qui couvrent neuf domaines
(Graphique 1.1).
7. La Recommandation est intervenue à un moment crucial. Avant la crise financière
mondiale de 2008, seuls quelques pays étaient dotés d'une IBI, dont certains pays Membres
de l’OCDE comme la Belgique (Conseil supérieur des finances depuis 1936 et Bureau
fédéral du plan depuis 1959), les Pays-Bas (1945), le Danemark (1962), l’Autriche (1970)
et les États-Unis (1974). C’est notamment en s'inspirant de l’expérience positive de ces
institutions anciennes que plusieurs économistes et universitaires commençaient à émettre,
dans les années 1990, l’idée de transposer le concept d’institutions bancaires centrales et
indépendantes au domaine des finances publiques. L’envolée des déficits budgétaires dans
le sillage de la crise financière de 2008-09 a relancé l’idée alors que les décideurs
3
À ce jour, la Recommandation ne comporte aucun Adhérent non-Membre.
5cherchaient des solutions pour garantir la discipline budgétaire et rassurer le public quant
à leur capacité à gérer les finances publiques avec prudence et transparence.
8. Après la crise financière, le nombre d’IBI au sein de l’OCDE a plus que triplé
(Graphique 1.2). En 2014, année d’adoption de la Recommandation, six nouvelles IBI
nationales entraient en fonction. La création de ces IBI avait principalement été motivée
par la mise en conformité avec le « two-pack », un train de réformes adopté en 2013 qui
venait compléter le cadre de l’Union européenne (UE) pour la coordination et la
surveillance des politiques budgétaires des pays membres de la zone euro (Encadré 1.1).
Des réformes budgétaires introduites par les parlements ont également contribué à la
création d’IBI.
Encadré 1.1. Les IBI et le cadre de l’UE pour la coordination et la surveillance des
politiques budgétaires des pays de la zone euro
Le cadre de gouvernance budgétaire de l’UE (par le biais de la Directive 2011/85 du
Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires nationaux, du Traité sur la
stabilité, la coordination et la gouvernance, et des réformes réunies sous l’appellation
de « two-pack », à savoir le Règlement (UE) nº 472/2013 et le Règlement (UE)
nº 473/2013) a formalisé les exigences, pour les organes indépendants, d’évaluation du
respect des règles budgétaires numériques et de production ou d’approbation de
prévisions macroéconomiques indépendantes. Les IBI investies du rôle d’approbation
en vertu du cadre de surveillance de l’UE doivent publier des déclarations d’approbation
deux fois par an, à l’occasion d’une part de l’actualisation du programme de stabilité,
d’une part de la présentation des projets de plans budgétaires dans le cadre du semestre
européen.
C’est en 2015 que la première IBI régionale, le Conseil budgétaire européen, a été créée.
Ses fonctions sont d’évaluer la mise en œuvre des règles budgétaires de l’UE, de
conseiller la Commission sur la position budgétaire appropriée pour la zone euro dans
son ensemble et de coopérer avec les conseils budgétaires nationaux des États membres
(Juncker et al., 2015[3]). Les cinq Membres et le secrétariat permanent du Conseil
budgétaire européen contribuent à la surveillance budgétaire de la zone euro par des
activités telles que la publication d’évaluations sur la précision des prévisions de la
Commission européenne et la tenue d’une base de données sur la conformité des États
membres de l’UE aux quatre règles fiscales du Pacte de stabilité et de croissance.
L’UE a mis en place des garanties pour les organes indépendants, notamment par le
biais des principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire, dont
la plupart sont similaires à ceux prévus par la Recommandation de l’OCDE. La décision
créant un comité budgétaire européen est également alignée sur de nombreux éléments
de la Recommandation (Décision de la Commission (UE) 2015/1937). Ainsi, le comité
agit en toute indépendance et ne sollicite ni ne suit aucune instruction des institutions
ou organes de l’Union, des gouvernements des États membres ou d’autres entités
publiques ou privées.
6Graphique 1.2. Évolution du nombre d’IBI nationales au sein des Adhérents
FIN, EST, ITA
LUX, ESP, LVA
AUT, AUS, PRT, SVK
LTU, GRC
FIN, FRA, DEU
BEL (Bureau HUN, IRL, GRC
fédéral du Plan) IRL, SVN
GBR
CHL
BEL (Conseil SWE ISL
Supérieur des USA KOR
Finances) CAN CZE
NLD
DNK AUT MEX PRT
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
Source : Base de données IBI de l’OCDE (2021).
