THINK ACT - Pour un vrai choix stratégique d'investissement public dans les territoires
←
→
Transcription du contenu de la page
Si votre navigateur ne rend pas la page correctement, lisez s'il vous plaît le contenu de la page ci-dessous
THINK
ACT
BEYOND MAINSTREAM
Octobre 2015
Pour un vrai choix stratégique
d’investissement public
dans les territoires
Trois scénarios de contribution des territoires
à la croissance française
2 THINK ACT
Investissement public dans les territoires P LU S
Cartog
3
r
la répa aphie de
rtit
THE BIG compé ion des
tences
P.25
64%
c’est le poids cumulé des 5 premières nouvelles régions
dans le PIB français – contre 71% en Allemagne.
Page 12
57%
des emplois créés entre 2008 et 2012 en France l’ont été
dans les 4 aires métropolitaines : la France se polarise.
Page 13
1,1 POINT
de pib annuel, soit 242 Mds Eur entre 2015 et 2025,
c’est l’impact potentiel d’une stratégie de focalisation des
investissements publics sur les principales métropoles.
Page 22THINK ACT 3
Investissement public dans les territoires
La réforme territoriale
en cours répond-elle
aux enjeux de l’économie
française ?
La question mérite d’être posée, tant les collectivités Si la réforme permet des avancées institutionnelles et
sont un contributeur à la croissance. Elles portent à de gouvernance notables, elle ne répond que partielle-
elles seules 221 milliards d’euros de dépenses, dont 58 ment aux enjeux économiques. En effet, l’économie
milliards d’euros d’investissement, soit les deux tiers française se polarise. L’emploi et les richesses tendent
de l’investissement public. Ces flux d’investissement à se concentrer dans quelques zones dynamiques, plus
produisent d’importants effets d’entraînement, que par le passé. Or, le modèle territorial français,
puisqu’une grande partie est orientée vers la construc- même après la réforme, ne sera pas adapté à cette nou-
tion de bâtiments et d’infrastructures. Dans les terri- velle donne.
toires les moins dynamiques économiquement, les
dépenses des collectivités représentent, encore plus Une réflexion ambitieuse s’impose donc concernant
qu’ailleurs, un facteur structurant en termes de créa- l’orientation des investissements publics dans les ter-
tions d’emplois et d’activité. ritoires. Plusieurs scénarios sont à cet égard possibles.
Or, dans un contexte de crise des dépenses pu- L’un d’entre eux – plutôt iconoclaste – permet de ren-
bliques, les collectivités locales sont confrontées à une forcer la croissance potentielle de la France à moyen et
mise sous pression de leurs capacités financières, alors long terme en concertant davantage qu’aujourd’hui, et
que le système territorial français reste particulière- à rebours d’une logique de péréquation, l’effort public
ment stratifié et sous-critique par rapport aux stan- en direction d’un nombre restreint de « locomotives »
dards européens. métropolitaines.
La réforme territoriale engagée par le gouverne-
ment a voulu apporter des réponses : faire émerger des
ensembles de plus grande taille (régions et métro-
poles) aux compétences claires et à la capacité d’action
renforcée. Au-delà de l’angle politique et administratif,
l’enjeu est donc celui du renforcement de la contribu-
tion des territoires au moteur économique hexagonal,
en termes de volumes d’investissement, d’orientation
et de ventilation territoriale de ceux-ci. Et, in fine, d’im-
pact sur le PIB.4 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
Un modèle territorial
français sous pression.
Le modèle territorial français est aujourd’hui sous néanmoins, comme le révèle le dernier rapport de la
pression. Particulièrement complexe et stratifié, il est Cour des Comptes, un sérieux coup d’arrêt depuis 2014.
depuis quelques années confronté à une probléma- Inadéquation entre les dépenses et les recettes : le
tique de financement, du fait d’un accroissement des bloc communal (intercommunalités et communes)
transferts des missions de l’Etat vers les collectivités. perçoit la majorité des recettes, via les impôts locaux,
Parallèlement, alors que les projets et les politiques à alors même que les postes de dépenses les plus dyna-
mener sont de plus en plus complexes, les collectivités miques – l’action sociale, l’enseignement, le transport
territoriales peinent à accéder aux compétences adé- – relèvent des régions et des départements.
quates, ce qui limite leur capacité de réponse aux en- Réduction programmée de la dotation générale de
jeux auxquels elles sont confrontées. fonctionnement (DGF) attribuée aux communes par
l’Etat : la diminution de 1,5 milliards d’euros décidée
UN MODÈLE COMPLEXE ET STRATIFIÉ pour 2014 – et compensée par l’augmentation de la fis-
L’organisation territoriale de la France est complexe et calité transférée – sera poursuivie par une réduction de
difficilement lisible en comparaison de celle de ses voi- 11 milliards d’euros entre 2015 et 2017, soit 3,67 mil-
sins. Les collectivités françaises sont très nombreuses, liards par an, répartis au prorata des ressources totales
représentant 41% des collectivités européennes. A de chaque collectivité.
Cette complexité se retrouve au niveau de la structure La dégradation de la situation financière des collec-
des dépenses des administrations publiques locales tivités territoriales est d’autant plus problématique que
(APUL), qui représentent pas moins de 21% de la dé- celles-ci sont – de longue date et encore aujourd’hui –
pense des administrations en 2013, avec 220 milliards un acteur majeur de l’investissement public en France,
d’euros de dépenses, dont 60% correspondent aux dé- en représentant plus des deux tiers.
penses de fonctionnement, 13% aux dépenses sociales L’investissement public local concerne en outre des
et 26% aux dépenses d’investissement (hors service de secteurs stratégiques, tels que la construction ou les
la dette). Au sein de cet ensemble les communes infrastructures, mais également – et de plus en plus –
comptent pour 43% (plus 13% pour les intercommu- des domaines clés en matière de cohésion sociale et de
nalités, les départements 32% et les régions 12%). B préparation de l’avenir (éducation, santé, recherche).
