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Lien social et Politiques
Les cabinets de conseil et la « re-marchandisation » de la
politique sociale dans les États-providences de type libéral
Consulting Firms and the Re-Commodification of Social Policy
in Liberal Welfare Regimes
Denis Saint-Martin
Les frontières du social : nationales, transnationales, mondiales ? Article abstract
Number 45, printemps 2001 Management consultant firms have come to play a role in social policy reform
only recently. These firms have been transnational actors, however, for a
URI: https://id.erudit.org/iderudit/009403ar long-time. While their reach is almost global, it is primarily in countries that
DOI: https://doi.org/10.7202/009403ar are former British colonies that they are most present and active. Their
participation in the restructuring of the welfare state may contribute to
convergence of practices and ideas, but this convergence is also nothing novel.
See table of contents
These are all liberal welfare regimes, and therefore they are already quite
similar. Reform has meant that the limited decommodification of the post-war
welfare regime has been further reduced.
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1204-3206 (print)
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Saint-Martin, D. (2001). Les cabinets de conseil et la « re-marchandisation » de
la politique sociale dans les États-providences de type libéral. Lien social et
Politiques, (45), 131–144. https://doi.org/10.7202/009403ar
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Les cabinets de conseil et la
«re-marchandisation » de la politique sociale
dans les États-providences de type libéral
Denis Saint-Martin
Les multinationales du management ne années. Toute une littérature crois- Publique désigne l’ensemble des
cessent d’accroîtrent leur influence, sur les sante sur les transferts de politique idées et des techniques visant à
entreprises comme sur les gouvernements.
Anglo-saxonnes pour la plupart, elles pré- publique (policy tranfers) place les rendre l’administration du secteur
conisent aux dirigeants des remèdes consultants au centre des processus public davantage semblable à celle
souvent d’inspiration libérale. Leur chiffre d’apprentissage et d’émulation par du secteur privé (Saint-Martin,
d’affaires s’envole. lesquels les États copient ou impor- 2000). C’est le paradigme qui, en
« Les cabinets de conseil, géo-maîtres du tent (en tout ou en partie) des poli- matière de gouvernance, guide la
monde », Le Monde, 19 janvier 1999: 1. tiques qui ont à l’origine été réforme du secteur public dans plu-
développées par les dirigeants d’un sieurs pays de l’OCDE depuis la
Qu’ils soient considérés comme fin des années 1980.
des « communautés épistémiques » autre État (Dolowitz, 1998;
impliquées dans la production Dolowitz et Marsh, 1996, 2000). Comme la citation placée en
d’idées et de savoirs nécessaires au Les grandes multinationales du exergue le laisse supposer, les
développement de la politique gou- conseil en management jouent un grands cabinets de conseil en
vernementale (Haas, 1992), ou rôle actif dans les réseaux transna- management sont pour la plupart
qu’ils soient plutôt vus comme des tionaux qui participent à la diffu- anglo-saxons d’origine, et les
entreprises multinationales enga- sion mondiale des idées de la méthodes qu’ils vendent aux déci-
gées dans la poursuite du profit Nouvelle Gestion Publique, dont deurs des secteurs privé et public
(Mickletwait et Wooldridge, 1996), l’influence a radicalement trans- sont souvent inspirées du libéra-
les grands cabinets de conseil en formé, depuis quinze ans, les procé- lisme économique et politique.
management sont devenus des dures et modes de fonctionnement Mais pourquoi en est-il ainsi ?
acteurs transnationaux de premier des bureaucraties de l’État-provi- Existe-t-il un lien entre le fait que
ordre au cours des 20 dernières dence1. La Nouvelle Gestion les grands cabinets de conseilTroisième partie 29/08/01 10:20 Page 132
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 diffusé par la Grande-Bretagne l’intérieur de leurs structures, des
dans ses colonies de peuplement Health & Human Services Division
Les cabinets de conseil et la
« re-marchandisation » de la politique après la révolution industrielle. Au (The Economist, 1997 : 55-56).
sociale dans les États-providences de cœur de ce processus de diffusion
type libéral
internationale se trouvaient les pre- Dans leur matériel publicitaire et
miers cabinets d’experts-comp- sur leur site Internet, des cabinets
tables britanniques qui, suivant le comme KPMG disent avoir tra-
flot des investissements de leurs vaillé avec plus d’une vingtaine
clients de la City financière de d’États à la réforme de leur disposi-
Londres vers les colonies, ont tif d’assistance sociale. Deloitte
établi leurs premières succursales, Touche se vante d’avoir aidé le
d’abord en Amérique du Nord, et Wisconsin, l’Indiana et la Virginie
132 de l’Ouest à réduire leurs « welfare
plus tard en Australie et en
Nouvelle-Zélande. Ces cabinets, rolls » de 40 pour cent or plus2.
soient en général anglo-saxons d’ori- pour la plupart fondés au Andersen Consulting, leader
gine, et que leurs méthodes soient XIXe siècle, sont les ancêtres des mondial du conseil, prétend avoir
surtout libérales ? L’hypothèse cinq grandes multinationales de permis à l’Ohio de diminuer de
soumise au lecteur dans ce texte est l’audit qui dominent aujourd’hui le 54 pour cent le nombre de ses
qu’il existe effectivement une rela- marché mondial du conseil en mana- assistés sociaux, lui épargnant
tion entre ces deux variables et que gement : Arthur Andersen, Price- quelque 500 millions de dollars de
celle-ci n’est pas le fruit du hasard, Coopers, KPMG Peat Marwick, prestations3. Le cabinet affirme
mais plutôt le résultat de facteurs Ernst & Young, et Deloitte Touche avoir été impliqué dans plus de
historiques et institutionnels. Ce Tomatsu. 50 cas de réforme de l’aide sociale
type de facteurs, auxquels s’ajoutent au niveau des municipalités et des
aussi les idées et les valeurs, est au À des degrés divers, la plupart États. Il emploierait plus de
centre du concept de « familles de de ces grands cabinets sont impli- 65 000 consultants répartis dans
nations » défini par Castles pour qués dans la restructuration de 48 pays; de ce nombre, 6000 tra-
expliquer les modèles de ressem- l’État-providence. Par exemple, les vailleraient dans le domaine de la
blances à l’égard des politiques ministères de Human Services gestion publique. Des six milliards
publiques présentés par des (comme s’appellent souvent les de dollars de revenus générés
groupes de pays dont l’héritage agences responsables de l’assis- annuellement par Andersen, un
historique a des caractériques com- tance sociale dans les États améri- milliard provient de contrats du
munes (1993). cains) sont dans plusieurs cas gérés secteur public.