9. La majorité des Adhérents sont désormais dotés d’une IBI. 4 Il existe également
plusieurs IBI au niveau infranational, au sein des Adhérents (Encadré 1.2).
10. Sans avoir demandé leur adhésion à la Recommandation, de nombreux pays non-
membres utilisent toutefois la Recommandation lors de l’établissement ou de la refonte de
leur IBI. C’est par exemple le cas de partenaires clés de l’OCDE comme le Brésil ou
l’Afrique du Sud, ou de pays comme l’Argentine, la Bulgarie, la Géorgie, Malte, le Pérou,
la Roumanie et la Serbie. À la date de rédaction du présent Rapport, la Roumanie a pour sa
part demandé son adhésion à la Recommandation.
11. Dans sa Recommandation, le Conseil invite le Secrétaire général et les Adhérents
à la diffuser et charge le PGC d’assurer le suivi de sa mise en œuvre et de faire rapport au
Conseil dans les trois ans suivant son adoption, puis à intervalles réguliers. Ce domaine
ayant connu des développements importants, avec la création de nombreuses IBI, le délai
a été prolongé une première fois afin d’élaborer une nouvelle enquête et de constituer une
base de données pour suivre la mise en œuvre, dans le but de fournir une analyse plus
précise au Conseil. L’échéance a été de nouveau reportée lorsque le Groupe de travail des
hauts responsables du budget est devenu un comité et que la responsabilité de la
Recommandation a été transférée du PGC au SBO [voir C(2021)61 and C/M(2021)10, par.
104]. Le présent texte vise à répondre à la demande de rapport formulée par le Conseil.
12. La Recommandation a fait la preuve de son efficacité, notamment très récemment
lors de la pandémie de Covid-19. Les Adhérents qui ont créé des IBI respectant de très près
la Recommandation bénéficient d’IBI qui ont pu fournir aux parlements et aux
gouvernements une analyse rapide des mesures d’urgence dont, notamment, des prévisions
économiques et budgétaires et des études de scénarios ; des évaluations des hypothèses
4
Des discussions sont ainsi engagées en Nouvelle-Zélande depuis 2018. En Norvège, le Comité
consultatif pour l’analyse de la politique budgétaire a récemment vu son mandat étendu à
l’évaluation indépendante de la viabilité de la politique budgétaire, ce qui le rapproche des IBI
européennes.
7utilisées par les pouvoirs publics pour leurs programmes ; un suivi, une activation et une
mise en œuvre des clauses de sauvegarde ; et un chiffrage des mesures d’urgence. Pour les
IBI qui s’écartent de ces principes, il a été fait état de davantage de difficultés à fournir aux
décideurs une analyse rapide. Pour un rapport complet sur les actions des IBI pendant la
pandémie, voir (OECD, 2020[1]).
Encadré 1.2. Les IBI des Adhérents aux niveaux infranationaux de gouvernement
Les IBI des Adhérents situées aux niveaux infranationaux de gouvernement travaillent
à leur alignement sur la Recommandation. En voici quelques exemples :
• Une récente évaluation de l’OCDE a conclu que la Commission budgétaire
écossaise respectait de très près la Recommandation (OECD, 2019[4]). Celle-ci
joue un rôle important dans le cadre budgétaire du Royaume-Uni. En effet, elle
est chargée de formuler des prévisions sur de nombreux impôts cédés à l’Écosse,
les recettes affectées par le gouvernement central et les dépenses de sécurité
sociale.
• Le bureau parlementaire du budget (PBO) de l’État de Victoria (Australie) a
pour mandat de répondre aux demandes des législateurs et des commissions,
ainsi que de chiffrer les propositions législatives au cours de la session
parlementaire et les propositions des partis à l’occasion des élections. Un
examen réalisé par l’OCDE en 2019 a révélé que le PBO était conforme à la
plupart des principes de la Recommandation. Il a toutefois mis en évidence
plusieurs domaines nécessitant une amélioration, notamment l’accès à
l’information et la possibilité pour le bureau de produire des rapports et des
analyses de sa propre initiative (OECD, 2019[5]).
• En 2021, l’Irlande du Nord (Royaume-Uni) a créé un conseil budgétaire, chargé
d’évaluer le bien-fondé des hypothèses de planification officielles, la probabilité
que le projet de budget respecte les contraintes d’emprunt infranationales et la
viabilité à long terme des finances de l’Irlande du Nord. Le mandat du conseil
budgétaire a été explicitement élaboré de manière à être conforme à la
Recommandation. Il prévoit une évaluation externe indépendante dans un délai
de quatre à cinq ans, portant sur « les progrès accomplis vers l’adhésion aux
principes de l’OCDE et les recommandations sur la façon de se conformer
davantage à ces principes » (Northern Ireland Department of Finance, 2021[6]).
