Maison Familiale Rurale de Saint-Gilles-Croix-de-Vie (Département de la Vendée)
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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Maison Familiale Rurale de
Saint-Gilles-Croix-de-Vie
(Département de la Vendée)
Exercices 2015 à 2019
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 17 novembre 2021.
25 rue Paul Bellamy-BP 14119-44041 Nantes cedex1 www.ccomptes.frMFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 2
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................... 3
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 4
1 LA GOUVERNANCE : STATUTS ET VIE SOCIALE ...................................................... 6
1.1 La vie sociale .................................................................................................................. 6
1.1.1 Les statuts et les règlements intérieurs ............................................................................. 6
1.1.2 Les délégations de signature ............................................................................................. 8
1.2 Les représentants de la MFR Saint-Gilles-Croix-de-Vie au sein de l’association du
CFA des MFR de Vendée ............................................................................................... 9
2 L’OFFRE ET LA QUALITÉ DE LA FORMATION DISPENSEE PAR LA MFR .......... 10
3 UNE ASSOCIATION SOUMISE AU DROIT DE LA COMMANDE PUBLIQUE ........ 11
3.1 La vérification de la soumission de l’association aux règles de l’achat public ............ 12
3.2 Les conséquences de la soumission aux règles de la commande publique................... 16
3.3 Les procédures d’achats au sein de la MFR.................................................................. 17
4 LA REALISATION D’UN EQUIPEMENT DE PLUS DE 9 M€ SANS RESPECT
DES REGLES DE LA COMMANDE PUBLIQUE ........................................................... 18
4.1 Le projet ........................................................................................................................ 18
4.2 La certification du commissaire aux comptes ............................................................... 20
4.3 Les décideurs ................................................................................................................ 21
4.4 Un montage juridique irrégulier.................................................................................... 22
4.4.1 Des conventions régionales relatives au financement du projet qui ignorent
l’existence de la MFR ..................................................................................................... 22
4.4.2 Le non-respect de la convention type entre l’association du CFA et l’association
MFR ................................................................................................................................ 23
4.4.3 Le positionnement ambigu de la MFR qui ignore le rôle central de l’association du
CFA ................................................................................................................................ 23
4.4.4 La convention passée avec la Caisse des Dépôts et Consignations portant
attribution d’une subvention d’équipement de 3,5 M€ impose le cas échéant de
respecter les règles de la commande publique ................................................................ 24
4.5 Des procédures qui ne respectent pas les principes et les règles de l’achat public ....... 25
4.5.1 Une évolution substantielle de la rémunération du maître d’œuvre pour la
construction d’un amphithéâtre, vie scolaire, restauration et hébergement .................... 25
4.5.2 Une absence de mise en concurrence pour les missions de contrôle technique et de
coordination sécurité et protection de la santé ................................................................ 25
4.5.3 Les marchés de travaux .................................................................................................. 26
4.5.4 Le marché d’achat de mobilier ....................................................................................... 37
4.5.5 Procédure d’achat pour la sonorisation, connectique et vidéo ........................................ 39
5 LA SITUATION FINANCIERE ......................................................................................... 39
ANNEXES ............................................................................................................................... 42
1RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes
et de la gestion de l’association de la Maison Familiale Rurale (MFR) de
Saint-Gilles-Croix-de-Vie à partir de l’exercice 2015.
Cette association accueille et forme notamment des apprentis. Leur nombre est en
constante progression depuis 2016 (+ 26 % par rapport à 2019), soit 216 apprenants qui
bénéficient de formations allant du brevet professionnel (BP) au brevet de technicien supérieur
(BTS), en passant par le bac pro et le certificat d’aptitude professionnelle (CAP). La MFR
propose essentiellement des formations dans le domaine du bâtiment et des
composites/plasturgie.
L’association est dynamique et sa vie sociale active. Elle s’appuie pour sa gouvernance
sur un duo président-directeur et sur un conseil d’administration principalement composé de
parents d’élèves.
La chambre a relevé que le directeur disposait d’une délégation de signature sans
plafond, alors même que le règlement intérieur l’imposait. Elle a aussi relevé que le nombre
d’administrateurs du conseil d’administration était non conforme aux statuts, ce qui est de
nature à fragiliser juridiquement les décisions prises.
Un non-respect des règles de la commande publique
La MFR vient de moderniser son parc immobilier qui n’était plus aux normes en
procédant à la construction d’un internat, d’un amphithéâtre, d’un atelier-garage et d’une salle
multi-activités. Cet investissement de près de 9,5 M€ a bénéficié de fonds publics pour près de
80 %, soit près de 7,5 M€. La Région Pays de la Loire est intervenue pour sa part à hauteur de
4,01 M€. Cette dernière subvention est irrégulière. La MFR n’était pas en effet formellement
autorisée à recevoir une telle aide. Elle a par ailleurs reconnu sa faiblesse pour maîtriser une
opération d’une telle envergure.
La MFR est soumise au droit de la commande publique en raison notamment du
financement qu’elle perçoit majoritairement de pouvoirs adjudicateurs. Elle se doit par
conséquent de respecter les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de
traitement des candidats et de transparence des procédures.
