Vers une convergence des modèles ? Acteurs locaux et transnationaux dans la réforme de la sécurité sociale en Amérique latine Converging Models ? ...

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Lien social et Politiques

Vers une convergence des modèles ? Acteurs locaux et
transnationaux dans la réforme de la sécurité sociale en
Amérique latine
Converging Models ? Local and Transnational Actors in Social
Security Reform in Latin America
Sylvain Turcotte

Les frontières du social : nationales, transnationales, mondiales ?               Résumé de l'article
Numéro 45, printemps 2001                                                         Les transformations récentes apportées aux systèmes de sécurité sociale
                                                                                  latino-américains ont fait intervenir de nouveaux acteurs agissant au niveau
URI : https://id.erudit.org/iderudit/009397ar                                     supra-étatique. Mais ces forces transnationales n'ont pas été partout en mesure
DOI : https://doi.org/10.7202/009397ar                                            d'influencer les débats entourant la privatisation partielle ou complète des
                                                                                  systèmes de pension. Cet article propose une discussion des facteurs
                                                                                  permettant d'expliquer les degrés différents de vulnérabilité auxquels ont été
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                                                                                  soumis l'Argentine, le Brésil et le Chili lors de la réforme de la sécurité sociale.
                                                                                  Si les analyses actuelles suggèrent un rapprochement des modèles nationaux
                                                                                  de politique sociale dans le contexte de la mondialisation, ce travail laisse
Éditeur(s)                                                                        présager une plus grande divergence des modèles postérieurs aux réformes.
Lien social et Politiques

ISSN
1204-3206 (imprimé)
1703-9665 (numérique)

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Citer cet article
Turcotte, S. (2001). Vers une convergence des modèles ? Acteurs locaux et
transnationaux dans la réforme de la sécurité sociale en Amérique latine. Lien
social et Politiques, (45), 29–40. https://doi.org/10.7202/009397ar

Tous droits réservés © Lien social et Politiques, 2001                           Ce document est protégé par la loi sur le droit d’auteur. L’utilisation des
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                                                                                 l’Université de Montréal, l’Université Laval et l’Université du Québec à
                                                                                 Montréal. Il a pour mission la promotion et la valorisation de la recherche.
                                                                                 https://www.erudit.org/fr/
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        Vers une convergence des modèles ? Acteurs
        locaux et transnationaux dans la réforme de
        la sécurité sociale en Amérique latine
        Sylvain Turcotte

           Les transformations apportées aux        grammes de stabilisation et de          influents, car son rapport sur la via-
        systèmes de sécurité sociale latino-        réformes structurelles pose de nou-     bilité des fonds de pension publics
        américains représentent la plus             velles questions en matière de sou-     latino-américains propose leur pri-
        récente étape en matière de réformes        veraineté nationale dans un             vatisation, idée reprise par le Fonds
        structurelles mises en œuvre par les        contexte de mondialisation. Les         monétaire international, qui, sou-
        États de la région1. Désormais asso-        transformations récentes apportées      vent, rend maintenant son aide
        ciée au Consensus de Washington,            aux systèmes de sécurité sociale        financière d’urgence condition-
        qui définit un ensemble de change-          latino-américains ont fait intervenir   nelle à la privatisation de la sécu-
        ments structurels guidant l’ouverture       de nouveaux acteurs agissant au         rité sociale (Singh, 1996). Une
        des économies en développement              niveau supra-étatique dans un           nouvelle génération de spécialistes
        (Williamson, 1990), la réforme de           domaine longtemps considéré             latino-américains, influencés par
        la sécurité sociale s’est rapidement        comme étant de juridiction exclusi-     l’expérience chilienne de privatisa-
        imposée aux États qui ont pris la           vement locale. Les institutions         tion des politiques sociales, a éga-
        voie de la privatisation et de la libé-     financières internationales et les      lement été très active dans la
        ralisation économique. En Amérique          investisseurs étrangers ont claire-     région en établissant des réseaux
        latine, elle est l’objet d’un retrait de    ment démontré leur préférence           d’experts qui ont guidé les exécu-
        l’État dans un domaine où sa pré-                                                   tifs engagés sur la voie de la
                                                    pour un système de sécurité sociale
        sence a longtemps été jugée essen-                                                  réforme des systèmes de sécurité
                                                    qui repose sur la capitalisation
        tielle pour des raisons de nature                                                   sociale locaux.
                                                    individuelle plutôt que sur la répar-
        principalement politique.
                                                    tition intergénérationnelle2. La           L’arrivée d’acteurs supranatio-
           L’inclusion d’un domaine d’in-           Banque mondiale représente à cet        naux dans un domaine que l’on
        tervention sociale dans les pro-            égard un des acteurs les plus           croyait depuis longtemps peu per-
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         LIEN   SOCIAL ET   POLITIQUES – RIAC, 45           à une convergence des modèles               Ces variations dans les modèles
         Vers une convergence des modèles ?
                                                            nationaux de politique sociale,          issus des réformes s’expliquent
         Acteurs locaux et transnationaux dans la           l’analyse des expériences natio-         principalement par les différents
         réforme de la sécurité sociale en                  nales montre plutôt une forte diver-
         Amérique latine
                                                                                                     degrés de vulnérabilité des États
                                                            gence dans les réponses apportées        latino-américains face aux acteurs
                                                            à la crise des systèmes publics. Et      transnationaux qui véhiculent un
                                                            si, dans la majorité des cas, ces        nouveau modèle de politiques
                                                            réformes ont introduit les principes     sociales fondé sur l’initiative indi-
                                                            du marché afin d’assurer la régula-      viduelle. Si les analyses actuelles
                                                            tion des systèmes, transformant          laissent présager un rapprochement
                                                            profondément les modes de gestion        des modèles nationaux de politique
    30                                                      sur lesquels ils reposaient, les États   sociale dans le contexte de la mon-
                                                            de la région n’ont pas tous aban-        dialisation, en Amérique latine, ces
         méable aux pressions externes                      donné leur fonction de protection        phénomènes transnationaux ont
         ouvre la voie à la transnationalisa-               sociale, et ont ainsi évité de laisser   jusqu’à maintenant conduit à une
         tion des politiques sociales en                    aux travailleurs la responsabilité de    forte divergence des modèles de
         Amérique latine. Ces nouveaux                      leur propre sécurité économique.         sécurité sociale.