conjointement avec des firmes de
Comme nous le verrons dans les consultants, ou encore, dans cer- En 1995, le gouvernement du
pages suivantes, l’impact des idées tains États comme le Texas, le Nouveau-Brunswick (Canada)
de la Nouvelle Gestion Publique Wisconsin ou le Nebraska, les formait avec Andersen Consulting
sur la politique sociale a été plus consultants gèrent à eux seuls la un partenariat, « l’Alliance pour le
fort dans la « famille des nations » quasi-totalité des programmes et changement », destiné à transformer
anglo-saxonnes, famille dont services de l’assistance sociale en le ministère du Développement des
tous les membres font partie, à vertu de contrats de sous-traitance. ressources humaines (DRH) de la
des degrés divers, de ce Le marché de l’assistance sociale province. Comme dans les États
qu’Esping-Andersen appelle le (le «Welfare Inc. », comme le titrait américains, Andersen a pris en
« monde libéral » de l’État-provi- The Economist dans un article sur la charge toute la gestion du minis-
dence (1999). Historiquement, la réforme de la politique sociale en tère. En 1997, le gouvernement de
conception du marché qui accom- 1996) est apparemment devenu si l’Ontario a suivi l’exemple du
pagne ce type de régime a ses profitable pour les consultants que Nouveau-Brunswick : le Business
racines dans le modèle libéral tous les Big Five ont maintenant, à Transformation Project, partenariatTroisième partie 29/08/01 10:20 Page 133
avec Andersen Consulting, visait à « tiers secteur » qui participent à la privatisables pour des raisons à la
restructurer la prestation des ser- prestation de certains services fois politiques et techniques. Pour
vices au sein du ministère des publics et sont soumis à des les partisans du néolibéralisme
Affaires sociales. demandes d’imputabilité de plus en radical, la Nouvelle Gestion
plus précises et pressantes Publique constitue donc un
Les grands cabinets de conseil
(McKenna, 1996; Taylor et deuxième meilleur choix. Son
sont particulièrement impliqués
Hoggett, 1994). influence s’est surtout fait sentir
dans la conception et l’administra-
dans les ministères de type « affaires
tion des programmes de workfare
La Nouvelle Gestion sociales» et dans les organismes
(Weinberg, 1998). Mais quel que
Publique chargés de la prestation des ser-
soit leur rôle spécifique dans la
vices socio-sanitaires au public
réforme, dans la plupart des cas, les La Nouvelle Gestion Publique (Clarke et Newman, 1997). Dans
consultants en management four- trouve son origine dans les courants 133
plusieurs pays, la recherche montre
nissent la technologie et le savoir de pensée néolibérale des années clairement que les dépenses de
comptable par lesquels est artifi- 1970 (Hufty, 1998). Que l’on parle l’État-providence n’ont pas été
ciellement reproduite, à l’intérieur de modèle administratif fondé sur le réduites de façon aussi radicale que
des institutions de l’État social, la marché (market-based administra- le promettaient les partisans de la
dynamique de la concurrence et du tion : Lan et Rosenbloom, 1992), de nouvelle droite (Pierson, 1994). Or,
contrôle qu’est censée assurer la gouvernement « entrepreneurial » comme la Nouvelle Gestion
« main invisible » du marché dans (Osborne et Gaebler, 1992) ou de Publique cherche à améliorer le
les entreprises du secteur privé. «nouveau managérialisme » (Zifcak, rendement et les coûts de la gestion
Cependant, à la grande différence 1994), dans tous les cas, ces termes publique, son action a surtout
de ce qui se passe en principe dans renvoient à la doctrine selon touché les bureaucraties de l’État
le secteur privé, dans les services laquelle l’amélioration de la social, chargées de gérer les pro-
publics, la fonction de contrôle de gestion publique passe par l’impor- grammes qui mobilisent le plus de
la « main invisible » du marché tation et l’adaptation des concepts ressources publiques et qui comp-
n’est pas du tout invisible. Cette et pratiques de management du tent, sur le plan politique, parmi les
« main visible » est plutôt sociale- secteur privé dans les institutions plus difficiles à abolir ou à réduire
ment construite à partir de tech- administratives de l’État. (Taylor-Gooby et Lawson, 1993).
