Mission sur le Patrimoine Des outils au service d'une vision - CFDT-CULTURE

Mission sur le Patrimoine
Des outils au service d’une vision

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Sommaire

Renouveler les fondements de la démarche patrimoniale avec la participation de tous

Réaffirmer que la politique de l’architecture et du patrimoine relève de la responsabilité de
l’Etat

Le ministère de la culture, acteur principal de l’Etat en matière d’architecture et de patrimoine

Le ministère de la culture doit pleinement s’affirmer comme celui de l’architecture

La compétence interministérielle du ministère de la culture en matière d’archives doit être
renforcée

Au sein du ministère de la culture, le pilotage de la politique de l’architecture et du patrimoine
doit rester confié à une direction générale unique

L’efficacité de la direction générale de l’architecture et des patrimoines doit être renforcée
par des ajustements de son organisation interne

 1) Les mesures d’organisation proprement dites
 2) La déconcentration en faveur des directions régionales et des opérateurs

Le rôle des opérateurs du secteur du patrimoine et de l’architecture doit être réaffirmé et
renforcé

 1) Une relation enrichie
 2) Une cartographie des opérateurs rationnalisée

Le cas particulier de la Réunion des musées nationaux – Grand Palais (RMN-GP)

Les missions des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) en matière
d’architecture et de patrimoine doivent être à la fois clarifiées, réorientées et renforcées

Les Unités départementales de l’architecture et du patrimoine (UDAP) doivent être investies
d’un rôle moteur dans la mise en œuvre de la politique de l’architecture et du patrimoine

Les conditions de l’exercice d’une mission de maîtrise d’ouvrage par les DRAC doivent faire
l’objet d’une expertise.

Conclusion

Annexes

   1) Lettre de mission
   2) Personnalités auditionnées

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Par lettre du 4 juillet 2018, Mme Françoise Nyssen, ministre de la culture, m’a confié une
mission d’évaluation de l’organisation des services et opérateurs intervenant dans le secteur du
patrimoine.

      D’emblée, l’enjeu de cette mission m’est apparu comme particulièrement élevé pour le
ministère de la culture : même si la politique du patrimoine, qui doit s’entendre comme étant aussi
celle de l’architecture pour des raisons sur lesquelles je reviendrai longuement, comporte de
nombreux aspects interministériels, c’est ce ministère qui, en effet, est chargé de la définition et de
la mise en œuvre de cette politique. A l’heure où les pouvoirs publics ont entendu donner un nouvel
élan à l’action en faveur du patrimoine, élan matérialisé en particulier par la mission confiée par
M. le Président de la République à M. Stéphane Bern le 16 septembre 2017, l’annonce par
Mme Nyssen, le 17 novembre 2017, d’une stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, le
lancement du loto du patrimoine, et surtout par le discours prononcé par le Chef de l’Etat au Palais
de l’Elysée le 31 mai 2018, il est essentiel que cet élan puisse être convenablement relayé et mis
en œuvre, afin de rompre effectivement avec la longue période durant laquelle, en dépit de
l’engagement sans faille de nombreux acteurs, publics comme privés, et un nombre élevé de
résultats remarquables, la politique patrimoniale n’a pas occupé la place qui aurait dû être la sienne
parmi les politiques publiques.

       L’objet de cette mission n’était pas de revenir une nouvelle fois sur les origines historiques ou
les fondements philosophiques du sentiment patrimonial, non plus que sur l’évolution au fil des
temps de la consistance de ce patrimoine ou de la perception des enjeux liés à sa conservation, à
sa transmission et à son usage. Une littérature abondante ayant été consacrée à ces sujets, j’ai
préféré m’orienter vers une approche directement opérationnelle, devant permettre aux pouvoirs
publics de prendre des décisions, et en premier lieu de procéder aux nominations qui ont été
différées jusqu’à la remise de ce rapport. C’est aux responsables issus de ces nominations qu’il
incombera d’approfondir les sujets qui, faute de temps suffisant, ne seront évoquées ici que comme
autant de « pierres d’attente », en vue d’approfondissements ultérieurs.

       La contrainte de temps impartie à la mission par la lettre du 4 juillet 2018 ne m’a pas permis
non plus, et je le déplore, d’établir un état des lieux en bonne et due forme de la situation du
patrimoine en France, non plus que de procéder à une véritable évaluation des politiques publiques
qui s’y rapportent. Cela aurait pourtant été bien utile, afin de pouvoir disposer d’une base d’analyse
fiable des problématiques liées à l’architecture et au patrimoine aujourd’hui en France, permettant
de dépasser un débat dans lequel les éléments subjectifs et les idées reçues l’emportent souvent
sur les données objectives. Des comparaisons internationales sérieuses auraient également été
utiles.

        Les contacts pris dans le cadre de la mission, aussi intensifs que le permettait la période, ont
toutefois donné lieu à des échanges approfondis avec un grand nombre d’interlocuteurs, à l’intérieur
de l’administration comme au-delà. Ils ont fait apparaître une situation contrastée, entre la passion,
l’enthousiasme inentamé, la compétence et le dévouement d’un grand nombre d’entre eux, mais
aussi le manque de visibilité, le sentiment d’impuissance, de désenchantement, voire d’abandon
exprimés par un nombre non négligeable d’autres. En particulier, les agents des services de l’Etat
n’ont le sentiment d’avoir démérité, et de nombreux acteurs de terrains, élus ou responsables
associatifs, leur en savent gré, en particulier, il est vrai, pour les services déconcentrés, mais au
même moment, le sentiment qui domine largement est celui d’une perte de repères et d’efficacité
de l’ensemble du dispositif, perte dans laquelle certains voient l’amorce d’un abandon d’une politique
jugée pourtant indispensable.

