Réflexion Sur Le Pouvoir D'injonction Dans Le Contentieux Administratif Au Cameroun
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ISSN: 2528-9810
Vol. 6 Issue 2, February - 2021
Réflexion Sur Le Pouvoir D’injonction Dans Le
Contentieux Administratif Au Cameroun
Par
CHECK IBRAHIM DEGUIA
Doctorant en droit public
Moniteur à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques
Université de Ngaoundéré
Email : ibrahimdiguia@yahoo.com
Résumé Abstract
The question relating to the power of injunction in
La question portant sur le pouvoir d’injonction dans administrative litigation in Cameroon remains an
le contentieux administratif au Cameroun reste un area that has not yet been explored by specialists in
domaine encore peu exploré par les spécialistes du Cameroonian administrative law. It places us in the
droit administratif camerounais. Elle nous situe dans old debate relating to the relationship between the
le vieux débat ayant trait au rapport entre le juge administrative judge and the active administration, at
administratif et l’administration active du moins sur least in the field of the execution of administrative
le champ de l’exécution des décisions de justice justice decisions. In Cameroonian administrative
administrative. En droit administratif processuel procedural law, the power of injunction is today the
camerounais, le pouvoir d’injonction fait aujourd’hui subject of an ambivalent analysis. This ambivalence
l’objet d’une analyse ambivalente. Cette ambivalence is assessed through the formal prohibition on issuing
s’apprécie au travers de l’interdiction formelle injunctions to the administration and the progressive
d’adresser des injonctions à l’administration et la recognition of these in case law. This prohibition is
reconnaissance jurisprudentielle progressive de sanctioned by the legislator and deduced from the
celles-ci. Cette interdiction est consacrée par principle of the separation of powers. A deduction
législateur et déduite du principe de la séparation from doctrinal formulation and endorsed by case
des pouvoirs. Une déduction de formulation law. And this jurisprudential recognition is observed
doctrinale et entérinée par la jurisprudence. Et cette through the explicit condemnation of the
reconnaissance jurisprudentielle s’observe à travers administration to a negative obligation materialized
la condamnation explicite de l’administration à une by the withdrawal of a decision granting an illegal
obligation négative matérialisée par le retrait d’une right and the obligation to regularize local elections.
décision octroyant un droit illégal et l’obligation de It is also observed through the explicit condemnation
régularisation des élections locales. Elle s’observe of the latter to a positive obligation that is deployed
aussi à travers la condamnation explicite de celle-ci in the context of career reconstruction litigation and
à une obligation positive qui se déploie dans le cadre in that of taxation and administrative contracts.
du contentieux de la reconstitution de carrière et
dans celui de l’imposition et des contrats Keywords: injunction power, injunction,
administratifs. administrative litigation
Mots clés : pouvoir d’injonction, INTRODUCTION
injonction, contentieux administratif
L’exécution des décisions du juge
administratif a longtemps fait couler d’encre
dans la doctrine du droit administratif1. La
1
Voir OBERDORFF (O.), L’exécution par
l’administration des décisions du juge administratif,
Thèse, Paris 2, 1981 ; Voir HOUHOULIDAKI (A.),
L’exécution par l’administration des décisions du juge
administratif, DEA Droit public comparé des Etats
européens, Université Paris I – Sorbonne, 2002 ; Voir
également ECHEMOT (L.), L’exécution par
l’administration des décisions du juge administratif en
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justice administrative dont la principale mission revêtues de l’autorité ou passées en force des
est le contrôle des activités administratives n’a choses jugées5.
de sens et de valeur que lorsque ses décisions
sont effectivement exécutées. Mais, Au-delà de cette absence, le législateur
l’inexécution desdites décisions a d’énormes semble réconforter voire requinquer la personne
incidences sur l’efficacité et la crédibilité de publique défaillante dans son abstention vis-à-vis
cette justice dite administrative2. de ces décisions. C’est le cas de l’interdiction
formelle d’exercice du pouvoir d’injonction par
Et pourtant, avec l’avènement de l’Etat le juge naturel de l’administration6. Une
de droit3, dont la principale raison d’être est la interdiction qui constitue un handicap ou une
soumission de l’Etat et ses démembrements au entorse à la protection des droits des administrés.
droit, la justice administrative fut baptisée
comme « le rempart contre l’arbitraire Au Cameroun, depuis la mise sur pied du
administrative »4. Mais, à y voir de près, contentieux administratif par l’Hexagone à
l’administration de l’Etat dans sa mission de travers le décret du 14 avril 1920 créant la toute
satisfaction de l’intérêt général n’a de cesse première juridiction administrative jusqu’aux
d’aller à l’encontre de la décision du juge dernières réformes entreprises en 2006, la
administratif lorsqu’elle n’obtient gain de cause question portant sur le pouvoir d’injonction du
au procès administratif. A tort ou à raison cet état juge administratif est peu considérée par la
de cause est justifié par l’absence formel des doctrine du fait de l’interdiction posée par le
mesures de contrainte pouvant accompagner et législateur et la position ambivalente du juge
garantir l’exécution des décisions dudit juge administratif par rapport à l’exercice de ce
pouvoir à l’égard de l’administration.
La politique jurisprudentielle sur la
question n’est pas uniforme, elle est partagée.
Tantôt, le juge refuse d’ordonner à la personne
droit camerounais, Thèse de Doctorat Ph.D en droit publique de faire ou de ne pas faire. C’est
public, Université de Yaoundé II, 2017.
