L'approvisionnement pétrolier de l'Union européenne - COMMUNICATION DE LA COMMISSION - EUR-Lex

COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

                              Bruxelles, le 11.10.2000
                              COM(2000) 631 final

         COMMUNICATION DE LA COMMISSION

L’approvisionnement pétrolier de l’Union européenne

TABLE DES MATIERES

I.   Situation actuelle                                                              P. 3

     1. Prix du brut                                                                 P. 3

     2. Marges de raffinage et de distribution                                       P. 5

     3. Fiscalité sur les produits pétroliers                                        P. 6

II. Perspectives à moyen et long termes                                              P. 7

     1. Chiffres clés                                                                P. 7

     2. Facteurs clés à prendre en compte                                            P. 8

        a) l’environnement                                                           P. 8

        b) la sécurité d’approvisionnement                                           P. 9

        i. Contexte géopolitique                                                     P. 9

        ii. Les réserves stratégiques                                                P. 11

            - le rôle de l’Agence internationale de l’énergie                        P. 11

            - le dispositif de l’Union européenne                                    P. 12

            - la « Stratégie Petroleum Reserve » des Etats-Unis                      P. 12

III. Actions envisageables                                                           P. 13

     1. Les relations avec les pays producteurs                                      P. 13

     2. La politique de concurrence dans l’aval pétrolier (raffinage-distribution)   P. 13

     3. Utilisation des instruments fiscaux sur les produits pétroliers              P. 14

     4. Un rééquilibrage des modes de transport

     5. Réduction de l’intensité pétrolière de l’économie européenne                 P. 15

IV. Eléments d’une stratégie                                                         P. 16

Annexes                                                                              P. 18

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I.    SITUATION ACTUELLE

Les cours du pétrole ont atteint ces dernières semaines un niveau historique depuis la
guerre du Golfe. Cette augmentation des prix pétroliers observée depuis début 1999 a
déclenché un débat englobant les trois composantes des prix à la consommation payés par
le consommateur européen : 1) le prix du pétrole brut, 2) les marges de raffinage et de
distribution et 3) la fiscalité sur les produits pétroliers.

La raison de cette forte hausse des cours se situe clairement au niveau du marché du
pétrole brut. Elle est bien sûr essentiellement la conséquence de la politique de
production restrictive de l’OPEP, c.-à-d. de ses décisions relatives aux quotas de
production, décision qui a été déclanchée par le niveau extraordinairement bas des prix en
1998. La forte croissance de la demande a aussi joué un rôle important, ainsi que dans
une moindre mesure la faiblesse de l’euro par rapport au dollar. Ceci dit, il importe de
considérer également les autres composantes du prix de façon à détecter d’éventuelles
marges de manœuvre à ces niveaux.

Dans ce contexte, il faut également être attentif à l’impact de cette hausse et nouvelle
volatilité des prix du pétrole sur la croissance et l’inflation dans l’Union européenne. Si les
prix du pétrole restent autour de 30 USD/baril pour le restant de cette année, l’effet
négatif de la hausse de prix sur la croissance serait de 0.3% pour 2000 et 0.5% pour 2001.
La hausse de prix ajouterait 1% à l’inflation. Une partie de cet impact avait déjà été
incorporé dans les prévisions de printemps. Les conséquences finales dépendront de l’effet
combiné des prix du pétrole et des autres composantes de la croissance et de l’inflation.
L’impact de la hausse des prix est toutefois plus important pour les pays en
développement, leur économie étant plus fortement dépendante du pétrole.

Pour préoccupante que soit cette augmentation des cours, il convient cependant de
relativiser la situation. Si on se place sur une période longue, on constate, en effet, que les
prix, taxes comprises, ont connu au cours des vingt dernières années des niveaux plus
élevés. C’est ainsi qu’en 1981 par exemple, les prix des carburants gazole et essence
étaient respectivement, à prix constants 2000, de 1092 et 1510 euros/1000 litres par
rapport à 908 et 1132 actuellement. Le gazole hors taxe se situait lui à 675 euros/1000
litres par rapport à 372 en 2000. En France, par exemple, en monnaie constante le prix
payé par les automobilistes à la pompe est en moyenne de 6,6 francs en 2000 alors
qu’il était de 5,9 francs en 1990 et 7,3 francs en 1985. On constate par ailleurs que la
consommation par kilomètre parcouru est en baisse structurelle depuis des années.

Le problème clé auquel l’Union a été confrontée depuis 1997 est la volatilité très forte des
prix. La chute des prix jusqu’à 10$ par baril, l’augmentation de la demande et la
réactivation du cartel de l’OPEP ont produit le renversement soudain de la tendance des
prix. Au même temps, l’augmentation excessive des prix pendant l’année 2000 peut
exercer une pression trop forte sur certains secteurs de l’économie et entraîner une
détérioration du climat économique.

La réduction de la croissance économique dûe à l’augmentation du prix du pétrole a un
impact également sur l’emploi. Toutefois, tant en 2000 qu’en 2001, la Commission
s’attend à une augmentation nette de l’emploi et à une réduction du chômage compte tenu
des prévisions économiques très favorables, même en tenant en considération
l’augmentation du prix du pétrole.

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La vulnérabilité de l’Union européenne à la hausse du prix du pétrole, qu’elle a
éprouvé au cours de ces derniers mois, rappelle donc la nécessité d’une politique de
réduction de l’intensité énergétique de nos économies. Un niveau stable et prévisible du
prix des carburants pourrait produire des bénéfices tant économiques
qu’environnementaux.