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Cette situation est d’autant plus fâcheuse que la politique du patrimoine est aujourd’hui
confrontée à de grandes mutations et à de nouveaux défis :

-    L’approche des questions patrimoniales s’est profondément transformée, passant de la prise
     en compte d’objets isolés (un monument, un site naturel ou archéologique, un musée) à des
     démarches plus complexes, intégrant les relations que ces objets peuvent entretenir entre eux
     et avec leur environnement dans un territoire déterminé, ainsi que des éléments de patrimoine
     immatériel, comme les savoir-faire. Les questions d’usage, de mobilité prennent une ampleur
     inusitée, tandis qu’apparaissent de nouvelles notions, comme celles de tiers-lieu ou de permis
     de faire. Face à cette évolution, les outils traditionnels de la politique de l’architecture et du
     patrimoine font preuve d’une certaine inadaptation que l’évolution rapide des dispositifs de
     protection n’a pas suffi à compenser. Les populations et leurs élus s’inscrivent volontiers dans
     ces nouvelles démarches, en vue d’intégrer le patrimoine dans de véritables stratégies locales
     de développement économique et social, dépassant l’attachement traditionnel inspiré de
     considérations historiques, esthétiques ou mémorielles. Les publics, de leur côté, restent
     étrangers à certaines catégorisations : un musée, un château meublé, un centre
     d’interprétation, un site archéologique finissent par se ressembler à leurs yeux, surtout depuis
     que ces sites leur offrent tous, en sus de la visite proprement dite, des outils de médiation, des
     manifestations culturelles, des ateliers pédagogiques … La politique de l’architecture et du
     patrimoine doit s’adapter à ces nouvelles attentes et faire face à un niveau d’exigence plus
     relevé en termes d’opérationnalité.

-    La double contrainte qui, depuis toujours, mine la politique de l’architecture et du patrimoine,
     entre la volonté de préserver l’héritage naturel ou bâti du passé et le souhait de répondre
     néanmoins aux aspirations de la société du présent, revêt, ces dernières années, une
     sensibilité rarement égalée, comme le montrent tous les débats autour de la rénovation des
     centres urbains anciens ou l’implantation d’éoliennes. La tension est devenue si forte, à
     l’occasion notamment des débats autour du projet de loi dit « Evolution du logement et
     aménagement numérique » (ELAN) qu’aucune issue autre que la disparition des protections
     ou la renonciation à la modernité ne semble pouvoir être trouvée, alors pourtant qu’aucune de
     ces positions ne peut être défendue sans prise en considération de l’autre. Des situations
     comparables se rencontrent, pour les archivistes, par exemple, qui doivent gérer les
     revendications de l’open data, ou les conservateurs de musées placés face à des perspectives
     de restitution de certaines parties de leurs collections.

-    De nouveaux acteurs sont apparus sur la scène de l’architecture et du patrimoine, ce qui
     entraîne là encore la nécessité de réviser certains schémas acquis : au niveau des collectivités
     territoriales, par exemple, la création des grandes régions et la multiplication des
     regroupements de communes ont métamorphosé le champ du dialogue territorial. Le
     développement de l’économie numérique a provoqué l’avènement de nouveaux entrepreneurs
     et de leurs start-up. De nombreuses fondations privées sont apparues, les canaux traditionnels
     du mécénat se sont enrichis de nouveaux modes de participation, tandis que le bénévolat
     aspire toujours à se voir reconnaître à sa juste place et que la question de savoir comment
     associer en tant que telles les entreprises au mouvement reste entière.

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-     La révolution numérique ne cesse de connaître de nouveaux développements et d’avoir de
      nouveaux effets. Non seulement elle modifie complètement la relation avec le public, dans sa
      dimension culturelle comme dans sa dimension commerciale, mais elle impacte en plus tous
      les aspects de l’activité des acteurs du patrimoine, contraints à des efforts continus
      d’adaptation aux transformations en cours.

-     La mondialisation, elle aussi, modifie complètement le cadre dans lequel la politique de
      l’architecture et du patrimoine est appelée à se déployer : la visibilité désormais universelle du
      patrimoine national, le développement de systèmes de protection internationaux, le tourisme
      de masse, l’obligation du plurilinguisme, les demandes de restitution d’œuvres d’art ou de
      fonds d’archives sont autant de manifestations de ce phénomène.

-     Même maintenus à un niveau financier élevé, les concours publics peinent à rattraper la forte
      croissance des besoins : besoins de restauration ou d’acquisition bien sûr, mais aussi du
      développement de services et de techniques de plus en plus sophistiqués, ou encore
      intensification de l’éducation artistique et culturelle et de la lutte contre la ségrégation culturelle
      et la fracture sociale.

-     Le passage, enfin, d’une société de respect de l’autorité qui s’attache à la détention et à la
      transmission du savoir traditionnel à une société davantage soucieuse de participation, de co-
      construction et d’expérience modifie considérablement la manière dont le sentiment
      patrimonial peut être ressenti et exprimé. Ce sont désormais les moyens de communication
      de masse, les réseaux sociaux qui façonnent ce sentiment. La mission de Stéphane Bern a
      mis en évidence l’ardente soif d’implication dans les sujets patrimoniaux d’un nombre
      considérable d’associations, de groupements, d’institutions, de collectivités, mais aussi
      d’individus. Il est indispensable de tenir compte de cette réalité dans la conception et la mise
      en œuvre d’une politique qui a longtemps été perçue comme réservée à une élite intellectuelle.

