REGARDS SUR LA FISCALITÉ - LOCALE (1986 - 2018) - VOLUME 1 CONTRIBUTIONS DIRECTES - La Banque ...
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REGARDS SUR LA FISCALITÉ LOCALE (1986 - 2018) VOLUME 1 CONTRIBUTIONS DIRECTES
ÉDITO Sommaire
REPÈRES CHRONOLOGIQUES
INTRODUCTION
..............................................................
.............................................................................................................................
page 4
page 6
« DEMANDER PLUS À L’IMPÔT VOLUME 1 : LES CONTRIBUTIONS DIRECTES
ET MOINS AUX CONTRIBUABLES... » DES COLLECTIVITÉS LOCALES page 11 ......................................................
Sous la boutade, Alphonse Allais se montrait déjà
un fin connaisseur de la question, tant il est vrai que 1 LA TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES
I - Une progression continue de la TFPB
............................................. page 12
si les recettes fiscales locales financent légitimement depuis plus de 30 ans ............................................................................................................. page 13
services et équipements publics de proximité, elles II - Disparités départementales : une taxe
inégalement répartie entre les propriétaires ................................... page 17
n’en touchent pas moins une multitude de personnes,
2
physiques ou morales, privées ou publiques, pour LA TAXE FONCIÈRE
lesquelles l’exigence d’équité est devenue cruciale. SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES ................ page 24
Les principes posés par la Déclaration des droits I - La taxe foncière sur les propriétés non bâties :
une progression contenue par les réformes ..................................... page 24
de l’homme et du citoyen en matière de capacité II - Disparités départementales :
inégale répartition de la matière taxable page 26
contributive n’ont jamais été autant d’actualité. .............................................
Il était donc naturel que La Banque Postale, 3 LA TAXE
D’HABITATION ................................................................................................................. page 28
banque citoyenne et investie dans tous les projets I - En plus de 30 ans, une hausse du produit de TH,
limitée par plusieurs réformes page 29 .................................................................................
sur les territoires, contribue au débat général par une II - Disparités départementales : un impact important
analyse de l’évolution et de la situation des impôts du revenu des habitants page 35
......................................................................................................
locaux, de leur répartition géographique, des
disparités qui touchent à la fois les collectivités
locales, leurs habitants et leurs entreprises, et des
4 LES IMPOSITIONS
ECONOMIQUES ............................................................................................................. page 40
SOUS-THÈME 1 - LA TAXE PROFESSIONNELLE,
solutions mises en œuvre pour une meilleure égalité UN IMPÔT DÉCRIÉ, RÉFORMÉ, REMPLACÉ page 41 ..............
I - Les principales critiques portant sur la TP page 41 ...............................
des citoyens devant l’impôt. II - Une nouvelle fiscalité économique,
mêlant impositionS de stock et de flux page 44 ....................................................
Cette étude, qui sera ultérieurement actualisée et SOUS-THÈME 2 - LA COTISATION FONCIÈRE
complétée (la fiscalité indirecte n’étant pas abordée ici), DES ENTREPRISES, RELIQUAT
DE LA PARTIE FONCIÈRE DE LA TP page 46 .............................................
constitue le premier volet d’une série de Regards I - Progression constante de la CFE
destinés à faciliter, à l’orée des futurs mandats depuis sa création page 46
........................................................................................................................
II - Disparités départementales :
municipaux, départementaux et régionaux, la réflexion une concentration territoriale page 48 .................................................................................
sur les adaptations du monde local.
SOUS-THÈME 3 - LA COTISATION
SUR LA VALEUR AJOUTÉE DES ENTREPRISES,
UNE PRISE EN COMPTE DE LA RICHESSE
Serge Bayard PRODUITE page 50
...........................................................................................................................................
Président de La Banque Postale Collectivités Locales I - Une évolution de la CVAE normalement corrélée
à la croissance page 50
Jean-Pierre Balligand ....................................................................................................................................
II - Disparités départementales :
Président du Comité d’orientation des finances locales évolution des règles de répartition page 52 ................................................................
de La Banque Postale
ANNEXE 1 ..................................................................................................................................................... page 56
Les valeurs locatives cadastrales et leur révision
ANNEXE 2 .................................................................................................................................................... page 58
Les règles de lien et de plafonnement des taux
ANNEXE 3 ....................................................................................................................................................... page 60
Deux tentatives antérieures de réforme
2 MÉTHODOLOGIE, SOURCES ET SIGLES ............... page 61AVANT-PROPOS
« Satisfaire les contribuables qui, dans certaines À cette fin, outre une analyse statistique développant
communes, sont à la limite de la pression fiscale les effets respectifs des stratégies locales, des choix
tolérable, satisfaire en même temps législatifs et du contexte économique sur la progression
les collectivités locales dont les besoins des recettes correspondantes, il nous a paru important
en équipements sont considérables d’insister sur les disparités territoriales existantes
et qui souhaitent des ressources accrues, et d’analyser l’impact des mesures d’adaptation
n’est pas un mince problème. » successives destinées à tempérer telle ou telle
conséquence inappropriée des règles actuelles.
Combien d’actualité ce propos, dans un contexte
marqué par la disparition prochaine de la taxe L’enseignement le plus significatif est peut-être,
d’habitation sur les résidences principales et par les en effet, que la plupart de ces mesures atteignent
interrogations de tous les acteurs sur les modalités réellement leur but, même si ce n’est parfois que
de son remplacement… partiellement : ainsi en va-t-il du plafonnement de la
taxe d’habitation par rapport au revenu, de la prise
…et pourtant combien ancien déjà, puisque tenu par en compte des sites industriels ou du « dégrèvement
Jacques Limouzy, député du Tarn, le 22 novembre barémique » de la cotisation sur la valeur ajoutée.