2. Méthodologie
13. Le présent Rapport concerne 35 IBI nationales de 29 Adhérents, dont l’Australie,
l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Chili, la République tchèque, le Danemark, l’Estonie,
la Finlande, la France, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, la
Corée, la Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Mexique, les Pays-Bas, le Portugal, la
République slovaque, la Slovénie, l’Espagne, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis. 5
14. Le Rapport a principalement été élaboré à l’aide des informations contenues dans
la base de données IBI 2021 de l’OCDE, constituée à partir d’enquêtes formelles et de
discussions informelles portant sur les neuf rubriques de la Recommandation. La base de
5
L’Autriche, la Belgique, la Finlande, la Grèce, l’Irlande et le Portugal disposent de deux IBI.
8données IBI de l’OCDE est mise à jour de manière systématique lors de la création ou de
la refonte d’IBI, ou lorsque des pays dotés d’IBI deviennent Membres de l’OCDE et, en
conséquence, Adhérents à la Recommandation.
15. Le Rapport contient également des informations tirées :
• des examens d’IBI conduits par l’OCDE et dont le cadre d’évaluation est basé sur
la Recommandation. Le Secrétariat de l’OCDE a ainsi examiné les IBI nationales
de l’Espagne (2017), du Portugal (2018), de la Lituanie (2019), de la République
slovaque (2020), du Royaume‑ Uni (2020), de l’Irlande (2021), de la Finlande
(2021) et de la Lettonie (2021), ainsi que les IBI infranationales de l’État de
Victoria, Australie (2019) et de l’Écosse, Royaume-Uni (2019) ;
• d’études de cas de l’OCDE pour l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le
Danemark, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, la Corée, le Mexique, les Pays-
Bas, le Portugal, la République slovaque, l’Espagne, la Suède, le Royaume-Uni, et
les États-Unis (von Trapp, Lienert et Wehner, 2016[7]) ;
• de notes élaborées par le Secrétariat de l’OCDE ou le personnel d’IBI, comme le
récent rapport sur l’accès à l’information (OECD, 2020[8]) ;
• des discussions menées dans le cadre des réunions annuelles du Groupe de travail
PBO ;
• de l’enquête de l’OCDE sur les pratiques et procédures budgétaires de 2018 ;
• d’enquêtes réalisées par le Réseau des institutions budgétaires indépendantes de
l’UE (EU IFIs) et par la Commission européenne.
3. Processus
16. La première version du projet de Rapport a été examinée lors de la réunion du
Groupe de travail PBO du 5 novembre 2021. Le texte a ensuite été révisé à la lumière de
deux commentaires écrits reçus, afin d’inclure deux encadrés : un sur les IBI au sein des
niveau de gouvernement infranationaux des Adhérents et un second sur le Conseil
budgétaire européen, une IBI régionale. Il a ensuite été soumis au SBO pour approbation.
17. Le SBO a approuvé le projet de Rapport lors de sa réunion du 20 décembre 2021
avec deux modifications concernant un exemple national. Suite à l’aprobation du SBO, le
Conseil a été invité à prendre note du Rapport et à le déclassifier, en convenant de plusieurs
mesures de suivi. Un lien vers le Rapport est intégré sur la page internet accessible au public
consacrée à la Recommandation, dans le Recueil en ligne des instruments juridiques de
l’OCDE. Le cas échéant, le Rapport sera également diffusé par le biais du SBO et de ses
organes subsidiaires.
4. Diffusion
18. La diffusion de la Recommandation a été large et suffisante. La Recommandation
a été diffusée par le biais du Groupe de travail PBO, du SBO, de plusieurs réseaux
régionaux du SBO, et du PGC, ainsi que lors d’examens réalisés dans certains pays à titre
individuel, parmi lesquels l’Argentine, la Colombie (avant qu’elle ne devienne membre de
l'OCDE) et la Roumanie.
