SERVICE DÉPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) DU PAS-DE-CALAIS - Cour des comptes

 
SERVICE DÉPARTEMENTAL D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) DU PAS-DE-CALAIS - Cour des comptes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
                               ET SA RÉPONSE

                     SERVICE DÉPARTEMENTAL
               D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)
                             DU PAS-DE-CALAIS

                                                                             Exercices 2011 et suivants

Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
                     a été délibéré par la chambre le 19 mars 2018.

      14, rue du Marché au Filé - 62012 – Arras cedex  Téléphone : 03 21 50 75 00 Télécopie : 03 59 62 05 38
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                                           TABLE DES MATIÈRES

SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 3
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 5
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 7
1 LE SDIS ET SON ENVIRONNEMENT .............................................................................. 8
    1.1 La présentation générale ................................................................................................. 8
    1.2 Le cadre juridique et l’organisation opérationnelle ........................................................ 8
          1.2.1 Le cadre juridique ............................................................................................................. 8
          1.2.2 Le fonctionnement du SDIS ............................................................................................. 9
          1.2.3 L’organisation opérationnelle ......................................................................................... 10
    1.3 Le cadre budgétaire et comptable ................................................................................. 11
2 LES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION ET LA GESTION DES RESSOURCES
  HUMAINES ........................................................................................................................ 12
    2.1 Les coûts de personnel .................................................................................................. 12
          2.1.1    La programmation des dépenses ..................................................................................... 12
          2.1.2    La prévision budgétaire .................................................................................................. 13
          2.1.3    Le système d’information du SDIS ................................................................................ 13
          2.1.4    L’évolution des coûts ...................................................................................................... 14
    2.2 Les effectifs et leur gestion ........................................................................................... 14
          2.2.1 Les chiffres clés .............................................................................................................. 14
          2.2.2 L’évolution des effectifs ................................................................................................. 15
          2.2.3 La gestion des ressources humaines ............................................................................... 17
    2.3 Les rémunérations ......................................................................................................... 22
    2.4 Les accessoires de la rémunération principale .............................................................. 23
          2.4.1    Les indemnités versées aux personnels administratifs, techniques et spécialisés........... 23
          2.4.2    Les indemnités versées aux sapeurs-pompiers professionnels ....................................... 24
          2.4.3    Les indemnités des sapeurs-pompiers volontaires .......................................................... 28
          2.4.4    L’attribution de logements de fonction ........................................................................... 29
          2.4.5    Le remboursement des frais de déplacement .................................................................. 29
          2.4.6    La mise à disposition de véhicules de service ................................................................ 30
    2.5 L’incidence des différents facteurs d’évolution de la masse salariale .......................... 31
3 LE TEMPS DE TRAVAIL.................................................................................................. 32
    3.1 Le temps de travail des sapeurs-pompiers .................................................................... 32
          3.1.1 La durée théorique .......................................................................................................... 32
          3.1.2 Le temps de travail effectif ............................................................................................. 34
          3.1.3 Le temps consacré aux opérations .................................................................................. 35
    3.2 L’organisation de la permanence des secours : le régime cyclique .............................. 39
    3.3 Le temps de travail des personnels administratifs, techniques et spécialisés ............... 40
    3.4 Les absences de service ................................................................................................ 42
          3.4.1 La mesure de l’absentéisme par le SDIS ........................................................................ 42
          3.4.2 La mesure de l’absentéisme par la chambre ................................................................... 43
          3.4.3 La structure de l’absentéisme ......................................................................................... 43

                                                                                                                                                 1
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

4 LA SITUATION FINANCIÈRE ......................................................................................... 45
    4.1 La fiabilité des comptes ................................................................................................ 45
          4.1.1 L’inventaire physique et l’état de l’actif ......................................................................... 45
          4.1.2 L’information budgétaire ................................................................................................ 46
    4.2 L’analyse financière rétrospective ................................................................................ 46
          4.2.1 L’équilibre de la section de fonctionnement................................................................... 46
          4.2.2 La section d’investissement ............................................................................................ 50
    4.3 Les perspectives financières ......................................................................................... 52
ANNEXES ............................................................................................................................... 54

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                                        SYNTHÈSE

        Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Pas-de-Calais est chargé
d’assurer la sécurité des personnes et des biens sur un territoire départemental de 6 671 km²
couvrant près d’1,5 million d’habitants, caractérisé par une forte densité de population et une
façade maritime comprenant d’importantes structures portuaires et le tunnel sous la Manche.
En 2017, cet établissement public départemental compte 48 centres d’incendie et de secours et
1 poste avancé de secours. En 2016, son budget primitif est de 120,1 M€. Il fonctionne avec
1 187 sapeurs-pompiers professionnels, 15 personnels des services de santé et de secours
médical et 240 personnels administratifs, techniques et spécialisés. Il peut également compter
sur la mobilisation de 3 318 sapeurs-pompiers volontaires.
        Le dispositif opérationnel, onéreux en termes de modes opératoires, recèle
d’importantes marges d’efficience. En effet, le coût de fonctionnement en garde postée,
généralement de 24 heures, qui présente un coût sensiblement plus élevé que celui de l’astreinte,
se traduit par un nombre important de « gardes blanches », c’est-à-dire sans intervention. À titre
d’exemple, en 2015, pour la période de nuit (20h-8h), le nombre de gardes blanches – tout engin
– a été de 4 716 . L’adaptation des moyens mobilisés à l’activité, par exemple en mixant gardes
et astreintes, serait de nature à générer des économies.
        Sur la période analysée (2011 à 2016), les effectifs ont crû de 8,85 % pour atteindre un
total de 1 431,96 équivalents temps plein (ETP) hors sapeurs-pompiers volontaires, et les
dépenses de personnel ont augmenté de 16,3 %, sans corrélation directe avec le nombre
d’interventions (+ 5 %). La filière administrative est particulièrement étoffée avec 240
personnels administratifs, techniques et spécialisés. Placés en service hors rang, 226 sapeurs-
pompiers professionnels accomplissent des tâches administratives ; certaines pourraient être
assurées par des personnels administratifs. La situation des personnels sous double statut
(sapeurs-pompiers à la fois professionnels et volontaires), au nombre de 682, peut poser
également problème, notamment au regard de la réglementation des temps de repos de sécurité,
et en matière de rémunérations et avantages autres.
        Le temps de travail effectif présente un écart important avec la durée fixée par le
règlement intérieur, et encore plus grand avec la durée légale. Les différences observées, qui
résultent du cumul d’avantages accordés en s’affranchissant des textes, représentent un coût
total évalué à une soixantaine d’ETP. Les avancements de grades et d’échelons dérogent aussi
aux textes ; il en est de même pour les indemnités, qui soit ne sont pas modulées en fonction de
la manière de servir, soit ne prennent pas en compte les conditions d’exercice de responsabilités
particulières. Le cas de l’indemnité de feu, non subordonnée à l’exercice d’un travail effectif,
est emblématique à cet égard.
        Sur la période, la situation financière du SDIS est marquée par la croissance continue
des dépenses de fonctionnement, singulièrement des dépenses de personnel, dont le poids dans
le budget atteint désormais 87 %. Dans ces conditions, la capacité d’autofinancement se rétracte
et l’établissement est contraint de recourir à l’emprunt, l’encours de la dette passant de 18 à
33 M€ en six ans, et la capacité de désendettement de 2,2 années à 4,7.
      En 2017, le budget a intégré des recettes incertaines à hauteur de 3,2 M€, qui ont amené
le SDIS à provisionner pour couvrir le risque de non-recouvrement, faute de conventions

                                                                                                 3
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

signées avec les SMUR1, et 36 M€ d’autorisations de programme restaient par ailleurs à
financer.
        Au moment où le département du Pas-de-Calais réduit sa participation financière, le
rétablissement d’un équilibre financier pérenne du SDIS passe par une maîtrise soutenue de ses
dépenses de fonctionnement, nécessitant de rendre l’organisation plus efficiente et de mettre la
gestion des rémunérations en conformité avec les textes. Un effort sur la gouvernance s’impose
également car les instruments stratégiques et prospectifs font aujourd’hui défaut, notamment en
termes de pilotage financier et de recueil de l’information.

1
    Service mobile d’urgence et de réanimation.

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                            RECOMMANDATIONS

                         Rappels au droit (régularité)

                                                  Totalement Mise en Mise en   Non
                                                    mis en   œuvre   œuvre mis en Page
                                                    œuvre en cours incomplète œuvre
Rappel au droit n° 1 : établir chaque année un                                  X   12
rapport sur l’évolution des ressources et des
charges prévisibles, à soumettre au vote du
conseil d’administration, et faire signer au
département une convention pluriannuelle,
conformément à l’article L. 1424-35 du code
général des collectivités territoriales.
Rappel au droit n° 2 : conditionner le                                          X   25
versement de l’indemnité de responsabilité à
l’exercice     effectif    de     responsabilités
particulières, conformément aux dispositions
du décret n° 2012-519 du 20 avril 2012.
Rappel au droit n° 3 : moduler de manière                                       X   26
individuelle l’indemnité d’administration et de
technicité (IAT) en prenant en compte la
manière de servir des agents, conformément au
décret n° 2002-61 du 14 janvier 2002.
Rappel au droit n° 4 : moduler de manière                                       X   27
individuelle l’indemnité forfaitaire pour
travaux supplémentaires (IFTS) en tenant
compte du supplément de travail fourni et de
l’importance des sujétions auxquelles le
bénéficiaire est appelé à faire face dans
l’exercice effectif de ses fonctions,
conformément        aux      dispositions     du
décret n° 2002-63 du 14 janvier 2002 modifié.
Rappel au droit n° 5 : respecter les durées de                                  X   41
travail, conformément aux dispositions du
décret n° 2000-815 du 25 août 2000 modifié.
Rappel au droit n° 6 : mettre en concordance                   X                    46
l’inventaire physique de l’ordonnateur et l’état
de l’actif, conformément à l’instruction n° 13-
001-MO du 13 septembre 2012.
Rappel au droit n° 7 : établir un règlement                                     X   46
budgétaire et financier, conformément à
l’instruction budgétaire et comptable M61,
notamment pour préciser les modalités de
gestion des autorisations de programme et des
crédits de paiement.

                                                                                     5
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

                     Recommandations (performance)

                                                                          Non
                                             Totalement Mise en Mise en
                                                                         mise
                                              mise en   œuvre   œuvre          Page
                                                                           en
                                               œuvre en cours incomplète
                                                                         œuvre
Recommandation n° 1 : mettre en œuvre la                                   X    12
comptabilité analytique pour l’ensemble des
prestations.
Recommandation n° 2 : mettre en œuvre un                  X                     13
schéma directeur des systèmes d’information.
Recommandation n° 3 : mettre en œuvre une                                  X    18
gestion prévisionnelle des emplois, des
effectifs et des compétences.
Recommandation n° 4 : élaborer un plan                                     X    52
pluriannuel d’investissement.
Recommandation n° 5 : mettre en œuvre une                                  X    53
prospective financière.