1967, à l’orée du débat parlementaire sur le projet de Il apparaît en revanche qu’il faut reconsidérer en
loi qui allait organiser la première révision générale profondeur les modalités d’appréciation de la capacité
des valeurs locatives, sur lesquelles est encore contributive, l’obsolescence des valeurs locatives
aujourd’hui assise une part importante des impôts mentionnées plus haut devenant indiscutablement
locaux. un facteur d’inéquité. En d’autres termes, et contraire-
ment au proverbe, le diable n’est pas « dans les détails »,
La refonte de la fiscalité locale semble un chantier mais dans les principes.
perpétuel : le même député évoquait déjà les « soucis
de simplification, d’harmonisation et d’équité » Reste à savoir, ce à quoi ne prétend pas répondre notre
auxquels devaient répondre ces impôts, sans que étude, si un système fiscal « certes rénové et rajeuni »,
la situation actuelle paraisse y satisfaire totalement. mais ayant en partie cristallisé les effets de ses
évolutions depuis près de 230 ans, est encore pertinent
La présente étude se veut une première contribution, dans un monde marqué par la mobilité des personnes,
centrée sur la fiscalité directe, à la réflexion générale des biens et des activités.
sur ce que devrait, ou pourrait, être un système fiscal
local pertinent, sinon optimal.
Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune
est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.
Article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789
3REPÈRES CHRONOLOGIQUES
des principaux changements intervenus depuis 1980
en matière de fiscalité directe locale
ANNÉE
D’APPLICATION TEXTE LÉGISLATIF MESURE
DE LA MESURE
Loi du 10 janvier 1980
portant aménagement Vote des taux sur les quatre taxes directes locales pour les communes
1981 de la fiscalité directe et les départements et mise en place des règles de lien et de plafonnement
locale
Loi de finances rectificative Dégrèvement d’office total de la TH en faveur des contribuables âgés
pour 1982 (juin) non imposables sur le revenu (personnes de condition modeste)
1983
Réduction de la fraction « part salaires » des bases de TP (de 20 % à 18 %)
Loi de finances rectificative
et réduction du plafond sur la valeur ajoutée de 6 % à 5 % (passage à 4 %
pour 1982 (juin)
en 1989, 3,5 % en 1991, 3,8 % ou 4 % en 1995 selon le chiffre d’affaires)
Abattement d’office de 10 % des cotisations de TP pour l’ensemble des
1985 Loi de finances pour 1985
redevables et élargissement de la réduction pour embauche et investissement
Loi du 11 juillet 1985 Report officiel de l’actualisation des valeurs locatives et remplacement par une
comportant diverses revalorisation forfaitaire annuelle et instauration d’un coefficient déflateur
1986 dispositions d’ordre Dégrèvement partiel de TH pour les personnes non imposables à l’impôt
économique et financier sur le revenu et à l’impôt sur les grandes fortunes
Abattement général de 16 % des bases de TP
1987 Loi de finances pour 1987
(suppression du dégrèvement d’office de 1985)
1988 Loi de finances pour 1988 Règle de lien entre les taux de TH et TFPNB
Vote des taux sur les quatre taxes directes locales pour les régions
1989 Loi de finances pour 1988
devenues en 1986 des collectivités territoriales
Aménagement du régime des dégrèvements partiels de TH pour
1990 Loi de finances pour 1990 les personnes de condition modeste et plafonnement de la cotisation
à 4 % du revenu imposable (3,7 % en 1991, 3,4 % en 1993)
Suppression du coefficient déflateur appliqué sur les bases des quatre
1991 Loi de finances pour 1990
taxes et réduction à due proportion des taux de référence
Transformation des dégrèvements de TH pour les personnes
Loi de finances pour 1992
de condition modeste en exonérations
1992
Loi du 6 février 1992
relative à l’administration Création du régime de la taxe professionnelle unique (TPU)
territoriale de la République
Suppression des parts départementale (1993 - 1996) et régionale (1993)
1993 Loi de finances pour 1993
de TFPNB à usage agricole
1996 Loi de finances pour 1996 Institution d’un plancher de TP à 0,35 % de la valeur ajoutée
1997 Loi de finances pour 1997 Plafonnement des taux de TP des départements et régions
Suppression progressive de la «part salaires» des bases de la TP
1999 Loi de finances pour 1999
(de 1999 à 2003)
4Suppression de la réduction pour embauche et investissement (REI)
de la TP
2000 Loi de finances pour 2000
Les dégrèvements partiels de TH sont remplacés par un dispositif
de plafonnement de la cotisation
Loi de finances
2001 rectificative pour 2000
Suppression de la part régionale de la TH
2003 Loi de finances pour 2003 Réduction sur 3 ans de la fraction « recettes » des bases de TP
Loi du 9 août 2004 pour le
soutien à la consommation Dégrèvement de TP pour investissements nouveaux (DIN)
2004 et à l'investissement et à titre temporaire (puis pérennisé par la LF pour 2006)
Loi de finances pour 2005
Passage du vote par la collectivité d’un produit de TEOM
2005 Loi de finances pour 2004
au vote d’un taux
Généralisation du plafond à 3,5 % de la VA indifféremment du chiffre
d’affaires de l’entreprise pour la TP
2006 Loi de finances pour 2006
Exonération de 20 % des parts communale et intercommunale
de la TFPNB à usage agricole
Loi du 13 juillet 2006
Création de la THLV (différente de la taxe annuelle sur les logements
2007 portant engagement
vacants)
national pour le logement
Loi de finances pour 2010 Versement d’une compensation relais pour la réforme de la TP
2010 Loi de finances rectificative Détermination des principes, des modalités et du calendrier de la révision
pour 2010 des valeurs locatives des locaux professionnels (appliquée en 2017)
Mise en place de la nouvelle fiscalité suite à la suppression de la TP.