         acteurs, qui se substituent souvent                   Les différences qui opposent les
         aux forces politiques locales, ris-                                                            À partir d’une comparaison por-
                                                            pays s’étant déjà engagés dans
         quent de transformer radicalement                                                           tant sur trois pays de la région, cet
                                                            cette voie sont très importantes.
         les États-providences régionaux,                                                            article décrit tout d’abord le
                                                            Le Chili a entièrement privatisé
         désormais plus beaucoup vulné-                                                              contexte qui a entouré le dévelop-
                                                            son système de pensions et a éli-
         rables aux pressions externes en                                                            pement de la sécurité sociale en
         raison de leur dépendance crois-                   miné les charges sociales des
                                                                                                     Amérique latine, en mettant l’ac-
         sante envers les flux d’investisse-                employeurs, laissant ainsi à l’État
                                                                                                     cent sur le rôle déterminant qu’ont
         ments étrangers qui contribuent à                  un rôle résiduel, tandis que le
                                                                                                     joué les acteurs locaux et sur les
         assurer la croissance économique                   Brésil a maintenu le caractère
                                                                                                     similitudes entre un modèle de
         et le financement de leurs activités.              public du système national de sécu-
                                                            rité sociale en limitant la réforme à    développement particulier et un
            La question de la convergence                   la sphère administrative et en aug-      type d’État-providence répondant
         des politiques sociales vers un                    mentant légèrement les charges           aux exigences d’une économie
         modèle reposant sur une participa-                 sociales. Entre ces deux extrêmes        autocentrée. La deuxième partie
         tion minimale de l’État et des ser-                                                         présente les facteurs qui sont à
                                                            se situent les autres pays de la
         vices assurés par un système                                                                l’origine de la crise et de la réforme
                                                            région qui ont opté pour des solu-
         résiduel et décentralisé suscite                                                            de ces systèmes, en soulignant le
                                                            tions intermédiaires, cherchant un
         beaucoup de discussions en                                                                  rôle joué par les nouveaux acteurs
                                                            compromis viable entre une régula-
         Amérique latine (Franco, 1996;                                                              transnationaux et par les modèles
         Stahl, 1994; Draibe, 1994). Mais la                tion par le marché et une gestion
                                                            assurée par l’État. Le système           qu’ils ont véhiculés dans la région.
         comparaison des différentes
                                                            mixte reposant sur des contribu-         Enfin, la dernière partie compare
         réformes montre que ces forces
         transnationales n’ont pas été par-                 tions patronales légèrement dimi-        chacun des cas en identifiant la
         tout en mesure d’influencer les                    nuées qui a été mis en place en          marge de manœuvre des États
         États dans la redéfinition des sys-                Argentine est le produit de la           latino-américains face à ces nou-
         tèmes locaux. Si la présence d’ac-                 coexistence de ces principes géné-       veaux acteurs et suggère de nou-
         teurs transnationaux dans les                      ralement jugés peu compatibles au        velles pistes pour analyser les
         débats qui entourent la réforme des                sein des nouveaux modèles de             réformes sociales dans les pays en
         systèmes de pensions laisse croire                 sécurité sociale.                        développement3.
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        Sécurité sociale et                        développement économique que              sécurité sociale est donc destinée
        développement écono-                       l’on poursuit dans la région depuis       exclusivement aux groupes sur les-
                                                   la Crise des années 1930. Cette           quels repose le projet des régimes
        mique en Amérique latine                   correspondance entre certaines ins-       populistes, soit les travailleurs
           Les premières mesures de sécu-          titutions qui assurent la régulation      urbains organisés, les employés de
        rité sociale en Amérique latine            du marché du travail et un modèle         l’État et les militaires.
        remontent au début du XXe siècle.          de développement économique
                                                   constitue un facteur essentiel à la          La sécurité sociale dans les pays
        L’Argentine, le Brésil et le Chili
                                                   croissance des économies latino-          du Cône sud n’est pas le produit
        font partie des pays pionniers dans
                                                   américaines et à la légitimité des        d’une action fondée sur des prin-
        ce domaine, car ils sont les premiers
                                                   régimes politiques en place. La           cipes d’universalité et de solidarité,
        à développer des programmes d’as-
                                                   création des premières mesures            mais repose sur la nécessité d’inté-
        sistance et à construire des États-                                                                                           31
                                                   visant à assurer une protection à la      grer les acteurs stratégiques dans la
        providence de type conservateur
                                                   population économiquement active          coalition dominante. Les États-
        analogues à ceux qui apparaissent
                                                   dans les pays du Cône sud coïncide        providences du Cône sud ont donc
        au même moment en Europe4. Ces
                                                   avec la naissance du secteur indus-       tout d’abord été construits selon un
        pays ont également développé les
                                                   triel et avec l’abandon du modèle         modèle bismarckien répondant aux
        systèmes les plus importants en
                                                   de développement tourné vers l’ex-        exigences politiques du dévelop-
        matière de couverture, atteignant
                                                   térieur, suite à la Crise. Si, dans ces   pement. Toutefois, au cours du
        dans les cas de l’Argentine et du
                                                   pays, le développement de la sécu-        XXe siècle, les droits sociaux ont
        Chili près de 70 pour cent de la
                                                   rité sociale est lié à la nature et aux   progressivement été étendus pour
        population économiquement active
                                                   fonctions de l’État ainsi qu’au           offrir une protection touchant la
        (Mesa-Lago, 1978). Il s’agit de
                                                   modèle de développement écono-            majorité de la population économi-
        systèmes publics fortement centra-
                                                   mique, ce sont plus particulièrement      quement active.
        lisés mais cependant très stratifiés.