A cet égard, la diminution de leur capacité d’investisse-
UNE MISE SOUS PRESSION FINANCIÈRE ment fait peser un risque sur le modèle économique et
Les budgets des collectivités locales sont sous pres- social français.
sion. Le taux d’endettement des collectivités locales est
en hausse depuis 2006, sous l’effet combiné de la DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS COMPLEXES
hausse des dépenses et de la baisse de recettes : Depuis les années 1980, la réorganisation du modèle
Hausse des dépenses d’investissements dans les com- territorial français se traduit par le transfert progressif
munes et les régions, hausse des charges de fonction- de missions de l’Etat vers les collectivités. Mais les
nement dans les EPCI, et hausse des dépenses sociales marges de manœuvre pour poursuivre cette dyna-
(principalement dans les départements) qui a connu mique paraissent aujourd’hui étroites.THINK ACT 5
Investissement public dans les territoires
A
COMPLEXITÉ
L’organisation territoriale de la France est complexe
et difficilement lisible en comparaison de ses voisins
STRATES DES COLLECTIVITÉS # COMMUNES EN FRANCE ET DANS D’AUTRES PAYS EUROPÉENS
LOCALES FRANÇAISES
36 658
36 658
communes
13 400
syndicats de communes
2 133
11 250
~8 000 ~8 000
EPCI à fiscalité propre
589
101
départements
France Allemagne Italie Espagne Belgique
22 41%
Collectivités
PART DES
COLLECTIVITÉS
59%
Collectivités
régions métropolitaines françaises FRANÇAISES DANS des autres
pays européens
L’ENSEMBLE
DES COLLECTIVITÉS
DES 28 PAYS
EUROPÉENS
Source : presse, Roland Berger6 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
B
RÉPARTITION DES DÉPENSES PUBLIQUES LOCALES [Mds Eur ; % ; 2013]
1 200 221 1) 221
21% Administrations 12% Régions 14% Achats et
publiques locales charges externes
32% Départements 26% Frais de personnel
32% Administration
centrale
30% Dépenses d’intervention
13% Intercommunalités
47% Administrations
sociales 43% Communes
6% Subventions d’équipement
20% Dépenses d’équipement
4% Autres
1) Organismes divers à compétences spécialisées sur le territoire d’une commune ou d’un département et des chambres consulaires et hors remboursement
de dettes liées aux dépenses d”investissements
Source : Cour des comptes, Observatoire des finances publiques, Roland Berger
Outre la pression qui pèse sur les finances publiques matière de logement, de transport, de gestion des es-
locales, la plupart des collectivités ne dispose que d’un paces naturels…) impliquent des investissements sup-
nombre restreint d’agents, et d’un personnel d’enca- plémentaires. De même que la prise en compte du
drement limité. En dépit de la montée en compétences vieillissement de la population (transport, mobilier
de leur personnel ces dernières années, seuls 9% de urbain, services de proximité…). Dans un contexte de
leurs agents appartiennent à la catégorie A. Et si les contraintes budgétaires accrues, ces évolutions se tra-
effectifs ont cru de 25% entre 2004 et 2014, l’âge moyen duisent également par un besoin de montages finan-
des titulaires est de 45 ans et 36% ont plus de 50 ans, ciers plus complexes.
ce qui préfigure un besoin de renouvellement impor-
tant à moyen terme. Parallèlement, les collectivités font face à une diminu-
tion de l’accès à l’expertise publique. Depuis le 1er jan-
Or, les sujets à traiter par les collectivités territoriales vier 2012, les fonctions d’ingénierie technique ne sont
sont de plus en plus divers et complexes, en raison de plus prises en charge par l’Etat. La loi dite « MURCEF »
l’accroissement tendanciel de leurs compétences au du 11 décembre 2001 limite l’assistance technique
cours des dernières décennies. A cela s’ajoutent des (AMO et maîtrise d’œuvre) à quelques cas dérogatoires.
évolutions à la fois technologiques (la transition numé- Cette disparition de l’assistance technique publique
rique), réglementaires (le développement de nouvelles n’a pas fait l’objet d’une compensation financière.
normes environnementales), ou sociétales (le vieillis- C’est pour remédier aux principales faiblesses du
sement), qui modifient aussi bien la nature des projets modèle territorial français que le gouvernement a en-
à mener que les modes d’intervention à déployer. gagé début 2014 une importante réforme territoriale.
Le développement des Smart cities et des Smart grids Mais, au regard des enjeux auxquels sont confrontés
transforme en profondeur les besoins en matière d’ingé- les territoires, elle ne répond qu’en partie aux ten-
nierie de construction et d’aménagement (intégration dances profondes que connaît l’économie française, et
d’enjeux liés aux systèmes d’information). Les exigences en particulier à la dynamique de polarisation territo-
en matières de rénovation et de mise à niveau des équi- riale qui tend à concentrer la création de richesses au-
pements, ainsi que tous les enjeux de durabilité (en tour des grandes métropoles.THINK ACT 7
Investissement public dans les territoires
La réforme territoriale :
une réponse à compléter
face aux transformations
de l’économie française.