Création de la CVAE, de la CFE et de l’IFER. Transfert de la TASCOM,
du solde des DMTO, d’une fraction de TSCA et d’une partie des frais
2011 Loi de finances pour 2010 de gestion de l’État vers les collectivités locales
Transfert de la part départementale de la TH vers le bloc communal,
de la part régionale de la TFPB vers les départements, des parts
régionale et départementale de TFPNB vers le bloc communal
Loi de finances rectificative Mise en place de la revalorisation annuelle de l’IFER (évolution des prix
2013 pour 2012 à la consommation des ménages hors tabac)
Relèvement du taux plafond de DMTO des départements à 4,5 %, contre
Pacte de confiance et 3,8 % auparavant (mesure temporaire pérennisée en LF pour 2015)
de responsabilité conclu
Transfert des frais de gestion de TFPB de l’État aux départements
le 16 juillet 2013 et loi
2014 de finances pour 2014 Transfert aux régions d’une fraction des frais de gestion et d’une
fraction de TICPE en remplacement de la DGD formation professionnelle
Loi de finances rectificative Majoration de 20 % de la taxe d’habitation des résidences
pour 2013 secondaires (augmentée à 60 % en 2017)
Transfert d’une part de CVAE départementale aux régions (leur part
Loi de finances pour 2016 passe à 50 %, et celle des départements baisse à 23,5 %) en raison
du transfert de la compétence transports (loi NOTRe du 7 août 2015)
2017
Changement dans le calendrier de paiement de la TASCOM : à partir de
Loi de finances pour 2017 2017, les redevables ayant une surface de vente supérieure à 2 500 m²
doivent acquitter un acompte sur la TASCOM de l'année suivante
Détermination du coefficient de revalorisation forfaitaire des valeurs
Loi de finances pour 2017 locatives cadastrales en fonction de l’évolution annuelle de l’indice
2018 des prix à la consommation harmonisé, observée à novembre n-1
Suppression progressive de la taxe d'habitation due au titre
Loi de finances pour 2018 5
de la résidence principale pour 80 % des foyers fiscaux d’ici 2020INTRODUCTION
n Hausse de la composante locale Entre 1986 et 2018, la répartition des prélève-
des prélèvements obligatoires ments obligatoires entre les différents niveaux
Rapporté au produit intérieur brut, le taux de d’administrations publiques a été sensiblement
prélèvements obligatoires (PO) de l’ensemble des modifiée. La part de l’État et des administrations
administrations publiques (APU) s’est établi à 45,0 % centrales a reculé de plus de 13 points (passant
en 2018, soit 3,7 points de plus qu’en début de près de 46 % à moins de 32 %), au bénéfice
de période observée, en 1986. S’agissant des principalement des administrations de sécurité
administrations publiques locales (APUL, c’est-à-dire sociale (leur part est passée de 43 % à 54 %) et, dans
les collectivités locales et les organismes divers une moindre mesure, des administrations publiques
d’administration locale), ce taux atteint 6,4 % du PIB locales (leur part a augmenté de près de 4 points,
en 2018, contre 4,3 % en 1986. passant d’un peu plus de 10 % à un peu plus de 14 %).
DÉCOMPOSITION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
En % du PIB PAR NIVEAU D'ADMINISTRATION
50
Institutions et organes de l'Union européenne 0,4 %
45
0,6 %
40
35
43,3 % Administrations de sécurité sociale 53,7 %
30
25
20
15
© La Banque Postale Collectivités Locales
45,8 % Administrations publiques centrales 31,6 %
10
5
10,4 % Administrations publiques locales 14,3 %
0
1986 1986 87 88 89 90 91 92 93 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 2018 2018
En % du total En % du total
Sur le long terme, les PO des APUL ont crû pour En 2010, la suppression de la taxe professionnelle
partie en raison des transferts de compétences a entraîné une modification du panier de ressources
organisés dans le cadre de la décentralisation (Acte I fiscales des collectivités locales qui s’est traduite
et II) ou lors de la création de nouvelles compétences par le transfert de recettes de l’État et par la création
qui se sont accompagnés de transferts de recettes de nouveaux impôts(1).
de l’État ou de la création de recettes nouvelles. Mais
leur hausse est également imputable à la dynamique
des bases (et notamment à leur revalorisation
forfaitaire) et à l’évolution des taux d’imposition.
6 (1) 2010 a été une année de transition, l’État percevant les nouvelles recettes et versant une compensation-relais non comptabilisée dans les PO.Sur les dernières années, l’évolution des PO des APUL directes avec pouvoir de taux a été plus limitée,
est dynamique : ils ont progressé de près de 20 % les années 2017 et 2018 ayant combiné un faible
depuis 2011, soit un peu plus de 3 % en moyenne recours au levier fiscal (l’augmentation des taux
annuelle sur la période, et ont même enregistré des d’imposition décidée par les communes, groupements
hausses plus importantes les quatre dernières années, et départements) et une revalorisation forfaitaire des
légèrement supérieures à 4 %. Le dynamisme des droits bases décidée par le Parlement relativement modérée.
de mutation à titre onéreux dû à la hausse des prix
de l’immobilier et au nombre important, voire record, Il est à noter qu’à compter de 2018, les régions voient
de transactions, explique notamment cette évolution, leur dotation globale de fonctionnement remplacée
et, dans une moindre mesure, la croissance de la par une fraction de TVA, à hauteur de 4 milliards
CVAE(2); en revanche, la progression des contributions d’euros, faisant augmenter le poids des PO des APUL.
Définitions
Prélèvements obligatoires : impôts et cotisations sociales effectives reçues par les administrations publiques
et les institutions européennes. Cotisations sociales et impôts sont comptabilisés pour leurs montants dus,
mais les prélèvements obligatoires sont nets des montants dus non recouvrables (c’est-à-dire hors les
« admissions en non-valeur »).
Taux de prélèvements obligatoires : prélèvements obligatoires rapportés au produit intérieur brut (PIB).
Rappel
Article 72-2 de la Constitution
« Les collectivités peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut
les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine.
Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution
de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de
compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée
de ressources déterminées par la loi. »
Depuis la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, les collectivités locales
disposent de la liberté de voter les taux des quatre taxes directes, l’administration fiscale calcule les bases
d’imposition.
n Évolution des recettes fiscales des collectivités hors emprunts. En 2018, elles sont près de cinq fois
locales depuis 32 ans supérieures (elles ont un peu plus que doublé en
En 1986, les ressources fiscales des collectivités euros constants par habitant) et représentent
locales, d’un montant un peu supérieur à 32 milliards désormais, avec 150 milliards d’euros, les deux tiers
d’euros, représentaient 57 % de leurs recettes de des recettes de fonctionnement et 63 % des recettes
fonctionnement et 53 % de leurs recettes totales globales des collectivités.