                                                   les processus d’urbanisation et d’in-
        Si ces systèmes sont entièrement           dustrialisation qui ont rendu néces-      La crise des systèmes
        administrés par l’État sur la base         saire l’apparition de systèmes de
        du principe de la répartition inter-
                                                                                             publics comme vecteur de
                                                   protection sociale (Borzutzky, 1993).     la transnationalisation des
        générationnelle, la valeur et la qua-      Les programmes de sécurité sociale
        lité des prestations varient toutefois     apparaissent donc avec l’installation     politiques sociales
        en fonction du caractère plus ou           des nouveaux régimes politiques qui          Ces systèmes publics de sécurité
        moins stratégique associé à la             vont remplacer les systèmes oligar-       sociale vont entrer en crise après la
        nature des emplois; les travailleurs       chiques en crise après la chute du        chute du modèle de développement
        qui œuvrent dans des secteurs              modèle agro-exportateur.                  autocentré, lequel connaît ses pre-
        jugés essentiels au développement
                                                      La littérature consacrée au déve-      mières difficultés à la fin des
        national profitent en effet de privi-
                                                   loppement de la politique sociale         années 1960 au Chili, et dix ans
        lèges importants5. Enfin, le mode
                                                   en Amérique latine établit un lien        plus tard en Argentine et au Brésil.
        de financement des systèmes anté-
                                                   direct entre la croissance des États      Certains des facteurs qui sont à
        rieurs aux réformes reposait sur
                                                   populistes et l’apparition des poli-      l’origine de la crise des systèmes
        une logique tripartite, l’État, les
                                                   tiques de sécurité sociale6. Afin         de sécurité sociale latino-améri-
        employés et les employeurs assu-
                                                   d’assurer la poursuite de l’indus-        cains sont de même nature que
        rant une contribution dans des pro-
                                                   trialisation par substitution aux         ceux qui remettent en question la
        portions variables.
                                                   importations (ISI), les États popu-       viabilité des systèmes des pays
           Il existe depuis longtemps en           listes vont intégrer dans la coalition    développés. La chute des taux de
        Amérique latine des rapports               dominante les secteurs sociaux            natalité et la hausse de l’espérance
        étroits entre un modèle de sécurité        considérés comme stratégiques.            de vie exercent des pressions sur
        sociale particulier et la stratégie de     L’expansion des programmes de             l’équilibre financier des systèmes
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         LIEN   SOCIAL ET   POLITIQUES – RIAC, 45           retraités, qui reçoivent des presta-   l’Organisation internationale du
                                                            tions dont la valeur est plus stable   travail (OIT) a représenté pendant
         Vers une convergence des modèles ?
         Acteurs locaux et transnationaux dans la           à long terme7. D’autre part, l’ou-     longtemps la principale source
         réforme de la sécurité sociale en                  verture des économies au com-          d’expertise internationale dans ce
         Amérique latine
                                                            merce extérieur a aussi exercé des     domaine, la crise financière des
                                                            pressions sur les employeurs, qui      systèmes de pensions latino-améri-
                                                            ont exigé une réduction des            cains la prive de la légitimité
                                                            charges sociales pour assurer la       qu’elle avait réussi à acquérir
                                                            compétitivité des exportations         depuis le début du siècle. C’est
                                                            nationales (Euzeby, 1998; Tokman       maintenant la Banque mondiale qui
                                                            et Martinez, 1997). Dans certains      remplace l’OIT comme principale
    32                                                      cas, les exportateurs locaux ont       source d’expertise pour les pays en
                                                            pris une part active aux débats sur    développement en quête de solu-
                                                            la sécurité sociale, y voyant une      tions à la crise des fonds de pen-
         publics, qui accumulent des défi-                  occasion d’améliorer leur situa-       sion publics (Mesa-Lago, 1996).
         cits récurrents. Ces facteurs démo-                tion sur les marchés internatio-
         graphiques sont plus importants                                                              L’activité de la Banque mon-
                                                            naux (Turcotte, 2000).
         dans les pays du Cône sud, dont la                                                        diale dans le domaine de la sécurité
         pyramide des âges s’apparente à                       Les pressions démographiques        sociale a eu un impact radical sur
         celle des sociétés européennes et                  et les problèmes économiques ont       les États-providences latino-améri-
         nord-américaines (Bravo, 2000).                    rapidement plongé les pays de la       cains (Kay, 2000). Si l’OIT a tou-
         L’évasion fiscale soumet égale-                    région dans une situation de crise,    jours été en faveur de systèmes
         ment les systèmes publics à de                     associée à la croissance du déficit    publics fondés sur la répartition
         fortes tensions, car le travail infor-             généré par les systèmes publics de     intergénérationelle et financés par
         mel, en pleine croissance, prive                   sécurité sociale. Les premières        des contributions tripartites, la
         l’État de ressources financières                   tentatives de réforme en vue d’as-     Banque mondiale critique les sys-
         nécessaires au paiement de presta-                 surer l’équilibre financier de la      tèmes publics, qu’elle accuse de
         tions de plus en plus nombreuses                   sécurité sociale dans chacun des       réduire l’épargne interne, d’aug-
         (Cruz-Saco et Mesa-Lago, 1998).                    pays sont vouées à l’échec, car des    menter le coût de la main d’œuvre
                                                            coalitions d’opposition regroupant     et de concentrer les revenus en
            Mais c’est la libéralisation des                les syndicats et les bénéficiaires     faveur des plus riches. Elle propose
         économies latino-américaines qui a                 des systèmes se forment et par-        de les remplacer par des systèmes à
         exercé la plus forte pression sur les              viennent facilement à repousser        deux piliers, dont le principal est
         systèmes publics, en réduisant la                  les projets proposés. Il faudra        privé et repose sur la capitalisation
         marge de manœuvre des États dans                   attendre certains changements          individuelle tandis que le second,
         la gestion des fonds de pension.                   macro-économiques associés à           de taille plus modeste, est public et
         D’une part, la stabilisation récente               l’épuisement du modèle autocen-        a pour unique fonction d’éviter
         des économies latino-américaines                   tré pour qu’apparaissent des coali-    l’exclusion en offrant une pension
         ne permet plus aux gouvernements                   tions d’appui à la réforme qui         minimale aux travailleurs qui n’ont
         de profiter de l’inflation pour lais-              donneront au pouvoir exécutif les      pas réussi à épargner suffisamment
         ser dévaluer les prestations et dimi-              moyens d’imposer les réformes          pour s’assurer des revenus de
         nuer les pressions exercées sur les                par des décrets présidentiels.         retraite minimaux (Singh, 1996).