1.    Prix du brut

A l’exception de brèves relâches au cours du mois d’avril et autour de la fin juillet, le
cours du pétrole brut ne semble plus vouloir quitter la zone des 30 $ (pour un baril de
qualité Brent – pétrole de la Mer du Nord) : il avait atteint ce niveau en février 2000, suite
à une hausse continue depuis décembre 1998, moment où il avait touché un niveau
plancher de 10$ le baril.

Le léger fléchissement du prix du pétrole intervenu après la décision américaine de
démobilisation d’une très faible partie de ses stocks (2 jours de consommation) doit être
interprété avec prudence. Les facteurs psychologiques et spéculatifs qui expliquent la
volatilité des prix sont tout aussi importants que la réalité physique de l’équilibre entre
l’offre et la demande.

La cause principale du triplement des prix au cours de l’année 1999 et de la première
moitié de l’année 2000 doit être recherchée dans les restrictions de production décidées et
effectivement mises en œuvre par un groupe de pays producteurs (OPEP et alliés de
circonstance). Le comportement de l’OPEP, en tant que cartel, démentait à cette occasion
une opinion largement répandue depuis le milieu des années 80 à savoir qu’elle n’avait
du cartel que le nom et que nous étions entrés dans une phase de prix stables et bas,
reflet d’un marché devenu concurrentiel.

La chute importante des prix observée en 1998 jusqu’à 10 $ avec la perspective
d’atteindre 5$ fut, contrairement à ce jugement, à même de solidariser les pays membres
de l’OPEP - même si leurs intérêts demeurent structurellement divergents sur le long
terme - et quelques autres pays producteurs.

L’environnement économique était en outre extrêmement favorable. Avec un niveau de
prix de 10 $ le baril atteint à la fin de l’année 1998, les sociétés pétrolières virent leurs
bénéfices décroître de façon impressionnante. Le nombre de projets d’exploration et
de mises en production dans certaines régions non-OPEP à coût de production élevé
comme par exemple les Etats-Unis, la Mer du Nord ou le bassin de la Mer Caspienne
accusa une baisse brutale.

La crise financière russe attisée par un effondrement de ses recettes d’exportation de
pétrole brut et le déficit croissant des finances publiques de l’Arabie saoudite et de
certains autres pays gros producteurs constituaient de surcroît des facteurs préoccupants
d’instabilité.

La restriction des quotas de production imposée par l’OPEP dans un contexte marqué par
la vigueur de la demande a amené les stocks de pétrole au début de l’année 2000 à un
niveau particulièrement bas et constitua la composante « physique » de la hausse des
cours.

Au plan géopolitique, il convient d’observer sans qu’il soit possible d’en définir
l’influence précise sur le comportement des pays membres de l’OPEP, les difficultés
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récentes du processus de paix au Moyen-Orient, l’embargo à l’égard de l’Irak et les
incertitudes des développements à l’égard de l’Iran et de la Lybie.

Enfin, on ne peut ignorer sur le plan financier, l’impact de mouvements spéculatifs
générés par la multiplication de transactions ‘papier’ sur les marchés à terme
(International Petroleum Exchange de Londres et New-York Mercantile Exchange aux
Etats-Unis).

Une partie de ces facteurs continuent - et continueront vraisemblablement au cours des
une à deux années à venir - à permettre à l’OPEP de garder une certaine maîtrise du
marché et d’entretenir une tension sur celui-ci par une politique de production maintenant
les stocks dans les pays consommateurs à un niveau faible. Le développement de la
production non-OPEP - notamment dans le bassin de la Mer Caspienne - qui réagit avec
retard au mouvement des prix, pourrait cependant, à l’instar de ce qui s’est produit à
l’issue des chocs pétroliers des années 70, compliquer à terme l’équation pour l’OPEP.

Un élément important à considérer est la décision de l’OPEP d’introduire un concept de
bande de prix centrée sur un «prix-cible » de 25 $ le baril, avec un plancher de 22$ et
un plafond de 28 $ (sur une base du baril composite OPEP). Si le prix OPEP devait
enfoncer pendant 10 jours consécutifs le plancher de 22 $ ou percer pendant plus de 20
jours consécutifs le plafond de 28 $, les pays membres ont marqué leur accord pour se
consulter en vue d’un ajustement des quantités de production : ces consultations
déboucheraient sur une intervention dans le marché à concurrence d’une réduction ou
d’une augmentation de 500 000 barils par jour de la production (1 million de barils par
jour = 50 millions de tonnes par an). Un fait saillant dans cet accord réside dans le soutien
de l’Arabie saoudite qui peu de temps auparavant exprimait encore sa préférence pour une
bande de prix entre 20 et 25 $ le baril pour la qualité « Brent », soit près de 4 $ de moins
que la « bande de prix OPEP ».

En fait, le « prix idéal » du point de vue des pays producteurs doit constituer un
compromis entre leur volonté de maximiser leurs revenus à court terme et la prise en
compte des effets négatifs que des prix trop élevés entraîneraient à plus longue échéance
sur ces même revenus (développement de la production non-OPEP et des énergies
alternatives, réduction de la demande). Etant donné les différences objectives de situation
entre pays producteurs (cfr infra point II.2.B), ce « prix idéal » est nécessairement
différent pour les catégories de pays producteurs : la décision sur la fourchette constitue
donc en quelque sorte un compromis boiteux (le « prix idéal » étant en fait proche du
plafond pour certains, proche du plancher pour d’autres).