1986 2018
MONTANT DES RECETTES FISCALES 32 milliards d’euros 150 milliards d’euros
En % des recettes de fonctionnement 57 % 66 %
En % des recettes totales (hors emprunts) 53 % 63 %
(2) À noter qu’il existe un décalage temporel entre la comptabilisation dans les comptes nationaux et dans les comptes des collectivités.
7Les recettes fiscales des collectivités locales dans leur les mêmes évolutions (certaines ayant même été
ensemble ont ainsi enregistré une très forte augmenta- supprimées et remplacées), rendant leur composition
tion sur longue période, mais toutes n’ont pas connu très différente en 2018 de celle qui prévalait voici 32 ans.
ÉVOLUTION DES PRINCIPALES CONTRIBUTIONS DIRECTES LOCALES
En milliards d'euros courants Réforme
de la fiscalité locale :
35 suppression TP
Poids dans les recettes fiscales Généralisation et création CET
1986 2018 du plafonnement
FB 16 % 22 % à 3,5 % de la VA
FNB 3% 1%
30 TH 17 % 15 %
TP 34 % -
CFE - 5%
CVAE - 12 % Suppression progressive
TASCOM+IFER - 2% part salaires 1999-2003
25
20
Abattement général
à la base de 16 %
15
10
© La Banque Postale Collectivités Locales
Suppression de la part
régionale de TH
Exonération pour les personnes
5 de condition modeste
0
1986 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 2018
Le poids des recettes fiscales issues de la fiscalité locale (avec respectivement un maximum de 37 % et
directe locale, à savoir les quatre principales taxes 50 % entre 1994 et 1998). Cette forte pression fiscale
directes locales qui existaient au début de la période sur les entreprises a entraîné plusieurs réformes :
observée (la taxe d’habitation, les taxes foncières suppression progressive, de 1999 à 2003, de la part
sur les propriétés bâties et non bâties et la taxe « salaires » de l’assiette de la TP ; dégrèvement sur
professionnelle), oscillait entre 64 % et 74 %, autour les investissements nouveaux pour ne pas pénaliser
d’une moyenne de 70 % jusqu’à la réforme de la TP. l’investissement ; plafonnement des cotisations en
fonction de la valeur ajoutée.
La taxe professionnelle (TP) est demeurée, jusqu’à
sa suppression, le premier impôt local, représentant La taxe d’habitation (TH), avec un montant moyen
en moyenne un tiers des recettes fiscales des collec- de 6,6 milliards d’euros entre 1986 et 1991, était la
tivités locales et 46 % des recettes de fiscalité directe deuxième ressource de la fiscalité directe locale après
8INTRODUCTION
la taxe professionnelle (près de 12 milliards d’euros en 23 milliards en 2011, lors de leur mise en place.
moyenne) et le premier impôt pesant sur les ménages Avec 17,7 milliards d’euros, la CVAE en représente
par son volume. la majeure partie (près des deux tiers), devant
la CFE (8 milliards d’euros). D’autres taxes sont
En 1992, la taxe foncière sur les propriétés bâties comptabilisées au sein de la fiscalité directe locale,
(TFPB) a pris cette deuxième place (8,4 milliards mais sont facultatives. La TEOM, taxe d’enlèvement
d’euros), sa progression ayant notamment été soutenue des ordures ménagères assise sur la même base que
par des bases dynamiques et une absence de réforme. celle de la taxe foncière sur les propriétés bâties,
Stable dans son ensemble sur la période observée, atteint près de 7 milliards d’euros, contre 1 milliard au
et plus marginale par rapport au poids des trois début de la période.
autres taxes directes locales par le montant qu’elle
atteint (un peu moins de 1 milliard d’euros en 2018, n Un pouvoir de taux en diminution
contre 1,1 milliard en 1986), la taxe foncière sur les Les collectivités locales fixent le niveau du produit
propriétés non bâties (TFPNB) n’en reste pas moins global attendu de leur fiscalité directe et choisissent,
une ressource essentielle pour les petites communes en votant les taux d’imposition (leur liberté en la
de certains départements ruraux. matière est cependant limitée, cf Annexe 2 sur les
règles de lien page 58), la répartition entre les
La réforme fiscale intervenue en 2010 a entraîné la différentes taxes et les contribuables. Elles peuvent
suppression du premier impôt local (la TP) et son également modifier la répartition entre les redevables
remplacement, notamment par de nouvelles taxes d’une taxe en modulant les abattements, en majorant
économiques et le transfert d’impôts de l’État, et, la base d’imposition ou en octroyant des exonérations.
entre niveaux de collectivités locales. C’est ainsi qu’a
été créée la contribution économique territoriale Il est à noter que les recettes fiscales à pouvoir de
(CET), composée de la cotisation sur la valeur ajoutée taux recouvrent des impositions très diverses, et que
des entreprises (CVAE) assise sur la valeur ajoutée des le véritable pouvoir de taux s’exerce sur des portions
entreprises au taux de 1,5 % et de la cotisation foncière et selon des modalités d’utilisation très différentes.
des entreprises (CFE) assise sur les biens immobiliers. Dans certains cas, le pouvoir de taux est même
désormais sans objet, au moins à la hausse, les
En 2018, les trois taxes directes locales (ou « impôts collectivités ayant atteint le taux plafond autorisé.
ménages ») composées de la TH, de la TFPB et de
la TFPNB représentent un peu plus de 57 milliards En 1986, la part des recettes fiscales constituée
d’euros, soit un poids de 38 % dans les recettes de la TH, de la TFPB, de la TFPNB et de la TP,
fiscales. En y additionnant la CVAE et la CFE, ces cinq pour lesquelles les collectivités locales votaient les
impositions directes en représentent environ 55 %. taux, représentait 22,5 milliards d’euros, soit 70 %
de leurs recettes fiscales (encadré bleu clair sur le
En sus de la CVAE et de la CFE, l’imposition forfaitaire graphique, page suivante).