       Toutes ces évolutions risquent à la longue, par le trouble qu’elles suscitent, à la fois de peser
sur l’efficacité des services publics chargés de mettre en œuvre la politique de l’architecture et du
patrimoine, ainsi que sur la pérennité du lien, fréquemment célébré, qui unit en France le patrimoine
et la Nation. De telle sorte que si l’Etat entend véritablement donner dans la durée un nouvel élan à
cette politique, il doit impérativement parvenir à mobiliser les réserves d’énergie qui existent encore
dans la société et s’efforcer d’effacer les motifs de doute sur sa capacité à y parvenir.

       Une action résolue s’impose donc de sa part, pour adapter ses outils et ses interventions à cet
impératif. Mais ce n’est pas seulement pour une question d’organisation : un important travail
intellectuel s’impose aussi.

Renouveler les fondements de la démarche patrimoniale avec la participation de tous

       Hésitations sur la position à prendre face aux mutations en cours, perte de repères, manque
de lisibilité de la politique de l’Etat, manque d’information exprimé par de nombreux acteurs du
patrimoine, au premier rang desquels des agents des services publics qui se disent trop souvent
livrés à eux-mêmes dans l’appréciation de sujets de fond, sentiment diffus de l’obsolescence de
certaines doctrines ou pratiques, regret unanimement partagé de l’absence de lieux de rencontre,
de dialogue, de réflexion en commun, ambiguïtés et contradictions autour du soi-disant consensus
patrimonial, approximations du débat médiatique : à tous égards le moment semble venu de lancer
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ou relancer une réflexion de fond sur les objectifs et les instruments de la politique du patrimoine et
de l’architecture, en manifestant un réel esprit d’ouverture à l’ensemble des acteurs qui sentent avoir
quelque chose à apporter à cette réflexion et en accueillant positivement toutes les initiatives
susceptibles de renouveler l’approche traditionnelle de ces questions.

      Nombre de mes interlocuteurs m’ont parlé de la nécessité d’un « réarmement intellectuel et
scientifique » ou d’un « aggiornamento » de cette politique, ou ont encore formé le vœu de réunir
des « Etats Généraux » du secteur. Quel que soit le nom qu’on lui donne, l’ouverture d’un champ
de réflexion, réunissant sur la durée l’ensemble des parties prenantes, nationales ou territoriales,
publiques ou privées, semble bien nécessaire, pour donner au lien du patrimoine avec la Nation un
contenu renouvelé.

       Les sujets ne manquent pas : qu’est ce qui, dans la France multiculturelle du XXIe siècle « fait
patrimoine » ? Comment s’opère la patrimonialisation ? Qu’est-ce qu’on doit, en priorité ou à tout
prix, sauver, restaurer, acquérir, fouiller, inventorier, classer ? Comment parvenir à préserver le
patrimoine sans brider la création, en architecture ou en art ? Quels usages du patrimoine, naturel,
bâti, mobilier, écrit, pour quels objectifs éducatifs, économiques, sociaux et environnementaux ?
Comment traiter les problématiques, mises en évidence notamment par MM. Yves Dauge et Martin
Malvy, propres aux zones défavorisées, aux petites villes, aux centre-bourgs, qui aujourd’hui sont si
mal saisis par les outils traditionnels de la politique du patrimoine ? Comment passer d’une approche
du monument ou du musée pris isolément à une approche territoriale plus vaste, impliquant des
acteurs différents ? Quels réseaux, précisément, constituer entre les différentes catégories
d’acteurs, comment les animer ? Quels nouveaux modes de financement et de gestion envisager ?
Comment réagir face à la mondialisation, à l’univers numérique, à la montée des populismes, au
tourisme de masse ? Tous ces sujets sont certes difficiles et porteurs de débats au sein de la société
toute entière, mais ils sont aujourd’hui au cœur de toute politique de l’architecture et du patrimoine.

      La question des usages, notamment, parait centrale, surtout pour le patrimoine naturel et bâti :
au-delà de sa valeur historique, esthétique ou d’agrément, les usages, de tous ordres, qui peuvent
en être faits, la vie qui se déploie en leur sein ou autour d’eux apparaissent comme déterminants,
tant pour conjurer les menaces de dégradation, de perte ou d’abandon que pour renforcer l’intérêt
de la population pour le patrimoine. Particulièrement délicate pour ce qui les concerne, la
combinaison des impératifs de conservation et de la satisfaction des besoins du présent et de
l’avenir doit constituer un point de vigilance permanente.

      Aussi étrange que cela paraisse, ces questions n’ont pas été traitées de front par le ministère
ces dernières années, même si l’élaboration de la loi « Liberté de création, Architecture et Patrimoine
du 7 juillet 2016, par exemple, a permis certaines avancées de conceptualisation et a laissé à de
nombreux cadres qui y ont participé le souvenir d’un moment bienvenu de réflexion en commun sur
certains sujets. Trop souvent, chacun des acteurs a bien une réponse, mais c’est « sa » réponse, et
l’on ne peut pas bâtir une politique publique cohérente et ambitieuse uniquement sur la base de
réponses individuelles, souvent estimables mais trop dispersées pour constituer une véritable vision
à la hauteur de l’enjeu. Une politique de l’architecture et du patrimoine à laquelle un nouvel élan
serait donné se doit, sinon d’élucider toutes les questions posées, ce qui est vraisemblablement
utopique, mais du moins s’efforcer d’avancer dans la recherche d’éléments pertinents. L’enjeu est
de donner au lien, traditionnellement fort dans notre pays, entre la Nation et le patrimoine une force
renouvelée, tirée d’une réponse convaincante et, si possible, consensuelle aux diverses attentes du
corps social de sorte que le corpus de principes et de valeurs qui en résultera puisse aussi bien

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éclairer l’action des acteurs concernés que servir de base à l’action de pédagogie aujourd’hui
indispensable.