2
En guise d’exemple, voir Feuilleton médiatique des mois pourquoi les demandes d’injonction à titre
d’Avril et Mai 2009, l’entêtement de la Ministre de la principal ou aux fins d’exécution des décisions
culture à ne point faire droit à un sursis à exécution, du juge sont dans la majeure partie des cas
octroyé à la CMC par la chambre administrative de la cour rejetées sous prétexte du respect du principe de
suprême, dénote de cette faillite courante du contrôle
la séparation des pouvoirs.
juridictionnel de l’administration au Cameroun, surtout
lorsque la puissance publique est déboutée. Citer par Toujours dans le contentieux
ABA’A OYONO (J.C.), « La nouvelle révision du droit de
la justice administrative », in Revue Africaine des sciences
administratif camerounais et tout en sachant que
juridiques, vol 8, n°1, 2011, p. 226. le juge judiciaire qui s’est aussi vu attribuer des
3
L’avènement de l’Etat de droit dont il s’agit ici nous situe compétences en la matière, peut quant à lui
dans le contexte de l’Afrique noire francophone après adresser des injonctions à l’administration
l’échec des régimes dits autoritaires. Un Etat de droit qui lorsqu’il est saisi des affaires concernant par
se matérialise par un contrôle juridictionnel des institutions
Etatiques tant sur le respect de la légalité que de la
protection des droits et libertés fondamentaux. Voir Alain
MOYRAND, « Réflexions sur l’introduction de l’Etat de 5
L’autorité de chose jugée crée une présomption de vérité
droit en Afrique noire francophone », in Revue légale au profit du jugement. Elle désigne l’autorité
internationale de droit comparé, Vol. 43, n°4, octobre- attachée à un acte juridictionnel, qui en interdit la remise
décembre 1991. en cause en dehors des voies de recours légalement
4
Ici, nous nous referons au Doyen Charles DEBBASCH ouvertes. Par contre, La force des choses jugées renvoi à
qui pense que, le droit administratif dont l’existence de la l’efficacité caractérisant un jugement qui n’est susceptible
juridiction administrative est à juste titre regardée comme d’aucun recours suspensif d’exécution ou qui n’en est plus
la source essentielle de sa spécialité, est ici entendu susceptible (les délais étant expirés ou les recours ayant été
comme « le moyen d’assujettir l’administration au respect exercés) et qui, par conséquent, peut être mis à exécution
d’un droit protégeant effectivement les citoyens contre sans attendre. Voir Serge GUINCHARD et Thierry
l’arbitraire administratif ». Cf. DEBBASCH (C.), « Le DEBARD (dir), Lexique des termes juridique, 25e éd.,
droit administratif, droit dérogatoire au droit commun ? », Paris, Dalloz, 2017-2018.
6
Mélanges René CHAPUS, Droit administratif, Paris, Cf. Article 126 de la loi n°2016/007 du 12 Juillet 2016
Montchrestien, 1992, pp. 131-133. portant Code pénal du Cameroun.
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exemple : la voie de fait administrative et comporte en lui-même une injonction, qu’elle
l’emprise7. soit implicite ou explicite. C’est pourquoi après
avoir donc constater l’existence d’une règle de
Mais encore, il faut tout de même droit ou d’une situation juridique subjective, le
reconnaitre que ce refus de la part du juge juge ordonne les moyens d’en assurer
administratif n’est pratiquement pas dogmatique, l’observation ou la réalisation.
dans la mesure où il lui arrive parfois de
s’octroyer un tel pouvoir et même de le mettre en Ainsi, l’attitude du juge administratif,
œuvre. Ceci s’identifie beaucoup plus dans la consistant en la négation d’un pouvoir
procédure administrative contentieuse8 à travers d’injonction à son profit, semble très critiquable
les pouvoirs inquisitoriaux du juge et dans en ce qu’elle frise à la limite le ridicule. Elle l’est
certains dispositifs de sa décision. même d’ailleurs, car de tout temps, ce juge a
toujours adressé des injonctions à
C’est pourquoi partant de l’idée que l’administration active10. Même si cela n’était
l’injonction est un ordre, une condamnation de pas perçu comme tel. Lorsqu’il lui est par
l’administration à une obligation positive, voire exemple arrivé de condamner l’administration au
un commandement assorti de sanction, une paiement d’une somme d’argent, fut-ce à titre de
analyse minutieuse de la jurisprudence dommages-intérêts, n’était-ce pas là une
administrative camerounaise permet de constater injonction ?11 De même, Yves GAUDEMET
que, dans certaines hypothèses, le juge martèle que : « l’attitude qui, de la part du juge,
administratif exerce un pouvoir d’injonction vis- consiste à dire le droit sans commander les
à-vis de l’administration. Il le fait tant au niveau mesures propres à en assurer le respect est de
de la procédure administrative contentieuse moins en moins comprise. Elle donne au procès
qu’au niveau du dispositif de la décision administratif un caractère théorique, irréel, qui
juridictionnelle. Ainsi, il faut remarquer que, les peut sans doute dissuader et par là servir la
injonctions de procédure variées dans leur prévention du contentieux, mais certainement ni
formulation, sont pratiquées et admises depuis le crédit du juge, ni l’Etat de droit »12 Une telle
toujours, elles sont particulièrement développées position ne laisse pas indiffèrent une partie de la
dans le cadre d’une procédure inquisitoriale et du doctrine13 qui pense que le juge administratif
coup l’intervention de ce juge, sous cette forme a
et à ce stade, apparait plus vigoureuse que celle 10
ECHEMOT (L.), L’exécution par l’administration des
du juge judiciaire9. Au niveau du dispositif de sa décisions du juge administratif en droit camerounais,
décision, les analyses témoignent à suffisance op.cit., p. 280.
l’utilisation d’un pouvoir de commandement de
11
ECHEMOT (L.), L’exécution par l’administration des
la part du juge naturel de l’administration au décisions du juge administratif en droit camerounais,
op.cit., p. 280. Dans le même sillage, Marcel WALINE
Cameroun. Ce pouvoir de commandement se commentant l’affaire AMOROS pense que : « pour ce qui
présente de manière explicite et implicite, car en est des injonctions de payer, si elles ne pouvaient être
réalité il faut bien relever que tout jugement adressées à l’administration, celle-ci ne pourrait jamais
être condamnée pécuniairement ». Cf. WALINE (M.),
Note sous C.E, Sect., 23 Janvier 1970, Ministre d’Etat
7
La voie de fait administrative et l’emprise n’ont pas été chargé des affaires sociales c/ Amoros et autres, p. 1039.