UNE RÉFORME COMPLEXE, AUX OBJECTIFS tariat d’Etat à la réforme territoriale), en limitant le
AMBITIEUX nombre d’organismes de développement économique
La réforme territoriale lancée par le gouvernement (75 par région en moyenne) et en fusionnant certaines
Ayrault début 2014 poursuivait quatres objectifs com- structures régionales et départementales.
plémentaires :
La clarification des compétences, par la réduction Pour répondre à ces objectifs, la réforme territoriale a
des strates administratives et la clarification de l’exer- été déclinée en trois lois : la loi de Modernisation de
cice des compétences aux différents niveaux, afin de le l’action publique territoriale et d’affirmation des mé-
rendre plus lisible pour les citoyens et élus locaux. tropoles (Maptam) de janvier 2014, qui créé notam-
Le renforcement de la compétitivité des régions, à ment le nouveau statut des métropoles ; la loi relative
travers l’accroissement de leur taille – permettant de à la délimitation des régions adoptée en décembre
bénéficier d’écosystèmes plus larges propres à favoriser 2014, qui redessine la carte des régions françaises ;
l’investissement et la croissance – et le développement la loi Nouvelle Organisation Territoriale de la Répu-
de compétences nécessaires pour devenir des moteurs blique (NOTRe) approuvée par l’Assemblée le 10 mars
du développement économique (soutien aux filières in- 2015, qui vise à clarifier les compétences des différents
dustrielles, aides aux entreprises, infrastructures). niveaux de collectivités. C
La mutualisation des moyens communaux, à tra-
vers la montée en puissance des intercommunalités 1. LA LOI MAPTAM :
(en atteignant des regroupements d’au moins 20 000 CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
habitants), ces nouvelles intercommunalités devenant ET RENFORCEMENT DES MÉTROPOLES
l’échelon de l’action publique de proximité. Cet objec- Un certain nombre de dispositions de la loi Maptam
tif se double de celui de continuer d’assurer les ser- vise à clarifier les responsabilités des collectivités lo-
vices de proximité, en soutenant les 86% de communes cales, d’abord à travers une évolution de la gouver-
de moins de 2 000 habitants de France dans la gestion nance. Une Conférence territoriale de l’action pu-
des services de la vie quotidienne. blique est ainsi constituée dans chaque région afin de
La réalisation d’économies budgétaires, en rédui- « favoriser un exercice concerté des compétences des
sant les flux croisés de financement entre collectivités collectivités territoriales ». Cette instance rassemble le
(qui s’élèveraient à 5,7 milliards d’euros selon le secré- président du Conseil régional, les présidents des8 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
Conseils départementaux, des représentants des inter- 2. LA LOI RELATIVE À LA DÉLIMITATION
communalités et des communes, qui doivent débattre DES RÉGIONS ET LA REFONTE DE LA CARTE
d’un pacte de gouvernance territoriale. RÉGIONALE
La clarification des compétences et de leurs condi- Point phare de la réforme territoriale, la création de 13
tions d’exercice est ensuite prévue par l’institution de grandes régions est prévue par la loi relative à la déli-
chefs de file. Aux Régions le développement écono- mitation des régions. D
mique, le soutien à l’innovation, les aides aux entre- Rassemblant des zones géographiques très hétéro-
prises, le développement de l’intermodalité, l’aména- gènes, cette loi accroît sensiblement la taille des ré-
gement et développement durable. Aux départements gions françaises, en faisant passer leur nombre de 22 à
l’action sociale, ce qui relève de l’autonomie des per- 13. Parallèlement, les lois Maptam et NOTRe prévoient
sonnes et de la solidarité des territoires. Le bloc com- l’accroissement de leurs compétences, notamment sur
munal est chef de file pour l’organisation des services le plan économique : monopole des décisions d’inter-
publics de proximité, l’aménagement de l’espace, la vention économique dans leur territoire, de l’octroi des
mobilité durable et la qualité de l’air. aides directes aux entreprises, instigation d’un schéma
Enfin et surtout, la loi Maptam créé un nouveau régional prescriptif de développement économique,
statut des métropoles. Les métropoles de Paris, Lyon, d’innovation et d’internationalisation.
et Aix-Marseille-Provence sont dotées d’un régime spé-
cifique, tandis que les critères suivants sont précisés 3. LA LOI NOTRe ET LA CLARIFICATION DES
pour qu’un EPCI soit transformé en métropole : avoir ATTRIBUTIONS
une fiscalité propre, former un ensemble de plus de Complétant les dispositions de la loi Maptam, la loi
400 000 habitants, être situé dans une aire urbaine de NOTRe vise à clarifier les attributions des différentes
plus de 650 000 habitants, et avoir la possibilité de se types de collectivités locales. Elle supprime la clause de
voir transférer l’exercice de certaines compétences du compétence générale pour les départements et les ré-
département ou de la région. gions, et maintient les communes comme échelon de
D’ici janvier 2016, 14 métropoles seront ainsi base de la République. Elle prévoit la montée en puis-
créées, dont certaines se révèleront sans doute très sance des intercommunalités (en fixant le seuil de 20
complexes à gérer. En effet, 124 communes sont re- 000 habitants pour la création d’un EPCI) qui doivent
groupées dans le Grand Paris, 93 à Aix-Marseille-Pro- assurer les services de proximité auprès des communes.
vence et 71 à Rouen. Et si les communautés urbaines Les départements verront leur champ d’action recentré
de Lille, Strasbourg, Lyon et Bordeaux ont été insti- sur les compétences relatives aux solidarités sociales et
tuées à la fin des années 1960 et bénéficient donc d’une territoriales, et les régions disposeront de nouvelles
longue expérience de gestion, celles de Toulouse ou de prérogatives en matière de développement écono-
Nice ne datent que de la fin des années 2000. mique, de transport et d’aménagement du territoire.