      Il faut reconnaître que si les responsables de la politique patrimoniale n’ont pas davantage fait
avancer ces réflexions ces dernières années, c’est qu’ils en ont été largement empêchés sous l’effet
de trois contraintes :

-       La première, c’est que dans tous les services, centraux ou déconcentrés, chargés de l’action
        patrimoniale, le traitement de petites affaires sous la pression politique et médiatique, détourne
        sans cesse les agents de la réflexion de fond.

-       La seconde, que la mission a mise en évidence avec une force incroyable, c’est que la
        succession des réformes législatives et réglementaires a, sinon épuisé, du moins très
        fortement sollicité, l’énergie des acteurs : à peine le processus de transformation des
        anciennes ZPPAUP en AVAP était-il mis sur les rails (sans moyens supplémentaires, il faut le
        souligner, pour y faire face), que la loi sus-évoquée du 7 juillet 2016 a été mise en chantier ;
        et à peine l’encre de cette loi était-elle sèche que la loi « Evolution du Logement et
        Aménagement numérique » s’est présentée. Cela n’est pas raisonnable : on ne jettera les
        bases durables d’une politique patrimoniale que si l’on pratique un armistice législatif et
        règlementaire, ne serait-ce que pour permettre aux personnes concernées, agents chargés
        de l’application et pétitionnaires, d’assimiler l’état de droit applicable.

-       La troisième est liée à la création des grandes régions, qui a ouvert un chantier de
        réorganisation des services dans les régions concernées, lui aussi consommateur de
        beaucoup d’énergie.

      Pour atteindre ses objectifs, la réflexion à entreprendre me semble devoir répondre à un
certain nombre de conditions et de critères :

    -   Elle doit, tout d’abord, s’efforcer d’embrasser sur chacun des thèmes le plus grand nombre
        possible d’objets patrimoniaux, qu’ils relèvent du patrimoine naturel, du patrimoine bâti, du
        patrimoine mobilier ou du patrimoine immatériel, mais aussi en englobant toutes les aspects
        de la gestion de ces objets, sans jamais briser la « chaîne » patrimoniale.

-        Elle doit se déployer sur l’ensemble des territoires et, c’est important, au plus près de ces
        derniers et de leurs habitants. La politique de l’architecture et du patrimoine n’a de réalité
        qu’appliquée aux territoires et tout éloignement de la réalité des territoires constitue un péril
        mortel pour elle. L’élaboration de stratégies patrimoniales par territoires pourrait être utile pour
        solidifier cet ancrage.

-       Elle doit, pour être efficace, s’appuyer sur une multitude de réseaux extrêmement différents
        les uns des autres : institutionnels, administratifs, culturels, professionnels, entrepreneuriaux,
        associatifs ; quelle qu’en soit la nature et le périmètre, ils sont tous essentiels à la réussite
        d’ensemble. Parmi ces réseaux, l’un pèse naturellement d’un poids particulier : celui des
        collectivités territoriales, dont le patrimoine propre est considérable et dont les compétences
        en matière d’urbanisme et de cadre de vie sont décisives. Elles doivent impérativement être
        associées étroitement aux discussions.

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-     Elle doit être aussi largement démocratique et participative que possible : dès lors que l’on
      considère que le patrimoine et le cadre de vie sont l’affaire de tous, ils ne peuvent rester le
      monopole de quelques-uns. Sans remettre en cause l’apport des professionnels et des
      spécialistes de l’histoire, de l’histoire de l’architecture et de l’histoire de l’art, essentiel pour
      asseoir la politique de l’architecture et du patrimoine sur un socle de connaissances solides et
      sur un niveau élevé d’exigence scientifique, il faut ouvrir le débat à toutes celles ou tous ceux
      que le sujet passionne. La solidité dans la durée du lien entre le patrimoine et la Nation dépend
      de l’effort de pédagogie et de dialogue qu’il faut accomplir à cette occasion.

      Les modalités de cette réflexion, qui devra être menée de front avec la gestion quotidienne,
peuvent être diverses. Elle peut naturellement passer par les commissions et les comités qui existent
déjà en nombre dans l’univers patrimonial, comme les commissions nationale et régionales du
patrimoine et de l’architecture, créées par la loi du 7 juillet 2016, le Haut Conseil des musées de
France, le Conseil national de la recherche archéologique, le Conseil supérieur des archives etc …
De nombreux acteurs du secteur de l’architecture souhaiteraient la création, sur le même modèle
d’un Conseil supérieur de l’architecture. De même, la direction générale chargée des patrimoines
au ministère de la culture pourrait être dotée d’un conseil scientifique.

      Certaines de ces instances sont présidées par des élus ou des personnalités extérieures à
l’administration, ce qui est jugé très positif par nombre de participants, y compris fonctionnaires.
Sans instaurer une véritable polysynodie, ces instances pourraient servir de cadre à des échanges
fructueux sur des sujets de fond, à condition que l’ordre du jour ne soit pas chargé de questions
ponctuelles et que leur déroulement ne donne pas lieu à certains jeux de postures.