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                                    INTRODUCTION

        Le contrôle des comptes et de la gestion du service départemental d’incendie et de
secours (SDIS) du Pas-de-Calais a été ouvert par lettres du président de la chambre adressées
respectivement le 1er février 2017 à M. Michel Dagbert, ordonnateur en fonctions et le
6 mars 2017 à M. Dominique Dupilet, ancien ordonnateur du 18 avril 2014 au 29 juin 2014, et
à M. Christophe Pilch, ancien ordonnateur du 1er janvier 2011 au 17 avril 2014 ainsi que du
30 juin 2014 au 1er avril 2015.
        En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien de
fin de contrôle a eu lieu le 18 juillet 2017 avec M. Dagbert, le 13 juillet 2017 avec M. Pilch, et
le 7 août 2017 avec M. Dupilet.
       Lors de sa séance du 7 septembre 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires
qui ont été notifiées le 21 novembre 2017 à l’ordonnateur en fonctions lors du contrôle,
M. Dagbert, au nouveau président du conseil d’administration du SDIS lui ayant succédé le
21 novembre 2017, M. Alain Delannoy, aux deux anciens ordonnateurs, ainsi qu’au président
du conseil départemental du Pas-de-Calais. A la même date, un extrait du rapport a été
communiqué à Mme la directrice générale de l’agence régionale de santé Hauts-de-France.
        Les réponses de M. Alain Delannoy, nouveau président du conseil d’administration, ont
été enregistrées au greffe le 19 février 2018 et celles de la directrice générale de l’agence
régionale de santé le 22 janvier 2018. Une audition de M. Delannoy s’est tenue, à la demande
de l’intéressé, le 19 mars 2018.
       Après les avoir examinées, lors de sa séance du 19 mars 2018, la chambre a arrêté les
observations définitives ci-après.

                                             *****

        Le suivi des observations formulées dans le précédent rapport notifié le 17 mai 2011
figure en annexe n° 1.

                                                                                                 7
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

1 LE SDIS ET SON ENVIRONNEMENT

1.1 La présentation générale

       Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) du Pas-de-Calais figure au
5 rang de la première catégorie, qui regroupe les SDIS les plus importants2. Il est chargé
    ème

d’assurer la sécurité des personnes et des biens sur un territoire départemental, de 6 671 km²
couvrant près d’1,5 million d’habitants sur 894 communes.
       Caractérisé par une façade maritime de 120 kilomètres, le périmètre d’intervention du
SDIS comprend d’importantes structures portuaires et fluviales, le tunnel sous la Manche ainsi
que 31 sites classés SEVESO3, dont 17 au niveau « haut » de la classification.
       Le SDIS assure également la sécurité des voyageurs empruntant les 250 kilomètres
d’autoroutes, ainsi que les nombreuses infrastructures ferroviaires.
       En 2017, cet établissement public départemental compte 48 centres d’incendie et de
secours dont 9 centres de secours principaux, 29 centres de secours et 10 centres de première
intervention. Il comprend par ailleurs un poste avancé de secours.
        Il fonctionne avec 1 187 sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et 15 personnels des
services de santé et de secours médical (SSSM), 3 318 sapeurs-pompiers volontaires (SPV) et
240 personnels administratifs, techniques et spécialisés (PATS). Son budget primitif en 2016
est de 120,1 M€, avec prise en compte de la reprise anticipée des résultats.

1.2 Le cadre juridique et l’organisation opérationnelle

1.2.1 Le cadre juridique

        Le service d’incendie et de secours a été créé par un arrêté préfectoral du 26 juillet 1926
puis érigé en établissement public départemental par une délibération du 14 mai 1956.
       Par application de la loi du 3 mai 1996 dite de départementalisation, le désormais
« Service départemental d’incendie et de secours du Pas-de-Calais » (SDIS) s’est doté, en
octobre 1997, d’un conseil d’administration constitué des représentants des collectivités
contributrices et a amorcé une absorption de leurs centres de secours.

2
     Les critères retenus sont la population du département, les contributions et subventions reçues, ainsi que
     l’effectif de sapeurs-pompiers.
3
     Les sites classés Seveso sont des installations industrielles dangereuses répertoriées selon le degré de risques
     qu’elles peuvent entraîner.

8
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU PAS-DE-CALAIS

         Après la modification de l’article L. 1424-24 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, la
représentation du département est devenue majoritaire au sein de son conseil d’administration.
        Aux termes de l’article L. 1424-2 du même code, le SDIS a la charge exclusive de la
lutte contre les incendies et, par ailleurs, concourt avec les autres services et professionnels
concernés à la prévention des risques technologiques ou naturels, à la protection des personnes,
des biens et de l’environnement, ainsi qu’aux secours d’urgence.
         Eu égard aux trois critères de classement fixés par le code général des collectivités
territoriales4, le SDIS était classé, en 2016, en première catégorie, comme son voisin du Nord.
       Conformément à l’arrêté du 21 janvier 2017 portant nouveau classement des services
départementaux d’incendie et de secours, le SDIS du Pas-de- Calais est désormais classé en
catégorie A 5 et 6.
        Par ailleurs, si la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la Sécurité civile
offre la possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux d’incendie et de
secours, il est observé que le SDIS n’a pas de projet interdépartemental de cette nature.

1.2.2 Le fonctionnement du SDIS

         1.2.2.1 Le conseil d’administration
       Le conseil d’administration du service départemental d’incendie et de secours
(CASDIS) est composé de 25 membres7 répartis entre représentants du conseil
départemental (18), des établissements publics de coopération intercommunale (6) et des
communes (1).
        Le CASDIS couvrant la période du 1er janvier 2011 au 12 mai 2012 a été installé
initialement par délibération du 19 juin 2008.
       Par délibération du 13 mai 2011, et suite à la désignation le 1 er avril 2011 du nouveau
président du CASDIS par le président du conseil général, le conseil d’administration a été
renouvelé, par délibérations du 10 juillet 2014 puis du 26 mai 2015.
        Les délibérations successives d’installation des CASDIS continuent, comme la chambre
l’avait relevé lors de son précédent contrôle, de ne pas faire correspondre les représentants du
département titulaires avec leurs suppléants8, exception faite de la délibération du 26 mai 2015.
        Dans sa réponse, l’ordonnateur actuel indique que, depuis la délibération du
23 avril 2015 du conseil départemental, chaque titulaire est assorti d’un suppléant, ce que ne
prévoyait pas le règlement intérieur. Cependant, au cours du 1er semestre 2018, il s’engage à
rédiger un nouvel article 12 du règlement intérieur du conseil d’administration.