La loi Maptam prévoit la possibilité du transfert d’une DES RÉPONSES PARTIELLES,
proportion significative de compétences aux métro- QUI LAISSENT LE MODÈLE TERRITORIAL
poles. Par exemple, pour les communes, ce qui relève FRANÇAIS AU MILIEU DU GUÉ
de l’aménagement de l’espace métropolitain, la poli- En dépit d’avancées significatives qui vont incontesta-
tique locale de l’habitat (PLH), la politique du loge- blement dans le bon sens, les transformations opérées
ment, ou la politique de la ville. Concernant les compé- par ces réformes laissent le modèle territorial français
tences départementales, la métropole peut, par au milieu du gué. D’abord car la simplification des ni-
convention passée avec le département, prendre en veaux des compétences entre collectivités – et des coûts
charge l’attribution des aides au titres du fonds de so- afférents – n’est pas encore pleinement clarifiée. Mal-
lidarité pour le logement, ou encore la gestion des gré les évolutions apportées par les lois Maptam et
routes. Elles pourront également exercer des compé- NOTRe, les lignes de partage demeurent encore com-
tences de gestion de lycées ou de développement éco- plexes notamment concernant l’éducation (gestion des
nomique dévolues aux Régions. collèges dévolue aux départements, gestion des lycées
aux régions) ou encore les transports. ANNEXESTHINK ACT 9
Investissement public dans les territoires
C
IMPLICATIONS DE LA RÉFORME TERRITORIALE
La Réforme territoriale comprend 3 volets dont le déploiement courra jusqu’en 2020
VOLET 1 VOLET 2 VOLET 3
CRÉATION DU NOUVEAU CARTE RÉGIONALE CLARIFICATION
STATUT DE MÉTROPOLES Loi relative à la délimitation DES COMPÉTENCES
Loi Maptam 1) des régions 2) Loi NOTRe 3)
16 décembre 2010
Création du statut de métropole
1er janvier 2012
Création de la métropole Nice
Côte-d’Azur
Janvier 2014 15 décembre 2014
Loi de Modernisation de l’action Adoption par le Sénat de la carte à
publique territoriale et 13 régions
d’affirmation des métropoles
(MAPTAM)
→→ Création d’un nouveau statut
pour les métropoles afin de
clarifier l’exercice des
compétences au niveau local
→→ Renforcement des compétences
des intercommunalités
1er janvier 2015 10 mars 2015
Création des métropoles de Rennes, Approbation par l’Assemblée du
Bordeaux, Toulouse, Nantes, Brest, projet de loi NOTRe (Nouvelle
Lille, Rouen, Grenoble, Strasbourg, Organisation Territoriale de la
Montpellier et Lyon. Cette dernière Avant fin 2015 République), visant à clarifier les
étant une collectivité territoriale à Elections régionales avec la compétences des différents
part entière disposant d’un statut nouvelle carte de France échelons territoriaux (régions,
particulier départements, intercommunalités,
communes)
1er janvier 2016 Janvier 2016
Création des métropoles du Grand Passage de 22 régions 22 et 29 mars 2015
Paris et d’Aix-Marseille-Provence à 13 régions Elections départementales
2016 - 2019
Possibilité pour les départements 1er janvier 2017
de changer de région Relèvement du seuil
(« droit d’option ») d’intercommunalité de 5 000
à 20 000 habitants
Janvier 2017
Réforme des sous-préfectures par
la création de maisons de l’Etat
regroupant les services
administratifs et assurant une
présence sur le territoire
Janvier 2020
Mise en place de Conseils
départementaux
1) Loi Maptam : Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
2) Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral
3) Loi NOTRe : Loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République
Source : gouvernement.fr, presse, Roland Berger10 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
D
CRÉATION DE 13 GRANDES RÉGIONS
GÉOGRAPHIQUES
HORS DROM ET COM
Nord- Métropole européenne 85 1,2
Pas-de- de Lille
Calais
71 0,5
Rouen-
1
Normandie Picardie
2 3
Haute-
8 0,2 Normandie
Basse- Grand
Paris 124 6,7
Normandie Eurométropole
Brest Ile-de-France Champagne- Lorraine Strasbourg
Rennes Ardennes Alsace
Bretagne 28 0,5
43 0,4
Pays
4
de la Loire
Centre Franche-
24 0,6 Nantes
Comté
Bourgogne
Poitou-
Charentes
5 Limousin
Auvergne
6
Grand Lyon
Rhône-Alpes
59 1,3
Grenoble-Alpes 49 0,4
28 0,7 Bordeaux
Aquitaine
Languedoc-
Roussillon
7
Midi-Pyrenées Provence-Alpes
-Côte d’Azur Nice
Côte d’Azur
Toulouse Montpellier Méditerranée
49 0,5
37 0,7 31 0,4 Aix-Marseille-Provence
93 1,8
Corse
Nombre de communes Nombre d’habitants (en milllions)
Métropole créée le 01/01/2015 Métropole créée le 01/01/2016 Métropole déjà crééeTHINK ACT 11
Investissement public dans les territoires
NOUVELLES RÉGIONS ET PIB PAR HABITANT DES ANCIENNES RÉGIONS [k Eur ; 2011]
7 RÉGIONS +11% +8% +19%
sont créées au travers
de la fusion de 16 régions 29 28
27 25
24 23 24
Basse- Haute- Nord- Picardie Alsace Champ.- Lorraine
Norm. Norm. Pas-de-Calais Ardennes
1 2 3
+5% +17% +24% +14%
31
27 27
26 25 25
24 23 24
Bourgogne Fr.- Aquitaine Limousin Poitou- Auvergne Rhône- Languedoc- Midi-
Comté Charentes Alpes Roussillon Pyrenées
4 5 6 7
6 RÉGIONS 51
restent inchangées
29 27 26 25 25
Ile-de- PACA Pays de Centre Bretagne Corse
France la Loire
Source : INSEE, gouvernement.fr, Roland Berger12 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
Plus fondamentalement, cette réforme n’aura qu’un
effet limité en termes d’optimisation des dépenses des
E