L’examen des conditions de sélections des candidatures et des offres pour la
modernisation et l’extension de son patrimoine immobilier a montré que ces règles n’étaient
pas respectées : absence de publicité, priorité donnée aux entreprises partenaires, non-respect
des critères de sélection, nombre limité d’offres pour de nombreux lots. Il est rappelé que ces
pratiques sont susceptibles d’exposer les dirigeants à un risque pénal.
Sa situation financière se traduit par une augmentation importante de son bilan qui passe
de 2,4 M€ pour la période 2014-2015 à 10,9 M€ pour la période 2019-2020 en lien avec la
modernisation de son patrimoine.
Son résultat d’exploitation est préoccupant (avant la crise sanitaire) dans la mesure où
il n’a pas cessé d’être négatif depuis la période comptable 2015-2016 et atteint pour 2019-2020
près de 0,34 M€. Une telle situation n’est pas viable pour l’avenir dans un contexte de réforme
de l’apprentissage et de son mode de financement.
2MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
RECOMMANDATIONS
Recommandation unique : Appliquer les règles de la commande publique.
3RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
INTRODUCTION
Procédure
Une lettre d’ouverture du contrôle a été adressée à la présidente en fonctions de
l’association, Mme Céline Minguet, le 22 mars 2021. Un second courrier a été adressé à
Mme Marie-Bernadette Poiraudeau le 8 avril 2021, qui a été précédemment présidente de
l’association jusqu’au 12 décembre 2017.
Un entretien de début de contrôle a eu lieu au siège de l’association le 9 avril 2021 avec
l’ancienne présidente Mme Marie-Bernadette Poiraudeau en présence de l’ancien directeur
M. Rémi Pascreau, puis, le même jour avec Mme Céline Minguet, présidente en fonctions en
présence de Mme Christelle Retoux, nouvelle directrice de l’association.
Le contrôle a porté essentiellement sur la mise en œuvre du droit de la commande
publique par l’association puisque l’association est bénéficiaire d’importantes subventions
publiques.
Un entretien de fin de contrôle s’est tenu le 17 mai 2021 avec la présidente en fonctions
et sa prédecesseure, en présence de Mme Retoux, directrice et M. Pascreau ancien directeur, au
siège social de l’association.
Un rapport d’observations provisoires a été adressé à la présidente de l’association ainsi
qu’à sa prédécesseure. Seule l’actuelle dirigeante a répondu le 6 septembre 2021. Des extraits
ont été envoyés également à trois tiers mis en cause. M. Rémi Pascreau ancien directeur s’est
associé à la réponse de la dirigeante actuelle et la présidente de la région Pays de la Loire a
répondu le 1er septembre 2021.
À la suite de ces réponses, la chambre s’est réunie le 17 novembre 2021 pour délibérer
sur le rapport d’observations définitives.
Les apprentis et les CFA
Les apprentis ont un statut de jeune travailleur salarié en entreprise, sous la
responsabilité d'un maître d'apprentissage. Ils ont conclu un contrat de travail. Ils peuvent être
accueillis dans la fonction publique. L'apprentissage permet de préparer tous les diplômes
professionnels et technologiques de l'éducation nationale (CAP, BEP, bac professionnel, BTS,
licence professionnelle, etc.)
La formation pratique de l'apprenti se fait principalement dans l'entreprise, la formation
théorique étant assurée par le CFA. Selon les diplômes préparés, le temps de formation en CFA
varie de 400 à 675 heures minimum par année. La formation suppose donc une articulation
étroite entre les deux lieux où l'apprenti acquiert des compétences professionnelles.
Les CFA, quel que soit leur statut, sont des établissements de formation professionnelle
par alternance investis d'une mission de service public dont la création, le fonctionnement, les
attributions sont très précisément décrites dans le titre III du livre II de la sixième partie du code
du travail. C'est au titre de cette mission de service public qu'ils perçoivent de l'argent public
qui couvre, pour partie, le fonctionnement pédagogique.
4MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
Les Maisons familiales rurales (MFR)
Il y a environ 430 associations Maisons familiales rurales présentes en France (1 000
dans le monde). Elles sont particulièrement présentes dans l’ouest et le long du Rhône. Elles
accompagnent 95 000 jeunes et adultes en formation (49 000 élèves, 11 000 apprentis,
35 000 stagiaires de la formation continue).
Une Maison familiale rurale (MFR) est un centre de formation, sous statut associatif et
sous contrat avec l'État ou les régions, qui a pour objectifs la formation et l'éducation des jeunes
et des adultes ainsi que leur insertion sociale et professionnelle. L'engagement des parents est
la pierre angulaire du mouvement.
Les représentants de la MFR siègent dans les instances associatives et familiales
représentatives et sont des membres actifs des UDAF et de l’UNAF1. Elles s’appuient sur des
fédérations départementales et régionales et disposent d’un centre national pédagogique près
d’Orléans qui a pour mission la formation pédagogique des moniteurs (formateurs) qui dure
deux ans.
La méthode pédagogique des MFR est « centrée sur la valorisation des jeunes, elle
favorise l’appel au vécu, les cas concrets et la relation avec les adultes. Elle prépare à la
responsabilité, à l’autonomie, à l’engagement et à la citoyenneté. Elle développe, chez les
jeunes, un esprit d’analyse, le sens des valeurs et la confiance en soi. ».