niques et de systèmes de gestion
souvent issus des sciences comp- La Nouvelle Gestion Publique Les multiples études sur la
tables, et opérationnalisée, pour ne se situe dans la deuxième vague Nouvelle Gestion Publique sont
pas dire objectivée, par des sys- des réformes du secteur public. diversifiées et souvent contradic-
tèmes de gestion informatique axés Elle fait suite au mouvement de toires. Mais toutes, sans exception,
sur la mesure quantitative des privatisation lancé par Madame sont d’accord sur au moins un
résultats, le calcul de la perfor- Thatcher et plus tard suivi par élément : c’est dans les pays anglo-
mance et les indicateurs de rende- d’autres gouvernements durant les saxons (ou d’héritage anglo-saxon)
ment. Les effets contrôlants de ces années 1980. La privatisation vise que son influence sur la politique
systèmes, que certains ont déjà à confier au marché des activités gouvernementale s’est le plus puis-
qualifiés de « néo-tayloriens » auparavant assumées par le secteur samment fait sentir (Aucoin, 1995;
(Pollitt, 1990) à cause de leur public et placées sous la responsa- Hood, 1990; Savoie, 1994). Même
caractère contraignant, mécanique bilité collective. La Nouvelle si, au cours des dernières années,
et pseudo-scientifique, se font Gestion Publique cherche plutôt à son influence s’est étendue dans la
sentir à la fois sur les prestataires introduire la dynamique de la plupart des grandes régions du
de services sociaux, sur les fonc- concurrence du marché à l’inté- globe, c’est en Grande-Bretagne,
tionnaires chargés de rendre ces rieur d’institutions ou d’orga- aux États-Unis, en Australie, en
services et, de plus en plus, sur les nismes qui demeurent dans le Nouvelle-Zélande et au Canada
organismes communautaires du secteur public, étant difficilement que l’impact de la NouvelleTroisième partie 29/08/01 10:20 Page 134
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 Bien sûr, hors des pays anglo- Tableau 1 • Marché mondial du CM, part
saxons, les consultants en manage- de revenu par région, 1995
Les cabinets de conseil et la
« re-marchandisation » de la politique ment ne sont pas restés les bras
Région Part (%)
sociale dans les États-providences de croisés pendant que leurs collègues
type libéral
d’ailleurs dans le monde étaient États-Unis 52
occupés à réformer les pratiques de
gestion des institutions de l’État- Canada 6
providence libéral. En France, par
Europe 32
exemple, les grands cabinets de
conseil en gestion ont joué un Asie 7
certain rôle dans la restructuration
des services publics, surtout au Amérique latine 2
134
niveau local, mais il n’est rien
Reste du monde 1
arrivé de comparable à ce qui se
Gestion Publique sur le secteur passait au même moment dans la Valeur totale ($ US) 40 milliards
public a été le plus fort. C’est aussi métropole britannique et à l’inté-
dans ces pays que les consultants rieur des gouvernements des Source : Canada, 2000.
en management du secteur privé anciennes colonies de peuplement
ont le plus étroitement participé à anglaises (Abiker, 1996). Selon le
président de Hay-France, filiale du utilise déjà de 5 à 10 fois plus que
la mise en place de réformes inspi-
groupe américain Hay (l’une des son homologue français» le conseil
rées des idées de la Nouvelle en management (ibid.). Comme le
Gestion Publique, par lesquelles 25 premières firmes de conseil qui
dominent le marché mondial), si montre le tableau 1, les États-Unis
des techniques et concepts de dominent de loin cet univers, avec
« le service public a pesé très lourd
gestion issus du monde commer- plus de la moitié du marché
sur le développement du conseil
cial ont été transposés dans les ins- outre-atlantique, et d’une façon plus mondial du conseil en manage-
titutions du secteur public. Aux générale dans les pays anglo-saxons, ment. La Grande-Bretagne se situe
États-Unis, certains ont déjà tel n’est pas fondamentalement le au second rang du marché mondial
comparé l’industrie du conseil en cas en France » (Boyer, 1992: 32). et domine le marché européen. Les
management à une « bureaucratie D’ailleurs, en France comme dans données les plus récentes pour
fantôme » (shadow bureaucracy) à la plupart des pays de l’Europe l’Europe montrent qu’au début des
laquelle auraient été délégués de continentale, excepté l’Allemagne, années 1990, la Grande-Bretagne
plus en plus de pouvoirs en matière le marché du conseil en manage- contrôlait 26 pour cent du marché
ment n’est que faiblement déve- européen, comparativement à
de gestion publique (Guttman et
loppé eu égard au marché 21 pour cent pour l’Allemagne et à
Willner, 1976). De même, en
nord-américain (FEACO, 1999). 14 pour cent pour la France
Grande-Bretagne, des politologues (Financial Times, 1992).
ont mis de l’avant le terme Une étude de Syntec Management,
l’association qui regroupe les
« consultocratie » pour décrire l’in- La force de la Nouvelle
grands cabinets de conseil en
fluence croissante des grands cabi- Gestion Publique et du
France, concluait en 1994 «que la
nets de conseil dans les centres
France, déjà faible consommatrice conseil en gestion dans les
décisionnels de l’État britannique de conseil, accentue son retard par
(Hood et Jackson, 1991: 24); plus
pays anglo-saxons
rapport aux grands pays
récemment, une étude sur européens » (Syntec Management, Pourquoi les idées de la
l’Australie a soutenu que les consul- 1994: 7). Selon Syntec, la Grande- Nouvelle Gestion Publique ont-
tants avaient, ni plus ni moins, Bretagne utilise les services des elles acquis plus d’influence sur la
«réorienté » la politique sociale du consultants deux fois plus que la réforme de l’État-providence dans
pays (Martin, 1998). France, et « le dirigeant américain les pays anglo-saxons? Et pourquoiTroisième partie 29/08/01 10:20 Page 135
ces pays sont-ils ceux où l’indus- gestion du monde commercial font tous partie, à des degrés divers,
trie du conseil en management est (Saint-Martin, 1998). En général, de l’idéal-type libéral en ce qui a trait
en général le plus fortement déve- l’industrie du conseil est moins à leur régime de politique sociale.