Ce mécanisme n’a aucun caractère automatique. Son efficacité à stabiliser les prix est très
relative. Il faut également relever que le « dosage » des quotas de production pour
atteindre un prix-cible est un exercice extrêmement périlleux, pour ne pas dire impossible.
L’OPEP a toujours la crainte de décider d’une hausse des quotas trop importante qui
ferait plonger les cours comme cela avait été le cas, fin 1997 (cette inquiétude a d’ailleurs
été rappelée fin juillet par le ministre du pétrole vénézuélien). On peut donc dire en
conclusion que si l’accord sur ce mécanisme devrait permettre d’éviter que le prix grimpe
durablement au-delà des 35 $, il ne garantit cependant pas une stabilisation au « prix-
cible » de 25 $, même à terme.

Tout semble indiquer que l’on se dirige vers une situation où le cours du pétrole ne
retombera plus à l’avenir aux niveaux observés il y a dix-huit mois et demeurera
très ferme lors des mois à venir, dans un contexte géopolitique extrêmement sensible
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– complications du processus de paix au Moyen-Orient, fragilité des économies de
certains petits pays producteurs, difficulté du processus des réformes en Russie.

Notre économie et nos politiques devront s’adapter à cette nouvelle donne.

La Commission considère que l’objectif devrait être la stabilité des prix du pétrole à un
niveau ni trop élevé ni trop bas. Ce niveau devrait être soutenable à long terme en
répondant aux besoins aussi bien des pays producteurs que des pays consommateurs.

2.    Marges de raffinage et de distribution

La question classique que l’automobiliste se pose quand il constate une envolée des prix à
la pompe est : cette hausse correspond-t-elle bien à la hausse du prix du brut ?
Comme montré dans un graphique joint en annexe qui compare les évolutions du prix
moyen de l’essence dans l’Union européenne avec le prix du pétrole « Brent », la réponse
est affirmative jusqu’en mars 2000. On peut en effet constater, au cours de l’année 1999,
une étroite corrélation entre les deux évolutions, avec un léger retard dans la hausse des
prix de l’essence par rapport à celle du pétrole brut. A partir de mars 2000, on constate
cependant une déconnexion, le prix de l’essence évoluant plus défavorablement que le prix
du brut au cours du printemps 2000. Très récemment, les marges de raffinage ont donc
atteint des niveaux qui n’avaient plus été observés depuis la guerre du Golfe. Il
convient cependant de signaler, que les politiques d’intégration verticale menées par les
sociétés nationales de plusieurs pays producteurs, particulièrement au Moyen-Orient et
l’ouverture du marché de l’Union européenne ont eu pour effet de faciliter l’implantation
de ces entreprises dans les segments du stockage et de la distribution de produits
pétroliers. Profitant de prix de transfert préférentiels dans l’amont, les marges
enregistrées par ces compagnies pourraient être nettement plus importantes que celles des
compagnies concurrentes s’approvisionnant sur le marché.

Mais le fait le plus important à relever est que la comparaison entre Etats membres des
prix à la consommation des produits pétroliers hors droits et taxes révèle
d’importantes différences. Ainsi, par exemple, le prix hors droits et taxes de l’essence
« Euro super 95 » était fin mai 2000 aux Pays-Bas de 452 €/1000 litres, pour 344 € au
Royaume-Uni (346 € en France), soit une différence de 31 %. Ces différences, pour
préoccupantes qu’elles soient, existaient déjà antérieurement à l’actuelle flambée des prix,
et n’ont donc pas de relations causales avec celle-ci.
Lors des enquêtes récemment effectuées dans le cadre de l’application du règlement
communautaire sur le contrôle des concentrations, les services de la Commission ont
analysé la situation concurrentielle du secteur de la distribution des carburants dans une
série d’Etats membres. Il a été souligné que, même si certains éléments de coûts
peuvent varier entre Etats membres, seuls des comportements oligopolistiques et un
manque de concurrence dans la distribution peuvent expliquer de telles différences
de prix. A titre d’exemple, les automobilistes français et britanniques bénéficient de la
concurrence entretenue par la distribution non spécialisée (grandes surfaces).

Sur base d’un tel diagnostic, la question qui se pose naturellement est celle de l’existence
ou non d’infractions au droit de la concurrence, en particulier l’existence possible
de cartels (d’ententes sur les prix). Des enquêtes à ce sujet ont été lancées dans une
série d’Etats membres par les autorités nationales. En Italie et en Suède, des sanctions ont
été imposées par les autorités de la concurrence à l’encontre de sociétés pétrolières.

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3.    Fiscalité sur les produits pétroliers

Le prix final des produits pétroliers (prix au consommateur) comprend une part
importante de taxes. Ces taxes sont de deux natures : les droits d’accises qui sont des
droits spécifiques (fixes) et la TVA qui est un droit ad valorem (proportionnel au prix de
vente du produit).

La part de la fiscalité dans le prix des produits pétroliers varie fortement d’un pays à
l’autre. Ainsi, pour les droits d’accises sur le gazole routier, les montants varient entre
245 euros par 1000 litres pour le Portugal et 777 euros par 1000 litres pour le Royaume-
Uni par rapport à un taux minimum de 245 euros . On peut ainsi estimer que la charge
fiscale totale pour les carburants représente 50 % à 60 % du prix final pour les pays
les moins taxateurs (Espagne, Grèce, Luxembourg, Portugal) pour atteindre jusqu’à
75 % au Royaume-Uni.

La forte augmentation du prix des produits pétroliers a d’ailleurs elle-même entraîné une
augmentation de la charge fiscale. Cet effet «boule de neige» est tout simplement lié au
fait que la TVA est exprimée en pourcentage du prix de vente du produit. Le
consommateur voit donc se répercuter immédiatement les hausses des prix des
produits pétroliers à travers la TVA dont l’intérêt est sa facilité de perception. Les
droits d’accises ont par contre un effet d’amortissement en cas de variation des prix,
étant donné qu’ils sont exprimés en fonction de quantités.