Une des originalités des MFR est d’imposer « une vie résidentielle en internat qui
permet d’apprendre à vivre ensemble, en société, et développe la maturité, le partage, le sens
du service, le respect du travail d’autrui. Les activités, mises en place en veillées, développent
le sens de l’organisation et la créativité. ».
La MFR Saint-Gilles-Croix-de-Vie
En 2019, l’association a accueilli 216 apprentis dans des formations allant du BP au
BTS en passant par le bac professionnel et les CAP. Elle propose essentiellement des formations
dans le domaine du bâtiment (par exemple, maçonnerie, peinture) et les composites ou la
plasturgie.
Ses relations avec l’association du CFA des MFR de Vendée
La MFR est adhérente depuis l’origine de l’association du CFA des MFR de Vendée.
Cette dernière association est gestionnaire du CFA et a pour rôle de représenter les MFR auprès
de la Région Pays de la Loire. Elle sollicite et perçoit les subventions d’exploitation et
d’investissement ayant trait à la politique d’apprentissage de la Région et les reverse via des
clés de répartition à chacune des MFR en fonction des coûts de formation.
1
Unions départementales et nationale des associations familiales
5RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Le déroulement du contrôle
Le contrôle a consisté à examiner la modernisation du parc immobilier de l’association,
tout particulièrement la construction d'un bâtiment destiné aux apprentis comprenant
hébergement-restauration et un amphithéâtre, d’un atelier garage et d’une salle multi-activités
pour près de 9,5 M€ et dont 80 % ont été financés par la Région Pays de la Loire et la Caisse
des Dépôts et Consignations.
1 LA GOUVERNANCE : STATUTS ET VIE SOCIALE
1.1 La vie sociale
1.1.1 Les statuts et les règlements intérieurs
Les statuts associatifs qui s’appliquent sur la période de contrôle sont ceux du
28 janvier 2007. Ils ont été modifiés le 28 novembre 2019 à la suite de la loi n° 2018-771 du
5 septembre 2018 « Liberté de choisir son avenir professionnel » portant réforme de la
formation professionnelle, qui a impliqué une révision pour permettre à l’association de devenir
un Organisme de Formation pour l’Apprentissage (OFA). Trois règlements intérieurs ont été
appliqués successivement en 2006, 2017 et 2018.
Les statuts évoqués ci-après concernent uniquement ceux du 28 janvier 2007, ceux de
novembre 2019 ayant un impact limité dans le cadre du présent contrôle.
Les membres de l’association
Sont membres de l’association « Les parents des élèves inscrits à la MFR, les pères et
mères de famille, autres que cités ci-dessus et les personnes physiques représentatives du milieu
où est implantée la MFR notamment les maîtres de stage ou d’apprentissage, qui sollicitent
leur adhésion à l’association et sont agréés par le conseil d’administration. »
L’expression « les personnes physiques représentatives du milieu où est implantée la
MFR » laisse une large marge d’interprétation et toute liberté pour devenir membre de
l’association.
L’assemblée générale
L’assemblée générale approuve le rapport d’activité et le rapport financier présentés par
le conseil d’administration, vote le projet de budget, pourvoit au renouvellement des membres
du conseil et d’une manière générale délibère sur toutes propositions portées à l’ordre du jour
touchant au développement de l’association et à la gestion de ses intérêts.
6MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
Elle se tient une fois par an comme les statuts le prévoient. Si le rapport d’activité est
riche d’informations, le rapport financier ne donne aucune explication sur l’évolution des
comptes et la santé de l’association. Il ne comprend que des données comptables. Exceptée en
2019, aucune explication n’est donnée quant à l’exécution financière du budget de l’année
écoulée.
Le conseil d’administration et le bureau
Le conseil d’administration, selon les statuts (identiques pour ceux de 2007 et 2019),
dispose « des pouvoirs les plus étendus, sans limitation ni réserve pour agir au nom de
l’association et faire toute opération relative à son objet ». Il a par conséquent des pouvoirs
importants.
Le conseil d’administration est composé d’administrateurs élus parmi les membres
actifs. Il est normalement composé de 6 à 24 membres. Mais dans les faits, leur nombre dépasse
le maximum défini par les statuts : par exemple, les membres du CA élus le 26 novembre 2015
et le 29 novembre 2018 sont au nombre de 26. Le conseil d’administration se tient
régulièrement, par exemple six fois en 2015.
L’association a précisé dans sa réponse aux observations provisoires qu’elle avait pris
note de cette situation et a depuis limité le nombre d’élus à 24.
La qualité des membres participant à ces réunions n’est jamais indiquée sur les
procès-verbaux.
Le conseil d'administration élit à bulletins secrets après chaque renouvellement et en
son sein, un bureau comprenant un président, un ou plusieurs vice-présidents, un secrétaire, un
trésorier et éventuellement un ou plusieurs membres. La composition du bureau doit respecter
la même proportion de parents et dans les mêmes conditions que le conseil d'administration,
mais cela n’est jamais précisé. Il est composé de 11 personnes dont 4 vice-présidents, un
trésorier et un trésorier adjoint. Il se réunit régulièrement (cinq fois, par exemple en 2015).
La présidence
Le président du CA représente l’association en justice et dans tous les actes de la vie
civile. Il peut se faire remplacer par un vice-président. Actuellement, c’est un parent d’une
apprentie en formation composites et plastiques chaudronnés.