collectivités locales, alors que les économies budgé- PIB DES 5 PLUS GRANDES RÉGIONS EN FRANCE,
taires en étaient initialement un objectif central. ALLEMAGNE ET ITALIE [Mds Eur courants ; 2011]
En effet les dépenses de personnel des régions –
dont le nombre diminue – demeurent faibles au regard FRANCE
des autres collectivités. La création des grandes régions AVANT LA RÉFORME
n’aura à cet égard qu’un impact minime. Par ailleurs la
601 Nombre de régions :
réforme ne permettra pas de diminuer significative- 22 en France métropolitaines
ment les postes qui sont aujourd’hui les plus lourds. Poids cumulé des 5 premières régions :
Ainsi les dépenses des communes liées aux achats et 1 038 Mds – 57% du PIB
aux frais de personnel représentent en 2013 52,5 mil- 194 Ø 227
141
liards d’euros soit 32% des frais globaux de fonctionne- 102 99
ment. Leurs dépenses d’équipement représentent 24,9
milliards d’euros soit 42% des frais d’investissement. Ile-de- Rhône- PACA Nord Pays de
On peut attendre que la montée en puissance des EPCI France Alpes -Pas-de- la Loire
Calais
permette d’en rationaliser l’utilisation, mais seulement APRÈS LA RÉFORME
à la marge. De même, les dépenses sociales, portées à PIB
601 Nombre de régions : +22%
97% par les départements, ne seront pas affectées. 13 en France métropolitaines
Enfin et surtout, le poids économique des régions Poids cumulé des 5 premières régions :
françaises restera sous-critique – à l’exception de l’Ile 1 267 Mds – 63% du PIB
de France – comparé aux régions de nos voisins. Avant 227 Ø 254
la réforme, le poids cumulé des 5 premières régions 150 147 146
françaises était de 1 137 milliards d’euros, soit 57% du
PIB. Après réforme il sera de 1 271 milliards d’euros et
Ile-de- Auvergne/ Aquitaine, Nord Champagne
représentera 64% du PIB, soit une hausse de 22%. France Rhône- Limousin -Pas-de- -Ardennes /
Mais, par comparaison, le poids cumulé des 5 premiers Alpes et Poitou- Calais, Lorraine /
Charentes Picardie Alsace
Länders allemands est de 1 874 milliards d’euros, soit
72% du PIB allemand. E ALLEMAGNE
Nombre de länders : 16
Les nouveaux ensembles présentent en outre un ni- Poids cumulé des 5 premières régions :
576 1 874 Mds – 72% du PIB
veau d’hétérogénéité considérable. Ainsi, le différen-
459
tiel de PIB par habitant entre l’Auvergne et Rhône-Alpes 385 Ø 375
est de 24%, celui qui sépare l’Alsace et la Lorraine de
19%. La constitution de stratégies de développement 228 226
économiques cohérentes pour chacun de ces nouvelles
collectivités représente un véritable défi. C’est d’autant
plus vrai que le contexte dans lequel s’inscrira l’action Nordrhein- Bayern Baden- Hessen Nieder-
des futurs exécutifs régionaux relativise la pertinence Westfalen Württemberg sachsen
des schémas traditionnels d’aménagement, en particu-
ITALIE Nombre de régions : 20
lier du fait de la tendance lourde à la polarisation du Poids cumulé des 5 premières régions :
territoire et à l’épuisement des effets d’entraînement 927 Mds – 59% du PIB
337
économiques traditionnels.
172 Ø 186
150 143 126
Lombardia Lazio Veneto Emilia Piemonte
-Romagna
Source : Eurostat, Insee, Roland BergerTHINK ACT 13
Investissement public dans les territoires
Repenser en profondeur
l’investissement public
dans les territoires, au
service de la croissance.
L’économie française se polarise. L’emploi et les ri- marchand pour maintenir leur niveau de revenu. Les
chesses tendent à se concentrer dans les métropoles. disparités entre zones géographiques se sont, par
Or, le modèle territorial français est largement inadapté conséquent, creusées – et ce malgré un effort constant
à cette nouvelle donne, et la réforme n’a pas permis de de péréquation par l’Etat et les Collectivités. F
traiter cet enjeu adéquatement. Avec trop peu de L’analyse des dynamiques de création d’emplois
clusters de niveau mondial ou européen, les territoires entre 2008 et 2012 illustre bien le phénomène de pola-
français ne bénéficient pas des effets d’entraînement risation des territoires. Si l’on considère les zones
de la nouvelle économie. ayant enregistré des créations nettes d’emplois entre
Les inégalités territoriales ont été jusqu’ici com- décembre 2008 et décembre 2012, il apparaît que 57%
pensées par les politiques sociales, qui constituent de- de ces créations ont eu lieu dans les aires urbaines de
facto l’outil majeur d’aménagement du territoire tandis Toulouse Bordeaux, Nantes et Montpellier. Et au sein
que la contribution de l’investissement public à cet de ces aires urbaines, les créations sont très majoritai-
objectif est limitée. Avec la dynamique inéluctable de rement concentrées dans quelques communes cen-
la polarisation, il est nécessaire de concentrer ce der- trales des métropoles. 89% des emplois créés sur l’aire
nier dans quelques métropoles « locomotives », qui as- urbaine de Toulouse l’ont été dans la communauté ur-
sureront la croissance de l’économie française, plutôt baine de Toulouse. Cette part monte à 94% pour l’aire
que de le disperser dans une logique de péréquation urbaine de Nantes. A la polarisation géographique
territoriale. s’ajoute une polarisation sectorielle. A Nantes, 13 sec-
teurs concentrent 55% des créations d’emplois. Les
UNE ORGANISATION TERRITORIALE 45% restant étant dispersés sur plus de 700 secteurs.