         systèmes publics. Si les taux élevés
         d’inflation ont favorisé les gouver-                  La crise des systèmes publics a        Selon la Banque mondiale, ces
         nements latino-américains pendant                  provoqué un effet important au         systèmes privés permettraient de
         les années 1980, la stabilisation des              niveau des principaux acteurs          renforcer le marché de capital
         économies au cours de la décennie                  transnationaux actifs dans le          local, l’épargne devenant obliga-
         suivante avantage désormais les                    domaine de la sécurité sociale. Si     toire pour les travailleurs désireux
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        de jouir de revenus de retraite           tion aux importations, leur privati-    des systèmes publics. Ce change-
        minimaux, et favoriseraient la            sation est maintenant motivée par       ment radical du rôle des institu-
        croissance économique, le sys-            un objectif économique, le renfor-      tions internationales et l’apparition
        tème financier local profitant            cement du marché de capital local       de nouveaux acteurs locaux tirant
        ainsi d’un meilleur niveau de             pour appuyer la croissance. Enfin,      profit de la privatisation des sys-
        liquidités. La création de fonds de       si le modèle public de répartition      tèmes impliquent une véritable
        pension privés permettrait ainsi          intergénérationelle proposé par         transnationalisation de la politique
        de mobiliser l’épargne locale et          l’OIT a toujours joui d’un consen-      sociale en Amérique latine car ils
        de la diriger vers des usages plus        sus au niveau des acteurs locaux,       placent en situation de conflit des
        productifs en termes de dévelop-          les systèmes de capitalisation indi-    acteurs locaux et des forces supra-
        pement économique.                        viduelle que suggère la Banque          nationales qui véhiculent deux
                                                  mondiale entraînent des conflits        modèles différents de politique         33
           Ce raisonnement explique qu’il
                                                  politiques importants en faisant        sociale. Si l’OIT en Amérique
        ait fallu attendre la chute de
                                                  intervenir de nouveaux acteurs pri-     latine s’est toujours limitée à
        l’épargne interne au début des
                                                  vés locaux qui, jusqu’à très récem-     conseiller les agences locales res-
        années 1990 dans les pays latino-
                                                  ment, accordaient peu d’intérêt aux     ponsables des programmes de
        américains pour que les exécutifs
                                                  politique sociales.                     sécurité sociale, les institutions
        puissent renverser les derniers
                                                                                          financières internationales ont
        obstacles à la privatisation des             Les institutions financières pri-
                                                                                          maintenant un impact direct sur les
        systèmes de pensions (Madrid,             vées locales constituent mainte-
                                                                                          débats nationaux. La marge de
        2000; Turcotte, 2000). La dépen-          nant des acteurs de première
                                                                                          manœuvre des pouvoirs exécutifs
        dance croissante des économies            importance dans les débats qui
                                                                                          est de plus en plus déterminée par
        latino-américaines envers le              entourent les fonds de pension en
                                                                                          les calculs des investisseurs étran-
        financement extérieur réduit              Amérique latine. Dans tous les
                                                                                          gers et des institutions financières
        considérablement la marge de              cas, les banques et les institutions
                                                                                          internationales, qui rendent leurs
        manœuvre des États latino-améri-          financières privées ont appuyé les
                                                                                          investissements ou leur aide finan-
        cains, maintenant beaucoup plus           projets de réforme inspirés par le
                                                                                          cière conditionnelles à certaines
        vulnérables aux chocs externes. Le        modèle de la Banque mondiale.
                                                                                          réformes dont la sécurité sociale
        modèle de la Banque mondiale              Leur participation directe aux
                                                                                          est maintenant l’objet.
        étant présenté comme une façon de         débats menant à la privatisation
        réduire la dépendance des écono-          de la sécurité sociale a profondé-
                                                                                          Vers une convergence des
        mies latino-américaines envers le         ment modifié la nature des enjeux
        financement externe, il est facile de     qui y sont associés, car elle favo-     modèles de sécurité sociale
        comprendre qu’il ait rapidement           rise le déplacement d’un pro-           en Amérique latine?
        éclipsé celui que l’OIT proposait         blème à caractère social vers des
                                                                                             Les pays du Cône sud offrent
        depuis le début du XXe siècle.            questions d’ordre exclusivement
                                                                                          une perspective qui permet de
                                                  macro-économique.
           Le remplacement de l’OIT par la                                                mesurer l’importance des acteurs
        Banque mondiale comme principale             Par ailleurs, contrairement aux      locaux et transnationaux dans la
        source d’expertise internationale         activités de l’OIT, qui proposait un    réforme des systèmes de pensions
        implique donc des changements             modèle favorisant à long terme une      en Amérique latine. Ces pays
        profonds en matière de politique          extension des droits sociaux à l’en-    ayant développé des systèmes
        sociale en Amérique latine. Si les        semble de la population, l’action       identiques au cours du XXe siècle,
        systèmes de pensions publics              de la Banque mondiale implique          les trajectoires différentes qu’ils
        avaient depuis leur création une          une résistance de la part des acteurs   empruntent à partir du début des
        fonction principalement politique,        locaux car elle entraîne, sur le plan   années 1990 présentent un pro-
        soit la formation d’une coalition         du développement social, un recul       blème de recherche intéressant. La
        d’appui à la stratégie de substitu-       pour les secteurs qui bénéficiaient     comparaison permet d’identifier
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         LIEN   SOCIAL ET   POLITIQUES – RIAC, 45           tion des fonds de pension présente       laient à seulement 4 pour cent du
                                                            donc un tableau différent dans cha-      PIB en Argentine et au Brésil
         Vers une convergence des modèles ?