sur les entreprises de réseaux (IFER) assise sur neuf
composantes correspondant chacune à une catégorie Cette part est de 90 %, soit un peu plus de 29 milliards
de biens (installations de production d’électricité, d’euros, en y ajoutant les autres recettes sur lesquelles
installations éoliennes, matériels roulants,…) a été les collectivités locales ont un pouvoir de taux
créée et la taxe sur les surfaces commerciales (que ce soit à la hausse ou à la baisse) : les droits
(TASCOM), qui repose sur la surface de vente des de mutation à titre onéreux, la vignette (supprimée
magasins de commerce de détail, a été transférée depuis), la taxe d’enlèvement des ordures ménagères,
de l’État au bloc communal. la taxe sur l’électricité, le versement transports,
la taxe sur les cartes grises ou les permis de
Les impositions économiques locales s’élèvent au conduire (encadré bleu foncé sur le graphique, page
total à 28 milliards d’euros en 2018, contre suivante).
9VENTILATION DES RECETTES FISCALES
En milliards d'euros courants
155 1986 2018
150
140 Poids des recettes fiscales avec pouvoir 90 % 65 %
135 de taux dans l'ensemble des recettes fiscales
135 dont recettes fiscales 4 taxes/3 taxes + CFE et TASCOM 70 % 44 %
130
125
120
115
110
105
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
© La Banque Postale Collectivités Locales
1986 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 2018
TH FB FNB
TP CFE Tascom
pouvoir de taux
cartes grises permis de conduire TEOM
vignette VT taxe électricité
DMTO départements DMTO communes TICPE Grenelle
TICPE hors Grenelle DMTO régions taxe additionnelle TFPNB
CVAE IFER Taxes annexes (redevances des mines, pylônes, balayage)
Taxe de séjour (hors taxe addi.) Frais de gestion Apprentissage
Total autres taxes TSCA TVA
Cette proportion a sensiblement décru au milieu En 2018, les recettes fiscales bénéficiant d’un tel
des années 2000 en lien avec les nouvelles recettes pouvoir forment un ensemble de 97 milliards d’euros,
fiscales transférées dans le cadre de l’Acte II de la soit 65 % des recettes fiscales. Ce sont ajoutées,
décentralisation et de la gestion du revenu minimum à celles qui existaient en début de période, des
d’insertion devenu revenu de solidarité active recettes liées à la suppression de la TP et à son
(RMI puis RSA) : la taxe intérieure de consommation remplacement (TASCOM, CFE), et la part Grenelle
sur les produits énergétiques (TICPE) et la taxe de la TICPE.
spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA).
La suppression de la TP au début des années Ce premier volume fera l’objet d’une actualisation sur
2010 a également eu pour conséquence de réduire la base des données DGFiP 2018 et sera complété
le montant des recettes fiscales sur lesquelles par un volume dédié à la fiscalité indirecte, affectée
les collectivités locales exercent un pouvoir de taux. et transférée.
10VOLUME 1 : LES CONTRIBUTIONS DIRECTES
DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Des impôts localisés compatibles avec un monde de plus
en plus mobile ?
L’ordonnance de 1959 portant réforme des impositions théorique représenté par la valeur locative des biens
perçues au profit des collectivités locales avait prévu imposables. Cette double vision des choses tend à
la création de la taxe d’habitation (TH), des deux taxes articuler les deux facettes de l’impôt : du point de vue
foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et non bâties des collectivités bénéficiaires où est située
(TFPNB) et de la taxe professionnelle (TP). Leur entrée l’assiette, et du point de vue des personnes
en vigueur, qui était conditionnée à la révision générale imposées sous l’angle de leur capacité contributive,
des valeurs locatives (cf. annexe 1 page 56), est conformément à l’article 13 de la Déclaration des
intervenue en 1974 (1976 pour la TP). Droits de l’Homme et du Citoyen.
Jusqu’à la réforme introduite par la loi du 10 janvier Faute de réévaluations régulières depuis près de
1980 portant aménagement de la fiscalité directe 50 ans, une partie de l’assiette d’imposition est
locale, les collectivités locales votaient un produit aujourd’hui considérée comme vétuste et inégalitaire.
fiscal global qui était réparti ensuite par l’administration Reposant majoritairement sur des stocks, elle est
fiscale entre les quatre taxes (et donc les différents naturellement en progression constante, dont
contribuables). la dynamique est accentuée par la mise en place
d’un coefficient de revalorisation annuel et national.
En 1981, les communes et les départements ont
voté pour la première année un taux différencié Pour pallier ces inégalités et limiter la pression pesant
sur chaque taxe. Les régions le feront en 1989, sur les activités économiques comme sur les habitants,
trois ans après la première élection des conseillers de nombreuses réformes ont été mises en place
régionaux au suffrage universel direct et l’acquisition visant à prendre en compte le revenu des contribuables
de leur statut de collectivité territoriale. (pour la TH notamment) ou la richesse réellement
produite. La suppression programmée de la taxe
d’habitation est un nouveau chapitre à la lente
Dès le début, des règles de plafonnement et de liens disparition de ces impôts de stock.
entre les taux ont été instaurées pour encadrer
les conditions d’utilisation du levier fiscal (cf. annexe 2
page 58). Les quatre taxes directes sont étudiées dans ce
volume I sous la forme de quatre thèmes qui
s’articuleront chacun autour d’une première partie
Ces quatre taxes reposent dès leur création sur une
consacrée à leur évolution depuis 1986 et d’une
ambiguïté : elles visent à localiser des stocks de biens
deuxième partie dressant un panorama départemental
taxables (logements, locaux commerciaux, locaux
2017.