II.   PERSPECTIVES A MOYEN ET LONG TERMES

1.    Chiffres clés

Combinée à la croissance démographique (8 milliards d’habitant en 2020 et 10 milliards en
2050) et à un taux de croissance annuel de l’économie mondiale avoisinant les 3.5 % au
cours des deux prochaines décennies, la demande mondiale d’énergie devrait passer de
9,3 milliards de tonnes équivalent pétrole (tep) en l’an 2000 à 15 milliards de tep en
l’an 2020.

La consommation mondiale de pétrole devrait se situer en 2020 aux alentours de 115
millions de barils par jour, par rapport à environ 77 millions de barils par jour en l’an
2000 soit une augmentation de 50 %.

L’OPEP couvrirait 50 % de cette demande avec une production de l’ordre de 55 millions
de barils par jour, par rapport à 32 millions de barils par jour en l’an 2000. Cette
disponibilité à produire de l’OPEP se justifie par un niveau de coût de production qui
demeurera extrêmement avantageux même avec un scénario de prix bas. Il est à noter que
le coût moyen de la production OPEP est actuellement de l’ordre de 2 $ le baril. Des
marges bénéficiaires importantes constitueront un incitant auquel il lui sera difficile de
résister.

Quant à la production non-OPEP dont le coût moyen est actuellement de 5 $ le baril,
mais un coût marginal supérieur à 10 $, le volume de production sera étroitement lié au
développement des prix, les réserves demeurant abondantes. Certaines zones de
production pétrolière en Russie ou dans le bassin de la Mer Caspienne revêtent à cet égard
une importance toute particulière pour l’Union européenne. On estime qu’un prix du
pétrole brut de l’ordre de 20 $ devrait permettre de garantir les investissements de

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production dans les régions non-OPEP requis par l’accroissement de la demande au cours
des vingt années à venir.

L’Union européenne est, et demeurera, fortement dépendante des importations. Cette
tendance ira en croissant puisque la dépendance énergétique passera de 50 % en 2000 à
environ 70 % en l’an 2020. La consommation d’énergie qui dépasse actuellement 1 400
millions de tonnes équivalent pétrole (tep) se réparti, entre 16 % de combustibles solides,
42 % de pétrole, 21 % de gaz naturel, 15 % d’énergie nucléaire et 6 % de sources
d’énergie renouvelable.

Si la tendance actuelle se poursuit et en l’absence d’une politique forte d’amélioration de
l’efficacité énergétique, de promotion de sources d’énergie renouvelable ainsi que de
changements structurels dans les secteurs à plus haute consommation d’énergie, la
consommation intérieure brute de pétrole de l’Union européenne progresserait d’une
manière importante - puisque par rapport à 12 millions de barils par jour (600 millions de
tep) en l’an 2000, elle se situerait à 13,2 millions de barils par jour (660 millions de tep)
en 2020 - bien qu’elle devrait évoluer quatre à cinq fois moins vite que la demande
mondiale. Il convient de souligner que 93 % de cette augmentation serait attribuable au
secteur des transports. L’Union européenne (2,6 millions de barils par jour) plus la
Norvège (3 millions de barils par jour) produiraient en 2020 environ 6 millions de barils
par jour par rapport à 7 millions de barils par jour en l’an 2000. Dans la perspective de
l’élargissement de l’Union européenne, le rapport entre la production et la consommation
devrait se détériorer sensiblement puisqu’aucun pays candidat – hormis la Roumanie –
n’est producteur de pétrole.

Au plan de la structure de la consommation finale énergétique de pétrole dans l’Union
européenne (1995 : 402 millions de tep, 2020 : 487 millions de tep), seul le secteur des
transports devrait connaître une hausse significative de sa consommation en passant de
270 millions de tep en 2000 à 348 millions de tep en 2020. Ce secteur représenterait dès
lors 71 % de la demande finale de pétrole par rapport à 7 % pour l’industrie, 8 % pour le
secteur tertiaire et 14 % pour le secteur résidentiel. Dans les consommations
intermédiaires de pétrole du secteur de l’électricité (1995 : 75 millions de tep, 2020 : 49
millions de tep), les centrales thermiques ne consommeraient plus, en 2020, que 7 % de
notre approvisionnement. Les consommations non énergétiques (1995 : 80 millions de
tep, 2020 : 92 millions de tep), dont principalement la pétrochimie, représenteraient 14 %
de la consommation intérieure brute.

Un potentiel important de substitution subsiste dans le domaine de la consommation des
foyers domestique au profit du gaz naturel. Le principe actuel d’une certaine indexation
des prix du gaz naturel sur celui du pétrole en l’absence d’une réelle concurrence gaz-gaz
est susceptible d’affecter le consommateur au travers des tarifs d’électricité et du gaz
naturel. L’accélération de la réalisation du marché intérieur du gaz naturel constitue donc
un objectif capital à cet égard.

En outre, afin d’éviter une trop grande concentration de l’approvisionnement en amont
sur quelques pays exportateurs et donc de renforcer à terme la concurrence, il convient
de mettre en évidence le rôle croissant que devrait jouer le gaz naturel liquéfié (GNL).
Cette évolution sera cependant dépendante des économies d’échelle qui peuvent être
réalisées dans ce secteur et de la poursuite de l’introduction de nouvelles technologies,
principalement dans le domaine du transport.