         Acteurs locaux et transnationaux dans la           cun des pays. Ces différences ont        (Mesa-Lago, 1994).
         réforme de la sécurité sociale en                  eu un impact direct sur les nou-
         Amérique latine                                                                                On peut être tenté de supposer
                                                            veaux systèmes en place au Chili,
                                                                                                     que le Chili a tant tardé à réagir à la
                                                            en Argentine et au Brésil.
                                                                                                     dégradation de la situation amorcée
                                                            Le Chili                                 au milieu des années 1960 à cause
                                                                                                     de l’absence d’un effet de démons-
                                                               Le Chili est toujours présenté        tration, les responsables chiliens ne
                                                            dans la littérature comme un cas de      pouvant profiter de l’expérience de
                                                            figure, car il s’agit du premier pays    prédécesseurs afin d’orienter leurs
    34                                                      à avoir pris la voie de la privatisa-    décisions. Mais c’est l’échec de la
                                                            tion de la sécurité sociale, allant      déréglementation rapide du sys-
                                                            ainsi à l’encontre d’une longue tra-     tème financier local, survenue en
         les facteurs qui ont déterminé la
                                                            dition d’interventions publiques         1974, et l’ouverture de l’économie
         marge de manœuvre des États
                                                            dans un domaine depuis longtemps         au commerce international, à partir
         latino-américains face à ces nou-
                                                            considéré comme essentiel au             de 1973, qui sont à l’origine des
         veaux acteurs et suggère de nou-
                                                            développement8. Même si la               changements en matière de sécurité
         velles pistes pour analyser les
                                                            réforme de la sécurité sociale chi-      sociale. En faisant chuter le taux
         réformes sociales dans les pays en
                                                            lienne n’a pas été l’objet de l’inter-   d’épargne interne et en exigeant
         développement.
                                                            vention d’acteurs transnationaux,        une amélioration des niveaux de
            Si le Chili n’a pas été l’objet de              elle a créé une dynamique à partir       compétitivité de la production
         l’intervention d’acteurs transnatio-               de laquelle a pris forme la transna-     nationale, désormais dirigée vers
         naux, en raison du caractère très                  tionalisation des politiques sociales    les marchés internationaux, le pas-
         innovateur des changements surve-                  en Amérique latine au cours des          sage rapide à un nouveau modèle
         nus dans ce pays au début des                      années 1990. Le modèle que la            économique rendait nécessaires
         années 1980, la réforme a toutefois                Banque mondiale diffuse en               certains changements au niveau du
         mené à la participation de nou-                    Amérique latine depuis dix ans est       marché du travail.
         veaux acteurs locaux dont les inté-                en grande partie inspiré de l’expé-
         rêts ont été par la suite relayés par              rience chilienne. C’est donc aux            La mise en place d’un système
         des institutions internationales. Par              technocrates de ce pays qu’on doit       de pensions reposant exclusive-
         contre, l’Argentine et le Brésil ont               l’invention de la sécurité sociale       ment sur l’existence de fonds pri-
         été soumis à des pressions de la                   privée.                                  vés est la réponse que les Chicago
         part des institutions financières                                                           Boys chiliens ont apportée à ces
         internationales au moment où ils                      La création des fonds de pension      problèmes de nature macro-écono-
         préparaient la réforme de leur sys-                privés au Chili survient en 1981, et     mique. Selon José Piñera, ministre
         tème de pensions. Ces pressions                    ce même si la crise financière du        du travail et de la sécurité sociale
         externes ont donné lieu à une                      système public a depuis longtemps        au début des années 1980, le lien
         réforme identique au modèle privi-                 atteint des niveaux intenables à         entre la création de fonds de pen-
         légié par la Banque mondiale en                    moyen terme. Au milieu des               sion privés et le redressement du
         Argentine, mais elles n’ont jamais                 années 1970, le Chili connaissait        taux d’épargne interne a toujours
         influencé les choix des respon-                    déjà une situation extrêmement dif-      été présent à l’esprit des techno-
         sables brésiliens, qui ont opté pour               ficile puisque les dépenses              crates responsables du projet
         le maintien d’un système public de                 annuelles en matière de sécurité         (Piñera, 1991). Ce sont avant tout
         répartition intergénérationnelle. La               sociale y représentaient près de         des considérations macro-écono-
         nature des acteurs qui ont pris part               12 pour cent du PIB, alors qu’à la       miques qui ont conduit à la trans-
         aux débats entourant la privatisa-                 même époque ces dépenses équiva-         formation de la sécurité sociale
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        chilienne. La privatisation allait         1998). Mais ces groupes financiers      débats entourant la réforme au
        favoriser la croissance, ralentie par      locaux ont dû rapidement céder la       pays. Si, au moment de la première
        le sous-développement du marché            place à des acteurs transnationaux :    réforme, en 1994, l’influence
        de capital local. Les technocrates         une institution financière améri-       s’exerce principalement par l’en-
        chiliens ont donc répondu aux exi-         caine a pris le contrôle de 60 pour     tremise du financement et de l’ex-
        gences financières qu’imposait le          cent des fonds de pension chiliens      pertise, en 2000, les pressions sont
        nouveau modèle économique en               en 1986, ouvrant ainsi le très lucra-   directes car elles passent par la
        place depuis 1973 en transformant          tif marché des fonds de pension         conditionnalité, le FMI rendant son
        le système de sécurité sociale en          latino-américains aux institutions      aide financière d’urgence condi-
        moteur du développement du mar-            financières des pays développés         tionnelle à une plus grande privati-
        ché de capital local.                      (Ruiz-Tagle, 1997).                     sation de la sécurité sociale.