12
définit par un texte, mais par la jurisprudence. Pour la GAUDEMET (Y.), « Le juge administratif, futur
première, il faut se référer par exemple à l’arrêt du 16 administrateur ? », in Actes du colloque, le juge à l’aube
Octobre 1968 Max Keller Ndongo contre Etat Fédéré du du XXIe siècle. 40e anniversaire des Tribunaux
Cameroun oriental et l’arrêt du 17 Octobre de la même administratifs, Grenoble, 2001, p.183
13
année Mve Ndongo vs Etat du Cameroun. Pour la seconde, Cf. BILONG (S.), Memento de la jurisprudence
jugement n°157 du 23 Mars 1971, Medou Gaston. administrative du Cameroun, Yaoundé, Editions Les clés,
8
C’est le cas par exemple, lorsque le dossier est en état, P.U.D, 1e éd., septembre 2014. Pour cet auteur, une
sur proposition du rapporteur, le président prend une évolution se dessine dans la politique jurisprudentielle. On
ordonnance appelée ordonnance de soit-communiqué voit de plus en plus le juge utilisé des formules qui
fixant le délai accordé au défendeur pour produire son traduisent à proprement parler une injonction à l’endroit de
mémoire en défense. l’administration. C’est le cas par exemple lorsque le juge
9
GAUDEMET (Y.), « Le juge administratif, futur pose dans sa décision CS/CA, N°165/A/CFJ du 8 Juin
administrateur ? », in Actes du colloque, le juge à l’aube 1971, Mbatsogo Apollinaire c/ Etat fédéral du Cameroun
du XXIe siècle. 40e anniversaire des Tribunaux que : « l’Etat fédéral du Cameroun devra reclasser le
administratifs, Grenoble, 2001, p.185. requérant au premier échelon stagiaire de la première
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d’une manière ou d’une autre exerce I- UNE INTERDICTION
effectivement un pouvoir d’injonction vis-à-vis FORMELLE
de l’administration considérée comme « le bras
séculier de l’Etat ». L’interdiction formelle d’exercice du
pouvoir d’injonction par le juge administratif
Ainsi, au-delà de toutes ces camerounais dérive du principe selon lequel, le
considérations d’entame, la présente étude nous juge administratif ne peut prescrire une
situe dans le vieux débat concernant la question obligation de faire ou de ne pas faire à
de l’interdiction ou de la reconnaissance d’un l’administration. Le non-respect du principe par
pouvoir d’injonction au profit du juge le requérant est fermement sanctionné par la
administratif. En effet, au regard des textes et de jurisprudence administrative15. Ce principe
la jurisprudence administrative, est ce qu’on peut véhicule l’idée selon laquelle, le juge
reconnaitre un pouvoir d’injonction au juge administratif ne peut dans l’exercice de sa
administratif en droit public camerounais ? La fonction juridictionnelle, qu’annuler les
réponse à cette question est somme toute décisions de l’administration entachées
ambivalente. Car, le législateur de ce pays a d’irrégularité ou condamner celle-ci au paiement
formellement opposé son interdiction au dit juge des dommages intérêts. Il ne peut se substituer à
d’exercer un tel pouvoir. Une interdiction qui, à l’administration, ni se comporter en
notre sens, s’inspire du principe de la séparation administrateur16. Cette interdiction est
des pouvoirs14. Toutefois, après analyse des formellement prescrite par le législateur (A) et
différentes décisions du juge administratif, il qu’elle est aussi déduite du principe de la
semble que ce dernier comme mentionné ci haut, séparation des pouvoirs (B).
exerce d’une manière ou d’une autre ce pouvoir
d’injonction vis-à-vis de l’administration. Cet A/ Interdiction posée par le législateur
exercice s’observe non seulement au niveau des Le contentieux administratif au
décisions provisoire mais aussi au niveau de Cameroun depuis son institutionnalisation par
celles dites définitives, quand bien même sa l’hexagone a fait l’objet d’une appropriation
valeur ou sa portée reste encore à questionner. Il beaucoup plus textuel que jurisprudentiel. C’est
s’agira dont de présenter d’une part, pourquoi au-delà de l’organisation et du
l’interdiction formelle d’exercice du pouvoir fonctionnement de la justice administrative dans
d’injonction par le juge administratif ce pays, la définition des compétences voire la
camerounais (I), et d’autre part, la répartition de celles-ci demeure en grande partie
reconnaissance jurisprudentielle progressive de l’œuvre du législateur17. Ce dernier, dans la
ce pouvoir par le dit juge (II). définition de ces compétences, a opposé son
refus au juge administratif d’exercer un pouvoir
d’injonction à l’égard de l’administration. Ce
classe du cadre des infirmiers…), ou encore lorsqu’il refus est explicitement consacré par le code
ordonne dans sa décision CS/CA, N°220/2010 du 25 Aout
2010, Ngouen Philippe c/ Etat du Cameroun, le pénal camerounais (1) et implicitement déduit
reclassement d’un fonctionnaire admis à un concours des différentes lois portant organisation et
professionnel pour le recrutement à une catégorie de la fonctionnement de la juridiction administrative
fonction publique. (2).
14
Concernant ce principe, Jacques CHEVALLIER pense
que, « la conciliation de deux composantes du principe de
la séparation de la juridiction administrative et de
l’administration active est chose difficile. Ce principe
d’origine jurisprudentielle et de formulation doctrinale, 15
Cf. Les grandes décisions annotées de la juridiction
présente en effet un caractère ambivalent, et comporte administrative du Cameroun, (dir) KEUTCHA
deux aspects indissociables : d’une part, l’indépendance de TCHAPNGA (C.), 1e éd., Yaoundé, L’Harmattan
l’administration active, d’autre part, l’indépendance de la Cameroun, 2017, p. 312.