loppée ? Avant de répondre à ces bien développée lorsque le secteur Les régimes d’État-providence libé-
questions, il faut apporter un privé utilise peu les services des raux sont les moins démarchandi-
certain nombre d’éclaircissements. consultants. Le niveau de connais- sants. C’est dans ce type de régime
D’abord, y a-t-il une relation de sances que les consultants peuvent que l’émancipation par rapport à la
causalité entre les deux observa- alors prétendre posséder du milieu dépendance au marché est la plus
tions empiriques contenues dans des entreprises est à ce moment-là faible. Dans le « monde » de l’État-
ces questions ? Autrement dit, le moins important. Dans ce contexte, providence libéral, le marché a un
conseil en management est-il plus les réformateurs du secteur public « caractère sacré » écrit Esping-
fort dans les pays anglo-saxons sont moins enclins à considérer les Andersen (1999 : 43), et c’est prin-
135
parce que la Nouvelle Gestion consultants comme des experts cipalement par lui que les individus
Publique y est aussi plus forte ? Ou, capables de contribuer à la mise en et les familles acquièrent leurs
à l’inverse, la Nouvelle Gestion place de réformes visant à rendre moyens de subsistance. Hors du
Publique a-t-elle eu plus d’in- l’administration gouvernementale marché, le niveau de protection
fluence dans les pays anglo-saxons plus semblable à celle du secteur sociale est minimal. La politique
parce l’industrie du consulting y privé (Roberts, 1996). sociale offre un filet de sécurité
est plus fortement développée ? La dont les indemnités sont en général
Il serait tout aussi illusoire de
réponse est non dans les deux cas. faibles et associées à une stigmati-
voir dans la force de l’industrie du
sation sociale. L’accès à la protec-
Les gouvernements des pays conseil en management la cause de
tion sociale dans l’État-providence
anglo-saxons ont sans l’ombre la plus grande influence de la
libéral est aussi plus fortement
d’un doute contribué à la crois- Nouvelle Gestion Publique dans
contrôlé, ciblé, et fondé sur l’éva-
sance de l’industrie du conseil en les pays anglo-saxons. Une telle
luation de besoins démontrables
management, dans la mesure où ils proposition serait assez simpliste,
(means-tested). Il en résulte un
ont souvent utilisé les services des sous-estimant à la fois l’autonomie
régime qui renforce le marché,
consultants du secteur privé afin de de l’État et de ses agents, et le rôle
dans la mesure où la plupart des
mettre en place des réformes inspi- de la politique dans les choix des
individus sont encouragés à se
rées des idées de la Nouvelle décideurs publics. Nous soutien-
tourner vers le secteur privé afin de
Gestion Publique. Cependant, drons plutôt que l’influence de la
conserver des moyens d’existence
l’État est peu susceptible de soute- Nouvelle Gestion Publique et le
socialement acceptables.
nir à lui seul l’existence d’une caractère plus ou moins fortement
industrie du conseil en management développé du conseil en manage- Pourquoi les sociétés anglo-
vigoureuse et concurrentielle. Dans ment sont reliés entre eux par la saxonnes se retrouvent-elles toutes
la plupart des pays occidentaux, le centralité historique du marché et dans le modèle où le marché
secteur privé fournit entre 60 et la prédominance de l’idéologie constitue le principal moyen de
90 pour cent du revenu total de l’in- libérale dans les configurations ins- combler les besoins sociaux ?
dustrie du conseil en management titutionnelles des États-provi- Esping-Andersen met surtout l’ac-
(Rassam, 1998). D’ailleurs, il appa- dences des pays anglo-saxons. cent sur des variables politiques
raît que c’est à cause de l’expé- reliées à la nature des coalitions
rience que les consultants ont du La centralité du marché partisanes. Une approche plus axée
management dans le secteur privé dans l’État-providence sur les idées, les valeurs et les
que les réformateurs partisans des libéral connaissances, comme celle for-
idées de la Nouvelle Gestion mulée par Max Weber, ferait
Publique font appel à leurs services Comme l’a montré Esping- davantage pointer la flèche causale
pour qu’ils transposent dans le Andersen dans son étude désormais du côté de la religion et de
secteur public les méthodes de classique, les pays anglo-saxons l’éthique protestantes. C’est avecTroisième partie 29/08/01 10:20 Page 136
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 d’audit (Jones, 1981). Or, de nos Tableau 2 • Les dix plus grands cabinets
jours, le secteur mondial du conseil de conseil en management au
Les cabinets de conseil et la monde, 1996
« re-marchandisation » de la politique en management est dominé par un
sociale dans les États-providences de oligopole de cinq firmes d’experts- Nom du cabinet Revenus
type libéral
comptables. Comme le montre le (milliards $ US)
tableau 2, en 1996, ces cinq cabi- Arthur Andersen 6,7
nets (encore au nombre de six à
l’époque) contrôlaient à eux seuls Ernst & Young 2,2
près du tiers du marché mondial du McKinsey & Co. 2,0
CM (soit 30 pour cent). Avant la
KPMG 1,9
grande fusion entre Price
Waterhouse et Coopers & Lybrand Deloitte Touche 1,6
136
(1997), ces firmes étaient connues Coopers & Lybrand 1,4
sous le nom de Big Six. Il s’agissait
la révolution industrielle britan- Price Waterhouse 1,2
d’Arthur Andersen, Coopers &
nique du XVIIIe siècle qu’est né ce Lybrand, Ernst & Young, KPMG Mercer Consulting Group 1,1
que Weber appelle le « capitalisme Peat Marwick, Deloitte Touche, et Towers Perrin 1,0
rationnel », et c’est dans la foulée de Price Waterhouse. Bien que ces
l’expansion impérialiste que ce cabinets soient aujourd’hui sous le Booz Allen 0,9
modèle s’est subséquemment contrôle d’intérêts américains, ils Total, big Six 15
répandu dans les colonies de peuple- étaient tous (sauf Arthur Andersen)
Total, marché mondial
ment de la Grande-Bretagne. Selon d’origine britannique. Ils se sont pour 1996 50
Weber, l’élément par lequel le développés au milieu du XIXe siècle,
«capitalisme rationnel » se distingue lorsque les comptables britanniques, Source: Rassam, 1998: 18.
des systèmes économiques précé- suivant le mouvement du capital de
dollars américains et employaient
dents, et sans lequel il « n’aurait pas la City financière investi dans les
plus de 350 000 professionnels de
été possible », est la « comptabilité colonies, ont établi leurs premières
la comptabilité, du management et
rationnelle », qui « domine toute la succursales aux États-Unis et au
des technologies de l’information,
vie économique moderne » (1964: Canada avant de s’implanter en
répartis dans des réseaux transna-
16). Bien sûr, la comptabilité et le Australie et en Nouvelle-Zélande
tionaux couvrant près de 160 pays
boulier compteur qui lui a long- (Stevens, 1991).