       Les « cercles de partage » dont la ministre de la culture a recommandé la création dans la
note qu’elle a adressée aux préfets de région et aux directeurs régionaux des affaires culturelles le
6 juin 2018 s’inscrivent tout à fait dans une démarche de type.

      De 1987 à 2001, des Entretiens du patrimoine ont existé au ministère de la culture : réunissant
chaque année des personnalités intéressées par les sujets patrimoniaux, ils ont longtemps constitué
un temps fort de la réflexion sur ce pan de la politique culturelle. Ils ont fini par tomber en désuétude,
malgré une tentative de résurrection en 2011, sous la forme d’Entretiens de l’architecture et du
patrimoine, ouverts aux autres spécialités du patrimoine. Il serait intéressant de les faire revivre.

      Des réunions, des rencontres, des débats pourraient avoir lieu, selon des modalités à définir
au plan national ou territorial, sur les sujets patrimoniaux, ainsi que sur des thèmes qui, sans être
exactement patrimoniaux, leur sont liés (évolution des métiers et des profils d’emploi, stratégie de
recrutement, situation des secteurs professionnels de la filière, communication …). Déjà des
collectivités, des associations, des réseaux organisent un nombre élevé de manifestations de ce
type : il faut les utiliser comme autant d’occasions de faire partager des expériences, de faire naître
des idées, et, par-dessus tout, de répondre à cette ardente soif d’implication que la mission de
M. Stéphane Bern a mise en évidence.

      Enfin, le potentiel intellectuel représenté par l’Institut national du patrimoine, l’Institut national
d’histoire de l’art, l’Ecole du Louvre, les écoles nationales d’architecture, ainsi que l’école de Chaillot,
devrait lui aussi être mobilisé.

      L’on a coutume de répéter que le patrimoine, richesse commune, est l’affaire de tous : c’est
l’occasion de le manifester, mais aussi de le conforter.
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Réaffirmer que la politique de l’architecture et du patrimoine relève de la responsabilité de
l’Etat

      Comme M. le Président de la République l’a résumé en une phrase le 31 mai 2018, « le
patrimoine fait partie du cœur politique de la Nation … et c’est une cause nationale ».

       Ce statut éminent est lié à de nombreux éléments : le lien étroit du patrimoine, pris au sens le
plus large, avec l’histoire de la France et de son peuple ; l’enjeu que sa préservation et sa
transmission représentent pour le rayonnement de sa culture dans le monde entier ; son caractère
de bien commun, offert en partage à l’Humanité toute entière ; son rôle dans la formation individuelle
et collective, à tous les âges de la vie ; sa répartition sur l’ensemble des territoires, qui en fait un
outil d’équilibre efficace, dans une logique de développement durable et de cohésion sociale ; le
caractère régalien du système juridique qui s’applique à lui, caractérisé par de nombreuses
prérogatives de puissance publique qui restreignent des droits aussi fondamentaux que le droit de
propriété. Si l’on ajoute à cela que l’Etat est lui-même propriétaire d’un nombre considérable de
domaines, monuments, de collections, de fonds d’archives et de bibliothèques, tout concourt à faire
de lui le responsable principal de la politique du patrimoine et de l’architecture en France. La
circulaire du Premier ministre en date du 24 juillet 2018, relative à l’organisation territoriale des
services publics, cite d’ailleurs bien la préservation du patrimoine parmi les missions pour lesquelles
« le rôle de l’Etat doit être réaffirmé, en renforçant si nécessaire ses moyens ».

       Cette situation n’est aujourd’hui remise en cause par personne : je n’ai rencontré aucun
interlocuteur qui réclamât « moins d’Etat » dans le champ de la mission ; les plus critiques d’entre
eux craignent au contraire son désengagement ou, ce qui revient au même, la perte d’efficacité de
son action.

      Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, je ne propose pas de procéder à de nouveaux
transferts de compétences en direction des collectivités territoriales dans le champ de l’architecture
et du patrimoine.

        Aujourd’hui, deux compétences ont fait l’objet d’un tel transfert dans ce champ :

-       Créées en 1796, les services d’archives départementales ont été transférés aux départements
        par la loi de décentralisation de 1983. En contrepartie de l’accueil dans ces services des
        archives produites par les services territoriaux de l’Etat, celui-ci met à la disposition des
        départements un certain nombre d’agents et contribue financièrement à la construction ou à
        l’extension des bâtiments d’archives ;

-       Fondé en 1964, l’Inventaire général du patrimoine culturel a été transféré aux régions en 2005.

          Ces transferts ont obtenu des résultats contrastés : globalement favorables pour les archives,
    malgré les frictions récurrentes engendrées par la baisse tendancielle des concours de l’Etat ; plus
    nuancés pour l’Inventaire, selon les régions et selon les périodes. Si le soutien des départements
    a permis à l’archivistique française de continuer à exister à un haut niveau lorsque les Archives
    nationales ne bénéficiaient pas d’un soutien suffisant de la part de l’Etat, on ne peut s’empêcher
    de considérer que le transfert de l’Inventaire a privé ce même Etat d’une force de frappe
    intellectuelle et méthodologique qui lui serait aujourd’hui très utile, notamment pour la connaissance
    et la sauvegarde du « petit » patrimoine.