Le règlement intérieur précise que le président travaille étroitement avec le directeur
dans le respect mutuel des fonctions de chacun. Il signe les contrats de travail et veille à leur
application. Avec le conseil et le directeur, il met en place les moyens pour faire travailler
ensemble les administrateurs et l’équipe de salariés. Il n’a pas de rôle dans le management des
équipes. Enfin, il veille au respect des principes institutionnels par le directeur et son équipe.
7RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Le directeur
Le règlement intérieur applicable jusqu’en 2017 précise que le directeur travaille en
relation étroite avec le président, en complémentarité de ses responsabilités. Il est responsable
de la gestion interne de l’établissement. En particulier, il veille au respect des règles juridiques
et administratives en vigueur dans le domaine de l’enseignement et de la gestion (respect du
droit du travail et, des règles fiscales et comptables, etc.).
1.1.2 Les délégations de signature
Le trésorier et le président de la MFR disposent de la signature du ou des comptes
bancaires ou postaux de l'association selon les règlements intérieurs.
Le conseil d’administration délibère chaque année2 pour donner délégation de signature
au directeur. Il lui donne mandat pour « signer tous les documents nécessaires au bon
fonctionnement de l’association et siéger dans les diverses instances (association
La Bégaudière, crédit agricole, groupement d’employeur...). Charge à lui malgré tout d’en
informer le conseil d’administration et de prévenir la présidente pour tous les documents
engageant la structure qu’il signe au nom de l’association. »
Il s’agit par conséquent d’une délégation très étendue. Les comptes rendus du CA ne
font pas état de l’usage de cette délégation.
Si l’association a indiqué que des comptes rendus étaient faits oralement lors des séances
du conseil d’administration, la chambre l’invite à en faire état formellement dans les comptes
rendus des instances.
Cette délégation ne respecte pas le règlement intérieur (celui antérieur à 2017 puis celui
de 2017) qui impose un montant plafond pour les dépenses, défini par le conseil
d’administration : « Le Trésorier et le Président ont la signature du ou des comptes bancaires
ou postaux de l'association. Le Directeur pourra signer des chèques sur autorisation du conseil
d'administration et dans la limite d'un montant fixé par celui-ci. Au-delà de ce montant tout
chèque doit être signé par le Trésorier ou le Président. »
Dans sa réponse aux observations provisoires, la dirigeante a indiqué que si autorisation
de signature de chèques il y a pour la direction, le montant plafonné est clairement indiqué. La
chambre pour sa part constate que cette affirmation n’est pas étayée par une documentation.
2
Hormis une période de transition d’un an (2018) au cours de laquelle la nouvelle présidente a souhaité
disposer d’une délégation de signature spécifique à son égard (CA du 12 décembre 2017) sans que le directeur
n‘en dispose.
8MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
L’association précise également que tous les quinze jours, un rendez-vous est planifié
avec le trésorier de l’association pour un point financier lié à la trésorerie, la validation des états
de salaires, les autorisations de virement et la signature des chèques. La direction ne signe donc
que très peu de chèques.
La chambre pour sa part, constate que le nombre de chèques signés par le directeur,
aussi peu important qu’il soit selon la dirigeante, impose une autorisation du conseil
d’administration.
1.2 Les représentants de la MFR Saint-Gilles-Croix-de-Vie au sein de
l’association du CFA des MFR de Vendée
L’association est représentée au sein de l’association du CFA des MFR de Vendée
(ACFA). Toutefois, ni les statuts ni les règlements intérieurs n’évoquent l’existence même de
cette association pourtant essentielle quant à son existence, puisque cette dernière est
gestionnaire du centre de formation des apprentis et signataire de la convention passée avec la
Région.
Hormis le fait, qu’à tort, l’association désigne des représentants au conseil
d’administration de l’ACFA et non à l’assemblée générale (et en nombre insuffisant : quatre au
lieu de cinq), il a été relevé l’absence d’évocation des actions menées par l’ACFA dans les
réunions des conseils d’administration de la MFR (hormis sur la question importante de la
future convention ACFA et Région). La signature de la convention-type avec l’ACFA le
19 octobre 2017 n’est évoquée ni au bureau ni au conseil d’administration de la MFR, ce qui
est juridiquement irrégulier.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
L’association est dynamique et sa vie sociale active. Elle s’appuie pour sa gouvernance
sur un duo président-directeur et un conseil d’administration principalement composé de
parents d’élèves.
La chambre a relevé que le directeur disposait d’une délégation de signature sans
plafonds financiers, alors même que le règlement intérieur l’impose. Elle a aussi relevé que le
nombre d’administrateurs du conseil d’administration était non conforme aux statuts,
fragilisant en cela la sécurité juridique des décisions prises par cette dernière.
Ses relations avec l’ACFA, association gestionnaire du CFA, reposent sur une
convention qui n’a pas été soumise au conseil d’administration, lui retirant ainsi toute portée
juridique alors qu’il s’agit d’un document essentiel au bon fonctionnement de la MFR.
9RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2 L’OFFRE ET LA QUALITÉ DE LA FORMATION DISPENSEE
PAR LA MFR
Les effectifs par examen depuis 2015 sont les suivants :
Évolution des effectifs par formation
31/12/2015 31/12/2016 31/12/2017 31/12/2018 31/12/2019 31/12/2020
CAP 82 81 76 85 87 NC
BP 53 39 40 43 49 NC
DIMA 29 16 19 19 - NC
Bac pro 46 35 44 44 51 NC
MC 0 0 0 0 1 NC
BTS 0 0 0 16 28 NC
Total 210 171 179 207 216 225
Source : rapports d’activité de l’Association du CFA des MFR de Vendée
La chambre relève, qu’après une chute importante du nombre d’apprentis en 2016
(- 18 % par rapport à 2015), l’effectif n’a pas cessé de progresser (+ 32 % entre 2016 et 2020).
Pour l’année scolaire 2021-2022, à la date du 02/09/2021, l’association accueillera
247 apprentis. La MFR a ouvert également l’apprentissage aux métiers de la fibre optique
(rentrée 2020) et aux jeunes en classes d’orientation 4ème et 3ème, stagiaires de la formation
professionnelle sous l’égide du Ministère de l’Agriculture (68 élèves pour la rentrée 2021) et
des adultes en formation continue dans le cadre du dispositif VISA METIERS financés par le
Conseil Régional des Pays de la Loire et en contrat de professionnalisation (entre 40 et 60 tous
les ans).
Les formations sont centrées sur les métiers du bâtiment. Elles concernent
11 formations.
Effectifs par formation en 2019
Formations 31/12/2019
CAP Composites 7
CAP Maçon 44
CAP Peintre Applicateur de Revêtement 26
CAP MBC 10
Bac pro technicien du bâtiment organisation et réalisation du gros œuvre
39
ORGO
Bac pro technicien du bâtiment études et économies - TBEE 12
BTS études et économie de la construction 28
BP Plastiques-composites 9
BP Maçon 26
BP Peinture 14
MC Peinture-Décoration 1
Total 216
Source : rapports d’activité de l’association
10MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
La qualité des formations dispensées se traduit par un taux moyen de réussite de 86 %
en 2019 (87 % en 2018 et 2019), mais avec d’importantes disparités : plusieurs diplômes
atteignent 100 % de réussite comme le CAP peinture revêtement, le Bac pro TBEE ou ORGO
et des formations aux résultats en retrait (BP maçonnerie 46 %, BP peinture 66 %).
Les résultats aux concours du meilleur ouvrier de France (MOF) et des olympiades des
métiers montrent de bons résultats même si ces derniers n’ont pas permis depuis 2018 d’obtenir
de médailles.
Trois jeunes ont reçu la médaille d’or au concours national des Meilleurs Apprentis de
France en 2020 et trois autres étaient en finale en 2021.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La Maison familiale rurale de Saint Gilles Croix de Vie est une association qui accueille
et forme notamment des apprentis. Leur nombre est en constante progression (+32 % entre
2016 et 2020), soit 216 apprenants fin 2019, qui bénéficient de formations allant du brevet
professionnel (BP) au brevet de technicien supérieur (BTS) en passant par le bac pro et le
certificat d’aptitude professionnelle (CAP). La MFR propose essentiellement des formations
dans le domaine du bâtiment et les composites/plasturgie.
Les résultats obtenus sont globalement satisfaisants (86 %) même s’ils varient
sensiblement selon les années et les filières. Pour 2019, les résultats ont été faibles pour les BP
maçonnerie.
3 UNE ASSOCIATION SOUMISE AU DROIT DE LA COMMANDE
PUBLIQUE
La MFR est soumise au droit de la commande publique selon l’analyse développée
ci-après. Deux textes organisent celui-ci sur la période sous contrôle :
- l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 et à son décret d’application n° 2005-1742 du
30 décembre 2005 jusqu’au 1er avril 2016, date de leurs abrogations ;
- la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la
passation des marchés publics, abrogeant la directive 2004/18/CE et la nouvelle
ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, reprend ces
principes qui s’appliquent depuis de cette date.
Cette analyse est confortée par :
- l’édition d’un « cahier des MFR » n°25 de février 2016 publié par l’union nationale des
MFR qui rappelle que les MFR sont soumises au droit de la commande publique sauf
situations particulières. Toutefois les dates des procédures de mise en concurrence par
l’association montrent que ce cahier leur est parvenu alors que la procédure était lancée
mais non achevée (les contrats pour le marché de construction d’un internat ont été signés
au plus tôt le 13 mai 2016 et l’achat de mobilier a eu lieu postérieurement à cette
publication) ;
11RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
- le fait qu’un compte rendu de bureau en date du 19 avril 2016 fait explicitement référence
à la notion de marché public.
Au-delà, la chambre relève que la MFR a la connaissance de la procédure des marchés
publics, puisqu’elle a par exemple candidaté à un appel d’offres lancé par la Région
Pays de la Loire dans le cadre du programme « Je me qualifie ». Elle a d’ailleurs été le
mandataire d’un groupement de MFR en 2013 (cf. conseil d’administration du
21 janvier 2015).