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Dans le secteur du transports routier, un potentiel significatif de substitution existe. A
court et moyen terme, on retiendra la relance du véhicule électrique par la voie de la
voiture électrique hybride, l’utilisation, pour les flottes captives, du GNV (gaz naturel
pour véhicules) aux qualités environnementales incontestables ou pour tous types de
véhicules, les biocarburants. Toutefois, il faudra veiller à ce que le cycle global
énergétique et la balance des émissions de gazs à effet de serre soient pris dûment en
considération avant d’adopter la technologie la plus apppropriée et les options
conséquentes en terme de combustibles. Si les biocarburantspermettent d’économiser des
produits pétroliers, il n’en demeure pas moins que leur bilan énergétique demeure à
l’heure actuelle défavorable. Leur coût de production est relativement élevé de sorte
qu’une continuation de la recherche et de l’expérimentation s’impose afin qu’à terme, un
coût de production décroissant rencontre le coût inévitablement croissant du pétrole.
Enfin, l’utilisation directe de l’hydrogène en tant que carburant de substitution ou
indirecte par la voie de la pile à combustible offre également des perspectives
encourageantes.

2.   Facteurs clés à prendre en compte

a)   L’environnement

L’Union européenne s’est assignée un objectif de réduction des émissions de gaz à effet
de serre dans le cadre du Protocole de Kyoto en 2008-2012 de 8 % par rapport au niveau
atteint en 1990. En 2010, les émissions de CO2 provenant de la consommation de
produits pétroliers représenteront plus de 50 % des émissions totales.

Le secteur des transports devrait connaître une hausse de ses émissions particulièrement
soutenue. Ces dernières s’élèveraient, en 2010, sur la base d’un scénario non volontariste,
de 35 % par rapport à leur niveau de 1990. C’est donc prioritairement dans ce secteur
qu’il faut s’efforcer d’effectuer les efforts les plus importants.

La problématique dans ce secteur ne se limite d’ailleurs pas à la seule question des
émissions de CO2 et du changement climatique mais également à celle de la pollution
atmosphérique par le biais d’autres émissions nocives, particulièrement en milieu urbain.

De tous les effluents gazeux, le transport est responsable de 12 % des émissions de SO2,
69 % des émissions d’oxyde d’azote, 64 % des émissions de monoxyde de carbone, 49 %
des composés organiques volatiles (VOC) et 33% des particules.

Bien qu’il soit extrêmement difficile de quantifier avec précision les externalités
négatives liées au transport, on constate que les principaux domaines qui appellent une
intervention des autorités publiques concernent principalement l’utilisation de la
voiture en milieu urbain et le transport de fret routier à longue distance.

L’effort important qui devra être consenti par ce secteur dans le cadre du protocole de
Kyoto appelle la prise de mesures radicales quant au choix des modes de transport. Ces
politiques impliqueront tout naturellement une réduction de la consommation de produits
pétroliers.

En outre, les contraintes environnementales croissantes au niveau des spécifications
des produits pétroliers et la modification de la structure de la demande en carburant
induisent des programmes d’investissements importants dans l’industrie du raffinage

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qui devraient se refléter par une hausse très modérée du prix des produits au niveau du
consommateur principalement dans le secteur des transports.

Enfin, les catastrophes maritimes liées au transport maritime de produits pétroliers
dont la dernière en date fut celle du pétrolier ‘Erika’ ont incité l’Union européenne à
prévoir une réglementation plus contraignante en matière de normes relatives aux navires.

b)    La sécurité d’approvisionnement

i.    Contexte géopolitique

La dépendance de l’Union européenne à l’égard des importations de pétrole qui est déjà
particulièrement élevée, puisqu’elle se situe en 2000 à 75 % de l’ensemble de son
approvisionnement pétrolier, devrait encore augmenter d’ici à l’année 2020 pour
atteindre plus de 85 %. En 1999, 43 % de notre approvisionnement pétrolier était
originaire de pays membres de l’OPEP dont 30 % de la région du Golfe persique.

Plus de 70 % des réserves mondiales de pétrole sont localisées dans les pays membres de
l’OPEP. En 2020, 40 % de la production mondiale proviendra de la région du Golfe
persique.

Les événements récents intervenus sur le marché pétrolier tendent à prouver que, même si
l’OPEP est parfois qualifiée de cartel faible et peu homogène, les forces centripètes
dominent pour l’instant, et ce même si l’on éprouve le sentiment qu’à l’occasion des
décisions prises au moins au cours de ces deux dernières années, l’influence de l’Arabie
saoudite, du Venezuela, de l’Iran et du Koweït pèsent sur le débat. C’est que les
intérêts et les contraintes des Etats souverains qui le composent sont multiples et
complexes, et en grande partie divergeants sinon contradictoires.

Si certains de ses pays membres sont partisans d’une maximisation des prix à court terme
car ayant de faibles réserves, une capacité d’absorption des revenus pétroliers importante
et un degré d’utilisation des capacités de production élevé ou un PIB relativement bas, tels
l’Algérie, le Venezuela ou l’Iran, d’autres, comme l’Arabie saoudite ou d’autres
producteurs du Golfe persique, préfèrent modérer les prix à plus long terme car ayant des
réserves élevées, une capacité d’absorption faible et souvent des capacités de production
excédentaires : ils désirent éviter l’arrivée d’énergies de substitution et préserver à la fois
la place du pétrole dans le paysage énergétique mondial à moyen et long terme ainsi que
leurs parts de marché.