industriels, matériel et outillage, terrains agricoles,
forêts, terrains à bâtir…), mais sur la base d’un produit
111 LA TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES
Une taxe stable d’un point de vue législatif
La TFPB, due par le propriétaire ou l’usufruitier la réforme fiscale liée à la suppression de la taxe
des biens imposés (à usage d’habitation professionnelle. Quant à la valeur locative cadastrale,
ou professionnel), repose sur la valeur locative elle n’a pas été véritablement réactualisée depuis
cadastrale correspondant à un loyer annuel le début des années 1970 (cf. annexe 1 page 56),
théorique auquel un abattement forfaitaire de 50 % entraînant une distorsion entre l’assiette fiscale et
est appliqué (afin de prendre en compte les charges la réalité de la valeur du bien.
des propriétaires : frais de gestion, d’assurance,
d’amortissement, d’entretien et de réparation). La taxe foncière sur les propriétés bâties s’élève
à 33,6 milliards d’euros en 2018. Elle est perçue
Contrairement à la taxe d’habitation et à la taxe par les communes (17,5 milliards d’euros),
professionnelle, la TFPB a connu assez peu de les EPCI à fiscalité propre (1,5 milliard d’euros), les
modifications depuis sa création, hormis l’ajout de départements(1) et collectivités territoriales uniques
nouvelles exonérations et le transfert de la part (14,6 milliards d’euros) et, pour une part minime,
régionale aux départements en 2011 lors de par les syndicats à contributions fiscalisées.
RÉPARTITION DU PRODUIT PERÇU DE TFPB
En milliards d'euros courants
35
Régions
30 Départements/Collectivités territoriales uniques/Métropole de Lyon
Groupements à fiscalité propre
Communes (yc syndicats)
25
20
15
10
© La Banque Postale Collectivités Locales
5
0
1988 1998 2008 2018
12 (1) Y compris la Métropole de LyonI - Une progression continue de la TFPB En euros constants par habitant (en neutralisant
depuis plus de 30 ans l’inflation), son produit a été multiplié par 3,3,
une progression à mettre en parallèle notamment avec
En l’espace de 32 ans (entre 1986 et 2018) le la montée en charge des compétences exercées par
produit de la TFPB a été multiplié par 6,7 et son poids les collectivités locales. Le rythme de progression
dans les recettes fiscales est passé de 16 % à 22 %. est plus important en début de période (+ 4,7 % en
Parmi les quatre taxes directes locales, c’est celle qui moyenne annuelle entre 1986 et 2000 en euros
a progressé le plus. constants par habitant) qu’en fin de période (+ 3,0 %
entre 2000 et 2018), avec néanmoins des écarts selon
les mandats municipaux.
ÉVOLUTION DU PRODUIT DE TFPB
En milliards d'euros En €/hab.
35 700
30 x 6,7 600
Produit de TFPB
en milliards d'euros courants
25 Produit de TFPB 500
en milliards d'euros constants
Produit de TFPB 400
20
en euros constants par habitant
x 3,9
15 300
x 3,3
10 200
5 100
0 0
18
86
20 7
09
10
11
12
13
14
15
16
87
89
90
91
92
93
94
95
96
97
99
01
03
04
06
07
00
02
05
88
98
08
1
19
Taux de croissance annuel moyen du produit de TFPB par mandat municipal
1989 -1995 1995 - 2001 2001 -2008 2008 - 2014 2014 - 2018
© La Banque Postale Collectivités Locales
En Mds €
courants 9,0% 4,6% 5,5% 6,1% 3,5%
En Mds €
constants 6,4% 3,3% 3,4% 4,9% 2,7%
En €
constants/hab. 5,9% 2,8% 2,7% 4,3% 2,5%
13Cette évolution du produit résulte d’une progression est respectivement de deux-tiers, un tiers. Néanmoins,
de l’assiette fiscale (résultant de la valeur locative sur les cinq premières années, la part de hausse
du bien appréciée en 1970 et revalorisée) à laquelle expliquée par les bases est enmoyenne plus
s’applique un taux d’imposition voté par les décideurs importante (80 %) que sur les cinq dernières
locaux. (64 %). Si les bases ont connu une progression
relativement linéaire sur la période, les taux
Entre 1986 et 2018, la décomposition de la part de en revanche ont enregistré des variations disconti-
la hausse qui incombe aux bases et celle liée aux taux nues.
DÉCOMPOSITION DES FACTEURS D'ÉVOLUTION DU PRODUIT DE TFPB
Évolution en %
12%
1991 : suppression du coefficient déflateur sur les bases 2011 : transfert des frais de gestion
compensée par une baisse des taux de l'État via une hausse du taux
10%
2009 : vote d'un taux pour la 1ère fois
par le département de Paris
8%
6%
4%
© La Banque Postale Collectivités Locales
2%
0%
-2%
7
18
89
90
91
92
93
94
95
96
97
99
00
01
02
03
04
05
06
07
09
10
11
12
13
14
15
16
17
88
98
08
8
19
20
Produit Taux cumulés Bases moyennes
n Une progression linéaire des bases La valeur locative cadastrale évolue donc chaque
La valeur locative cadastrale qui sert d’assiette à la année en fonction de deux facteurs : un coefficient
TFPB (pour les locaux d’habitation mais également de revalorisation forfaitaire appliqué de manière
commerciaux et industriels) devait faire l’objet d’une uniforme sur l’ensemble du territoire et une évolution
révision périodique ; mais compte tenu de sa complexité dite « physique » des bases qui correspond à l’évolution
et des impacts importants sur les produits fiscaux, du nombre de biens imposables, à leur rénovation,
une seule actualisation a été opérée en 1980. En 2017, leur agrandissement ou leur reclassification.
une révision a cependant été réalisée sur les locaux
professionnels en attendant celle sur les locaux Ce mode de calcul de l’assiette fiscale assure aux
d’habitation (cf. annexe 1 page 56). collectivités locales bénéficiaires une ressource prévisible
et pérenne sans grande fluctuation ; en revanche, elle
peut entraîner une décorrélation avec la réalité du
marché foncier de leur territoire.