INADAPTÉE DANS UNE ÉCONOMIE DE PLUS EN Cette polarisation territoriale doit être reliée à plu-
PLUS POLARISÉE sieurs tendances économiques de long terme.
Depuis les années 1980, l’économie française, à l’instar L’internationalisation des entreprises tout d’abord.
de la plupart des pays matures, se polarise, tant en Avec plus de 55% du chiffre d’affaires des entreprises
termes de croissance que de contribution au PIB. françaises du CAC 40 réalisés à l’international, les ou-
La création de richesses et d’emplois tend à se concen- tils de production ont été massivement transférés vers
trer massivement sur certains territoires, tandis que les marchés cibles, avec pour conséquence un affaiblis-
d’autres sont devenus très dépendants du secteur non sement continu des tissus productifs locaux.14 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
A cela s’ajoute la mondialisation des flux, qui accroît le Alors que dans une économie manufacturière la majo-
poids des pôles métropolitains connectés entre eux et rité de la valeur ajoutée est captée par la production de
insérés dans le système international, capables d’atti- masse (majoritairement située dans les zones périphé-
rer et de retenir les facteurs de production (capital et riques) plutôt que par la phase de conception (dans les
travail), au détriment des zones périphériques. métropoles), ce n’est plus le cas dans la nouvelle écono-
Les gains de productivité dans l’industrie ont éga- mie. Ce sont les lieux où se font les innovations (les mé-
lement contribué à la polarisation économique des ter- tropoles), qui captent la majorité de la valeur ajoutée.
ritoires. Depuis les années 1980, 17% des destructions
d’emplois industriels sont directement liées aux gains Les dernières décennies ont été à l’inverse marquées
de productivité. L’automatisation, alliée au développe- par la montée en puissance des effets d’agglomération
ment de la sous-traitance industrielle, a profondément et de cluster, qui caractérisent une économie fondée
bousculé les systèmes productifs locaux. sur la connaissance et l’innovation, et pour partie si-
Enfin, la tendance à la digitalisation et la dématé- tuée à la frontière technologique 1). Les effets d’agglo-
rialisation croissante de l’économie a également des mération correspondent au regroupement dans un
effets polarisants. Elle tend à accroître les besoins en même lieu d’entreprises et / ou de consommateurs en
emploi qualifié. Par ailleurs, la dématérialisation des raison des bénéfices qu’ils peuvent en retirer. Ces effets
prestations réduit les besoins en proximité physique produisent des externalités positives telles que le par-
pour assurer la relation avec les clients, avec pour tage plus efficace des équipements, ou – dans le cas
conséquence une concentration territoriale de la créa- d’un territoire spécialisé dans un ou des secteurs parti-
tion de valeur autour des métropoles plus denses en culiers – une meilleure adéquation entre les besoins en
compétences. compétences des entreprises et les qualifications de la
main d’œuvre locale. Les effets d’agglomération per-
Toutes ces dynamiques concourent à fragiliser le mo- mettent également de créer les conditions favorables à
dèle territorial qui a prévalu de 1850 à 1980, fondé sur l’émergence de nouvelles connaissances et d’innova-
des effets traditionnels d’entraînement, relayés par tions. De même, les effets de cluster, c’est-à-dire la ten-
l’investissement public et l’aménagement du territoire. dance à la concentration dans une zone donnée d’en-
Dans le cadre d’une économie manufacturière, les treprises liées entre elles par leurs activités – qu’elles
effets d’entraînement « amont » tirés par les commandes soient concurrentes ou complémentaires – peuvent
aux sous-traitants intégrés au système de production, conduire à plusieurs externalités positives telles que la
irriguent et structurent l’économie des territoires. En facilitation de l’accès aux partenariats entre entre-
1990, 70% de la valeur de la production automobile prises, à des ressources humaines de meilleure qualité,
provenaient ainsi de la valeur ajoutée d’autres secteurs. l’accroissement de la visibilité à l’international (effet
En revanche, dans une économie fondée sur le secteur « marque » territoriale), ou encore l’amélioration du fi-
tertiaire et les nouvelles technologies de l’information, nancement.
les effets « amont » sont fortement réduits, en raison de
la baisse du nombre et de la valeur des composants. Les Or l’organisation territoriale française n’a pas permis
composants d’un ordinateur sont moins intenses en de bénéficier pleinement des effets d’agglomération et
travail que ceux d’une voiture. de cluster de la nouvelle économie car les clusters
Les effets « aval », liés aux ventes réalisées par les français, de petite taille et peu spécialisés, tiennent
secteurs moteurs de l’économie (par exemple le sec- rarement la comparaison face à leurs équivalents
teur de l’énergie approvisionnant les usines), sont éga- européens. G
lement réduits. En effet, seuls trois clusters (deux en Ile-de-France
De même, les effets liés au cycle de vie d’un produit et un dans le Sud-Ouest) figurent parmi les trente pre-
(devenu beaucoup plus court) sont également réduits miers clusters européens en termes de taille de PIB.