Ce n’est certes pas un hasard au regard de ce qui précède si le Venezuela fut un des
promoteurs de la réduction des quotas de production début 1999, lorsque le prix du baril
de brut oscillait aux alentours de 10 $ le baril, si l’Iran et l’Algérie furent particulièrement
réticents au relâchement des quotas de production qui furent décidés par l’OPEP en mars
2000 et si l’Arabie saoudite a mis discrètement sur le marché des quantités additionnelles
afin d’obtenir une modération des prix.

Des éléments géopolitiques ne sont par ailleurs pas étrangers aux développements
observés. Les divergences au sein de l’OPEP qui étaient apparues déjà au moment de la
guerre du Golfe, les tensions internes à l’OPEP sur l’embargo pétrolier concernant l’Irak,
les incertitudes des développements à l’égard de l’Iran et la Libye, ainsi que la position
commune des pays arabes sur le conflit Israélo Palestinien sont autant de facteurs qui ne
facilitent pas le bon fonctionnement du marché pétrolier.
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Le rôle que jouera l’Irak au cours des années à venir constitue d’ailleurs une inconnue
de taille. Au cours de l’année 1999, ce pays fut en mesure d’accroître sa production à un
niveau de 2,8 millions de barils par jour afin d’atteindre le niveau légèrement supérieur
à $ 5,2 milliards en exportations de pétrole autorisé par les résolutions du Conseil de
Sécurité des Nations Unies dans le cadre du programme ‘nourriture contre pétrole’. On
peut estimer qu’en cas de levée des sanctions et avec l’aide d’investisseurs étrangers, la
production pourrait relativement rapidement s’accroître de 3 à 4 millions de barils par
jour.

Si on ne doit donc pas redouter dans un avenir prévisible une pénurie physique, on ne peut
en même temps, préjuger du comportement de l’OPEP en tant que cartel et des
préoccupations politiques qui peuvent épisodiquement influencer son attitude. On décèle
cependant plusieurs facteurs qui sont de nature à exercer une influence
déterminante sur le niveau des prix, à savoir : le rythme de croissance économique
des pays importateurs, les progrès réalisés en matière de maîtrise de la demande,
l’addition de nouvelles réserves et le renforcement des normes de protection de
l’environnement.

Sur le long terme, en tenant compte de la concentration des réserves dans les pays
membres de l’OPEP, ce sont les développements technologiques qui constitueront le
principal danger pour l’OPEP, à savoir des nouvelles techniques de production dans des
zones difficiles et sur base de pétrole non conventionnel, ainsi que le développement de
nouveaux combustibles de substitution et des technologies qui y sont associées,
principalement dans le secteur des transports.

Le rôle des pays de l’ex URSS pourrait également se révéler particulièrement important
pour l’Union européenne puisqu’en 1989, ils étaient encore les premiers producteurs
mondiaux de pétrole avec une production dépassant 11 millions de barils par jour. La
production dans cette région pourrait au cours des 20 prochaines années doubler en
passant de 7,8 millions de barils par jour en 2000 à 14 millions de barils par jour en 2020.
Les réserves prouvées de pétrole du bassin de la Mer Caspienne (25 milliards de barils)
sont de l’ordre de celles de la Mer du Nord ou des Etats-Unis. Les réserves possibles
pourraient dépasser 200 milliards de barils, soit 25 % des réserves prouvées du Moyen-
Orient.

S’agissant spécifiquement du marché européen, la forte pénétration du gaz naturel, qui
peut constituer un substitut au pétrole, doit inciter l’Union européenne à renforcer sa
coopération avec ses deux principaux fournisseurs de gaz naturel – la Russie et l’Algérie –
par la voie d’un soutien tant pour l’exploitation que l’acheminement de ce combustible,
tout en poursuivant l’objectif prioritaire de diversification de ses sources
d’approvisionnement par le biais notamment des importations de GNL.

ii.   Les réserves stratégiques

Un événement - par exemple de nature politique et/ou militaire- dans une région de
production ou de transit de pétrole est susceptible de provoquer à tout moment une
interruption d’une part importante de l’approvisionnement pétrolier mondial. Les stocks
de sécurité et les mesures de crise tels que prévus dans le cadre de l’Agence
Internationale de l’Energie et dans la législation communautaire constituent une
réponse partielle à ce type de menace : les efforts dans ce domaine doivent être poursuivis
sinon accentués.

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Le rôle de l’Agence internationale de l’Energie

Les éléments-clés, en matière de stocks stratégiques, ont été mis en place en 1974 par la
signature de l’« Accord relatif à un Programme International de l’Energie », qui a fondé
l’AIE. Actuellement, l’ensemble de Etats membres de l’UE sont membres de l’AIE.

Un des engagements essentiels des Etats membres de l’AIE est de maintenir un niveau de
stocks équivalent à 90 jours d’importations nettes de pétrole et/ou produits pétroliers,
utilisables en cas de crise d’approvisionnement pour remplacer tout ou partie de l’offre
manquante.

L’accord de 1974 établit également un mécanisme de réaction solidaire et coordonnée en
cas de crise d’approvisionnement. Les caractéristiques essentielles de ce mécanisme, fondé
sur le principe d’«equal misery », sont :

-    un seuil de déclenchement à un niveau de rupture d’approvisionnement de 7%,

-    une obligation uniforme de réduction de la consommation pour tous les Etats
     membres (pourcentages de réduction pré-définis suivant le niveau de rupture),

-    une procédure centralisée et pré-définie de déclenchement de déstockages et
     d’allocation du pétrole disponible entre Etats membres.