3.1 La vérification de la soumission de l’association aux règles de l’achat
public
L’article 3 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 Juin 20053 dispose :
« I - Les pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente ordonnance sont :
1° Les organismes de droit privé ou les organismes de droit public autres que ceux
soumis au code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créés pour
satisfaire spécifiquement des besoins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel
ou commercial, dont :
a) Soit l'activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au
code des marchés publics ou à la présente ordonnance ;
b) Soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code
des marchés publics ou à la présente ordonnance ;
c) Soit l'organe d'administration, de direction ou de surveillance est composé de
membres dont plus de la moitié sont désignés par un pouvoir adjudicateur soumis au code des
marchés publics ou à la présente ordonnance ; »
La MFR est un organisme de droit privé doté de la personnalité juridique : c’est une
association immatriculée et disposant d’un numéro SIRET.
L’association a bien été créée en vue de satisfaire des besoins d’intérêt général,
l’intitulé même de l’association ne prête pas à ambiguïté : Maison familiale rurale d’Éducation
et d’Orientation de Saint-Gilles-Croix-de-Vie4. Elle ne s’inscrit pas dans une démarche à
caractère industriel ou commercial. Par ailleurs, le cahier des MFR n° 25 précité, qui traite de
la question de la soumission des MFR à la commande publique, conforte cette analyse en
précisant que cette dimension ne peut pas faire l’objet de contestation.
3
Abrogé par l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015, article 102-14 à compter du 1er avril 2016,
puis repris par l’article L. 1211-1 du code de la commande publique.
4
L’union nationale des MFR précise à cet égard que « les Maisons familiales rurales souhaitent mobiliser
tous les acteurs engagés dans la formation des jeunes autour d’un projet partagé reposant sur le principe de
coéducation, le développement et la promotion de la personne, le « savoir vivre ensemble » et l’ouverture aux
autres et au monde, la responsabilisation des élèves ou des apprentis ».
12MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
Dans sa réponse aux observations provisoires, la dirigeante conteste cette analyse,
soutenant que l’association se trouve dans un champ concurrentiel et est exposée à un risque
financier. Elle estime en outre que le fascicule de la fédération ne revêt pas de nature obligatoire
et ne constitue qu’un simple document d’information à destination des membres de l’Union
nationale des MFR (UNMFR) comportant une analyse très succincte sur la question de la
soumission des MFR au droit de la commande publique.
La chambre souligne que le fait d’être dans un champ concurrentiel, ce qui n’est
d’ailleurs pas démontré, et d’être exposé à un risque financier ne suffisent pas à l’écarter d’une
telle soumission ; la mission d’intérêt général qu’accomplit la MFR, à savoir la formation des
apprentis, n’a pas un caractère commercial. Quoi qu’il en soit de l’absence de portée juridique
du cahier de l’UNMFR alléguée par l’association, une telle alerte aurait dû être prise en compte,
ce qui n’a pas été le cas.
S’agissant des critères alternatifs, le troisième est à écarter car il n’y a pas de
représentants extérieurs dans les instances de l’association.
Concernant le deuxième (« la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir
adjudicateur »), la chambre constate que l’association est soumise pour son financement à
l’association du CFA des MFR de Vendée (ACFA) qui a pour rôle de coordonner
l’apprentissage des MFR adhérentes et d’être le référent unique de la Région Pays de la Loire.
Cette association perçoit l’intégralité des subventions de la Région et les reversent ensuite aux
associations MFR adhérentes.
L’ACFA qui remplit également les conditions énoncées ci-dessus (organisme de droit
privé, créé en vue de satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère
autre qu’industriel ou commercial) est majoritairement financée par un pouvoir adjudicateur, à
savoir la Région Pays de la Loire.
Part de l’activité financée par un pouvoir adjudicateur (ACFA) en euros
2016 2017 2018 2019
Subventions(compte 74) 6 715 529 7 611 481 8 520 709 9 926 674
Total recettes 7 009 410 7 983 727 8 959 885 10 415 384
Part des subventions 95,81% 95,34% 95,10% 95,31%
Source : comptes de l’association du CFA
L’existence d’un contrôle de gestion à part entière de l’ACFA sur la MFR de
Saint-Gilles-Croix-de-Vie doit être examinée.
La jurisprudence européenne apporte des précisions sur la notion de « contrôle »5. Un
simple contrôle a posteriori ne répond pas au critère du contrôle de la gestion. En revanche,
cette condition est remplie quand :
5
Adolf Truley GmbH et Bestattung Wien GmbH, (ARRÊT DU 27. 2. 2003 — AFFAIRE C-373/00),
13RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
- d'une part, les pouvoirs publics contrôlent non seulement les comptes annuels de
l'organisme concerné, mais également sa gestion en cours sous l'angle de l'exactitude des
chiffres cités, de la régularité, de la recherche d'économies, de la rentabilité et de la
rationalité ;
- d'autre part, ces mêmes pouvoirs publics sont autorisés à visiter les locaux d'exploitation
et les installations dudit organisme et à rapporter les résultats de ces contrôles à une
collectivité territoriale détenant, par le biais d'une autre société, le capital de l'organisme
en question.
Au cas présent, le préambule de la convention qui lie les deux associations précise :
L'Association du CFA des MFR 85 a pour but dans le respect des orientations générales
définies par la Fédération Départementale de :
- constituer et de gérer un Centre de Formation d'Apprentis comprenant plusieurs sites de
formation, proches des familles et des entreprises d'accueil ;
- représenter les Maisons Familiales Rurales membres de l'association auprès du Conseil
Régional et de Services Académiques ainsi qu'auprès des organismes professionnels et
familiaux en vue d'assurer le développement des formations par apprentissage au sein des
Maisons Familiales Rurales de Vendée ;
- assurer tous services communs, utiles aux Maisons Familiales Rurales dans le domaine de
l’apprentissage.