dans une économie fondée sur le secteur tertiaire. Parallèlement, le cluster de Toulouse spécialisé dans
1) La frontière technologique désigne l’état le plus avancé en termes d’innovation. Les économies situées, sur certains secteurs, à la frontière technologique, ne
disposent pas d’une vision sur les prochaines vagues d’innovations, à la différence des autres, qui peuvent s’engager dans des stratégies volontaristes
(publiques ou privées) d’imitation.THINK ACT 15
Investissement public dans les territoires
F
POLARISATION DES TERRITOIRES
Répartition des zones d’emploi françaises en 6 profils selon leur situation économique
Nord-
Pas-de-
Calais
Picardie
Haute-
Normandie
Basse-
Normandie
Ile-de-France Lorraine
Champagne-
Ardennes Alsace
Bretagne
Pays
de la Loire
Centre Franche-
Comté
Bourgogne
Poitou-
Charentes
Limousin
Auvergne Rhône-Alpes
Aquitaine
Languedoc-
Roussillon Provence-Alpes
Midi-Pyrenées
-Côte d’Azur
Corse
Les territoires en difficulté
Les territoires en recherche de cohérence économique
Les territoires en restructuration
Les territoires en croissance globale
Les territoires à croissance fondée sur des spécificités locales
Les territoires à croissance tirée parle portefeuille d’activités
Source : INSEE, AdCF, Intercommunalités 2013, Terra nova, Roland Berger16 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
l’aéronautique est le seul en France à présenter un de- TROIS SCÉNARIOS DE FINANCEMENT POUR
gré de spécialisation élevé. La taille sous-critique et le L’AVENIR DU MODÈLE TERRITORIAL FRANÇAIS
manque de spécialisation des systèmes productifs lo- Trois scénarios ont été bâtis par le Roland Berger Insti-
caux français ne leur permettent pas, à l’exception de tute, qui offrent des voies contrastées d’évolution de
l’Ile-de-France, de bénéficier à plein de ces effets d’en- l’investissement public dans les territoires, et donc du
traînement. Si bien que, depuis les années 1980, la modèle territorial français.
croissance économique et les créations d’emplois se Le premier scénario, qui se situe dans la continuité
font, en France, dans un nombre de territoires et de des tendances actuelles, peut être qualifié de scénario
secteurs d’activités trop restreints. La croissance du de « DISPERSION ». Il se caractérise par le maintien
PIB s’est ainsi concentrée sur l’Ile-de-France, le Sud- d’un investissement public réparti en direction de
Est et le pourtour méditerranéen ainsi qu’à l’Ouest. nombreux territoires, dans une logique de correction
Entre 1982 et 2008, la part du PIB représentée par l’Ile- des inégalités territoriales. On fait l’hypothèse que
de-France a crû de 2,3 points passant de 26,9% à 29,2% l’évolution du PIB se maintient au niveau de la crois-
alors que la part de sa population n’augmentait que de sance potentielle de long terme (1% à 1,5%). Les zones
0,2 points de 18,6% à 18,8%. périphériques continuent à se maintenir en dépit de la
perte d’attractivité, sur la base des transferts et de l’in-
DES DISPARITÉS TERRITORIALES POUR vestissement public. Ces territoires restent sous la me-
L’INSTANT COMPENSÉES PAR DES DÉPENSES nace de la crise des finances publiques et de ses consé-
SOCIALES ÉLEVÉES quences. H
Jusqu’à présent, les différences de revenus entre les ter- Un second scénario peut être qualifié de scénario
ritoires français sont demeurées limitées au regard des d’« ÉQUILIBRE ». Il se caractérise par une orientation de
disparités de créations de richesses, notamment en l’investissement public vers les 20 agglomérations les
raison de l’importance des transferts sociaux, qui plus importantes, avec pour objectif le renforcement
constituent aujourd’hui un des principaux instru- de clusters de taille mondiale et européenne. Ce scéna-
ments d’aménagement du territoire. Les dépenses so- rio se traduit par un surcroît modéré de PIB. Les villes
ciales publiques représentent 32% du PIB en 2012. Ce moyennes continuent à bénéficier d’investissements
sont souvent elles qui permettent à des territoires peu publics dynamiques, et la péréquation entre centre et
productifs de maintenir un certain niveau de popula- périphérie est régionalisée. Dans cette configuration
tion et d’emploi. les flux démographiques et économiques sont locaux.
La dépense publique est, en France, largement faite A l’échelle régionale, les territoires périphériques
de transferts sociaux. En comparaison, l’investisse- perdent en population et en emplois. I
ment public est relativement modeste, représentant Enfin, un troisième scénario, peut être qualifié de
moins de 3% du PIB. Dans un contexte où la péréqua- scénario de « POLARISATION ». Il se caractérise par une
tion est largement prise en charge par la politique so- focalisation volontariste de l’investissement public sur
ciale, il paraît peu pertinent de mobiliser l’investisse- le Grand Paris et 5 à 7 métropoles. Il se traduit par une
ment public sur la compensation des inégalités accélération de la croissance économique dans les mé-
territoriales, en injectant des financements dans des tropoles cibles et le renforcement des « effets de clus-
territoires peu productifs au regard des caractéris- ters ». Dans ce scénario, les territoires périphériques se
tiques de la nouvelle économie. trouvent davantage dépendants des transferts sociaux,
D’autres approches doivent être envisagées, notam- tandis que la polarisation des flux démographiques et
ment celles qui consistent à concentrer les investisse- financiers s’accélère vers les métropoles. Il est le plus
ments sur des pôles métropolitains capables de créer prometteur en termes de création de richesse et d’em-
de la richesse et des emplois, des « locomotives » territo- plois et, au global libère de la ressource fiscale, pour
riales, seuls susceptibles de faire bénéficier l’économie financer davantage de transfert sociaux. Mais il im-
française dans son ensemble d’effets de cluster et d’ag- plique de déployer des politiques d’attractivité sur les
glomération significatifs. zones métropolitaines devenues très denses, pour y
réduire les effets de congestion. JTHINK ACT 17
Investissement public dans les territoires
G
DEGRÉ DE CONCENTRATION ET DE SPÉCIALISATION DU TOP 30 DES CLUSTERS EUROPÉENS EN PIB
Indice de concentration
10,0
Ile-de-France - Services financiers
Nord-Westphalie
Industrie manufacturière -
Métaux Bade-Wurtemberg
Automobile Bade-Wurtemberg
Technologies de production
Nord-Ouest italien Bavière - Automobile
Industrie manufacturière -
Métaux Bavière
Bavière Technologies de production
TIC Nord-Est italien Hambourg - Aéronautique
Technologies de production
Nord-Westphalie Sud-Ouest France - Aéronautique
Nord-Ouest italien Technologies de production
Technologies de production
Nord- Bade-Wurtemberg
Westphalie Dispositifs médicaux Bade-Wurtemberg
Plastiques Instruments
Nord-Est
1,0 italien
Nord-Ouest italien Machines outils
Plastiques Nord-Est italien
Nord-Westphalie Dispositifs médicaux SEULS 3 CLUSTERS
Produits chimiques Bavière - Instruments (2 en IDF et 1 dans le Sud-Ouest)
Bavière - Dispositifs médicaux
Nord-Westphalie sont dans le top 30 européen
Equipement électrique Bavière - Aérospatial
Bavière - Production
en termes de taille du PIB
et transmission d’électricité
Nord-Ouest italien Bade-Wurtemberg - Production SEUL LE CLUSTER DE
et transmission d’électricité
Equipement électrique L’AÉRONAUTIQUE
Ile-de-France - TIC
AUTOUR DE TOULOUSE
Nord-Westphalie présente un degré
Pétrole et gaz
de spécialisation élevé
Sud-Est UK
Biotech
0,1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Allemagne France Grande-Bretagne Italie Indice de spécialisation
Nota bene : pour des raisons méthodologiques, les données de l’Union Européennes n’identifient pas le cluster londonien des services financiers.