4
    Article R. 1424-1-1 du CGCT et son arrêté d’application du 2 août 2001.
5
    Catégorie A : population du département supérieure ou égale à 900 000 habitants.
6
    Arrêté du 2 janvier 2017.
7
    Chiffre se situant dans la fourchette de 15 à 30 fixée par l’article L. 1424-24-1 du CGCT.
8
    Article R. 1424-8 du CGCT : « Chaque candidature à un siège de titulaire est assortie de la candidature d’un
    suppléant » et article R. 1424-15 : « En cas de vacance d’un siège de représentant titulaire (…), ce titulaire
    est remplacé par son suppléant ».

                                                                                                                9
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

           1.2.2.2 Le bureau
              Composé de cinq membres, conformément au deuxième alinéa de
     l’article L. 1424-27 du CGCT, le bureau s’est vu déléguer, entre 2011 et 2016, par
     délibérations du CASDIS, l’ensemble des compétences permises par l’article L. 1424-27 du
     même code.

1.2.3 L’organisation opérationnelle

           1.2.3.1 Le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
        Au cours de la période sous revue, le schéma départemental d’analyse et de couverture
des risques (SDACR) 2006, approuvé par arrêté préfectoral du 23 mars 2007, s’est appliqué
jusqu’au 15 février 2013, date du nouvel arrêté préfectoral.
        Le nouveau SDACR procède à une analyse des risques et établit une liste d’une
cinquantaine d’objectifs non hiérarchisés. Il maintient trois groupements territoriaux9 désignés
« Est, Ouest et Centre ». Il prévoit un délai d’intervention de 3 à 7 minutes auquel il faut ajouter
10 à 20 minutes selon la classification des communes en mode dégradé10.
       Le nombre d’appels reçus rapporté à l’effectif permanent par garde de 6 du Centre de
traitement de l’alerte est de 60 000 en 201611.
        Conformément aux dispositions de l’article L. 1424-7 du CGCT, le SDACR doit être
révisé tous les cinq ans, après une évaluation de la réalisation des objectifs du précédent schéma.
Or, il a pris fin le 15 février 2018 et le temps nécessaire à son évaluation et au diagnostic va à
nouveau entraîner un important dépassement du délai de conformité, peu conciliable avec le
caractère stratégique de ce document de cadrage.

           1.2.3.2 Le règlement opérationnel
        Le règlement opérationnel, adopté par arrêté préfectoral du 31 juillet 2009, s’applique à
toute la période examinée. Il n’a pas été modifié à la suite de l’entrée en application du dernier
SDACR en 201312, soit pendant plus de trois ans. Ce n’est qu’en 2017 qu’il a fait l’objet d’une
nouvelle version, par arrêté préfectoral du 28 février 2017.

9
      Contre cinq, par exemple, pour le SDIS du Nord.
10
      Un mode dégradé est un mode dérogatoire au fonctionnement habituel, avec diminution de la capacité
      opérationnelle théorique en raison d’une panne, d’un manque d’effectif…
11
      Soit 360 000/6.
12
      Le 2ème alinéa de l’article R. 1424-42 du CGCT dispose pourtant que « Le règlement opérationnel prend en
      considération le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques et les dispositions des guides
      nationaux de référence mentionnés à l’article R. 1424-52. »

10
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU PAS-DE-CALAIS

       Il précise les moyens en hommes et en matériel nécessaires, ainsi que les consignes
opérationnelles relatives aux différentes missions du SDIS :
 un officier du Centre de traitement de l’alerte (CTA) et du Centre opérationnel départemental
  d’incendie et de secours (CODIS) est responsable des deux structures ;
 un chef de salle CODIS pilote trois opérateurs et un infirmier ;
 un chef de salle CTA pilote quatre opérateurs et un opérateur en horaire décalé.

       1.2.3.3 Le règlement intérieur
        Le précédent règlement intérieur, qui datait du 30 juin 2004, n’a été renouvelé que 12
ans et demi plus tard, par délibération du 16 décembre 2016, malgré son caractère évolutif et
les nouveaux textes de 2012 réformant en profondeur les statuts des sapeurs-pompiers.
       Le nouveau règlement intérieur prévoit un effectif minimum de la chaîne de
commandement, des astreintes des services médicaux, du CTA, du CODIS et des centres de
secours. Il intègre une instruction permanente qui précise les missions, le fonctionnement et le
positionnement du groupement territorial.
        À l’avenir, il importe que le SDIS tienne à jour les principaux documents cadre qui
définissent sa stratégie, son organisation et son fonctionnement.

       1.2.3.4 L’organigramme
        Deux organigrammes ont été élaborés en 2012 et 2016. Malgré quelques ajustements, il
persiste un manque de lisibilité quant au nombre de groupements fonctionnels et à des fonctions
éclatées, comme entre celles des finances et de moyens, qui auraient vocation à être rapprochées
au sein d’une même sous-direction.
       En dépit d’une nouvelle délibération du 27 octobre 2017, qui constitue une première
étape vers plus de lisibilité, une rationalisation de l’organigramme est encore à rechercher,
comme le souligne d’ailleurs un récent rapport de l’inspection générale de la sécurité civile.