16
juridiction administrative. L’action administrative doit CHEVALLIER (J.), « L’interdiction pour le juge
s’exercer librement dans la sphère qui lui est impartie et le administratif de faire acte d’administrateur », AJDA, 1972,
juge doit avoir la pleine maitrise de ses décisions ». Voir pp. 67-88.
CHEVALLIER (J.), « L’interdiction pour le juge 17
ABA’A OYONO (J.C.), La compétence de la juridiction
administratif de faire acte d’administrateur », AJDA, 1972, administrative en droit camerounais, Thèse de Doctorat,
p.67. droit, Nantes, 1994, p. 15.
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1/ Interdiction explicite du code pénal apparence un caractère purement doctrinal20.
camerounais Réfléchir dans ce sens c’est sans doute donné
raison au Huron qui pense que : « N’est ce point
Le législateur camerounais dans sa méconnaitre la nature des choses que de
fonction de définition des infractions et de dissocier l’annulation de ses conséquences ?
fixation des peines a aussi aménagé le rapport Mettre à néant l’acte, mais se refuser à dire ce
entre l’exécutif et le judiciaire. Ce rapport est qui doit nécessairement découler de cette
clairement définit à l’article 126 (b) du Code disparition, n’est ce point pour le juge, s’arrêter
Pénal qui stipule: « Est puni d’un à mi-chemin, sans aller au bout de sa tache ? Et
emprisonnement de six mois à cinq ans, le que dirait-on du bucheron qui couperait les
magistrat qui intime des ordres ou des défenses à racines d’un arbre, mais se refuserait à
des autorités exécutives ou administratives »18. l’abattre, laissant ce soin à la tempête
La récupération de cette disposition normative d’hiver ? »21
pour assoir le fondement juridique de
l’interdiction d’exercice du pouvoir d’injonction Ensuite, dans la définition et la répartition
par le juge administratif fait l’objet d’une des compétences, le juge judiciaire s’est vu
analyse ambivalente. attribué un certain nombre de compétences dans
le contentieux administratif. Il est associé au juge
D’abord, cette interdiction législative administratif dans la résolution des litiges relatifs
appliquée au magistrat administratif dans le à la voie de fait administrative et l’emprise22.
cadre de son office de diction du droit applicable Seulement, ce juge de droit privé peut quant à lui
à l’administration semble contrariée l’essence adresser des injonctions à l’administration en lui
même de la justice administrative dont la ordonnant la cessation des comportements
mission principale est d’assoir l’Etat de droit et constitutifs de la voie de fait et d’emprise et
combattre efficacement l’arbitraire aussi la réparation des dommages subis23. Le
administrative au détriment des droits et libertés constat qui se dégage de cette analyse est que, le
constitutionnellement consacrés19. Nous pensons juge judiciaire semble exclu de l’interdiction
que, l’octroi du pouvoir d’injonction au juge fixée par le code pénal camerounais. Or, la
administratif camerounais ne saurait entacher le norme législative est adressée à tout magistrat
principe de la séparation des pouvoirs entre sans aucune forme de discrimination. On nous
l’exécutif et le judiciaire, à plus forte raison dira que le principe specialia generalibus
instauré « un gouvernement des juges ». Cette derogant s’applique au cas d’espèce pour la
interdiction constitue un handicap sérieux à simple raison que, la loi fixant l’organisation et
l’efficacité voire à la crédibilité de la justice le fonctionnement des tribunaux administratifs
administrative. Au contraire l’exercice d’un tel l’a explicitement consacré24. Alors, toute
pouvoir serait non seulement un credo mais une proportion gardée, nous pensons que, la
arme efficace pour la protection des administrés.
Le confinement du juge administratif aux seules
décisions d’annulation bat en brèche les finalités
20
Voir note HAURIOU, S 1907.3.17. Cité par
même de la justice. Cet état de chose confirme DEBBASCH (R.), « Le juge administratif et l’injonction :
La fin d’un tabou », la semaine juridique édition générale
l’affirmation du Commissaire du gouvernement n°16, 17 Avril 1996, pp. 21.
ROMIEU qui martelait que, La décision 21
RIVERO (Jean), « Le Huron au Palais-royal ou
d’annulation du juge administratif a en réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir »,
Dalloz, 1962, chronique, p.331.
22
La voie de fait administrative et l’emprise n’ont pas été
définit par un texte, mais par la jurisprudence. Pour la
18
Article 126 de la loi n°2016/007 du 12 Juillet 2016 première, il faut se référer par exemple à l’arrêt du 16
portant Code Pénal du Cameroun. Octobre 1968 Max Keller Ndongo contre Etat Fédéré du
19
JEZE (G.), « Les libertés individuelles », Ann. Institut Cameroun oriental et l’arrêt du 17 Octobre de la même
International de droit public, PUF, 1929. Ici, en s’appuyant année Mve Ndongo vs Etat du Cameroun. Pour la seconde,
sur le contentieux de l’annulation, Jèze pense que, le jugement n°157 du 23 Mars 1971, Medou Gaston.
23
recours pour excès de pouvoir est « la plus merveilleuse Article 3 al 2 de la loi n°2006/022 du 29 Décembre 2006
création des juristes, l’arme la plus efficace, la plus fixant l’organisation et le fonctionnement des tribunaux
pratique, la plus économique qui existe au monde pour administratifs
24
défendre les libertés ». p. 162. Ibid.
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reconnaissance textuelle de ce pouvoir Il s’agit là en réalité, des matières qui
d’injonction au profit du juge administratif ne relèvent de la compétence de la juridiction
saurait être une source de conflit entre l’exécutif administrative dans son origine. A la lecture de
et le judiciaire, mais une mesure de contrainte cette disposition nous relevons que la
efficace au service de la justice administrative. compétence n’est pas reconnue au juge
Pour cela, il ne reste plus qu’à souhaiter comme d’intervenir dans l’exécution de ses décisions.
le martèle fort bien, le Professeur Célestin Son office s’arrête au rendu du verdict.