919. Elle a également été diffusée par l'intermédiaire de parties prenantes externes
comme le Réseau des institutions budgétaires indépendantes de l’UE (EU IFIs) ; le Réseau
européen des institutions budgétaires indépendantes, placé sous l’égide de la Commission
européenne (EUNIFIS) ; l’Inter-Parliamentary Financial Information Network (IPFIN) du
Royaume-Uni ; et l’ex-Réseau mondial des directeurs parlementaires du budget (GN-PBO)
soutenu par la Banque mondiale. La Recommandation a également étayé la proposition de
standards minimums pour les IBI de l’UE publiée en 2016 par le réseau EU IFIs (EU
Independent Fiscal Institutions, 2016[9]). Ces standards ont été précisés dans une
déclaration intitulée Network Statement on the Need to Reinforce and protect EU IFIs
(« Déclaration sur la nécessité de renforcer et de protéger les IBI de l’UE ») publiée en
janvier 2019 (EU Independent Fiscal Institutions, 2019[10]).
20. La Recommandation est en outre régulièrement diffusée lors des réunions annuelles
du Groupe de travail PBO, qui constitue un cadre de discussion sur les enjeux et les bonnes
pratiques identifiés lors de la mise en œuvre de la Recommandation. Certaines séances ont
par exemple été spécifiquement consacrées à des thèmes comme la communication, le
développement des données de performance pour les IBI, l’évaluation externe et le recours
à des conseils consultatifs. Plus récemment, une note explicative sur l’accès à l’information
a été élaborée pour évaluer les pratiques actuelles des IBI dans ce domaine et promouvoir
les bonnes pratiques (OECD, 2020[8]). Il est en outre d'usage, lors des réunions du Groupe
de travail PBO, que les nouvelles IBI fassent une présentation de la façon dont elles
appliquent la Recommandation.
21. Les examens d’IBI par l’OCDE ont également soutenu la diffusion de la
Recommandation parmi les Adhérents. Ces examens sont présentés lors de séminaires
organisés dans le cadre des réunions annuelles du Groupe de travail PBO.
5. Mise en œuvre
22. Il est recommandé que les Membres qui ont choisi d’établir ou envisagent d’établir
une institution budgétaire indépendante tiennent compte des Principes relatifs aux
institutions budgétaires indépendantes (ci-après dénommés « les Principes ») tels que
figurant en Annexe à la Recommandation, dont elle fait partie intégrante. La
Recommandation est largement mise en œuvre par les Adhérents. Plusieurs Adhérents ont
réformé leur IBI pour mieux s’aligner sur la Recommandation, tandis que ceux qui ont
constitué leur IBI après son adoption se sont employés à appliquer la Recommandation.
Lorsque les Adhérents n’ont pas à proprement parler transposé la Recommandation dans
leur législation, les IBI se sont efforcées de l’appliquer dans la mesure du possible en
l’intégrant à leurs règles et pratiques internes.
23. Les 22 Principes pour les IBI sont regroupés en neuf domaines :
1. Appropriation locale 5. Lien avec le pouvoir
législatif
2. Indépendance et
neutralité politique 6. Accès à l’information
3. Mandat 7. Transparence
4. Ressources 8. Communication
9. Évaluation externe
1024. La section ci-après évalue la mesure dans laquelle les Adhérents mettent en œuvre
chaque Principe.
5.1. Appropriation locale
Principe 1.1. L’appropriation, l’engagement et le consensus à l’échelle nationale, toutes
tendances politiques confondues, sont essentiels à l’efficacité et à la pérennité de toute
IBI. Un pays souhaitant établir une IBI tirera certainement profit de l’étude de modèles
existants et de l’expérience d’autres pays, mais il ne devrait pas reproduire ou imposer
artificiellement des modèles importés d’autres pays. Les autorités régionales ou
internationales peuvent assurer une protection et un soutien précieux.
Principe 1.2. Le rôle et la structure d’une IBI devraient être définis à partir de
l’environnement institutionnel et des besoins locaux. La structure de l’IBI devrait aussi
choisie en tenant compte des contraintes de capacité, notamment dans les petits pays.
Les caractéristiques fondamentales d’une IBI, dont les protections offertes, devraient
être compatibles avec le cadre juridique, le régime politique et la culture du pays. Ses
fonctions devraient être déterminées en fonction du cadre budgétaire du pays et des
problèmes spécifiques à résoudre.