14LA TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES 1
ÉVOLUTION DES BASES DE TFPB
Évolution en %
12%
Suppression du coefficient déflateur* Évolution des bases (communes)
10%
Coefficient de revalorisation forfaitaire
des valeurs locatives cadastrales
8% (yc coef. déflateur jusqu'en 1990)
Évolution physique déduite
6%
4%
2%
© La Banque Postale Collectivités Locales
0%
-2%
-4%
87
18
89
90
91
92
93
94
95
96
97
99
00
01
02
03
04
05
06
07
09
10
11
12
13
14
15
16
17
88
98
08
19
20
* La suppression en 1991 du coefficient déflateur entraîne une hausse mécanique des bases compensée par une baisse des taux
Les bases nettes(2) de foncier bâti ont progressé en entre évolution de la valeur des biens et évolution
moyenne de 4,1 % chaque année depuis 1986 : des bases sur certaines zones (cf. partie II sur les
1,2 % lié à l’évolution du coefficient de revalorisation disparités départementales).
et 2,9 % à l’évolution « physique ». À titre de
comparaison, sur la période, l’inflation a été en n Une progression des taux en lien
moyenne de 1,7 % par an et la progression du nombre avec une montée en charge des compétences
de logements (entre 1988 et 2018) de 1,1 %. Les trois niveaux de collectivités (et même quatre en
incluant les intercommunalités à fiscalité additionnelle
En parallèle, sur la même période, la valeur du ou mixte) ont chacun voté un taux sur les bases
patrimoine « constructions et terrains bâtis » des de foncier bâti jusqu’à la suppression de la taxe
ménages, entreprises individuelles et sociétés professionnelle en 2010 qui a notamment eu pour
financières et non financières (telle qu’approchée effet le transfert du taux régional de TFPB aux
en comptabilité nationale) est en hausse de 5,5 % départements.
en moyenne par an.
De 1986 à 2018, le taux moyen global a progressé en
Au global, sur l’ensemble de la France, l’évolution moyenne de 1,9 % par an, mais de fortes disparités
moyenne des bases et celle de la valeur des biens sont observées entre niveaux de collectivités et
détenus par les contribuables semblent assez proches, selon les années. Les taux régionaux ont connu une très
même s’il n’existe pas de statistiques disponibles forte progression notamment en raison d’une hausse
permettant une réelle comparaison. En revanche, de 20 % en 2005 au moment des transferts de
compte tenu de l’application d’un coefficient compétences de l’Acte II de la décentralisation
uniforme sur l’ensemble du territoire, une analyse (personnels TOS des lycées, formation…).
plus fine par département fait ressortir une distorsion
(2) Bases nettes : bases brutes desquelles sont déduites les exonérations fiscales. La collectivité vote un taux sur ces bases. Ici sont
retenues les bases communales, un peu plus larges que les départementales qui font l’objet d’un nombre plus élevé d’exonérations. 15Leur niveau est cependant demeuré faible (2,7 % contre 3,2 % pour les départements (après correction
en 2009 avant leur transfert aux départements). de l’effet de transfert du taux régional et d’une partie
Les taux communaux et départementaux ont des frais de gestion de l’État en 2011).
progressé sur des rythmes relativement similaires
jusqu’en 2001 (respectivement + 1,5 % et + 1,7 % En fin de période, un ralentissement dans l’utilisation
en moyenne annuelle). du levier fiscal est observé. Sur les cinq dernières
années (2013-2018), l’évolution annuelle moyenne
À partir de 2002, les taux départementaux ont est de + 1,0 % pour le bloc communal et + 1,4 % pour
progressé plus vite, sous l’effet également des les départements.
transferts de compétences de l’Acte II de la décentra-
lisation (routes, personnels TOS des collèges), mais Le taux moyen national d’imposition est de 37,4 %
surtout de la création de l’APA en 2002 et du transfert en 2018, 16,2 % pour les départements et 21,2 %
de l’allocation du RMI en 2004, qui deviendra RSA. pour le bloc communal (la part intercommunale étant
relativement faible même si, en 2017, 82 % des GFP
Entre 2001 et 2013, la progression des taux est de votent un taux de TFPB).
1,3 % en moyenne annuelle pour le bloc communal
ÉVOLUTION DES BASES ET DES TAUX DE TFPB PAR NIVEAU DE COLLECTIVITÉS LOCALES
En base 100 en 1986 Niveau du taux en 2018
450 Communes + Groupements : 21,2 %
Départements :16,2 %
Niveau du taux en 1986 Régions : -
400 Communes + Groupements : 13,8 %
Départements : 5,7 %
Régions : 0,7 %
350
300
250
2011 : transfert
© La Banque Postale Collectivités Locales
200 du taux régional
et des frais de gestion
150
100
86
18
87
89
90
91
92
93
94
95
96
97
99
00
01
02
03
04
05
06
07
09
10
11
12
13
14
15
16
17
88
98
08
19
20
Taux Régions Bases moyennes Taux Départements Taux Bloc communal
Ces évolutions moyennes de taux, de bases et de Il est donc intéressant de coupler cette lecture
produit, si elles ont l’avantage de donner une vision nationale et sur long terme de la TFPB avec une
globale de la fiscalité sur l’ensemble du territoire et analyse plus fine à l’échelle départementale.
de dégager des grandes tendances, n’en cachent
pas moins des diversités de situations.
16LA TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES 1
II - Disparités départementales : et des choix politiques des élus. Néanmoins,
une taxe inégalement répartie entre la non-actualisation des valeurs locatives et la
baisse des compensations fiscales peuvent entraîner
les propriétaires des différences plus difficiles à justifier et engendrer
un sentiment d’iniquité aussi bien entre contribuables
Des différences de situation, sur les bases, les taux et qu’entre collectivités.
le produit de TFPB s’observent entre territoires
départementaux dans des proportions parfois assez Le niveau moyen de produit perçu de TFPB est de
importantes. Ces variations sont compréhensibles dans 482 euros par habitant en 2017, à l’échelle
la mesure où elles résultent de caractéristiques propres départementale, il varie de 279 euros à 750 euros
aux territoires (poids des entreprises, des personnes par habitant. En 10 ans, le produit a augmenté de
de condition modeste, des logements sociaux…) 66 %, avec des évolutions allant de + 41 % à + 102 %.