(New York Times, 1997 : C3).
temps servi de support technique
sont des inventions anciennes anté- Les données du tableau 2 portent
rieures à l’avènement du capita- sur l’année 1996. Elles ne décri- L’avantage institutionnel
vent donc pas adéquatement la
lisme industriel. Mais c’est à la
situation qui a suivi la création de
des comptables
faveur de celui-ci, et de l’appari-
Price-Coopers, devenu depuis Comment se fait-il que les
tion de grandes entreprises finan-
1997 le second cabinet au monde comptables dominent si fortement
cées hors des cercles familiaux,
dans le domaine du CM. De plus, le marché du conseil en manage-
que se sont développées les
en ce qui concerne les Big Five, le ment ? Sans entrer dans les détails,
méthodes modernes de comptabi-
tableau 2 ne porte que sur les il convient de mentionner que le
lité (Bailey, 1984; Stacey, 1954).
revenus de CM et non sur les conseil est un champ d’activité qui
C’est dans l’Angleterre de la revenus d’audit et sur les revenus est d’abord apparu aux États-Unis
révolution industrielle que se reliés aux services comptables. Or, avec le taylorisme (Tatham, 1964).
mettent en place les premières lorsque tous ces revenus sont inté- Malgré un succès initial relatif, le
organisations professionnelles de grés dans une seule catégorie, il conseil en management a rapide-
comptables ainsi que les premiers ressort qu’en 1997, les Big Five ment suscité un fort scepticisme
cabinets de services comptables et généraient plus de 42 milliards de quant à son utilité sociale et écono-Troisième partie 29/08/01 10:20 Page 137
mique. Dans l’entre-deux-guerres, entrant sur le marché du conseil, ils établi avec le client lors de l’audit
l’entreprise qui faisait appel aux n’étaient pas considérés comme ne peut pas servir de tremplin pour
consultants était souvent perçue des «intrus» venant «fouiner » dans la vente subséquente de services de
comme faible ou malade par ses les affaires des entreprises pour conseil en management. En
actionnaires, concurrents et clients. lesquelles étaient produits des ser- Grande-Bretagne, de même qu’aux
En outre, les consultants étaient (et vices de conseil en management États-Unis, au Canada, en Australie
sont encore souvent) considérés (Mellet, 1988: 5). Contrairement et en Nouvelle-Zélande, et dans les
comme une menace pour l’emploi aux ingénieurs (la profession rivale autres pays (comme l’Afrique du
des travailleurs de l’entreprise dans le développement du conseil Sud) où la profession comptable a
ayant recours à leurs services. en management), les comptables historiquement été formée par des
L’industrie du conseil en manage- jouissent d’un avantage organisa- comptables britanniques chargés
ment devait aussi faire face à la tionnel majeur: par le biais de leurs de suivre les investissements de la 137
réputation de plus en plus mau- activités d’audit, ils connaissent métropole dans les colonies, les
vaise que l’incompétence et les déjà les secrets d’affaires et le comptables font tous partie de
pratiques frauduleuses de certains fonctionnement des entreprises corps professionnels autorégle-
de ses membres lui avaient value conseillées. Ce contact leur a mentés et autonomes par rapport à
dans les années 1940 et 1950 permis de vendre leurs services de l’État. Dans tous les pays anglo-
(Mellett, 1998 : 5). Ces problèmes conseil à des taux plus concurren- saxons, la profession comptable
d’image ont rapidement fait dimi- tiels. Les comptables ne perdent n’empêche pas ses membres de
nuer les profits des consultants, et pas de temps à se familiariser avec vendre des services d’audit et de
c’est dans ce contexte que s’est les entreprises conseillées, dont ils conseil en management aux mêmes
intensifiée la quête du profession- connaissent déjà bien les rouages clients. Elle exige simplement
nalisme, laquelle coïncide avec par leur travail de vérificateurs d’eux qu’ils respectent un code
l’arrivée des Big Six (qui étaient (Sauviat, 1994). C’est pour ces d’éthique pour qu’il n’y ait pas de
alors huit) dans le secteur du raisons que les Big Five ont réussi conflit d’intérêt lorsqu’un comp-
conseil. à se hisser au sommet des cabinets table travaille pour le même client
qui dominent le marché mondial du à la fois comme auditeur et comme
Le conseil en management
conseil en management (The consultant. Ces différences tien-
devient prospère et commence à
Economist, 1997). nent aux différents types de
générer des milliards de dollars
lorsque les grands cabinets mon- Mais en France et dans la plupart modèles qui gouvernent les rela-
diaux d’experts-comptables anglo- des pays de l’Europe continentale, tions entre l’État et les professions, et
saxons pénètrent progressivement les cabinets de comptables ne aux divergences dans les trajectoires
le marché du conseil dans les peuvent pas, comme en Grande- historiques de développement éco-
années 1960 (Nations Unies, Bretagne, utiliser leurs contacts nomique (Torstendahl et Burrage,
1993). En raison du ralentissement privilégiés avec les entreprises qui 1990). En Grande-Bretagne, la pro-
de la croissance de leurs activités font appel à leurs services d’audit fession comptable s’est développée
d’audit, les firmes de comptables pour leur vendre des services de au moment de la révolution indus-
mettent en œuvre à partir de ce conseil (Ridyard et de Bolle, trielle, laquelle a donné naissance à
moment une politique systéma- 1992). Sur le continent européen, la création de grandes entreprises à
tique de diversification dans les l’État ne permet pas aux comp- financement externe, dont la loi
activités de conseil (Arnstein, tables de vendre aux mêmes clients obligeait les gestionnaires à rendre
1967). Ce faisant, les comptables des services d’audit et des services régulièrement des comptes à leurs
ont considérablement amélioré de conseil. Donc, contrairement à actionnaires. Ailleurs en Europe, la
l’image du conseil, grâce à leur ce qui se passe en Grande- formation d’un corps de comp-
réputation de professionnalisme, Bretagne, pour le comptable fran- tables et d’auditeurs fort et nom-
de rigueur et de sérieux méthodolo- çais et pour la plupart de ses breux n’a pas été favorisée par
gique (Tisdall, 1982). De plus, en homologues européens, le contact l’impact plus tardif de l’industriali-Troisième partie 29/08/01 10:20 Page 138
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 Les pays anglo-saxons se carac- bureaucratique », car les réforma-
térisent donc par la présence d’une teurs cherchent à affermir leur
Les cabinets de conseil et la
« re-marchandisation » de la politique industrie du conseil en manage- influence autour d’enjeux contestés
sociale dans les États-providences de ment assez fortement dominée par en mobilisant des ressources
type libéral
les comptables, et ils disposent externes jugées crédibles et faisant
d’un régime de politique sociale autorité (Bakvis, 1997)4.