KEUTCHA TCHAPNGA que, « le législateur se Autrement dit toute requête introduite devant lui
révise et prenne conscience que l’article 126 (b) ayant pour objet l’inexécution de sa décision par
du Code Pénal, sur lequel est fondé le principe l’administration sera infructueuse. La preuve,
de la prohibition des injonctions adressées à dans l’affaire ADAMOU Paul contre Etat du
l’administration, ne peut plus totalement Cameroun28, le juge administratif a brandi la
impliquer, dans un Etat de droit , qu’on prive un même disposition - c’est-à-dire l’article 2, alinéa
juge, chargé de « dire le droit » (jurisdictio), de 3 de la loi de 2006/022 - pour se déclarer
l’imperium nécessaire à l’exécution de la chose « incompétent ». Dans cette affaire, le juge
jugée, fut ce à l’adresse d’une personne administratif ne se dessaisit pas de son propre
publique »25 Au-delà de cette interdiction chef. Il se dessaisit tout simplement parce que le
expresse du code pénal, on pourrait aussi déduire législateur ne lui a pas reconnu cette
celle-ci des textes portant organisation et compétence. Et il faut admettre que le pouvoir
fonctionnement des juridictions administratives. d’injonction fait partie intégrante des mesures de
contrainte assurant l’exécution des décisions de
2- Interdiction implicite des textes portant justice.
organisation et fonctionnement des juridictions
administratives Par ailleurs, Le législateur en fixant le
domaine de compétence du juge du contentieux
Si en France on parle davantage de de l’exécution semble nous faire comprendre
l’incursion du juge administratif dans que celui-ci est le juge des seules personnes
l’exécution de ses jugements26, au Cameroun le privées. Il en est ainsi parce que d’une part, en
magistrat de l’ordre administratif est au retrait. matière du contentieux administratif,
Tel est la volonté du législateur. C’est du moins l’administration condamnée ne doit pas faire
ce qui ressort de l’analyse de la loi de 200627 . l’objet d’une exécution forcée, c’est le principe,
Ainsi pour ce qui est de la loi fixant et il est intransigeant. D’autre part, en droit
l’organisation et le fonctionnement des tribunaux privé elle bénéficie de ce qu’on appelle
administratifs, il ressort de son article 2, alinéa 3 l’immunité d’exécution29. Toutefois ce principe
que le contentieux administratif comprend : connait des exceptions30. Telle est la première
« a) les recours en annulation pour excès observation.
de pouvoir et, en matière non Quant à la seconde, elle s’articule comme
répressive, les recours incidents en suit. S’il est avéré que le législateur a écarté les
appréciation de légalité(…) ; e) les litiges décisions du juge administratif de la loi de
intéressant les opérations du maintien de 200731, alors les personnes privées dont lesdites
l’ordre. » décisions condamnent sont exemptes des voies
d’exécutions de droit commun. Autrement dit, du
25 28
KEUTCHA TCHAPNGA (Célestin), Les grandes Voir le jugement n°31/2013/CA/CS du 13 mars 2013.
décisions annotées de la juridiction administrative du Affaire ADAMOU Paul c/ Etat du Cameroun.
Cameroun, 1éreéd., Yaoundé, L’Harmattan Cameroun, 29
Art. 30 de l’AUPSRVE : « l’exécution forcée et les
2017, p.317. mesures conservatoires ne sont pas applicables aux
26
L’incursion par le pouvoir d’injonction et d’astreinte, et personnes qui bénéficient d’une immunité d’exécution. »
30
ensuite par le pouvoir de modulation des effets Lire KENFACK DOUAJNI (G.), « l’exécution forcée
d’annulation. contre les personnes morales de droit public dans l’espace
27
La loi n°2006/022 du 29 décembre 2006 fixant OHADA », R.C.A., n°18, Juillet-Août-septembre, 2002.
l’organisation et le fonctionnement des tribunaux 31
Loi de 2007/001 du 19 avril instituant le juge du
administratifs. contentieux de l’exécution au Cameroun.
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fait du silence du législateur rien n’empêche à DIWOUTA LOTH Pierre36, document dont la
ces dernières de bénéficier du même privilège production est nécessaire à la manifestation de
que l’administration. Cependant, l’inexistence la vérité ; dit que faute de cette production, il en
d’un texte juridique encadrant l’exécution en sera tiré telle conséquence de droit ». Elles se
matière du contentieux administratif signifie-t- traduisent également dans le cadre de la
elle que les personnes privées dans le cadre de ce procédure dite d’urgence, notamment, le sursis à
contentieux sont exemptes de l’exécution exécution37 et le référé administratif38. Alors, au-
forcée ? Loin s’en faut. Car, l’administration delà de ce qui précède, il faut aussi reconnaitre
étant elle-même un phénomène de force par que cette interdiction est déduite du principe de
nature, le législateur n’a plus à secréter une loi la séparation des pouvoirs.
dans ce sens32.