L’essence du mécanisme est que, une fois qu’il est déclenché, les droits et obligations de
chaque Etat sont automatiquement calculés en fonction de procédures pré-définies.

En 1984, un autre mécanisme de crise, désigné sous l’acronyme CERM (Coordinated
Emergency Response Measures), a été mis au point au sein de l’AIE. Il s’agit d’un
mécanisme beaucoup plus souple que le mécanisme de 1974 : il est déclenchable en-
dessous du seuil de 7% et n’inclut pas de mécanisme d’allocation du pétrole entre Etats. Il
s’agit plus simplement que chaque Etat consente un effort d’ampleur équivalente visant à
rétablir l’équilibre du marché. La nature concrète de l’effort (réduction de consommation,
déstockage, augmentation de la production indigène, combinaison de ces éléments) est
choisie par chaque Etat membre.

Le dispositif de l’Union européenne

La législation communautaire dans ce domaine comprend les textes suivants.

1)   La directive 68/414/CEE, amendée par la directive 98/93/CE.

Ces directive créent une obligation pour les Etats membres de maintenir un niveau de
stocks équivalent à 90 jours de consommation pour chacune des trois catégories
principales de produits pétroliers à usages énergétiques (la détention de pétrole brut en
substitution de produits est autorisée en respectant certaines règles).

La directive 68/414/CEE prévoit l’organisation par la Commission d’une consultation
avec les Etats membres avant que ceux-ci ne procèdent à un déstockage en-dessous de la
limite des 90 jours.

On peut par ailleurs noter que plusieurs Etats membres ont actuellement un niveau de
stocks supérieur à 90 jours, donc « libérable » avant toute consultation
communautaire.(cf : tableau en annexe).
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2)    La directive 73/238/CEE.

Cette directive a deux objets. D’une part, elle oblige les Etats membres à être prêts à agir,
c.-à-d. à se doter des plans d’intervention, organes appropriés et pouvoirs permettant
notamment de mettre les stocks sur le marché, de restreindre la consommation, d’assurer
l’approvisionnement de consommateurs prioritaires et de réglementer les prix. D’autre
part, en cas de crise, la Commission est chargée d’organiser une consultation entre Etats
membres à des fins de coordination.

La « Strategic Petroleum Reserve » des Etats Unis

Cette initiative remonte à l’année 1975, deux ans après le premier choc pétrolier. Le
‘Energy Policy and Conservation Act (EPCA)’ prévoyait la constitution de stocks
stratégiques de l’ordre de 1 milliards de barils de pétrole à utiliser en cas de guerre ou de
troubles importants conduisant à une rupture des approvisionnements. Le site logique
pour cette réserve se situait dans le Golfe du Mexique (Louisiane et Texas) où on
dénombre plus de 500 cavernes de sel.

Cette réserve compte actuellement 571 millions de barils, soit au prix d’aujourd’hui un
investissement de l’ordre de 20 milliards de dollars. Pour rappel, les Etats-Unis ont
décidé, récemment de libérer de cette réserve, 30 millions de barils, soit un peu moins de
deux jours de consommation, afin de pallier à un niveau de stock de produits trop faible
pouvant conduire à une pénurie de fuel de chauffage au cours de la prochaine saison
hivernale.

L’ensemble de ces mécanismes a été développé pour répondre à une interruption grave de
l’approvisionnement mais non pour agir sur des phénomènes de marché en termes de
niveau ou de volatilité des prix. On constate cependant que l’intervention des Etats-Unis
de la semaine dernière a influencé de manière notable la psychologie du marché.

III. ACTIONS ENVISAGEABLES

Les relations avec les pays producteurs

S’il est de l’intérêt tant des pays producteurs que des pays consommateurs d’obtenir un
cheminement prévisible des prix, encore faut-il que ces prix s’établissent dans un
marché concurrentiel et non selon un schéma de maximalisation par un groupe de
producteurs d’une rente de monopole. Toute autre politique ne bénéficierait ni aux pays
consommateurs qui se verraient dans l’obligation d’intensifier prématurément des
investissements de substitution ni aux pays producteurs qui assisteraient à une
stagnation, durable cette fois, des prix face à une demande réduite pour leur
production. De plus, sur le court terme, il n’est pas dans l’intérêt des pays producteurs de
mettre en péril la croissance mondiale, victime potentielle de leur politique de production
actuelle.

Au niveau politique, il est important que l’Union européenne poursuive le dialogue
avec l’OPEP et ses principaux pays membres. Puissance économique de premier plan
et deuxième consommateur de pétrole, l’Union européenne doit se faire entendre en
vue d’obtenir plus de transparence de prix et à plus longue échéance une
stabilisation des prix.

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Notre message à l’égard des pays producteurs doit se centrer sur la vulnérabilité de
l’économie mondiale à des hausses des prix qui résulteraient d’un schéma irrationnel de
gestion des ressources naturelles au niveau de la planète et donc sur la nécessité d’initier
un dialogue constructif sur un meilleur fonctionnement du marché et une plus grande
transparence.

Enfin, l’Union européenne devrait continuer à porter une attention particulière et un
soutien, notamment par le programme communautaire d’assistance technique INOGATE
(Interstate Oil and Gas Transport to Europe), aux Etats riverains de la Mer Caspienne.
Il faut être attentif à l’intérêt que la Fédération de Russie porte aux potentialités du
bassin de la Mer Caspienne et aux infrastructures de transport. C’est la raison pour
laquelle elle a demandé d’être mieux intégrée dans ce programme.