25. Au sein de l’OCDE, les IBI sont très hétérogènes. Les choix de conception opérés
par les Adhérents sont fonction du cadre juridique, des procédures, des usages et des
traditions du pays. Les modèles institutionnels varient donc considérablement d’un
Adhérent à l’autre en ce qui concerne la taille, la gouvernance, le mandat et les ressources
de l’institution. Ces modèles peuvent être classés en trois grandes catégories, bien qu’il
existe des exceptions, selon que l’entité qui exerce les fonctions d’IBI est : (1) un conseil
budgétaire, qui est un organe autonome composé principalement d’universitaires à temps
partiel et d’un petit secrétariat permanent (2) un bureau parlementaire du budget, qui
assume également des missions de recherche pour le parlement, ou (3) l'institution
supérieure de contrôle des finances du pays. Ce dernier modèle est rare. Seuls trois
Adhérents (la Finlande, la France et la Lituanie) ont opté pour cette forme. La Finlande
renforce progressivement l’indépendance de l’équipe IBI de l’institution supérieure de
contrôle des finances par rapport à la structure de gouvernance du reste de l’institution. Elle
a également créé un deuxième conseil de politique économique autonome. En France, le
Haut conseil des finances publiques entretient des liens étroits avec la Cour des comptes,
mais la législation y relative contient plusieurs dispositions destinées à garantir une
indépendance totale par rapport à la Cour.
26. Les IBI ont souvent été créées dans le cadre d’un ensemble plus large de réformes
budgétaires (Graphique 5.1). Le modèle du conseil budgétaire est le plus courant parmi les
IBI créées au sein des réformes de l’UE visant à assurer une surveillance indépendante, en
application du « two-pack », le paquet de réformes venues compléter le pacte de croissance
et de stabilité, et plus particulièrement le règlement (UE) nº 473/2013. La création de
bureaux parlementaires du budget au Canada et au Portugal en 2006, en Australie en 2011,
en Autriche en 2012 et en Irlande en 2017 répondait à une volonté des parlements de
disposer d’une base analytique plus solide pour leur mission de gardien des derniers publics
et de promouvoir une plus grande transparence budgétaire.
11Graphique 5.1. IBI créées dans le cadre de réformes plus larges
Réformes de l'UE
ou autres Dans le cadre
réformes motivées de réformes
par l'extérieur 20% nationales plus
larges
34%
26%
Réformes
nationales et 20%
réformes motivées Hors cadre de
par l'extérieur réformes plus
larges
Source : Base de données IBI de l’OCDE (2021).
27. La plupart des IBI des Adhérents (86 %) ont été instituées par la législation primaire
(Graphique 5.2). Une petite minorité s’est vu conférer une base constitutionnelle, surtout
lorsque leur création a coïncidé avec une réforme constitutionnelle plus large comme en
Hongrie et en République slovaque. D’autres ont été établies sur la base des règles
d'organisation internes du parlement (le Bureau parlementaire du budget autrichien par
exemple) ou de la législation secondaire (comme le Conseil de politique budgétaire
suédois).
Graphique 5.2. Base juridique de l’établissement de l’IBI
Législation primaire 86%
Constitution 9%
Autre 6%
Source : Base de données IBI (2021).
28. La diversité des détails institutionnels retenus lors de la conception des IBI reflète
le principe d’appropriation locale, les Adhérents ayant parfois opté pour des aspects sans
pareils. Certains modèles se démarquent tout particulièrement, notamment ceux de :
• l’Italie, dont le parlement dispose d'un très large pouvoir en matière de délibérations
budgétaires et qui a créé son IBI selon le modèle du budget parlementaire, mais
avec une gouvernance collégiale qui se rapproche du modèle de conseil budgétaire ;
• l’Autriche, la Grèce et l’Irlande, qui disposent à la fois d’un conseil budgétaire et
d’un bureau parlementaire du budget, la mise en œuvre des exigences de l’UE étant
officiellement assurée par le conseil budgétaire ;
12• la Finlande, qui a confié la fonction de suivi des règles budgétaires au Bureau
national de vérification et créé en sus un Conseil de politique économique qui
fournit ex ante des conseils de politique plus normatifs au gouvernement ;
• en outre, les mandats des IBI de l’UE intègrent d'importants aspects spécifiques au
pays. Par exemple, en Espagne, l’Autorité indépendante de responsabilité
budgétaire (AIReF) dispose d'un mandat infranational large qui reflète le système
décentralisé du pays.
5.2. Indépendance et neutralité politique
Principe 2.1. La neutralité politique et l’indépendance sont des prérequis pour qu’une
IBI soit performante. Une entité réellement non partisane n’inscrit pas ses analyses dans
une perspective politique ; elle s’efforce toujours de faire preuve d’objectivité et de
professionnalisme, et travaille pour tous les partis. Il est donc souhaitable que l’IBI
n’exerce aucune responsabilité quant à l’élaboration des politiques normatives afin
d’éviter d’être perçue comme partisane.