1.3 Le cadre budgétaire et comptable

        Le SDIS dispose, en sa qualité d’établissement public administratif, d’un budget qui
classe les opérations par nature et qui n’est pas complété d’une présentation par fonction.
       Selon la base nationale de données InfoSDIS, aucun budget annexe n’est constitué pour
la formation et l’école départementale, qui est exploitée en régie directe. Or, les crédits de
formation dépassent 1,6 M€ alors que ladite base de données retrace, au total, dans d’autres
SDIS, une quinzaine de budgets annexes, dont certains sont d’un montant inférieur.
       La mission « comptabilité analytique » ne s’est mise en place qu’en 2016, structurée en
quatre domaines (les sites, les unités spécialisées, les frais d’alimentation et les bateaux)
aboutissant à quelques analyses ponctuelles en 2016 et en 2017. À titre d’exemple, le coût de
la manifestation Enduropale a été estimé à un montant total de 188 146,83 € pour 2016 mais le
montant retenu pour la facturation est inférieur de moitié. Seules les formations externes

                                                                                              11
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

spécifiques ont fait l’objet d’une analyse de leur coût, ainsi pour le simulateur, notamment pour
le comté du Kent et le SDIS du Nord. L’école départementale, qui bénéficie d’un rayonnement
national voire international, ne figure pas dans les quatre plans prioritaires de comptabilité
analytique.
       Ainsi, à ce jour, la comptabilité analytique, très partiellement mise en œuvre, ne permet
pas encore au SDIS de connaître le coût de toutes ses activités.
       Dans sa réponse, l’ordonnateur indique qu’il apportera une attention particulière à ce
point en 2018.

 Recommandation n° 1: mettre en œuvre la comptabilité analytique pour l’ensemble des
 prestations.

2 LES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATION ET LA GESTION DES
  RESSOURCES HUMAINES

2.1 Les coûts de personnel

2.1.1 La programmation des dépenses

        L’article L. 1424-35 du CGCT prévoit que : « La contribution du département au
budget du service départemental d’incendie et de secours est fixée, chaque année, par une
délibération du conseil départemental au vu du rapport sur l’évolution des ressources et des
charges prévisibles du service au cours de l’année à venir, adopté par le conseil
d’administration de celui-ci ». Or, de 2013 à 2017, tant ce rapport que la délibération font défaut
et le montant de la contribution du département n’est évoqué que dans les documents présentés
lors du débat d’orientation budgétaire.
        L’article précité prévoit également que : « Les relations entre le département et le
service départemental d’incendie et de secours et, notamment, la contribution du département,
font l’objet d’une convention pluriannuelle ». Or, la convention signée en 2009 est arrivée à
son terme le 31 décembre 2011, sans être renouvelée.

 Rappel au droit n° 1 : établir, chaque année, un rapport sur l’évolution des ressources
 et des charges prévisibles à soumettre au vote du conseil d’administration et établir avec
 le département une convention pluriannuelle, conformément à l’article L. 1424-35 du
 code général des collectivités territoriales.

12
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU PAS-DE-CALAIS

2.1.2 La prévision budgétaire

       L’analyse du compte 64 « Charges de personnel » montre que la qualité de la prévision
budgétaire est satisfaisante. Le taux de réalisation du budget est en moyenne de 99 % sur la
période examinée. Néanmoins, un ajustement important, de plus d’1,6 M€, a été nécessaire en
2013 pour la mise en œuvre de la réforme de la filière des sapeurs-pompiers professionnels.
        S’agissant des rémunérations versées au personnel titulaire, et à défaut de précision de
l’instruction budgétaire et comptable M61, seuls une comptabilité analytique ou des extraits du
système d’information des ressources humaines13 (SIRH) et de paie peuvent permettre de
distinguer les rémunérations versées aux sapeurs-pompiers professionnels de celles versées aux
personnels administratifs. Cependant, les logiciels utilisés pour le traitement de la paie, qui ne
sont pas équipés d’un dispositif de requête, nécessitent une extraction manuelle, empêchant un
suivi distinct de la masse salariale de ces deux catégories de personnel. Les logiciels équipant
les services ne sont pas tous interfaçables et la mise à jour de l’un d’eux peut provoquer des
dysfonctionnements sur un autre. Certains, dont SOFI (simulateur financier), sont en arrêt de
maintenance.

2.1.3 Le système d’information du SDIS

        Le SDIS dispose d’un système d’information des ressources humaines qui ne permet
pas d’être corrélé avec le système d’information des alertes, sauf à partir d’extractions
manuelles. En effet, le logiciel AGENDIS pour les ressources humaines exprime le temps
travaillé en unités de temps de travail (UTT), alors que le logiciel SYSTEL le présente en heures
réelles. Par conséquent, les données chiffrées du SDIS, suite aux extractions manuelles, sont
peu fiables, même si, comme le précise l’ordonnateur actuel dans sa réponse, les groupements
« ressources humaines » et « organisation et coordination des secours » ont pour objectif de
développer une passerelle automatique entre les deux logiciels.
       Par ailleurs, le SDIS craint de devoir remplacer dans les cinq ans son système
d’information par un système centralisé et redoute les inconvénients de la transition, notamment
son coût. Dans sa réponse, l’ordonnateur considère néanmoins la chose possible, en fonction
des contraintes financières.
        Fonctionnant sans schéma directeur des systèmes d’information, l’objectif de rédaction
d’un tel document est annoncé par l’ordonnateur pour l’année 2018.

 Recommandation n° 2 : mettre en œuvre un schéma directeur des systèmes
 d’information.

13
     Le SIRH est une interface entre la gestion des ressources humaines (GRH) et les techniques de l’information
     et de la communication (TIC), soit le système d’information de ressources humaines.