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Ce bilan, qui mériterait une évaluation actualisée complète pour l’Inventaire, n’incite pas
 aujourd’hui à proposer de nouveaux transferts de compétence, qui ne font aujourd’hui l’objet
 d’aucune demande. S’il ne posait pas un nombre élevé de difficultés pratiques et politiques, on
 pourrait même se demander si le retour de l’Inventaire dans le giron de l’Etat ne devrait pas être
 envisagé ; ce retour est fortement souhaité par certains, jugé contre-productif par d’autres, au nom
 des dynamiques de territoire que la réforme aurait engendrées : sans être perdue de vue, la
 question n’est sans doute pas prioritaire.

       A défaut donc d’une nouvelle répartition des compétences entre Etat et collectivités
 territoriales, c’est donc bien en son sein que l’Etat doit trouver les capacités de mise en œuvre du
 nouvel élan qu’il entend imprimer à la politique de l’architecture et du patrimoine.

      Ce qui n’empêche pas, comme cela a déjà été évoqué plus haut, que l’Etat doive prendre
 davantage en considération dans son action celle portée par les collectivités territoriales, qui ont
 gardé en matière culturelle une clause générale de compétence, désormais reconnue par l’article
 L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales.

       Cette prise en considération est ponctuellement forte, comme en matière d’archéologie, par
 exemple, où des services territoriaux peuvent se voir agréer par l’Etat pour réaliser des diagnostics
 et des fouilles sur leur territoire ; de même un dialogue fructueux peut exister entre unités
 départementales de l’architecture et du patrimoine et services territoriaux d’architecture, lorsqu’il
 en existe. Elle n’en demeure pas moins susceptible d’être améliorée dans de nombreux domaines,
 sur la base notamment d’un recensement plus rigoureux de la part de l’Etat des ressources
 susceptibles d’être mobilisées. De nombreux projets, dans le domaine de l’aménagement du cadre
 de vie ou du tourisme pourraient en constituer l’occasion, pourvu que les services aient la possibilité
 et le goût de s’y investir.

Le ministère de la culture, acteur principal de l’Etat en matière d’architecture et de patrimoine

       Le célèbre décret du 24 juillet 1959 assigne au nouveau ministère des affaires culturelles,
entre autres missions fondatrices, celle « d’assurer la plus vaste audience à notre patrimoine
culturel » ; pour ce faire, la direction générale des arts et lettres, la direction de l’architecture et la
direction des archives de France étaient détachées du ministère de l’éducation nationale et placées
sous l’autorité d’André Malraux. Si l’architecture a connu, au fil du temps, divers rattachements, la
situation n’a jamais été remise en cause pour les autres secteurs.

      Il n’y a aujourd’hui aucune raison sérieuse de revenir sur cette situation.

        Constatant l’importance que revêtent désormais les questions touristiques dans la
préservation et la mise en valeur du patrimoine, sous toutes ses formes, certains acteurs du
patrimoine émettent l’idée d’un rapprochement structurel entre les deux départements, sinon sous
la forme d’une fusion, à l’image de ce qui existe dans un certain nombre de pays étrangers, tels
l’Italie ou la Chine, du moins sous celle de la création d’une délégation interministérielle commune,
qui serait placée sous l’autorité du Premier ministre.

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Sans négliger l’importance de la question soulevée (il est indéniable que le ministère de la
culture ne l’a réellement mesurée que très récemment et il reste encore des traces de méfiance
entre acteurs des deux secteurs), il ne semble pas souhaitable d’encourager la création d’une telle
délégation interministérielle ; d’abord parce que le départ des services patrimoniaux du ministère de
la culture fragiliserait considérablement celui-ci, au point d’en menacer l’existence même ; ensuite
parce que le rattachement au Premier ministre de services fonctionnels ne correspond plus aux
orientations désormais fixées pour l’organisation de l’administration centrale de l’Etat. L’on pourrait
ajouter, en outre, que ce rattachement ne garantirait en rien une incarnation plus forte de la politique
de l’architecture et du patrimoine au sommet de l’Etat, eu égard à ce que sont les obligations du
chef du Gouvernement.

       Il faut faire le pari, au contraire, que le nouvel élan donné à la politique de l’architecture et du
patrimoine donne au ministère de la culture un regain de légitimité dans ses rapports avec les autres
départements ministériels. En effet, comme en réalité la plupart des missions de l’Etat, la politique
patrimoniale a une dimension interministérielle forte, ne serait-ce que parce que de nombreux
ministères détiennent et gèrent un patrimoine important et parce que la mise en œuvre de cette
politique passe par l’utilisation d’outils de l’action publique qui sont pilotés par d’autres ministères :
régimes de protection des espaces naturels et de la biodiversité, plans et documents d’urbanisme
et d’aménagement, rythmes et programmes scolaires, régimes fiscaux spécifiques, sanctions
pénales, actions de promotion touristique … La mobilisation de tous ces outils au service d’une
vision d’avenir constituant une condition essentielle du succès de toute politique de l’architecture et
du patrimoine, il importe que le ministère renforce sa position au sein du concert interministériel, où
de nombreux signes témoignent d’une perte d’audience, ressentie par les acteurs du secteur.

      Ce renforcement devrait, dans un premier temps, trouver à s’appliquer dans deux secteurs
particuliers : celui de l’architecture et celui des archives.

Le ministère de la culture doit pleinement s’affirmer comme celui de l’architecture

      Au terme de plusieurs mouvements successifs, c’est depuis 1995 que le ministère de la culture
est compétent en matière d’architecture. Objet de débats récurrents entre les architectes eux-
mêmes, cette situation constitue une grande chance pour le ministère, pourvu qu’il s’investisse
pleinement dans son rôle de ministère de l’architecture et des architectes.