L’association du CFA reverse à la MFR les subventions qu’elle perçoit de la Région
Pays de la Loire. Pour ce faire, elle :
- centralise les besoins des Maisons Familiales Rurales antenne du CFA des MFR 85,
relatifs aux projets d'investissement pour les arbitrer. Elle présente pour leur compte
ensuite un projet global d 'investissement et les demandes de subventions y afférentes au
Conseil régional ;
- consolide les flux d'apprentis pour le versement de la subvention de fonctionnement qu'elle
perçoit du Conseil régional, et qui lui permet d'assurer la contrepartie financière pour les
actions de formation par apprentissage dispensées par les Maisons Familiales Rurales 85,
désignées comme antenne du CFA des MFR 85, selon les dispositions financières prévues
à la présente convention ;
- s'engage, en tant qu'organisme gestionnaire à présenter au Conseil Régional des
Pays de la Loire, les comptes du CFA, présentant en produits, l'ensemble des ressources
prévues dans les statuts de l'association du CFA des MFR 85, et en charges, notamment
la contrepartie financière versée aux Maisons Familiales Rurales 85 désignées comme
antenne du CFA des MFR 85, pour la réalisation des formations en apprentissage.
La MFR prend de nombreux engagements vis-à-vis de l’association du CFA :
- elle s'engage à fournir à l'Association du CFA des MFR 85 1'ensemble des documents
administratifs, comptables ainsi que l'ensemble des rapports d'activités nécessaires à
celle-ci pour la bonne exécution de la convention avec le Conseil Régional ;
- elle s'engage à lui fournir également l'ensemble des documents nécessaires en matière de
gestion des apprentis et de gestion du personnel à des fins de consolidation et de
statistiques ;
- elle s'engage à utiliser IMFR et Iplanning pour la gestion administrative et pédagogique ;
14MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
- elle s'engage à tenir informée la direction du CFA des relations et éventuellement
difficultés avec les autorités académiques ;
- elle présente à l'Association du CFA des MFR 85 les besoins d'investissements et
d'équipements qui les instruira et présentera les demandes de subventions
d'investissements auprès du Conseil Régional le cas échéant ;
- elle s'engage à donner à l'Association du CFA des MFR 85 le détail des charges et produits
de l'activité apprentissage afin que celle-ci puisse répondre à ses obligations en matière
d'information financière et comptable vis à vis du Conseil Régional et accepte par la
présente convention que ces informations soient utilisées dans ce sens.
La convention prévoit en son 9-3 « contrôle financier » que le « CFA est soumis au
contrôle pédagogique de l'État et aux contrôles technique et financier de la Région. Ils sont
effectués, pour le compte de l'État par les personnels prévus par l'article L. 6252-6 du code du
travail et pour le compte de la Région, par les agents compétents missionnés par le Président
du Conseil régional en vertu de leurs compétences respectives. À ce titre, lesdits agents peuvent
être amenés à intervenir dans la Maison Familiale Rurale, antenne du CFA des MFR 85, pour
la partie apprentissage ». La direction du CFA est informée de tout contrôle et pourra y assister
ou s'y faire représenter.
« Ces contrôles s'exercent sur pièces et sur place dans les conditions prévues par les
articles R. 6252-1 et R. 6252-2 du code du travail. »
Si les dispositions de la convention couvrent, comme évoqué précédemment, un champ
étendu et prévoient notamment la possibilité de contrôler sur place, elles ne semblent toutefois
pas aller jusqu’à intervenir sur la rentabilité ou la rationalité, même si la Région a mis en place
des indicateurs de performance d’objectifs (indicateurs de résultats, indicateurs financiers,
indicateurs d’activité et indicateurs à améliorer prioritairement).
Au regard de cette analyse, le critère en cause ne semble pas rempli mais met en
évidence l’incertitude à laquelle s’expose l’association en n’appliquant pas les prescriptions de
la commande publique. Concernant la condition d’être majoritairement financé par un
organisme soumis au code des marchés (la Région Pays de la Loire) ou un organisme soumis à
l’ordonnance de 2005 (association du CFA des MFR de Vendée), l’association fait état d’une
jurisprudence6 pour indiquer que ne doit pas être pris en compte dans le calcul, le montant de
la taxe d’apprentissage qu’elle perçoit et qu’en conséquence son financement par des pouvoirs
publics est inférieur à ses produits d’exploitation.
La chambre relève que, indépendamment même de la perception de la taxe
d’apprentissage provenant d’entreprises, les sommes versées à ce titre par l’ACFA, pouvoir
adjudicateur, font partie intégrante de l’ensemble du financement apporté par cette dernière,
quel que soit leur provenance.