                                                                                                             13
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

2.1.4 L’évolution des coûts

       Les dépenses totales de personnel sont passées de 77,8 M€ en 2011 à 90,5 M€ en 2016,
soit une augmentation de 16,3 %, alors que les effectifs ont progressé de 8,85 % sur la même
période. En 2016, les dépenses de personnel représentent 87 % des charges courantes du budget.
La rémunération du personnel titulaire a progressé de 15,2 %, et les vacations versées aux
sapeurs-pompiers volontaires, de 15 % (cf. annexe n° 2). Le coût du personnel par habitant est
de 60,69 €, légèrement inférieur à celui observé dans la même catégorie au niveau national, de
62 €.
        Le coût moyen par grade a été calculé par le SDIS (cf. annexe n° 3) pour les sapeurs-
pompiers professionnels et les personnels administratifs. Il n’a pas pu toutefois transmettre les
données d’effectifs en ETPT14, ni les données pour les sapeurs-pompiers volontaires, au motif
qu’ils sont rémunérés en coût horaire.
       Le coût moyen d’un sapeur-pompier professionnel, tous grades confondus, a augmenté
de 11,68 % entre 2011 et 201615. Celui des professionnels du service de santé et de secours
médical (SSSM) a évolué de 10,42 %, et celui d’un personnel administratif a crû, pour sa part,
de 6,11 % sur la même période16.

2.2 Les effectifs et leur gestion

2.2.1 Les chiffres clés

       En 2016, le SDIS du Pas-de-Calais fonctionne avec 4 760 agents, répartis entre 1 187
sapeurs-pompiers professionnels (SPP), dont 226 en service hors rang (SHR)17, 15 personnels
des services de santé et de secours médical (SSSM), 3 318 sapeurs-pompiers volontaires (SPV)
et 240 personnels administratifs, techniques et spécialisés (PATS).

                                             Répartition des effectifs du SDIS en 2016

  SPP        SHR         SPV intégrés       SPV non intégrés       SSSM        Total SP       PATS          Total
     961     226                        3 318                        15          4 520         240          4 760

Source : SDIS – retraitement chambre régionale des comptes.

14
      ETPT : équivalent temps plein travaillé.
15
      Soit 11 % pour les officiers supérieurs, 11,84 % pour les officiers subalternes, 11,83 % pour les sous-officiers
      et 12,87 % pour les gradés et sapeurs.
16
      Soit 3 % pour la catégorie A, 3,58 % pour la catégorie B et 25,17 % pour la catégorie C.
17
      Un sapeur-pompier professionnel en service hors rang accomplit toutes tâches administratives et techniques
      ainsi que la formation et la représentation.

14
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU PAS-DE-CALAIS

        Le taux de professionnalisation du SDIS correspond aux effectifs de sapeurs-pompiers
professionnels, y compris ceux en service hors rang, majorés des effectifs de SSSM, rapportés
à l’effectif total des sapeurs-pompiers. Celui du SDIS du Pas-de-Calais ressort à 26,59 %.

                                     Taux de professionnalisation du SDIS

       SPP              SSSM               SPV                Taux de professionnalisation
       1 187              15               3 318                        26,59 %

Source : SDIS.

       Pour sa part, dans sa réponse, l’ordonnateur actuel fait valoir que le SDIS, sur la base
des 9 SDIS de 1ère catégorie comportant plus de 1 000 SPP, a estimé un taux de
professionnalisation de 25 %.
        Le SDIS accorde une importance toute particulière à la formation de ses agents, qui se
répartit, en nombre de jours de formation, entre professionnalisation à hauteur de 82 %,
intégration pour 17 %, perfectionnement pour 4 % et préparation aux concours pour 1 %.
       En 2016, la gestion des ressources humaines s’effectue au sein de la sous-direction des
emplois et des compétences. Cette dernière est scindée en quatre groupements : « emplois et
gestion des compétences », « formation/sport », « ressources humaines » et « sapeurs-pompiers
volontaires ».
        Le groupement « emplois et gestion des compétences » gère les recrutements, la
mobilité, l’accompagnement et le développement professionnel. Celui des ressources humaines
est chargé de la gestion des carrières et de la prospective financière, de la gestion du temps de
travail et des retraites et des instances de concertation statutaires.
       Le groupement « sapeurs-pompiers volontaires », créé spécifiquement en raison de leur
nombre important, assure la gestion des carrières et la protection sociale, la promotion et le
développement du volontariat, ainsi que la gestion budgétaire de cette catégorie de personnels.
        Le SDIS utilise, notamment, le logiciel de gestion des ressources humaines de
l’éditeur CEGID-PUBLIC pour suivre sa masse salariale et ses effectifs.

2.2.2 L’évolution des effectifs

        L’effectif des sapeurs-pompiers professionnels, qui représente 25 % de l’effectif total,
a progressé de 6,74 % entre 2011 et 2016, passant de 1 112 à 1 187 agents, alors que la hausse
n’a été que de 0,7 % au niveau national sur cette période (cf. annexe n° 4). Selon le SDIS, cette
forte augmentation est notamment liée à l’évolution de la durée du temps de travail, qui s’est
traduite par la création de 41 postes de sapeurs-pompiers professionnels en 2014, pour éviter
une dégradation des délais d’intervention.