Principe 2.2. Les dirigeants de l’IBI devraient être choisis en fonction de leur mérite et
de leur compétence technique, indépendamment de toute appartenance politique. Les
qualifications devraient être définies explicitement – notamment en ce qui concerne le
profil professionnel et l’expérience acquise au sein de la fonction publique ou dans le
monde universitaire. Les qualifications devraient porter sur des compétences avérées en
économie et en finances publiques, ainsi que sur la connaissance du processus
budgétaire.
Principe 2.3. La durée et le nombre de mandats confiés aux dirigeants de l’IBI devraient
être précisés dans la loi, de même que les critères et la procédure de révocation motivée.
Les mandats des dirigeants devraient dans l’idéal être indépendants des échéances
électorales. Définir une durée de mandat en décalage par rapport aux scrutins prévus
peut également contribuer à l’indépendance.
Principe 2.4. Le poste de responsable de l’IBI devrait être rémunéré et de préférence
occupé à temps plein. Des normes rigoureuses en matière de conflit d’intérêts au regard
d’autres emplois dans la fonction publique ou le secteur privé, particulièrement au sein
d’institutions dont les membres du conseil sont employés à temps partiel, devraient
également s’appliquer à chacun.
Principe 2.5. Les dirigeants de l’IBI devraient avoir toute liberté pour recruter et
révoquer des employés, conformément au droit du travail en vigueur.
Principe 2.6. Les employés devraient être sélectionnés à l’issue d’un concours ouvert
fondé sur le mérite et la compétence technique, indépendamment de toute appartenance
politique. Les conditions d’emploi devraient être inspirées de celles de la fonction
publique (ou du service parlementaire).
29. La Recommandation indique que les IBI ne devraient exercer aucune responsabilité
quant à l’élaboration des politiques normatives afin d’éviter d’être perçues comme
partisanes, ce qui pourrait nuire à leur réputation et à leur crédibilité en tant qu’arbitres des
chiffres politiquement neutres (principe 2.1). Dans le respect de ce principe, aucune IBI n’a
de responsabilité dans l’élaboration des politiques. Environ 40 % des IBI des Adhérents
s'abstiennent strictement de formuler des conseils de politique à visée normative. Sur les
60 % qui le font, presque toutes limitent leurs conseils normatifs à des commentaires
généraux sur les agrégats budgétaires à envisager pour assurer le respect des règles
13budgétaires. Celles qui formulent des commentaires sur les politiques, telles que l’équipe
IBI du Bureau national de vérification finlandais et le Conseil de politique budgétaire
suédois, ne formulent généralement des commentaires que sur l’intérêt des politiques pour
atteindre les objectifs budgétaires du gouvernement. Ainsi, elles ne remettent pas en
question les choix de politique du gouvernement et se contentent de les rapporter au
contexte des objectifs budgétaires qu’il s’est lui-même fixés.
30. Aux États-Unis, alors que la législation qui régit le Congressional Budget Office
(CBO) ne lui interdit pas de formuler des recommandations de politique, c’est le premier
directeur du CBO qui en prit la décision en opérant une distinction entre les
recommandations de nature politique, dont le CBO devait « scrupuleusement s’abstenir »,
et celles de nature technique, qui pouvaient être fournies sur demande. Ce choix est
considéré comme ayant été déterminant pour « l’influence et la crédibilité du CBO »
(Joyce, 2015[11]).
31. Les dispositifs de gouvernance renforcent l’indépendance (principe 2.2). D’une
manière générale, les dirigeants de l’IBI devraient être choisis en fonction de leur mérite et
de leur compétence technique, indépendamment de toute appartenance politique. Pour leur
gouvernance, les IBI des Adhérents font appel à des profils divers, même si la plupart des
dirigeants sont issus du monde universitaire, qui est deux fois plus représenté que la
seconde dominante, les banques centrales (Graphique 5.3).
Graphique 5.3. Origine des dirigeants
Milieux universitaires 27%
Banque centrale 13%
Ministère des Finances 11%
Groupe de réflexion 9%
Audit 9%
Autre 7%
Secteur privé 7%
Parlement 6%
Organisation internationale 4%
Autre département 4%
Promotion interne 3%
Source : Base de données IBI de l’OCDE (2021).