B/ Interdiction déduite du principe de la
De ce qui précède, il convient de séparation des pouvoirs
souligner que, si le silence du législateur ne
cause aucun tort à la personne morale de droit Pour des raisons de performance dans
public, les personnes privées quant à elles l’organisation et le fonctionnement de l’Etat,
subissent de ce silence. Ainsi nous en inférons Montesquieu allant dans le sens de son
que la loi instituant le juge du contentieux de
l’exécution est consacrée exclusivement à
l’exécution des jugements de droit commun
laissant ainsi s’installer un silence lourd de 36
Arrêt n°18/CFJ/SCAY du 4 novembre 1966,
conséquence pour ce qui est des décisions du DIWOUTA LOTH Pierre C/ Etat du Cameroun. De même,
il l’a fait dans l’espèce, EMINI TINA Etienne, Arrêt
juge administratif33.
n°55/ADD/CFJ/SCAY du 25 mars 1969, lorsqu’il avait
A ce niveau d’analyse, nous observons ordonné Avant-Dire-Droit : « un supplément d’information
aux fins de production (par l’Etat du Cameroun oriental)
que, l’interdiction d’adresser des injonctions à de l’ensemble de documents au vu desquels la décision
l’administration concerne uniquement les incriminée a été prise ».
injonctions de fond, car dans la même loi de 37
A ce sujet, le professeur Yves GAUDEMET fait
2006, le législateur semble octroyer ce pouvoir remarquer que : « l’injonction à l’administration n’est pas
au juge administratif dans le cadre de la moins certaine lorsque le juge administratif prononce le
sursis à exécution d’un acte administratif, faisant d’autre
procédure administrative contentieuse34. Il s’agit part l’objet d’un recours en annulation. C’est bien un
là des injonctions de procédure. Ces injonctions ordre et un ordre de ne pas faire, de ne pas exécuter, qui
se traduisent dans le cadre de la procédure résulte de la décision de sursis ». Il dit encore, « cette
administrative contentieuse normale à travers les large compétence reconnue au juge pour prononcer le
injonctions d’instruction35. . D’ailleurs à titre sursis rend plus accessible, et plus fréquente, les
injonctions ainsi adressées à l’administration ». Voir
d’illustration, dans l’affaire DIWOUTA LOTH GAUDEMET (Y), « Le juge administratif, futur
Pierre, il avait ordonné à l’Etat fédéré du administrateur ? », op.cit., p.186. Ce constat est aussi fait
Cameroun oriental : « de produire dans les plus par M. Christophe GUETTIER lorsqu’il affirme : « le
brefs délais, le dossier administratif du sieur sursis à exécution vaut injonction provisoire de ne pas
faire ». Voir GUETTIER (C.), « Le prononcé de
l’injonction par le juge administratif », note sous Cour
Administrative d’Appel de Nantes, Plénière, 26 juin 1996,
District d’agglomération nantaise, RFDA, 1997, p. 800.
32
L’administration encore appelée puissance publique 38
Le référé administratif permet à l’intéressé d’obtenir du
chargée de faire exécuter manu militari certains actes n’a juge toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une
plus besoin d’une autre force pour l’aider à faire exécuter liberté fondamentale à laquelle l’administration aurait
une décision dont elle-même est bénéficiaire. porté une atteinte grave et illégale. Il permet au juge
33
NGWAH NFOBIN (E. H.), « Le problème d’enjoindre l’administration de cesser un agissement ou de
d’inexécution des décisions du juge administratif au remédier à une abstention. Ainsi, le juge administratif
Cameroun. », Op. cit, p.301. camerounais a dans l’affaire NOUMSI MARIE Hortense,
34
Cf. Article 38 et s de la Loi n°2006/022 du 29 Décembre Ordonnance de référé n°2/CS/PCA du 17 janvier 1983,
2006 fixant l’organisation et le fonctionnement des ordonné l’ouverture provisoire du débit de boissons de la
tribunaux administratifs requérante, fermé brutalement et soudainement par
35
C’est le cas lorsque le juge administratif ordonne à l’autorité administrative, afin de lui permettre de
l’administration de produire les pièces et mémoire en débrancher ses appareils de froid et de retirer sa
défense. marchandise susceptible de s’avarier.
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prédécesseur39 a revalorisé et systématisé une l’administration active. Un principe découlant
théorie dénommée : « la séparation des lui-même du principe de la séparation des
pouvoirs40. Cette théorie de la séparation des pouvoirs. C’est pourquoi pour Edouard
pouvoirs a eu d’énormes conséquences sur la Laferrière, « prescrire des injonctions à
relation entre la justice administrative et l’administration c’était pour le juge, sortir de sa
l’administration active. L’existence même de fonction juridictionnelle et entreprendre sur
cette théorie de la séparation comme dit Jacques l’administration active »43. Pour d’autre, juger le
CHEVALLIER, « repose sur l’équilibre interne contentieux administratif c’est juger et rien de
de ses deux composantes, car toute plus44. Toutes ces considérations ont poussé le
subordination d’un organe à l’autre détruirait Professeur Roland DEBBASCH à évoquer la
son fondement. Mais cet équilibre nécessaire est notion de l’injonction comme un « TABOU »
précaire, contingent et fragile, en raison des dans le contentieux administratif45. Pour le
rapports qui s’établissent concrètement entre la Professeur Frank MODERNE, la règle de
juridiction administrative et l’administration prohibition des injonctions était « devenue une
active »41. Seulement que, ce principe de la sorte de tabou » tirant « apparemment sa
séparation des pouvoirs déduit comme un légitimité de sa répétition rituelle »46. Cette
principe interdisant au juge administratif, le position doctrinale a pour principal souci d’éviter
recours au pouvoir d’injonction semble avoir un la confusion entre administrer et juger, afin de ne
fondement juridique incertain, car cette point être juge et partie, dans un souci d’équité et
interdiction est de formulation doctrinale (1), et de démocratie47.
qu’elle est entérinée par la jurisprudence (2). Cette formulation doctrinale de la
1- Interdiction de formulation doctrinale prohibition des injonctions à l’égard de la
personne morale de droit public est basée sur une
L’interdiction d’adresser des injonctions interprétation erronée des dispositions
à l’administration par le juge administratif a un législatives liées à la naissance de la justice
fondement juridique incertain. Cette interdiction administrative en France. Cette prohibition
est de formulation doctrinale. La doctrine n’était pas adressée au juge administratif, mais
française du 19e et 20e siècle s’est inspirée du plutôt au juge judiciaire, car aucune disposition
principe de la séparation des autorités législative n’a de manière expresse consacré
administrative et judiciaires42 pour fonder l’idée cette prohibition au juge administratif. Si la
de la prohibition des injonctions vis-à-vis de récupération des lois du 16-24 Aout 1790 et du
16 Fructidor An III par les savants français pour
39
Il s’agit de John LOCKE qui a initié la théorie de la fonder cette négation du pouvoir d’injonction,
séparation des pouvoirs, Il distinguait les trois grandes c’est parce qu’ils distinguaient mal le juge de
fonctions dans l’Etat, la fonction législative, la fonction l’administrateur. On ne saurait comprendre
exécutive et la fonction fédérative.