En ne retenant que la partie des sommes versées par l’ACFA sur 5 années, les données
suivantes montrent un financement majoritaire que ce soit en retenant le montant des produits
d’exploitation calculé par l’ex-directeur ou celui de la CRC :
6
(CAA Lyon, 27 Mars 2014, Eurl Paje Construction c./ Association Afor BA TP - n° 11LY21913)
15RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Taux de financement public corrigé partiellement de la taxe professionnelle (en €)
2014- 2015- 2016- 2017- 2018- Moyenne
en euros
2015 2016 2017 2018 2019 annuelle
Total subventions d'exploitation (1) 1 226 249 1 352 250 1 260 905 1 219 376 1 351 332 1 282 022
Dont subventions reversées par ACFA
113 514 234 660 259 459 230 852 245 247
portant sur la taxe d'apprentissage*
Total des produits d'exploitation calculé
2 646 101 2 469 824 2 250 283 2 413 290 2 789 020 2 513 704
par l'ancien directeur (2)
Part des subventions d'exploitation sur
46,34% 54,75% 56,03% 50,53% 48,45% 51,00%
le total des produits d’exploitation(1/2)
Total des produits d'exploitation calculé
2 606 459 2 270 602 2 206 791 2 293 385 2 472 781 2 370 004
par la CRC (3)
Part des subventions d'exploitation sur
47,05% 59,55% 57,14% 53,17% 54,65% 54,09%
le total des produits d’exploitation(1/3)
* Solde débit-crédit du compte 7481000 « subvention d’exploitation » correspondant aux versements effectués
par l’ACFA
Source : CRC et ancien directeur
En conclusion, la chambre considère que l’association était bien soumise à l’ordonnance
du 6 juin 2005.
Au regard des éléments qui précèdent, la chambre invite instamment l’association à
mettre en œuvre le droit de la commande publique.
3.2 Les conséquences de la soumission aux règles de la commande publique
L’article 6 de la section II « principes fondamentaux » de l’ordonnance du 6 juin 2005
dispose que « les marchés et accords-cadres soumis à la présente ordonnance respectent les
principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et
de transparence des procédures. ».
Ces principes doivent permettre d’assurer l’efficacité de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics.
Le décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005 modifié précise les modalités de mise en
concurrence. Des seuils sont définis pour procéder à des mises en concurrence formalisées.
Pour ces dernières, une publicité est obligatoire au JOUE (journal officiel de l’union
européenne).
L’article 10 précise qu’au-dessous de ces seuils de procédure formalisée, les marchés
sont passés selon des modalités librement définies par le pouvoir adjudicateur. Si les modalités
de mise en concurrence sont libres, le pouvoir adjudicateur doit cependant pouvoir justifier de
son choix relatif à la procédure mise en œuvre.
16MFR SAINT-GILLES-CROIX-DE-VIE
3.3 Les procédures d’achats au sein de la MFR
La MFR dispose d’une note générale récapitulant les procédures à suivre en matière
d’achats au sein de l’association issue de l’union nationale des MFR. Si elle est imprécise sur
la question d’un financement majoritairement assuré par un pouvoir adjudicateur pour les
marchés formalisés, elle détaille les règles des achats de plus faibles montants : en dessous de
40 000 €, les marchés sont passés selon les modalités librement définies par la MFR, dans le
respect des principes de liberté d’accès, de transparence et d’égalité de traitement (délais
raisonnables, critères de choix non discriminatoires, etc.).
« Les procédures d’achat au sein de la MFR de Saint-Gilles-Croix-de-Vie sont
instituées par des prises de décisions validées lors des Conseils d’administration au fur et à
mesure des achats (fournitures et services) et investissements (travaux), de leur composante et
de leur importance. Chaque année, à l’occasion du conseil d’administration électif consécutif
à l’assemblée générale, les pouvoirs de signatures et de délégations sont votés.
Ainsi, pour les personnes habilitées à engager des dépenses, à savoir un des membres
du bureau et/ou la direction, la règle de base est que les achats se doivent d’être indispensables
voire nécessaires à l’activité de l’association et aux projets à réaliser.
Conformément à la règlementation en vigueur, notre Union Nationale préconise les
procédures suivantes :
ACHAT EN COMMERCE DE PROXIMITÉ : de 0 à 500 euros HT
- identification du besoin oral ou formalisé ;
- preuve d’achat : facture ou ticket de caisse.
PROCÉDURE D’ACHAT SIMPLIFIÉE : de 501 à 1000 euros HT
- identification du besoin (note d’opportunité, fléchage analytique, croquis, etc) ;
- demande de deux devis ;
- critère de choix : meilleur rapport qualité/prix.
PROCÉDURE ADAPTÉE SIMPLIFIÉE : de 1001 à 10000 euros HT
- identification du besoin (note d’opportunité, fléchage analytique, croquis…) et
précision des critères de choix (cahier des charges simplifié) ;
- demande de trois devis ;
- est retenue l’offre la plus en adéquation avec la demande en fonction des critères de
choix.
MARCHÉ À PROCÉDURE ADAPTÉE COMPLET
- identification du besoin : cahier des charges comprenant les contraintes techniques et
administratives et le mode de consultation des entreprises et les critères de choix ;
- consultation des entreprises selon le règlement mis en place dans le cahier des
charges ;
- est retenue l’offre la plus adaptée à la demande en fonction des critères de choix. Les
éléments administratifs sont numérotés et archivés.
Pour les MFR financées à plus de la moitié (plus de 50 %) par des fonds publics, il
convient de mettre en place un formalisme particulier : »
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