plus marchandisé que celui des
« mondes » conservateur et corpo- À cause de ces facteurs structu-
ratiste. Or, la rencontre de ces deux rels et politiques, ainsi que du type
réalités, c’est-à-dire la participa- de connaissances, d’idées et de
tion des consultants-comptables à concepts que les réformateurs de
la réforme de la politique sociale l’État-providence libéral achètent
138 lorsqu’ils font appel aux consul-
libérale, donne lieu à des configu-
rations, à des situations, qui n’on tants, le savoir comptable est donc
sation ni par la forte présence des rien de véritablement « global », souvent susceptible de l’emporter,
entreprises familiales dans la struc- bien qu’elles puissent se dérouler à puisque le marché du conseil en
ture économique (dans ces entre- l’échelle de plusieurs pays à la fois management dans les pays anglo-
prises, les actionnaires ne demandent et ainsi produire un effet « boule de saxons est fortement dominé par
pas de comptes aux gestionnaires neige » prenant parfois les appa- les grands cabinets d’audit. Et c’est
rences (trompeuses) d’un phéno- en partie pour cette raison que cer-
puisque les deux fonctions sont
mène mondial ou « universel ». tains parlent d’une « logique comp-
occupées par les mêmes per-
table » pour caractériser le contenu
sonnes). Ainsi, on trouve de nos Aussi, quand, dans les pays de la Nouvelle Gestion Publique en
jours environ 170 000 comptables anglo-saxons, les réformateurs de Grande-Bretagne (Broadbent et
en Grande-Bretagne, 80 000 au l’État-providence décident de faire Laughlin, 1996; voir aussi Power,
Canada et seulement 21 000 en appel aux services des consultants 1997). D’autres utilisent le terme
France (Revue française de comp- en management pour transformer « pensée comptable » pour désigner
tabilité, 1989 : 34-36). la politique sociale, leurs choix l’obsession actuelle des réforma-
sont fatalement influencés par la teurs du secteur public à l’égard de
Savoir comptable et structure de l’industrie du conseil techniques comme les indicateurs
reproduction de la fonction en management. En Grande- de rendement, la mesure de l’effi-
Bretagne, par exemple, une étude cience, la vérification intégrée
régulatrice du marché dans
réalisée en 1994 par le Cabinet (value-for-money audit), la gestion
le secteur public Office montre que près du tiers de par contrat et l’évaluation de pro-
L’analyse qui précède a mis en tous les contrats gouvernementaux grammes (Hufty, 1998).
pour l’achat de conseil en manage-
lumière l’étroite relation historique et
ment (soit 170 millions de livres) Cette «logique» ou cette «pensée»
institutionnelle qui existe entre la comptable s’exprime surtout par le
va à la poignée de grands cabinets
profession comptable et le conseil en biais des « mécanismes de type
(y compris les Big Five, qui étaient
management. Le conseil est un six à l’époque) qui dominent le marché » (MTM) qui cherchent à
secteur d’activités plus florissant et marché du conseil britannique reproduire la fonction régulatrice
jouissant d’une reconnaissance (Efficiency Unit, 1994 : 46). La du marché dans les institutions de
sociale plus forte dans les pays où recherche montre aussi que fonc- l’État-providence (Lacasse, 1993;
son développement a en grande tionnaires et ministres ont générale- OCDE, 1993). Les MTM désignent
partie été façonné par les comp- ment tendance à faire appel aux les dispositifs comportant au moins
tables. Et ceux-ci ont pu jouer ce rôle services des firmes internationales une caractéristique importante des
plus facilement dans la «famille des les plus prestigieuses, essentielle- situations de marché, que ce soit la
nations» anglo-saxonnes. ment pour des raisons de « politique concurrence, l’utilisation des prix,Troisième partie 29/08/01 10:20 Page 139
la dispersion des décideurs ou conseil. Les Big Five et tous les tation de services d’assistance
l’emploi d’incitations pécuniaires. autres grands cabinets mondiaux sociale (Cohen, 1997).
Parmi les MTM les plus courants du conseil, comme McKinsey et le
on trouve : la tarification, la sous- Ce type de partenariat constitue
Boston Consulting Group, ont leur
traitance, la création de marchés l’un des principaux «mécanismes de
siège social aux États-Unis. C’est
internes et le salaire au rendement. type marché » dans le secteur de l’as-
aussi aux État-Unis que se trouve
sistance sociale. Comme les situa-
le type d’État-providence le plus
Or, c’est précisément dans la tions de marché, il suppose la
faiblement démarchandisé de
construction sociale des méca- concurrence (dans la mesure où le
toutes les grandes démocraties
nismes qui tentent d’injecter la partenaire du secteur privé a généra-
dynamique de la concurrence dans occidentales. L’État-providence
lement été choisi au terme d’un pro-
les processus administratifs de américain limite l’essentiel de sa
cessus d’appel d’offres concurrentiel)
l’État qu’intervient le savoir comp- protection aux plus faibles, qui 139
et la dispersion des décideurs.