40
Il s’agit du pouvoir législatif, du pouvoir exécutif et du
pourquoi, un pouvoir dont la nécessité dans le
pouvoir judiciaire. Pour cet éminent penseur, ces trois bon fonctionnement et la légitimité de la justice a
pouvoirs doivent être séparés sur le plan horizontal. Le été interdit au juge administratif.
pouvoir législatif étant chargé de voter les lois, le pouvoir On aurait pu comprendre cela, si cette
exécutif chargé de transformer ces lois en actes concrets et interdiction était adressée au dit juge de se
le pouvoir judiciaire appelé à trancher les litiges qui
naissent de l’application de la loi. Voir Ardant (P.) et
43
Mathieu (B.), Institutions politiques et droit LAFERRIERE (E.), Traité de la juridiction
constitutionnel, Paris, LGDJ, 22ème Ed.,2010, pp 50 et s. administrative et des recours contentieux, t.1, LGDJ 1887,
41
CHEVALLIER (J.), « L’interdiction pour le juge p. 424 et s.
administratif de faire acte d’administrateur », AJDA, 1972, 44
TROPER (M.), La séparation des pouvoirs et l’histoire
p. 67. constitutionnelle française, 2e éd., LGDJ, 1980, p. 57.
42 45
Ces deux textes disposent respectivement : « les DEBBASCH (R.), « Le juge administratif et
fonctions judiciaires sont et demeureront toujours séparée. l’injonction : La fin d’un tabou », la semaine juridique
Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de édition générale n°16, 17 Avril 1996, pp. 21.
46
quelque manière que ce soit, les opérations des corps Voir Ibid. p, 1.
47
administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour GAUDEMET (Y.), « Réflexion sur l’injonction dans le
raison de leurs fonctions ». Et « Défenses itératives sont contentieux administratif », Mélange Burdeau, 1977, p.
faites aux tribunaux de connaitre des actes administratifs 805 et s.
sous quelques formes que ce soit sous peine de droit ».
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substituer à l’administration pour faire œuvre ni se substituer à elle pour reformer ses actes ou
d’administrateur, l’exercice du pouvoir décider en ses lieux et places. Cette interdiction
d’injonction donne juste un poids aux décisions est à mainte reprise rappelée par le juge
du juge, il ne saurait entacher ou entraver administratif camerounais dans les différents
l’indépendance de l’administration active. motifs de sa décision lorsque les demandes à lui
Raison pour laquelle, Roland DEBBASCH en adressé vont dans le sens d’ordonner à
posant la question de savoir, pourquoi la doctrine l’administration.
classique s’est-elle, dès lors, attachée à
systématiser un principe dont l’origine et la A titre illustratif, dans l’affaire Monthé
justification étaient incertains ? a pu répondre Robert contre Etat du Cameroun, le juge
que, c’est : « sans doute a-t-elle confondu, en administratif dit : « considérant que le juge de
une seule prohibition, deux aspects différents, le l’excès de pouvoir n’a pas la faculté de donner
pouvoir de substitution du juge à des injonctions à l’administration ; qu’il ne peut
l'administrateur qui ferait effectivement passer le non plus prescrire des mesures à prendre ; que
pouvoir de l'administrateur au juge et le pouvoir même le juge administratif de plein contentieux
d'injonction qui laisserait intact le pouvoir de qui dispose de pouvoirs plus étendus que celui de
l'administrateur. Sans doute, aussi, cette l’excès de pouvoir, hormis les cas où la loi le
doctrine a-t-elle écrit dans une période prévoit, ne peut pas, de son coté, adresser des
d'évolutions profondes, dont il est plus facile injonctions à l’administration, ses pouvoirs lui
d'analyser les effets avec le recul du temps et permettant seulement de condamner celle-ci au
dégagé de quelques a priori »48. Il ressort donc versement d’une indemnité »50. De même, dans
de cette analyse que, l’interdiction de recourir au l’affaire Ottou Jean Marie c/Etat du Cameroun,
pouvoir d’injonction par le juge administratif est la Chambre administrative de la Cour Suprême
fondée sur des considérations juridiques affirme : « … lorsqu’il constate l’illégalité de
incertaines. Cette interdiction est de formulation l’acte qui lui est déféré, le juge de l’excès de
doctrinale. De même, celle-ci est entérinée par la pouvoir ne peut que prononcer son annulation ;
jurisprudence. qu’il ne peut dans le dispositif de sa décision, ni
2- Interdiction entérinée par la jurisprudence se substituer à l’administration pour prendre à
sa place, un acte régulier, ni reformer un acte de
Le juge administratif camerounais a manière à le rendre légal, ni même adresser des
énormément contribué à la négation du pouvoir injonctions à l’administration en la condamnant
d’injonction dans le contentieux administratif. Il à une obligation de faire ; que singulièrement, le
a lui-même procéder à l’autolimitation de sa juge ne peut se substituer à l’administration
compétence concernant l’exercice du pouvoir pour faire une nomination ou ordonner la
d’injonction à l’endroit de l’administration. Il a réintégration du fonctionnaire »51. Le juge
emboité le pas de son homologue français. Ainsi, administratif a aussi rappelé dans les mêmes
dans l’affaire du Conseil d’Etat, Elissonde, le termes ce principe dans l’affaire Onambele
juge administratif français a posé l’idée selon Germain c/Etat du Cameroun52. Il a aussi réitéré
laquelle : « qu’il n’entre pas dans les pouvoirs cette interdiction dans l’affaire NGATCHEU
du juge administratif d’adresser des injonctions Adolphe c/Etat du Cameroun53. La liste est loin
à une autorité administrative ; il ne lui d’être exhaustive54.
appartient pas d’adresser des injonctions à
l’administration »49. C’est dire que le juge 50
Jugement n042/CS/CA du 22 Février 1979, Monthé
administratif dans sa mission de dire le droit, Robert c/Etat du Cameroun.
doit se cantonner uniquement à rappeler les 51
Arrêt CA/CS du 10 Avril 1980, Ottou Jean Marie c/Etat
principes juridiques et à appliquer la règle de du Cameroun.