      Aujourd’hui, la politique de de l’architecture au ministère de la culture repose sur deux piliers
principaux :

-     L’organisation de la profession d’architecte et les relations avec les instances représentatives
      de cette profession, au premier rang desquelles figure bien sûr l’Ordre national des
      architectes ;

-     La gestion du réseau des vingt écoles nationales supérieures d’architecture.

       A côté de ces missions principales, l’ensemble des autres activités, éparses et parfois peu
cohérentes les unes avec les autres, peine à incarner une véritable politique nationale de
l’architecture.

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Même si elle a abouti à un certain nombre de réussites notables, comme la réforme du statut
des écoles, alignées désormais sur le système dit « LMD », et des enseignants, ou encore comme
l’élaboration en 2015 d’une « stratégie nationale pour l’architecture » qui a inspiré un certain nombre
de dispositions novatrices de la loi du 7 juillet 2016, cette approche, au fond très institutionnelle, fait
trop l’impasse sur un certain nombre de dimensions très importantes, à commencer par la dimension
économique de l’exercice de la profession d’architecte, ce qui met souvent le ministère de la culture
en situation d’infériorité de fait par rapport aux ministère chargé de la cohésion des territoires et du
logement, qui dispose de la culture technique lui permettant de mieux maîtriser ces sujets.

       Cette situation doit être redressée, tellement il apparait que l’architecture se présente
aujourd’hui comme une compétence indispensable à la réussite de sa mission patrimoniale.
L’intérêt, pour le ministère de la culture, de s’investir dans la mise en valeur la dimension culturelle
de l’aménagement du cadre de vie, la nécessité, soulignée plus haut, pour lui d’appréhender de
manière globale les différentes ressources d’un territoire, de relier entre eux des sites ou des biens
répartis sur ce territoire, d’envisager la manière dont ils peuvent contribuer à l’enrichissement du
mode de vie de la population de ce territoire, de s’assurer de la manière dont la vie se déploie de
manière harmonieuse autour, de se saisir une bonne fois pour toutes de réalités comme celles des
centres anciens, des zones péri-urbaines ou rurales défavorisées, de participer dans ces zones à
l’élaboration de projets de développement par la culture, tout cela exige que ce ministère investisse
la totalité du champ architectural et mobilise les importantes ressources qui sont les siennes en la
matière : architectes-urbanistes de l’Etat, enseignants et élèves des écoles nationales d’architecture
et de l’école de Chaillot, architectes en chef des monuments historiques, architectes du patrimoine,
architectes-conseils, conseils d’architecture, de l’urbanisme et de l’environnement (CAUE), maisons
de l’architecture… Aucun autre ministère ne dispose, à la vérité, d’un tel capital : pourquoi ne pas
le mobiliser davantage ?

     Cette mobilisation pourrait s’avérer plus encore fructueuse dans la recherche d’une solution à
la confrontation de plus en plus tendue entre, d’une part, les impératifs de la conservation du
patrimoine naturel et bâti, et, d’autre part, ceux, non moins légitimes et impérieux, liés à la réponse
aux attentes de la population en matière d’habitat, de transition énergétique, d’usage du bâti existant
en vue de la satisfaction de besoins économiques et sociaux actuels. Le recours aux architectes
pour éclairer la position du ministère dans les dossiers où cette confrontation se manifeste ou pour
rechercher, en concertation avec tous les acteurs, des solutions expédientes, permettrait d’éviter de
nombreux conflits, préjudiciables à l’image du ministère, et de nombreuses atteintes, parfois
irrémédiables, au patrimoine.

     Une politique dynamique de l’architecture et du patrimoine ne saurait se limiter à une politique
du contrôle, même efficacement assuré. Elle doit aussi être perçue comme une politique de
construction. Comme l’a dit le Président de la République le 31 mai, « la politique du patrimoine est
une politique de projets et d’inventions, c’est une politique de création contemporaine ». C’est assez
dire, je crois, que c’est une politique au sein de laquelle l’architecture et les architectes doivent
occuper toute leur place.

      Loin de compliquer les relations du ministère de la culture avec le ministère en charge de la
cohésion des territoires et du logement et celui chargé de la transition écologique et solidaire, cet
investissement résolu dans l’architecture semble de nature à les rendre plus fluides et plus
confiantes, compte tenu de la capacité des architectes à tenir un langage commun avec ces
ministères.

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D’aucuns voient aussi une possibilité de rapprochement au travers de l’activité de la Mission
interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP), organisme créé en 1977 et
nommément rattaché au ministère de la culture. Ce but ne pourrait cependant être atteint qu’au
travers d’une réappropriation par chacun des ministères concernés de l’activité de cet organisme,
dont la mission devrait alors être revue, dès lors que l’enjeu de la qualité architecturale dépasse
aujourd’hui largement le champ de la seule commande publique. La MIQCP pourrait notamment
reprendre au bénéfice de l’ensemble des ministères concernés la question de la formation spécifique
à la maîtrise d’ouvrage qui revêt une importance au moins aussi grande que celle de la formation à
la maîtrise d’œuvre.