                                                                                               15
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

        Dans le même temps, les interventions, notamment les sorties au feu, ont augmenté de
12,5 % (7 861 en 2011, 8 758 en 2015 et 8 845 en 2016) et les opérations de secours à victime
pour accidents de 11 % (5 244 en 2011, 5 489 en 2015 et 5 822 en 2016). Toutefois, il est relevé
que les données chiffrées communiquées par le SDIS sont supérieures à celles apparaissant dans
InfoSDIS pour les sorties au feu (en 2011 : 7 423 ; en 2015 : 8 195).
       La part du nombre d’officiers par rapport à l’effectif total des sapeurs-pompiers
professionnels a augmenté entre 2011 (12,14 %) et 2016 (14,4 %).
       Rapporté au nombre d’habitants, le SDIS compte 1 sapeur-pompier professionnel pour
1 256 habitants18 contre 1 pour 1 260 habitants dans le Nord.
       L’effectif total de personnel administratif, technique et spécialisé (PATS)19 s’élève à
240 agents en 2016 contre 247 en 2011, soit une baisse de 2,9 %. Le centre InfoSDIS recense,
pour sa part, 316 agents en 2015 (alors que les données du SDIS indiquent 242), contre 248 en
2011, soit une augmentation de 27,4 %. Ils représentent 5 % de l’effectif total, soit 1 personnel
administratif pour 6 211 habitants20 en 2016 contre 1 pour 5 155 habitants dans le Nord.
        Environ 80 % des personnels administratifs appartiennent à la catégorie C. Le SDIS a
indiqué que les recrutements se font sur cette catégorie en raison des vacances de postes très
longues. Selon lui, ce métier serait peu connu et n’attirerait pas en raison de ses particularités.
Par ailleurs, il ne recourt pas à du personnel saisonnier.
       Le SDIS n’a pas pu produire les données sur les sapeurs-pompiers volontaires, en
distinguant ceux intégrés et non intégrés. Un document montre cependant que l’effectif total
des sapeurs-pompiers volontaires – hors SSSM et hors doubles statuts (cf. annexe n° 5) – est
passé de 2 999 en 2011 à 3 318 en 2016, soit une hausse de 10,64 %. Le SDIS explique cette
évolution par l’augmentation du nombre d’interventions et par l’effectif de garde au dernier
règlement opérationnel.
       Parmi ces sapeurs-pompiers volontaires, ceux affectés en centre de première
intervention ont diminué de 69 %, en raison de fermetures de centres. La possibilité leur a été
donnée de rester sapeurs-pompiers volontaires, soit au SDIS, soit dans celui d’un département
proche.
       Le reste de l’effectif a progressé de 17,27 %, dont 220 % pour les sous-officiers après
application des dispositions du décret n° 2013-412 du 17 mai 2013.

18
     Population INSEE : 1 490 820 (source : stat DGSC 2016 données 2015) : 1 187.
19
     Le personnel « PATS » sera désigné dans le présent rapport sous le nom de « personnel administratif ».
20
     Population INSEE : 1 490 820 (source : stat DGSC 2016 données 2015) : 240.

16
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU PAS-DE-CALAIS

2.2.3 La gestion des ressources humaines

           2.2.3.1 Les sapeurs-pompiers professionnels

2.2.3.1.1 L’incidence des réformes intervenues depuis 2012

        La réforme des cadres d’emplois des sapeurs-pompiers professionnels, entrée en vigueur
le 1er mai 201221, a permis, dans le cadre d’un premier protocole, d’appliquer la totalité de la
réforme pour la filière des sergents dans un délai de 3,5 ans. Pour les adjudants et officiers, la
mise en œuvre s’étale sur 7 ans. Ainsi, dans sa réponse, l’ordonnateur actuel indique que le coût
global est estimé par le SDIS à 2 M€ sur les 7 années de la période transitoire (2012-2019).
            La filière service de santé et de secours médical (SSSM) a fait également l’objet de
     mesures de revalorisation, suite au classement des infirmiers et des cadres de santé de
     sapeurs-pompiers professionnels en catégorie A22. Le coût pour l’établissement a été
     d’environ 8 800 € en 2016, tous les médecins, un pharmacien et deux cadres de santé étant
     aux échelons maximum.
              Enfin, la mise en œuvre à compter du 1er janvier 2017, dans la fonction publique
     territoriale, du protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations
     (PPCR)23 visant à transformer une partie des primes en points d’indice, a été chiffrée par le
     SDIS à 850 000 €.

2.2.3.1.2 Les recrutements et la gestion prévisionnelle des emplois

        La fiabilité des données chiffrées en matière de flux de personnel pour les
années 2011 à 2016 est incertaine. En effet, le tableau des flux d’entrée et de sortie
(cf. annexes n° 6 et n° 7) montre une évolution des effectifs de sapeurs-pompiers professionnels
et personnels administratifs différente de celle ressortant du tableau des effectifs, ainsi que des
états du personnel annexés aux comptes administratifs.
        En 2012, 2014 et 2015, les recrutements de sapeurs-pompiers professionnels ont été plus
nombreux que les départs à la retraite et les mutations. L’augmentation des effectifs en 2012
est due à la mise à disposition/intégration de 20 personnels administratifs en sapeurs-pompiers
professionnels au CTA-CODIS et au recrutement de 10 sapeurs-pompiers professionnels sur
des postes vacants. L’année 2014 a connu un pic dans les recrutements en raison de l’évolution
de la durée du temps de travail, tandis que 23 nouveaux sapeurs-pompiers professionnels ont
été embauchés en 2015, dont 16 sur Calais pour absorber les flux migratoires (cf. annexe n° 7).

21
      Décret n° 2012-519 du 20 avril 2012 modifiant le décret n° 90-850 du 25 septembre 1990 portant dispositions
      communes à l’ensemble des sapeurs-pompiers professionnels.
22
      Décrets n° 2016-1176 du 30 août 2016 portant statut particulier du cadre d’emplois des infirmiers de sapeurs-
      pompiers professionnels, et n° 2016-1177 du 30 août 2016 portant statut particulier du cadre d’emplois des
      cadres de santé de sapeurs-pompiers professionnels.
23
      Décret n° 2016-588 du 11 mai 2016 portant mise en œuvre de la mesure dite du « transfert primes/points ».