52
droit. Il ne doit pas ordonner à l’administration Jugement n087-82/83 du 30 Juin 1983, Onambele
Germain c/Etat du Cameroun.
53
Jugement n009/CS/CA du 23 Septembre 1989,
48 NGATCHEU Adolphe c/Etat du Cameroun.
DEBBASCH (R.), « Le juge administratif et
54
l’injonction : La fin d’un tabou », op.cit., p. 3. Voir également, Jugement n066/CCA du 25 Septembre
49 1951, MBOUMOUA KANGUE c/Administration du
CE, 4 février 1976, Elissonde, Lebon.
Territoire ; Jugement n*71/2010 du 22 Février 2010,
NJINI BORNO David C/Etat du Cameroun.
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Cette interdiction posée par le juge négative (A). Et la condamnation de celle-ci à
administratif lui-même se présente de deux une obligation positive (B).
manières. L’une soulevée d’office par le juge lui-
même et l’autre sur rappel du représentant de A- La condamnation explicite de
l’Etat dans ses mémoires et conclusions. Ainsi, l’administration a une obligation négative
nous constatons que le juge administratif La question de l’exécution des décisions
camerounais dans son office contribue aussi de de justice se pose avec une acuité particulière
manière significative à nier l’exercice du pouvoir dans la mesure où la personne de droit public
d’injonction dans le contentieux administratif. devant exécuter détient le monopole de la
Cet état de chose contribue à réconforter contrainte étatique et jouit de certains privilèges.
l’administration dans son entêtement par rapport Ayant connaissance de cet état de chose, le juge
à l’exécution des décisions de justice administratif n’hésite pas parfois à user de son
administrative. Pourtant, on aurait souhaité que, pouvoir de commandement pour obliger de
la question de l’injonction loin d’être manière explicite l’administration d’exécuter la
incompatible avec le statut du juge, soit une chose jugée. Ainsi, ce pouvoir de
source de légitimation de son office dans la commandement se présente d’une part, par
restauration de l’équilibre entre l’administration l’obligation de retrait d’une décision octroyant
puissance détentrice des prérogatives un droit illégal (1). Et d’autre part, par
exorbitantes et l’administré. De plus, on l’obligation de régularisation des élections
souhaiterait aussi, voir, un juge complet, un juge municipales (2).
qui commande et qui rétablit le droit ; et qui voie
dans l’inflation contentieuse non un danger qui 1- L’obligation de retrait d’une décision
le menace, mais la manifestation de son succès55. octroyant un droit illégal
Mais, il faut tout de même reconnaitre que, le L’acte administratif irrégulier peut, et
juge administratif camerounais est de plus en même doit, être retiré rétroactivement par son
plus audacieux. Il se reconnait de manière auteur. Il est considéré comme une véritable
progressive un tel pouvoir d’injonction vis-à-vis sanction de l’illégalité de l’acte permettant à son
de l’administration quand bien même la valeur auteur de réaliser lui-même ce que ferait le juge
de cette reconnaissance reste encore à de l’excès de pouvoir s’il était saisi d’un recours
questionner. contentieux en annulation. Justement dans le
cadre de cette analyse, nous allons montrer
II- UNE RECONNAISSANCE comment le juge administratif camerounais
JURISPRUDENTIELLE PROGRESSIVE lorsqu’il est saisi d’une demande en annulation,
Toute instance appelle le prononcé d’un ordonne à l’administration de retirer ou bien
jugement, c'est-à-dire d’une décision d’annuler la décision illégale. Ceci s’observe
juridictionnelle56. Ainsi, en contentieux beaucoup plus au niveau du contentieux de titre
administratif camerounais, on observe dans le foncier. C’est ainsi que dans l’affaire YONGO
dispositif de la décision du juge un certain Marc C/Etat du Cameroun57, saisi d’une
pouvoir d’injonction adressé à l’administration. demande tendant au retrait du titre foncier
Tantôt il le fait clairement lorsqu’il emploi un n°2333/Sanaga Maritime (SM) délivré le 11 juin
ton impératif en utilisant les verbes tels que 1996 au sieur DELANGUE KOLOKO Michel,
« Devoir » et « Ordonner » vis-à-vis de le juge a affirmé : « Attendu que le
l’administration condamnée. Tantôt après chevauchement des procédures
annulation d’un acte administratif qui l’oblige de d’immatriculation entreprise sur le même terrain
manière implicite à adopter un comportement caractérisent la faute de l’administration et le
déterminé. C’est le cas de la condamnation constat clandestin et le bornage fictif
explicite de l’administration à une obligation caractérisant la fraude du bénéficiaire (…) doit
être retiré en application de l’article 2 alinéa 3
55
GAUDEMET Y. « Le juge administratif, futur
57
administrateur ? », op.cit., p. 195. Jugement n°76 du 27 avril 2005, YONGO Marc c/ Etat
56
CHAPUS (R.), Droit du contentieux administratif, du Cameroun (MINUH) et Delangue Koloko Michel
op.cit., p. (intervenant volontaire).
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