32. Les nominations et désignations des dirigeants peuvent être décidées par le
gouvernement, le parlement ou diverses parties prenantes. Plusieurs IBI au sein des
Adhérents ont mis en place une procédure d’approbation secondaire pour s’assurer de la
participation du parlement dans le processus de nomination. Ainsi, au Royaume-Uni, c’est
le chancelier de l'Échiquier qui décide des nominations au Budget Responsibility
Committee de l’OBR, mais il doit recueillir l’approbation du Comité du Trésor de la
Chambre des communes. En Espagne, le candidat choisi par le Conseil des ministres à la
présidence de l’AIReF doit se présenter devant le Comité des finances et des
administrations publiques, qui est chargé d’évaluer son expérience, sa formation et ses
compétences. De manière similaire, l’accord du parlement est nécessaire si le
14gouvernement souhaite démettre les dirigeants de leurs fonctions au sein du Fiscal
Advisory Council (Irlande), de l’AIReF (Espagne) et de l’OBR (Royaume-Uni).
33. Plusieurs IBI des Adhérents autorisent les étrangers à siéger au conseil, ce qui
augmente le vivier de candidats compétents dans les petits pays et réduit les risques de
« pensée unique ». C’est le cas du Fiscal Advisory Council irlandais, du Conseil des
finances publiques portugais et du Conseil de politique budgétaire suédois.
34. Conformément au principe 2.3, dans la quasi-totalité des IBI des Adhérents, la
durée et le nombre de mandats sont définis par la loi (Graphique 5.4). Le Bureau du budget
de l’Assemblée nationale en Corée (NABO) fait toutefois exception à cette règle, puisqu'il
est d’usage que son dirigeant démissionne tous les deux ans lors du changement de
président à l’Assemblée nationale. Le mandat de la majorité des dirigeants est dissocié du
cycle électoral afin d’éviter que les gouvernements placent leurs favoris pendant la durée
de leur propre mandat. Au Canada, la durée des mandats au BDPB a été modifiée afin de
la mettre en conformité avec la Recommandation. Dans 60 % des IBI des Adhérents, des
critères clairs ont été définis pour la révocation des dirigeants.
35. Dans 89 % des IBI des Adhérents, les dirigeants sont rémunérés (principe 2.4). Les
IBI conçues selon le modèle du conseil budgétaire sont plus susceptibles d’employer leurs
membres à temps partiel. Certaines comprennent à la fois des membres à temps partiel et
des membres à temps plein. Les IBI dont les membres sont employés à temps partiel sont
plutôt celles des petits États membres de l’Union européenne, ou qui comportent un nombre
important de membres représentant des institutions et intérêts divers ; c’est le cas, par
exemple, du Conseil consultatif budgétaire autrichien (FISK pour « Fiskalrat »), du Conseil
supérieur des Finances belge (CSF) et des Conseils économiques danois, qui emploient à
temps partiel dix membres ou plus. En Suède et en Irlande, les membres du conseil sont
principalement issus du monde universitaire et sont également employés à temps partiel.
Pour ce qui est de la France, le poste de membre du conseil s’apparente à une fonction
honorifique : ses onze membres sont employés à temps partiel et ne sont pas rémunérés.
Graphique 5.4. Points forts des dispositifs de gouvernance
94%
Durées des mandats 89%
clairement définies Maîtrise du
Direction
recrutement du
63% personnel
Emploi à temps plein
60%
Critères de
révocation des
89% dirigeants clairement
Dirigeants rémunérés définis
Source : Base de données IBI de l’OCDE (2021).
1536. Les IBI des Adhérents ont, dans la majorité des cas, la maîtrise totale du processus
de recrutement du personnel, qui est sélectionné à l'issue d’un concours ouvert fondé sur le
mérite et la compétence technique (principes 2.5 et 2.6). Toutefois, certaines IBI ont
recours à du personnel d’autres organes tels que la banque centrale, le ministère des
Finances ou la cour des comptes. Dans certains cas, les règles applicables aux employés du
secteur public peuvent restreindre l'indépendance administrative. En Corée, le personnel
senior (au-dessus des chefs de département) est nommé et révoqué par le président de
l’Assemblée nationale, tandis que les autres membres du personnel sont désignés par le
directeur du NABO.
5.3. Mandat
Principe 3.1. Le mandat de l’IBI, y compris la description générale des types de rapports
et d’analyses qu’elle est appelée à produire, le nom des parties habilitées à demander
ces rapports et analyses et, le cas échéant, les délais de publication à respecter, devrait
être clairement défini dans les normes de droit supérieur.
Principe 3.2. L’IBI devrait avoir la possibilité de produire, de sa propre initiative, des
rapports et des analyses, sous réserve que ceux-ci entrent dans le champ de son mandat.
De même, elle devrait disposer de l’autonomie nécessaire pour établir son propre
programme de travail dans les limites de son mandat.