La réhabilitation des réseaux pétroliers et gaziers de l’ex-URSS et leur optimisation
en vue de désenclaver les ressources russes ainsi que celles du bassin de la Mer Caspienne
devraient contribuer à terme à l’amélioration de l’approvisionnement pétrolier d’une
Union européenne élargie.

2.    La politique de concurrence dans l’aval pétrolier (raffinage-distribution)

Il est indispensable de favoriser une structure plus ouverte et concurrentielle du
secteur de la distribution des carburants. Un point critique réside dans le
développement d’un véritable marché intérieur des produits raffinés (au niveau du
marché de gros) permettant un approvisionnement aisé et compétitif pour tout
distributeur, y compris en dehors des raffineurs nationaux.

Dans ce but, une comparaison systématique des prix pratiqués pour les produits
pétroliers dans les Etats membres serait utile afin de mettre en évidence les
disparités entre Etats membres.

La Commission poursuivra ses contacts avec les autorités nationales de concurrence afin
d’échanger des expériences en ce domaine. La réunion qu'elle a organisée le 29 septembre
a permis d'examiner comment la politique de concurrence peut contribuer à rendre le
secteur des carburants plus compétitif. Cette réunion a clairement montré que les autorités
de concurrence (tant au niveau national que communautaire) sont prêtes à intervenir
immédiatement dès que des opérateurs du marché paraitraient vouloir exploiter la
situation par des comportements anti-concurrentiels. La Commission continuera
également à appliquer avec vigilance les règles de contrôle de concentrations dans ce
secteur, comme dans les affaires BP/Amoco et TotalFina/Elf. Toute entente ou abus de
position dominante devra être sanctionné avec sévérité.

3.    Utilisation des instruments fiscaux sur les produits pétroliers

Etant donné le poids très important des taxes dans le prix payé par les consommateurs,
une idée très répandue et d’ailleurs relayée par l’OPEP est d’atténuer la hausse des
prix des produits pétroliers par une réduction de la fiscalité. Céder sur ce plan reviendrait
à transférer les recettes fiscales vers les pays membres de l’OPEP et à les encourager à
maintenir des cours artificiellement haut puisque l’effet de l’augmentation du brut sur les
prix à la consommation serait neutralisé par les réductions fiscales.

L’utilisation d’instruments fiscaux doit être compatible avec les orientations de politique
économique et les engagements pris en termes de consolidation budgétaire.
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Des baisses de fiscalité au coup par coup ne sont pas pleinement compatibles avec la
réglementation européenne même si celle-ci n’est pas encore parvenue, loin s’en faut, à
un véritable rapprochement des droits d’accises et des taux de TVA.

En matière de TVA, la 6ème directive en matière de TVA prévoit que les produits
pétroliers sont soumis au taux «normal» minimum de 15 %. Les Etats membres ne
peuvent pas introduire dans leur législation fiscale nationale de taux réduit de TVA
pour certaines utilisations des produits pétroliers. Seuls les taux réduits qui existaient
en 1991 peuvent être maintenu, dans le cadre de mesures transitoires.

En matière de droits d’accises, la législation communautaire prévoit seulement des
taux minimum très bas par rapport à la moyenne pratiquée, ces taux décidés en
1992 n’ont pas fait l’objet d’une réévaluation depuis lors. Enoutre, plusieurs régimes
dérogatoires permettent aux Etats membres d’exonérer ou de réduire les droits d’accises
sur les produits pétroliers. Plusieurs exonérations ou réductions sont expressément
prévues par la législation communautaire. On retiendra plus particulièrement
l’exonération totale de droits d’accises dont bénéficient les carburants utilisés pour la
navigation aérienne commerciale (kérosène) et pour la navigation commerciale en
eaux communautaires.
La législation communautaire prévoit par ailleurs la possibilité pour les Etats membres
d’introduire une demande particulière auprès de la Commission européenne, afin
d’appliquer des exonérations ou réductions de droits d’accises autres que celles
expressément prévues par la législation communautaire. Plusieurs Etats membres ont
récemment annoncé des réductions de droits d’accises sur le carburant diesel pour le
transport routier. Certaines sont couvertes par des dérogations jusqu’à la fin de l’année
2000, d’autres ne le sont pas. La Commission réexamine actuellement ces demandes
en vue de préparer une proposition au Conseil qui doit se prononcer à l’unanimité.
Si de telles dérogations peuvent se justifier par des considérations à très court
terme, elles ne sont pas cohérentes avec les objectifs poursuivis par l’Union
européenne tant en matière de politique d’environnement que de l’énergie et des
transports.
Des mesures occasionnelles doivent également être évaluées dans le cadre des aides d’Etat
au sens de l’article 87 du traité CE, susceptibles de fausser la concurrence et de créer ainsi
des entraves à la réalisation du marché intérieur.
Un rapprochement de la fiscalité vers le haut entre Etats membres s’avère donc
incontournable. C’est d’ailleurs ce que propose la Commission avec son projet de
directive relative à la fiscalité des produits énergétiques, qui est sur la table du Conseil des
ministres depuis 1997. Ceci rappelle la nécessité de faire évoluer vers la majorité qualifiée
certains aspects des procédures de décision en matière de fiscalité indirecte dans le cadre
de la CIG.
Il convient ainsi de décourager la tentation d’amortir la hausse des prix par une
réduction de la fiscalité. C’est même l’inverse auquel il conviendrait de procéder dans le
cadre d’un véritable rapprochement à la hausse des droits d’accises sur les carburants.

Le seul mécanisme d’ajustement envisageable porte sur la TVA. Une stabilisation des
recettes pourrait être décidée en cas de fluctuation importante des prix du pétrole.

4.    Rééquilibrage des modes de transport

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