           Les modifications apportées à la           Le caractère résolument innova-         Comme ailleurs en Amérique           35
        sécurité sociale au Chili n’ont fait       teur de l’expérience chilienne a été    latine, c’est l’accumulation de défi-
        intervenir que des acteurs locaux.         l’objet de travaux et d’analyses qui    cits et la chute de l’épargne interne
        Mais le lien qu’établissent alors les      ont beaucoup influencé la défini-       qui placent la réforme de la sécu-
        Chicago Boys entre une politique           tion des nouveaux systèmes réfor-       rité sociale sur l’agenda public. La
        sociale et des moyens de soutenir          més mis en place dans la région.        stabilisation de l’économie argen-
        la croissance économique a mené à          Les spécialistes chiliens ont été       tine au début des années 1990 ne
        la participation d’un nouveau type         impliqués dans la plupart des           permettant plus de laisser chuter la
        d’acteurs qui prendront une part           débats et des études qui ont mené à     valeur des prestations, la réforme
        active à la privatisation des fonds        la réforme de la sécurité sociale       s’impose rapidement au gouverne-
        de pension dans les autres pays de         dans les pays de l’Amérique latine,     ment Menem, qui témoigne d’un
        la région. En effet, les conglomé-         favorisant ainsi la formation d’un      intérêt de plus en plus marqué pour
        rats financiers chiliens ont été les       réseau international de spécialistes    une solution à la chilienne. À l’aide
        principaux acteurs à l’origine de la       qui sont directement intervenus         d’un programme dont le finance-
        privatisation des fonds de pension.        dans des questions d’ordre local.       ment est assuré par la Banque mon-
        Ces conglomérats locaux avaient un         La participation chilienne aux dis-     diale, l’Argentine commande une
        incitatif de taille pour soutenir la       cussions qui ont conduit à un nou-      série d’études visant à explorer dif-
        réforme puisque qu’ils allaient deve-      veau modèle de sécurité sociale en      férentes possibilités de réforme
        nir propriétaires des plus grands          Argentine au début des années           dans les secteurs de la santé, de
        fonds de pension au pays. Ainsi, au        1990 a mené à de nouvelles inter-       l’éducation et de la sécurité
        début des années 1980, les deux plus       ventions au cours des années sub-       sociale. Le Pronatass (Programa
        grands groupes économiques chi-            séquentes, notamment au Pérou, en       Nacional de Asistencia Técnica
        liens, Vial et Cruzat-Larraìn, contrô-     Bolivie, au Mexique et au               para la Administración de los
        laient 63 pour cent du marché des          Salvador.                               Servicios Sociales) aura un impact
        pensions (Errazuriz, 1987).                                                        direct sur la réforme de la sécurité
                                                   L’Argentine                             sociale car le premier projet, sou-
           L’influence déterminante qu’ils
                                                                                           mis et refusé par la législature en
        ont exercée en faveur de la privati-          C’est en Argentine que le phéno-
                                                                                           1992, et celui qui sera finalement
        sation de la sécurité sociale au           mène de transnationalisation des
                                                                                           accepté en 1994 ont été élaborés
        Chili est aujourd’hui bien docu-           politiques sociales est le plus
                                                                                           par les spécialistes réunis dans le
        mentée. José Piñera, le ministre           visible. Réalisés à deux moments
                                                                                           cadre de ce programme.
        chargé du projet de réforme, était         distincts entre 1994 et 2000, les
        lui-même directement associé au            changements apportés à la sécurité         L’expertise issue du programme
        groupe économique de la famille            sociale ont fait intervenir des         de la Banque mondiale ne s’est pas
        Cruzat-Larraìn, alors le deuxième          acteurs transnationaux qui ont eut      limitée à la proposition de projets
        en importance au pays (Borzutzky,          un impact déterminant dans les          de réforme. Walter Schultess, le
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         LIEN   SOCIAL ET   POLITIQUES – RIAC, 45           tion de la part des syndicats et des     contagion associés aux crises
                                                            partis d’opposition, qui l’obligent à    financières externes.
         Vers une convergence des modèles ?
         Acteurs locaux et transnationaux dans la           formuler une nouvelle proposition
         réforme de la sécurité sociale en                                                              Mais cette fois, le « blindage
                                                            intégrant certaines des exigences
         Amérique latine
                                                            qui avaient été présentées par ces       financier » offert par le FMI est
                                                            groupes opposés à la privatisation       conditionnel à des changements
                                                            totale (Alonso, 1997).                   structurels qui touchent directe-
                                                                                                     ment la politique sociale, et plus
                                                               Le projet de réforme accepté en       particulièrement le système de pen-
                                                            1994 à la suite des ajustements          sions, une des principales sources
                                                            imposés par l’opposition a quand         de déséquilibre des finances
                                                            même entraîné des changements            publiques argentines. Les modifi-
    36                                                      majeurs au système argentin de           cations exigées par le FMI n’en-
                                                            sécurité sociale. Le modèle mixte        traînent pas la disparition du
         chef de l’équipe Pronatass chargée                 qui entre alors en fonction introduit    système public, mais elles en
         d’analyser le secteur de la sécurité               un système de capitalisation indivi-     réduisent significativement l’accès
         sociale, est nommé ministre res-                   duelle, élément qui avait toujours       tout en diminuant les prestations
         ponsable de la sécurité sociale dans               été considéré comme non négo-            destinées aux retraités argentins10.
         les mois qui précèdent la réforme                  ciable par le pouvoir exécutif et les    Les premières évaluations laissent
         de 1994 et devient ensuite directeur               institutions financières qui étaient à   croire que les changements appor-
         de l’agence chargée de la régula-                  l’origine du projet9. Mais les résul-    tés en décembre 2000 permettront
         tion du marché des fonds de pen-                   tats de cette première réforme n’ap-     au gouvernement argentin d’épar-
         sion privés (Superintendencia de                   porteront pas les résultats espérés,     gner 4,5 milliards de dollars US au
         AFJPs). Les rencontres menant à la                 les déséquilibres financiers conti-      cours des dix prochaines années
         définition d’un projet de réforme                  nuant de s’accumuler dans la             (Clarín, 30 décembre 2000).
         au début des années 1990 ont aussi                 seconde moitié des années 1990.
         fait intervenir les spécialistes chi-                                                          La conditionnalité associée au
                                                               C’est la crise économique pro-        prêt d’urgence du FMI a obligé le
         liens, qui profitent de leur expertise
                                                            fonde dans laquelle est plongée          pouvoir exécutif à imposer ces
         pour diffuser le modèle entière-
                                                            l’Argentine à l’automne 2000, après      changements par décrets présiden-
         ment privatisé mis en place au
                                                            la dévaluation du real brésilien et la   tiels, ce que le président Menem
         Chili à partir de 1981 (Isuani et San
                                                            hausse du dollar US, qui replace sur     n’avait pu faire en 1994 pour
         Martino, 1993).