Principe 3.3. L’articulation de ses missions avec le processus budgétaire devrait être
clairement définie dans le mandat. Les missions classiques de l’IBI pourraient
notamment (sans que cette liste soit limitative) recouvrir : l’élaboration de prévisions
économiques et budgétaires (prévisions à court et moyen terme, ou scénarios à long
terme) ; l’établissement de scénarios de référence (fondés sur l’hypothèse que les
politiques suivies ne changent pas) ; des analyses des propositions budgétaires émanant
de l’exécutif ; la surveillance du respect des règles budgétaires ou des objectifs officiels ;
le chiffrage des coûts de propositions de loi importantes ; des études analytiques sur des
thèmes choisis.
37. Bien que variés, les mandats des IBI des Adhérents partagent le plus souvent un
ensemble de fonctions principales. Les mandats comprennent la responsabilité des
prévisions macroéconomiques et budgétaires, le suivi du respect des règles fiscales, le
chiffrage des coûts des politiques, l’analyse de la viabilité budgétaire à long terme, et le
soutien au législateur en répondant à ses demandes (Graphique 5.5).
Graphique 5.5. Principales fonctions des IBI des Adhérents
Publication d'analyses de la viabilité budgétaire à long terme 25
Surveillance du respect des règles budgétaires 24
Réponses aux demandes des commissions ou des législateurs 17
Production ou approbation formelle de prévisions officielles 15
Chiffrage des propositions du gouvernement ou du parlement 11
Chiffrage des promesses électorales 5
16Source : Base de données IBI de l’OCDE (2021).
38. Certaines législations vont jusqu’à imposer à l’IBI la production de rapports
spécifiques. Leur nombre varie de un en Suède à environ 50 en Espagne (dont 11 différents
types de rapports analytiques pour les administrations centrales, régionales et locales, ainsi
que quatre rapports de gouvernance d’entreprise annuels).
39. Presque toutes les IBI des Adhérents sont habilitées à définir leur propre
programme de travail dans les limites de leur mandat et à procéder à des analyses de leur
propre initiative. Ce dernier point est un marqueur déterminant de l'indépendance
opérationnelle des IBI et leur permet de procéder à des analyses spécifiques qu’elles
estiment propices à éclairer le débat public. La façon dont les IBI ont analysé les
répercussions économiques de la pandémie de COVID-19, le plus souvent de leur propre
chef, l’illustre parfaitement (OECD, 2020[1]).
5.4. Ressources
Principe 4.1. Les ressources allouées à l’IBI devraient être à la mesure de son mandat,
de sorte qu’elle puisse l’exécuter avec toute la crédibilité voulue, et devraient servir à
financer la rémunération de l’ensemble des effectifs et, le cas échéant, des membres du
conseil. Les crédits accordés à l’IBI devraient donner lieu à publication et être traités de
la même façon que les budgets d’autres organismes indépendants, notamment les
organismes de contrôle des comptes publics, et ce, afin de garantir son indépendance.
Accorder des financements pluriannuels à l’IBI permettrait d’affirmer encore son
indépendance et de lui offrir une protection supplémentaire contre les pressions
politiques.
40. Il est difficile de se prononcer de manière catégorique sur le caractère suffisant des
ressources des IBI des Adhérents. Certaines IBI parviennent à faire beaucoup avec peu de
moyens grâce à un ou deux membres très expérimentés qui ont intégré leurs rangs munis
de modèles élaborés dans d’autres institutions. D'autres ont eu les plus grandes difficultés
à recruter des spécialistes aguerris et auraient besoin d’investissements considérables pour
renforcer leurs capacités. Comparer les ressources des IBI entre elles pour juger de leur
adéquation n’est pas un exercice aisé, les missions figurant à leur mandat et les tâches
associées étant extrêmement variables. Par exemple, les travaux de chiffrage sont
particulièrement gourmands en ressources, et la plupart des IBI qui assument ce rôle sont
au sommet de la distribution des ressources financières et de la dotation en personnel
(Graphique 5.6). Ceci étant, parmi les IBI qui sont chargées du chiffrage, les parlements
pour lesquels elles exécutent cette fonction présentent des différences importantes en ce
qui concerne le nombre d’élus et le degré de contrôle du pouvoir législatif sur l’élaboration
des politiques. Sans compter les écarts de salaires et de niveaux de prix qui rendent la
comparaison encore plus ardue. Chez certains Adhérents, l’IBI bénéficie en outre du
soutien considérable d’autres institutions dans les domaines de la gestion, des technologies
de l’information et des équipements, à l'image du Conseil budgétaire de l’Estonie qui est
situé dans les locaux de la banque centrale.
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