Néanmoins, celui-ci représente un des principaux clusters européens.
Nota : Concentration : part de l’emploi national dans un secteur donné situé dans la région concernée - Spécialisation : poids du secteur dans l’emploi régional
Source : European Cluster Observatory, Roland Berger18 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
H
LE SCÉNARIO DE DISPERSION
EVOLUTION DU PIB DANS LE SCÉNARIO CONSIDÉRÉ
[Mds Eur ; 2015-2025]
+134 Mds Eur
CROISSANCE / AN
2 400
FRANCE
0,6% Ralentissement de la croissance
par rapport à la tendance
historique
2 200
2 000
1 800
Maintien de
mécanismes
de péréquation
Grand Paris +
5 à 7 métropoles 1,4% Ralentissement de la
croissance par rapport à la
tendance historique par
manque d’attractivité
1 600 nationaux
1 400
1 200
12 villes
intermédiaires 0,9% Ralentissement de la croissance
par rapport à son niveau historique
1 000
800
Croissance
économique fondée
Territoires
périphériques 0,1% Maintien de la croissance du
PIB à son niveau actuel
sur l’emploi public Effets de péréquation
et l’économie maintenus au niveau national
600 et transferts sociaux massifs
résidentielle
permettant une croissance
fondée sur l’économie
400 résidentielle
200
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Croissance potentielle de la France suivant le maintien des équilibres actuels
Source : Centre d’analyse économique, INSEE, Roland BergerTHINK ACT 19
Investissement public dans les territoires
Correspondant à la poursuite des tendances actuelles,
le scénario de dispersion est porteur, à terme, d’un risque
de ralentissement de la croissance économique française.
Moins créateur de richesses, il est de surcroit soumis à
l’aléa de la dynamique de l’endettement public.
En matière d’investissements publics, le scénario se Les effets attendus de ce scénario sont : (i) une crois-
caractérise par le maintien de la situation actuelle, im- sance faible au niveau national et des grandes aires
pliquant : (i) le soutien au développement d’activités urbaines, stagnante dans les zones périphériques du
économiques sur l’ensemble des territoires, sans diffé- fait du maintien de la péréquation et des transferts ; (ii)
rentiation selon la performance et la compétitivité ; (ii) une légère croissance de l’emploi dans les 20 grandes
la focalisation sur le développement de chaque terri- aires urbaines, ainsi que le maintien d’une partie de
toire et non sur la maximisation de la croissance au l’emploi public dans les aires urbaines intermédiaires
niveau national ; (iii) une péréquation des investisse- et dans les zones périphériques ; (iii) une légère aug-
ments élaborée au niveau national. mentation de la population dans les aires urbaines, et
une légère baisse de la population dans les territoires
En matière de transferts sociaux, il repose sur : i) le périphériques.
maintien de la péréquation nationale des transferts Ce scénario, qui consiste à préserver au maximum
sociaux ; (ii) le maintien du niveau actuel des transferts les équilibres géographiques et économiques actuels
sociaux. – ou plutôt à éviter leur trop rapide dégradation, est
néanmoins très risqué. Ne permettant pas l’adaptation
du modèle territorial au contexte économique actuel, il
est par ailleurs dépendant de l’évolution de l’endette-
ment public.20 THINK ACT
Investissement public dans les territoires
I
LE SCÉNARIO D’ÉQUILIBRE
EVOLUTION DU PIB DANS LE SCÉNARIO CONSIDÉRÉ
[Mds Eur ; 2015-2025]
+93 M
D
PA R R S E U R
A
+227 Mds Eur À L A T P P O RT
E N DA
NCE
CROISSANCE / AN
2 400
FRANCE
1,0% Croissance potentielle en ligne
avec les estimations actuelles
2 200
2 000
1 800
Grand Paris +
5 à 7 métropoles 2,3% Croissance légèrement
supérieure à la tendance
récente (1,9%)
1 600
1 400
1 200
12 villes
intermédiaires 1,6% Croissance en légère hausse vs.
tendance historique (1,2%)
1 000
800
Territoires
périphériques 0,2% Très légère hausse du PIB par
rapport à la croissance
historique (0,1%)
Effets de péréquation
600 maintenus au niveau régional
entre villes intermédiaires et
territoires périphériques
400
200
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Croissance potentielle de la France si les équilibres actuels se maintiennent
Source : Centre d’analyse économique, INSEE, Roland BergerVous pouvez aussi lire