                                                            l’agenda du gouvernement la              introduire un système totalement
            C’est la dégradation du système                 réforme de la sécurité sociale.          privatisé et copié sur le modèle
         financier en Argentine au début des                Puisque le système exerce toujours       chilien. La situation d’extrême
         années 1990 qui permet au gouver-                  un effet contraignant sur les            vulnérabilité dans laquelle était
         nement de profiter de l’appui des                  finances publiques, il est l’objet de    placée l’Argentine à l’automne
         institutions financières privées                   critiques virulentes. L’incapacité       2000 ne laissait aucune marge de
         locales, motivées par le succès du                 de l’Argentine d’assurer le paie-        manœuvre au président De la Rua,
         Chili en matière de redressement                   ment des intérêts de sa dette            qui devait agir rapidement pour
         du niveau de l’épargne interne                     externe la dirige vers le Fonds          calmer les investisseurs étrangers
         après la privatisation des fonds de                monétaire international, qui met         et éviter une fuite massive de capi-
         pension. Le plan de réforme que le                 sur pied un fonds d’urgence pour         taux dont l’impact aurait été dévas-
         pouvoir exécutif propose au                        éviter une fuite de capitaux, en         tateur sur les finances publiques
         Congrès en 1992 reprend, en                        reproduisant à peu de chose près
                                                                                                     argentines.
         termes généraux, le modèle appli-                  les modèle mis en place en Corée
         qué au Chili en 1981. Le projet de                 du sud et au Brésil l’année précé-         Si, en 1994, l’influence des
         l’exécutif provoque une forte réac-                dente pour réduire les risques de        acteurs transnationaux avait été
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        réduite par l’opposition des syndi-         réforme à certains ajustements          pressions sur le gouvernement bré-
        cats et des partis politiques locaux à      administratifs permettant d’amé-        silien pour qu’il diminue les presta-
        la privatisation totale du système de       liorer l’équilibre financier du sys-    tions offertes par le système public
        sécurité sociale, l’intensité de la         tème public11. La moins grande          et qu’il accorde un plus grand rôle
        crise économique à l’automne 2000           vulnérabilité de l’économie brési-      aux fonds de pension privés dans le
        a laissé plus d’initiative à ces forces     lienne à l’égard du marché finan-       système national de sécurité
        transnationales. L’imposition par           cier international a laissé une         sociale (Weyland, 1996). Mais
        décret d’une nouvelle réforme du            importante marge de manœuvre            contrairement aux Argentins, les
        système de pensions argentin a              aux responsables locaux dans la         Brésiliens ont toujours été en
        rapidement engendré des critiques,          définition du nouveau modèle de         mesure d’ignorer les recommanda-
        tant au sein qu’à l’extérieur de l’al-      sécurité sociale. Les débats n’ayant    tions de la Banque mondiale et ont
        liance partisane au pouvoir.                jamais quitté le terrain des institu-   développé un projet qui a été tenu à    37
        Quelques jours après le décret pré-         tions politiques formelles, toute       l’écart des pressions et de l’in-
        sidentiel, la Confédération géné-           solution entraînant la privatisation    fluence des acteurs transnationaux.
        rale du travail (CGT) avait déjà            des fonds de pension est impos-
                                                                                               Les problèmes économiques qui
        déposé une plainte devant les tribu-        sible au Brésil car les partis d’op-
                                                                                            ont frappé de plein fouet le Chili à
        naux, qui ont rapidement déclaré            position ont la possibilité de
                                                                                            la fin des années 1970 et
        les décrets inconstitutionnels              bloquer facilement un tel projet,
                                                                                            l’Argentine à l’automne 2000 n’ont
        (Clarín, 4 janvier 2001). Les seuls         qui touche directement leur clien-
                                                                                            jamais été les mêmes au Brésil, qui
        acteurs locaux qui ne se sont pas           tèle électorale.
                                                                                            profite d’un système financier
        opposés aux changements apportés
                                                       Au Brésil comme ailleurs en          beaucoup plus solide (Penido de
        au système de pensions sont les
                                                    Amérique latine, c’est la crise fis-    Freitas et Magalhaes Prates, 2000).
        institutions financières argentines,
                                                    cale du système de pensions qui         La moins grande dépendance du
        qui tireront profit d’un nouveau
                                                    place le problème sur l’agenda          pays à l’égard du financement
        système public moins généreux et
                                                    public. Les déficits commencent à       extérieur le rend moins vulnérable
        donc moins attrayant pour les nou-
                                                    s’accumuler à partir de 1988 et         à l’influence des institutions finan-
        veaux travailleurs obligés de choi-
                                                    sont amplifiés par la nouvelle          cières transnationales, qui ne peu-
        sir entre le système public réformé
                                                    Constitution, qui augmente les          vent associer leur aide à la
        et le système privé issu de la
                                                    prestations et étend la couverture      privatisation de la politique
        réforme de 1994.