                                                                                                                17
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

       Quant à l’effectif total physique des personnels administratifs, des variations sont
observées, selon le tableau en annexe n° 4, de 247 en 2011 à 240 en 2016.
       Le SDIS indique que les arrivées supérieures aux départs en 2011 (+ 8 agents) et 2013
(+ 7 agents) étaient liées à des longues vacances de poste en informatique. Il a dû également
pourvoir au remplacement des personnels administratifs qui ont été recrutés au CTA/CODIS.
        Concernant les sapeurs-pompiers professionnels, 43,2 % appartiennent à la tranche
d’âge comprise entre 30 et 39 ans contre 40 % au niveau national. Le SDIS dénombre 8,5 % de
sapeurs-pompiers professionnels de moins de 30 ans, contre le double au niveau national. La
situation résulte du recrutement de 150 sapeurs-pompiers sur une même tranche d’âge.
        Une part de plus en plus importante d’officiers de sapeurs-pompiers professionnels
effectue l’ensemble de leur carrière au sein du SDIS. Ainsi, 11,30 % d’entre eux détenaient une
ancienneté de plus de 10 ans en 2016, contre 3,6 % en 2011. La proportion de ceux ayant 20
ans a doublé sur la période (4,4 % en 2016, 2 % en 2011). Selon le SDIS, cette situation serait
liée au fait que les sapeurs-pompiers sont moins mobiles, que les postes se raréfient à partir
d’un certain grade et qu’il est plus facile d’évoluer en interne dans les SDIS importants en raison
de besoins supérieurs.
       Le constat est identique pour les personnels administratifs de cadre A. La part de ceux
possédant plus de 10 années d’ancienneté a pratiquement triplé (20,8 % en 2016, 7,6 % en
2011), et si aucun n’avait plus de 20 années d’ancienneté en 2011, ils étaient 4,1 % dans ce cas
en 2016 (cf. annexe n° 8).
       Le SDIS indique s’être inscrit dans une démarche de gestion prévisionnelle des emplois,
des effectifs et des compétences (GPEEC), mais aucune présentation n’en est faite devant le
conseil d’administration. Il dispose pour cela, comme indiqué plus haut, d’un groupement
fonctionnel « emplois et gestion des compétences », composé d’un service « recrutement et
mobilités » et d’un service « accompagnement et développement professionnel », qui recense
les souhaits de mobilité, les besoins de formation et de reclassement lors des évaluations.
       Selon le SDIS, les principales difficultés consistent à évaluer précisément le nombre de
départs en retraite et l’impact des mesures transitoires liées à l’évolution du statut des sapeurs-
pompiers professionnels.
       La GPEEC ne s’appuie donc pas sur une véritable politique portée par les élus, capable
de préparer le SDIS aux économies de gestion devenues nécessaires.

 Recommandation n° 3 : mettre en œuvre une gestion prévisionnelle des emplois, des
 effectifs et des compétences.

18
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DU PAS-DE-CALAIS

2.2.3.1.3 La carrière des sapeurs-pompiers professionnels

        L’article 78 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 198424 dispose que l’avancement d’échelon
est fonction à la fois de l’ancienneté et de la valeur professionnelle. L’article 73 du règlement
intérieur de 2004 applicable énonce, quant à lui, que l’avancement d’échelon à l’ancienneté
maximale est accordé de plein droit et qu’il peut intervenir à l’ancienneté minimale lorsque la
valeur professionnelle le justifie. La délibération du 13 juillet 2012 en fixe les modalités,
notamment au regard de la commission administrative paritaire, et prévoit la possibilité d’un
avancement intermédiaire.
        Le nouveau règlement intérieur du 19 décembre 2016, désormais en vigueur, introduit
quatre niveaux d’atteinte des objectifs pour évaluer la valeur professionnelle d’un agent et
prévoit que l’avancement d’échelon se fait à la durée maximale lorsque les objectifs ne sont pas
atteints. Lorsqu’ils le sont de manière partielle, l’avancement est évalué par la hiérarchie.
Toutefois, dans les faits, les avancements d’échelon se font de manière quasi-systématique à
l’ancienneté la plus courte.
        En ce qui concerne l’avancement de grade, l’article 35 de la loi du 19 février 2007
relative à la fonction publique territoriale a donné la possibilité aux collectivités de retenir des
ratios promus/promouvables. C’est ainsi qu’un protocole signé le 29 mai 2013 a fixé les critères
d’avancement de grade des catégories B et C pour les années 2013 à 2015, ainsi que des ratios.
Le coût annuel a été estimé par le SDIS à 300 000 €.
       Un second protocole intervenu le 26 février 2016 pour les années 2016 à 2019 indique
que la situation financière de l’établissement conditionnera sa mise en application. Selon le
SDIS, l’effort financier a été de 200 000 € sur 2016 et le sera pour un montant identique en
2017.
       Pour l’accès au grade de colonel, la durée moyenne d’ancienneté est passée de 5 ans en
2011 à 8 ans en 2016. Cela s’explique par le fait que ce grade est le plus élevé et que l’effectif
théorique est de 5 pour le département pour un effectif réel de 4 colonels. Pour les lieutenants
colonels, en revanche, cette durée a diminué de 6 ans en 2011 à 4 ans en 2016. Le SDIS en
comptait 15 au 31 décembre 2016 pour un effectif théorique réglementaire de 22. Enfin, pour
les commandants, la durée moyenne d’ancienneté a doublé (2 ans en 2011, 4 en 2016).
L’effectif théorique de ce grade était de 26 en 2016, pour un effectif réel de 18 (cf. annexe n° 9).
       En 2016, la promotion au grade supérieur est intervenue quasi systématiquement à la
durée minimale (cf. annexe n° 10).
       Le nombre total d’officiers promus (3 en 2011, 5 en 2012) a très fortement augmenté en
2013 et 2014 (respectivement 10 et 11) pour revenir à 7 en 2015 et 4 en 2016. 33 % des
candidats promouvables ont ainsi été promus en 2011, 21 % en 2016, avec un pic à 55 % en
2014.
        Le SDIS justifie ces augmentations de 2013 et 2014 par le fait que le nouvel
organigramme, réaménagé en 2012, a permis d’affecter des sapeurs-pompiers professionnels
sur des postes de personnels administratifs.

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     Portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

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