PRODUIT DE TFPB EN 2017 EN EUROS PAR HABITANT
Produit du FB 2017 en €/hab.
moins de 390 €
de 390 à 440 €
de 440 à 480 €
© La Banque Postale Collectivités Locales
de 480 à 540 €
plus de 540 €
Évolution entre 2007 et 2017
moins de 60 %
de 60 à 67 %
plus de 67 %
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque
n Disparités des bases À l’échelle départementale, les niveaux de bases brutes
En 10 ans, les bases brutes (communales) ont varient de 499 euros à 3 353 euros par habitant et les
progressé de 33 % et leur niveau moyen par habitant évolutions sur 10 ans de + 21 % à + 60 %.
a atteint 1 317 euros en 2017. Les niveaux de bases
nettes, c’est-à-dire une fois déduites les exonérations,
sont de 1 310 euros par habitant.
17BASES BRUTES DE TFPB EN 2017 EN EUROS PAR HABITANT
Bases brutes du FB 2017 en €/hab.
moins de 950 €
de 950 à 1 070 €
de 1 070 à 1 150 €
© La Banque Postale Collectivités Locales
de 1 150 à 1 300 €
plus de 1 300 €
Évolution entre 2007 et 2017
moins de 32 %
de 32 à 37 %
plus de 37 %
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque
Les écarts de bases observés sur le territoire S’agissant des entreprises, la présence de grandes
s’expliquent en grande partie par la surface, la quantité entreprises industrielles au foncier bâti important
et la qualité des biens présents sur le territoire mais (centrales électriques, remontées mécaniques, …)
d’autres facteurs sont également à prendre en compte. impacte à la hausse l’assiette fiscale. Cette part
« entreprises » représente en moyenne un tiers des
Concernant les locaux d’habitation, la nature du bien bases de foncier bâti mais elle varie selon les
joue sur le niveau des bases car certains biens ne départements de 18 % à 48 %.
sont pas redevables de la TFPB. Ainsi, les logements
sociaux font l’objet d’une exonération totale de taxe
sur longue durée et les bâtiments administratifs
sont exonérés de façon permanente.
18LA TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES 1
PART DES LOGEMENTS SOCIAUX EN 2017
© La Banque Postale Collectivités Locales
Part des logements sociaux en %
moins de 7 %
de 7 à 11 %
de 11 à 15 %
de 15 à 19 %
plus de 19 %
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque
PART DES LOCAUX À USAGE PROFESSIONNEL DANS LES BASES DE TFPB EN 2017
© La Banque Postale Collectivités Locales
Part des locaux professionnels
moins de 27 %
de 27 à 30 %
de 30 à 32 %
de 32 à 37 %
plus de 37 %
Carte réalisée avec Cartes & Données - © Articque
19Les écarts s’expliquent également par les (zones de revitalisation rurale, quartiers prioritaires
caractéristiques socio-économiques du territoire. la ville…) sont également exonérés de TFPB (de façon
Les personnes de condition modeste et les permanente pour les premières et temporaire pour
locaux situés dans certaines zones du territoire les seconds).
DES COMPENSATIONS D’EXONÉRATIONS EN BAISSE
AVEC UNE ACCENTUATION SUR CERTAINS TERRITOIRES
La TFPB fait l’objet d’un certain nombre d’exonérations fiscales. Certains biens sont totalement ou
partiellement exonérés de taxe de façon permanente, sur décision du législateur (certaines propriétés
publiques, les grands ports maritimes, les bâtiments ruraux, les ouvrages de distribution d’eau potable,
les propriétaires au titre de leur résidence principale titulaires de certaines allocations…) ou de la collec-
tivité locale (groupements de coopération sanitaire, local d’habitation situé près de sites exposés à des
risques particuliers, hôtels, locaux classés meublés de tourisme et chambres d’hôtes situés en zone de
revitalisation rurale…).
D’autres font l’objet d’exonérations temporaires de deux ans (constructions nouvelles sauf décision
locale…) ou de longue durée (logements sociaux,…).
Ces exonérations sont compensées par l’État lorsqu’elles sont rendues obligatoires par le législateur, et à la
charge de la collectivité si elles sont facultatives.
En 2018, le montant des exonérations liées à la TFPB serait de 123,3 millions d’euros(3).
Dix ans auparavant, il était de 401 millions d’euros. Cette baisse de 69 % résulte de l’intégration
d’une grande partie de ces compensations dans les « variables d’ajustement » à partir de 2009 (concours
financiers de l’État dont le niveau baisse pour permettre la progression d’autres dotations tout en
assurant une stabilité globale)(4). Selon une étude de l’Observatoire des finances et de la gestion publique
locales (OFGL)(5), en 2016 les allocations compensatrices de TFPB ne couvrent que 16 % du montant
exonéré de la taxe : il s’agit de la taxe qui a le plus faible taux de compensation.
Si tous les territoires supportent une baisse de ces allocations compensatrices, certains du fait de leurs
caractéristiques socio-économiques enregistrent des baisses plus marquées. Ainsi, entre 2013 et 2017
(les données départementales ne sont pas disponibles avant 2013), la baisse est en moyenne de 62 %
mais elle varie entre départements dans une fourchette de 12,8 % à 84 %.
Enfin, certaines différences de situations sont à travers ce coefficient être la même sur tout
masquées par la non-actualisation des valeurs le territoire : certains biens sont donc en réalité, au fil
locatives cadastrales et l’application d’un coefficient des ans, sous-évalués alors que d’autres sont,
uniforme sur l’ensemble du territoire. Ainsi, au contraire, surévalués.
l’évolution de la valeur du patrimoine est supposée
(3) Source jaune budgétaire « transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales », annexé au PLF 2019 - (4) Un taux de minoration est voté
20 chaque année en loi de finances - (5) Cap sur…les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, avril 2018.Vous pouvez aussi lire