table. Dans le secteur privé et com- sont protégés, mais aussi stigmati-
mercial, c’est à travers l’invention sés. Les classes moyennes améri- Les cabinets de conseil sont
par les comptables de la bottom caines étant habituées à se tourner généralement payés en fonction
line (la comparaison des revenus et vers le marché pour obtenir leurs des résultats qu’ils ont atteints au
des dépenses) que se calcule la per- moyens de subsistance, elles ont chapitre de la diminution du
formance des entreprises. Dans le tendance à considérer l’État-provi- nombre de bénéficiaires inscrits à
secteur public, le profit n’existe dence comme un « État-providence l’aide sociale, en aidant les presta-
pas et donc sa fonction de régula- de pauvres » et sont plus suscep- taires à trouver un emploi ou en
tion et de contrôle ne s’accomplit tibles de prêter l’oreille à des idées réduisant le nombre de cas fraudu-
que par des mécanismes qui repro- néolibérales comme celles que prô- leux. D’ailleurs, le thème de la
duisent dans les services, de façon naient les ultra-conservateurs de fraude revient constamment dans la
artificielle et au moyen de tech- Newt Gingrich au milieu des publicité que produisent les Big
niques comptables, la logique de la années 1990. Five pour faire valoir leur apport à
bottom line. Et un peu de la même la réforme de l’assistance sociale
Après avoir promis la « fin de
façon que, dans les pays anglo- auprès des décideurs politiques et
l’aide sociale telle que nous l’avons
saxons, plus précisément en bureaucratiques. C’est à la ques-
connue », Bill Clinton a accepté de
Grande-Bretagne après la révolu- tion «How can governments elimi-
signer, en août 1996, le Personal
tion industrielle, le savoir comp- nate fraud ? » que la division Health
Responsibility and Work Opportunity
table a été intimement lié à and Welfare de Deloitte Touche
Reconciliation Act (PRWORA),
l’invention des règles de fonction- Tomatsu prétend pouvoir apporter
entérinant ainsi la vision sociale
nement du marché dans le secteur des réponses et des solutions5. Pour
mise de l’avant par le Congrès
privé, c’est un processus semblable Arthur Andersen, le défi actuel des
qui semble prévaloir depuis républicain (Villeneuve, 1999).
consultants est de mettre à la dis-
quelques années dans les institu- Cette loi apportait de nombreux
position des gouvernements des
tions de l’État social libéral. changements, mais l’un des plus
techniques garantissant l’élimina-
importants en ce qui nous concerne
tion des fraudes et des abus et l’at-
L’exportation du workfare a trait à la flexibilité accrue dont
tribution des sommes disponibles
jouissent désormais les États à
à l’américaine aux personnes qui y ont vraiment
l’égard de Washington quant à la
droit et en ont le plus besoin6.
C’est aux États-Unis que l’in- gestion des budgets destinés à l’as-
dustrie du conseil en management sistance sociale (Morel, 2000 : 162). Cette déclaration met en relief le
est le plus fortement développée. Depuis cette réforme, les États pouvoir structurant des institutions,
En outre, comme on l’a vu, les américains ont formé de plus en car elle montre que, dans leur rhé-
États-Unis contrôlent plus de la plus de partenariats avec les torique, les cabinets de CM ont
moitié du marché mondial du grandes firmes de CM pour la pres- assimilé la logique de l’État-provi-Troisième partie 29/08/01 10:20 Page 140
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES – RIAC, 45 La transnationalisation compte, des économies annuelles
Les cabinets de conseil et la limitée du social de l’ordre de 250 millions de
« re-marchandisation » de la politique dollars8.
sociale dans les États-providences de En 1995, nous l’avons signalé,
type libéral
le Nouveau-Brunswick a formé Comme dans les cas précédents,
un partenariat avec Andersen Andersen débourse initialement
Consulting en vue de transformer tous les coûts et est rémunéré plus
son ministère du Développement tard, et seulement si la réforme
des ressources humaines (DRH). mise en place entraîne la réduction
Comme dans le cas des États amé- de coûts prévue. Pour certains cri-
ricains, Andersen a pris en charge tiques, le fait que la firme ne trouve
toute la gestion du ministère et a son compte dans l’opération que si
140 elle fait réaliser des économies au
financé à lui seul le coût intégral du
projet (21 millions de dollars), sans système d’aide sociale est de
dence libéral, stigmatisante sur le contribution préalable de la part du mauvais augure pour les pauvres
plan social et limitant l’assistance à gouvernement. Selon l’entente (Nolan, 1997 : B3). Mais selon le
quelques groupes sociaux « méri- conclue avec le gouvernement, gouvernement de l’Ontario, ce type
tants ». Or, cette logique n’a rien Andersen ne doit pas toucher d’ho- de partenariat est rentable pour tous
d’universel, et la publicité qui appa- noraires avant d’avoir réalisé les les acteurs impliqués : Andersen
raît sur les sites Internet des Big Five économies prévues7. La période assume seul les risques financiers
– sites que l’on veut « globaux » et de paiement des honoraires est et, pour rendre l’entente profitable,
destinés à tous les décideurs du fixée à 60 mois, du 1er octobre il a tout intérêt à faire diminuer les
domaine de la politique sociale, 1997 au 30 septembre 2002. demandes d’assistance sociale en
quel que soit leur pays – est proba- Andersen doit recevoir la somme aidant le maximum de prestataires
blement peu (ou moins) susceptible de 363 000 dollars par mois, alors à trouver un emploi le plus rapide-
d’attirer l’intérêt des réformateurs que le ministère affirme réaliser ment possible. Dans cette logique,
issus des mondes conservateur et des économies mensuelles de c’est l’absence de recherche du
corporatiste de l’État-providence. 693 000 dollars depuis sa réorgani- profit qui expliquerait que les fonc-
sation dans le cadre de l’entente. tionnaires du ministère soient
L’approche plus stigmatisante moins empressés et moins enthou-
En 1997, le gouvernement de
du régime libéral est particulière- siastes que les consultants à l’égard
l’Ontario décidait de suivre
ment évidente dans la politique du de la réintégration en emploi de la
l’exemple du Nouveau-Brunswick
workfare, qui consiste à lier le ver- clientèle de l’assistance sociale.