                                                    aux travailleurs ruraux. Les pre-       sociale. D’autre part, même si les
        Le Brésil                                   mières propositions de réforme en       institutions financières brésiliennes
                                                    matière de sécurité sociale appa-       se sont prononcées en faveur de la
           L’expérience brésilienne de
                                                    raissent au début des années 1990,      privatisation des fonds de pension,
        réforme de la sécurité sociale, à la
                                                    et certaines suggèrent une privati-     elles n’ont jamais directement
        lumière des événements qui ont
                                                    sation totale selon la formule chi-     appuyé le pouvoir exécutif pour
        entouré les deux réformes argen-
                                                    lienne (Melo, 1997). La Febraban,       qu’il s’engage sur une telle voie
        tines, est très révélatrice des fac-
                                                    qui représente les institutions         qui nécessiterait l’usage de décrets
        teurs qui sont à l’origine de la
                                                    financières brésiliennes, se pro-       présidentiels. Les banques locales
        transnationalisation des politiques
                                                    nonce en faveur d’un système de         n’ont jamais été vraiment tentées
        sociales en Amérique latine. Si les
                                                    capitalisation individuelle privé,      par une solution à la chilienne, car
        représentants des institutions finan-
                                                    tandis que les centrales syndicales     l’existence au Brésil d’un système
        cières internationales et les experts
                                                    locales proposent des changements       de fonds de pension privé complé-
        chiliens ont été entendus autant à
                                                    administratifs et le maintien du        mentaire assure déjà des niveaux
        Buenos Aires qu’à Brasilia, on doit
                                                    système public.                         de liquidités acceptables.
        constater toutefois qu’ils n’ont
        exercé aucune influence auprès des            Les institutions financières inter-     La faible vulnérabilité du Brésil
        Brésiliens, qui ont limité la               nationales ont aussi exercé des         à l’égard des institutions finan-
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         LIEN   SOCIAL ET   POLITIQUES – RIAC, 45           cussions précédant les réformes et      ont répondu à des pressions struc-
                                                            le rôle déterminant qu’ont joué la      turelles, ce que l’analyse des cas du
         Vers une convergence des modèles ?
         Acteurs locaux et transnationaux dans la           Banque mondiale et le Fonds             Chili, de l’Argentine et du Brésil
         réforme de la sécurité sociale en                  monétaire international dans la         démontre clairement. Les analyses
         Amérique latine
                                                            définition et la propagation d’un       limitées aux facteurs de nature
                                                            nouveau modèle fondé sur l’initia-      politique risquent de laisser dans
                                                            tive individuelle ont transformé        l’ombre une dimension essentielle
                                                            radicalement les enjeux associés à      des nouveaux modèles de sécurité
                                                            la sécurité sociale. Si, jusqu’au       sociale en Amérique latine. Le
                                                            début des années 1980, les pro-         caractère très malléable des insti-
                                                            grammes sociaux destinés à la           tutions politiques et l’intensité de
                                                            population économiquement active        la crise économique ne permettent
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                                                            avaient une fonction essentielle-       pas d’appliquer à la région les
                                                            ment politique, assurer la légiti-      modèles construits à la lumière de
         cières internationales et des inves-               mité des régimes en place selon         l’expérience des pays développés.
         tisseurs étrangers explique que la                 une logique bismarckienne, l’in-        En situation de rareté des res-
         réforme de la sécurité sociale n’y                 tervention de ces nouveaux              sources, les pouvoirs exécutifs
         ait jamais quitté le domaine des                   acteurs a déplacé cette fonction        seront toujours beaucoup plus sen-
         affrontements partisans. Le long                   vers des considérations principa-       sibles aux facteurs transnationaux.
         processus de négociation qui a                     lement macro-économiques, axées
         mené à la réforme de 1999 a tou-                   sur la croissance du marché de                              Sylvain Turcotte
         jours été limité aux conflits poli-                capital local et la diminution de la        Département de science politique
         tiques opposant les différents partis              dépendance envers les marchés                        Université de Montréal,
         au Congrès et n’a jamais fait l’ob-                financiers étrangers.                            et Groupe de recherche sur
         jet de décrets présidentiels pour                                                                      l’économie et la sécurité
         renverser les obstacles à ce genre                    Ce déplacement d’une fonction            Université du Québec à Montréal
         de mesure très coûteuses en termes                 politique vers une nouvelle fonc-
         politiques. Le redressement du                     tion maintenant associée à des
         déséquilibre fiscal du système dans                objectifs principalement macro-         Notes
         la seconde moitié des années 1990                  économiques nous oblige à recon-
                                                                                                    1
                                                                                                        La sécurité sociale fait référence à l’en-
         a éliminé le caractère d’urgence                   sidérer la pertinence des concepts          semble des politiques destinées aux salariés
         associé à la réforme des fonds de                  et des théories disponibles pour            œuvrant dans le cadre de l’économie for-
         pension publics et il est peu pro-                 analyser la politique sociale dans          melle. Ces programmes protègent les tra-
                                                            les pays en développement. Les              vailleurs contre les risques associés à une
         bable que les Brésiliens s’aventu-                                                             perte de capacité de travailler, qu’elle soit
         rent de nouveau dans cette voie à                  théories pluralistes qui prennent en        temporaire ou permanente. Les pensions de
         moyen terme12.                                     considération les conflits opposant         vieillesse et d’invalidité, une assurance
                                                            le travail et le capital et les ana-        couvrant les accidents de travail ainsi que
                                                                                                        certains services médicaux en constituent
         Conclusion                                         lyses néo-institutionnelles qui pri-        les principaux éléments (Mesa-Lago,
                                                            vilégient l’environnement dans              1978).
            Les événements qui ont entouré                  lequel agissent les acteurs poli-       2
                                                                                                        Les systèmes de sécurité sociale fonction-
         la réforme des systèmes de sécurité                tiques offrent très peu de res-             nant à partir de la répartition intergénératio-
         sociale en Amérique latine ont fait                sources pour comprendre les                 nelle sont normalement associés aux
         intervenir de nouveaux acteurs qui,                facteurs qui sont à l’origine de la         modèles publics et universels. Le finance-
                                                                                                        ment des prestations destinées aux retraités
         jusqu’à très récemment, n’avaient                  transnationalisation de la politique        et aux travailleurs inactifs étant rendu pos-
         jamais été concernés par l’inter-                  sociale en Amérique latine. Les             sible par la contribution des travailleurs
         vention sociale de l’État. La pré-                 forces locales et transnationales qui       actifs, le système repose sur un principe de
                                                                                                        solidarité qui ne peut être fonctionnel sans
         sence très active des institutions                 ont favorisé la privatisation de la         l’intervention de l’État. Par contre, la capi-
         financières locales dans les dis-                  sécurité sociale en Amérique latine         talisation individuelle est naturellement
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