     S’agissant de cette dernière, les écoles d’architecture pourraient permettre aux trois ministères
de se retrouver autour d’enjeux communs. On verra plus loin que le fonctionnement, renouvelé, des
Unités départementales de l’architecture et du patrimoine (UDAP) pourrait aussi jeter des ponts
entre l’activité des différentes administrations. C’est ainsi, par exemple, que la protection des sites,
et plus largement des paysages, laquelle apparait aux yeux de tout le monde, comme un enjeu
majeur pour le patrimoine et le cadre de vie, est aujourd’hui divisée entre les sites présentant « du
point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager un intérêt public »,
protégés par le code du patrimoine et le ministère de la culture, et les sites présentant « au point de
vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque un intérêt général », protégés par
le code de l’environnement et le ministère de la transition écologique. Cette division, maintenue
malgré l’effort de simplification des régimes de protection opéré par la loi du 7 juillet 2016, n’est pas
satisfaisante et devrait être revue, ou, à tout le moins, donner lieu à l’élaboration entre les deux
ministères concernés, d’un modus operandi garantissant l’effectivité des protections concurrentes
et parfois superposées.

La compétence interministérielle du ministère de la culture en matière d’archives doit être
renforcée

      L’ensemble des institutions et services de l’Etat produisant des archives, la politique des
archives exige nécessairement un pilotage interministériel. Cette exigence est d’autant plus forte
que depuis la Révolution prévaut un principe d’unité d’organisation des archives, perçu comme une
garantie du respect des règles de conservation et des conditions d’accès fixées par la loi.

      Ce pilotage interministériel a longtemps été incarné par la direction des archives de France,
placée sous l’autorité du ministère de la culture dès la création de celui-ci et devenue service
interministériel des archives de France (SIAF) au moment de son rattachement à la direction
générale des patrimoines en 2010. La vocation interministérielle de la mission ainsi exercée par le
ministère de la culture se heurte cependant à un certain nombre de limites :

 -    Deux ministères, tout d’abord, ont obtenu le privilège, consacré par le code du patrimoine, de
     conserver une direction des archives propre, certes soumise à la loi commune mais échappant
     totalement au rôle de coordination du SIAF : il s’agit des ministères des affaires étrangères et
     des armées ;

 -    Au sein même du champ d’influence du SIAF, un certain nombre de ministères ou d’institutions
      bénéficient de fait d’une autonomie plus ou moins large ; c’est par exemple le cas des
      ministères financiers.

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Discutable au regard des principes sensés régir l’organisation des archives en France, cette
situation, qui a conduit ces dix dernières années à des choix d’investissements aussi peu rationnels
que celui de construire quasi-simultanément deux bâtiments situés à quelques kilomètres de
distance, parait en outre peu compatible avec les enjeux contemporains de la politique d’archivage,
tel l’archivage numérique, qui implique une forte homogénéité des pratiques de collecte et de
traitement des données. Pour tâcher d’en atténuer les effets a été créé en 2012 un Comité
interministériel des archives de France (CIAF), dont le pilotage est confié au responsable du SIAF,
donc au ministère de la culture. Cet outil a permis d’obtenir certains résultats positifs, comme le
dispositif VITAM d’archivage numérique, mais n’a pas permis de régler certains dossiers sensibles,
comme l’existence, dans les trois systèmes, de pratiques divergentes en matière de revendication
d’archives publiques détenues en mains privées.

      Une étape supplémentaire, souhaitée par nombre d’acteurs du domaine des archives, pourrait
être franchie par le regroupement des trois directions d’administration centrale compétentes en
matière d’archives. S’il était envisageable, ce que je ne me suis pas senti mandaté pour vérifier
auprès des ministères concernés, ce regroupement permettrait à l’Etat de maîtriser dans de
meilleures conditions la mutation profonde résultant de la collecte d’archives numériques natives,
dont la gestion n’a plus rien à voir avec celle de documents sur parchemin ou sur papier et pose des
questions juridiques bien différentes, en termes d’usages, d’accès à des données personnelles,
d’open data etc …

     Si le regroupement ainsi suggéré était opéré, deux solutions de rattachement pourraient être
envisagées pour l’ensemble ainsi créé :

-    Ou bien il est rattaché au Premier ministre, compte tenu de son caractère interministériel fort.
     Cette solution, qui prévaut déjà pour le CIAF, permettrait à la nouvelle direction de travailler
     en lien étroit avec l’ensemble des composantes des services du Premier ministre qui travaillent
     sur des questions voisines d’accès aux données , comme la CADA ou la CNIL, ou avec les
     services compétents en matière de transformation de l’action publique, surtout la direction du
     numérique et des systèmes d’information et de communication de l’Etat (DINSIC), qui a joué
     un rôle important dans la mise au point du système VITAM et dont l’activité revêt de plus en
     plus d’importance pour les services d’archives.

-    Ou bien il reste rattaché au ministère de la culture. Cette solution exigerait alors, pour bien
     marquer la spécificité nouvellement acquise du secteur, la création d’une direction spécifique,
     distincte de la direction générale des patrimoines.

       Pour les raisons déjà évoquées plus haut à propos de la création éventuelle d’une délégation
interministérielle au patrimoine et au tourisme, mais également afin de préserver une mission
traditionnelle du ministère de la culture, je préconise de retenir la seconde solution.

Au sein du ministère de la culture, le pilotage de la politique de l’architecture et du patrimoine
doit rester confié à une direction générale unique

       Depuis la réorganisation des services centraux du ministère de la culture opérée par le décret
du 11 novembre 2009, le pilotage de la politique de l’architecture et du patrimoine est confié à une
direction générale unique, la direction générale des patrimoines, réunissant les anciennes directions
de l’architecture et du patrimoine, des musées de France et des archives de France.
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