et mettait de l’avant le Business
sement d’une aide financière à Mais alors qu’au Nouveau-
Transformation Project, un parte-
l’occupation d’un emploi ou à la nariat avec Andersen Consulting Brunswick l’opposition politique
participation à des mesures prépa- visant à restructurer la prestation n’a pas eu de voix à l’intérieur des
ratoires à l’emploi (Noël, 1995). des services au sein du ministère institutions législatives durant une
Or, selon un nombre grandissant des Affaires sociales. Au terme de partie des années 1990, en Ontario,
d’études sur le workfare (voir en l’entente, Andersen doit recevoir l’opposition néo-démocrate a forte-
particulier King, 1995; et Morel, 180 millions de dollars. Selon le ment dénoncé l’entente avec
2000), «l’exemple américain a été cabinet, le projet aurait jusqu’à Andersen. Selon le leader de l’op-
transplanté dans différents pays, présent produit des économies de position, les profits d’Andersen ont
notamment la Grande-Bretagne, le plus de 34 millions de dollars, grâce été réalisés aux dépens des pauvres
Canada et l’Australie » (Morel, surtout à l’amélioration des pra- (Mallan, 1998 : A6). D’autres ont
2000: 25). Les Big Five n’ont pas tiques « d’affaires», qui ont réduit la déploré que les services d’Andersen
été absents de ce processus de fraude et les sommes payées en aient été retenus pour inventer des
transplantation. trop, et devrait engendrer, en fin de méthodes permettant de pourchas-Troisième partie 29/08/01 10:20 Page 141
ser les fraudeurs de l’aide sociale duire, en ce qui concerne les dos- plus performants (Bloomfield et
(Community Action, 1997: 3). siers des usagers, une gestion de Danieli, 1995).
l’information potentiellement plus
Comme le cas de l’Ontario tend Dans l’État unitaire britannique,
lourde ou plus complexe, que les
à le montrer, lorsque des cabinets où la prestation des services
consultants promettent de simpli-
de conseil en management devien- sociaux est davantage contrôlée par
fier et de rendre plus efficace par le
nent partenaires du gouvernement le centre que dans les régimes fédé-
biais de l’informatique et de
pour la gestion de la politique raux du Canada et des États-Unis,
sociale, le risque de contestation l’Internet (CEA, 1999).
c’est moins sous la forme du parte-
politique est plus fort, étant donné Si le ciblage et les besoins plus nariat que dans le développement
que le partenariat constitue en complexes qu’il génère quant à la d’indicateurs de rendement que
quelque sorte la « pointe de l’ice- gestion de l’information concernent s’est surtout manifestée la partici-
berg », c’est-à-dire la forme la plus surtout les usagers, une autre forme pation des consultants à la réforme 141
visible et la plus poussée de parti- de participation des consultants à la de la politique sociale (Clarke et
cipation des consultants à la réforme de l’État-providence Newman, 1997). En 1992, le gou-
réforme de l’État-providence. touche davantage les fonction- vernement britannique a déclaré
Mais d’autres formes de participa- naires: ceux et celles qui travaillent avoir dépensé quelques 508 mil-
tion (plus complémentaires que dans les agences de prestation de lions de livres en services de
mutuellement exclusives) existent services sociaux. Dans ce cas, les conseil en management. De ce
également, par exemple l’informa- technologies de l’information que montant, près de 25 pour cent
tisation de la prestation des pro- (124 millions de livres) ont été
les gouvernements achètent des
grammes et des services sociaux. dépensés par trois acteurs de la
cabinets de conseil sont destinées à
Les Big Five occupent une large politique sociale : le ministère de
accroître la productivité et l’impu-
part du marché du conseil en tech- l’Emploi, le ministère de la
tabilité des fonctionnaires. On
nologie de l’information et sont Sécurité sociale et le Service natio-
pense ici surtout aux indicateurs de
très actifs dans la promotion de la nal de santé. Dans le secteur social,
rendement censés remplacer les
« gouvernance électronique » : les indicateurs ont permis de renfor-
modes traditionnels de contrôle
eGovernment (LaMonica, 2000: 5). cer le contrôle exercé par les ges-
bureaucratique wébérien (la hiérar-
En matière de politique sociale, tionnaires supérieurs et de limiter la
l’universalisme est de plus en plus chie, les règles, les procédures, etc.)
par des formes plus décentralisées marge de manœuvre des fonction-
remplacée par le ciblage des clien- naires, par l’automatisation crois-
tèles (Noël, 1996). Or, l’approche de «gouvernance à distance», où le
contrôle s’exerce par la mesure sante du traitement des dossiers des
plus personnalisée, plus taillée sur usagers (Cousins, 1987).
mesure qu’implique le ciblage des quantitative des résultats de l’ac-
clientèles exige la constitution de tion administrative. Or, un peu
comme le ciblage, les indicateurs
Conclusion
dossiers plus étoffés, où l’orga-
nisme prestataire de services accu- de rendement (qui ont toujours ten- Le rôle des grands cabinets de
mule plus d’information (ou du dance à se concentrer sur le mesu- conseil en management dans la
moins une information plus fine, rable, tel le nombre d’appels réforme de la politique sociale est
plus détaillée) à l’égard des usagers téléphoniques auxquels on a relativement nouveau. Mais l’exis-
de façon à pouvoir mieux les servir répondu ou le nombre de « clients» tence de ces cabinets en tant qu’ac-
et à répondre plus efficacement aux servis dans une journée) ont accru teurs transnationaux n’est pas
besoins de chacun. Bien sûr, le la quantité d’information que les nouvelle. Bien que leurs tentacules
ciblage comporte aussi un élément fonctionnaires ont à gérer, et leur s’étendent désormais presque
accru de surveillance et de utilisation dans les services publics partout sur la planète, c’est dans les
contrôle9. Mais qu’il soit conçu de a été grandement facilitée, voire anciennes colonies de peuplement
façon positive ou négative, le légitimée, par le développement de de la Grande-Bretagne que les
ciblage de la clientèle semble pro- systèmes informatiques toujours consultants sont le plus fortementVous pouvez aussi lire
