Budget fédéral 2021 - TD Economics
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Services économiques TD Budget fédéral 2021 Dépenses exceptionnelles pour une période exceptionnelle Beata Caranci, première vice-présidente et économiste en chef | 416-982-8067 James Marple, directeur général et économiste principal | 416-982-2557 Le 19 avril 2021 Faits saillants • Le plan budgétaire du gouvernement fédéral fait la lumière sur le projet de dépenses de 100 milliards de dollars sur trois ans précédemment proposé. Les dépenses supplémentaires sont concentrées au début du plan, environ la moitié étant comptabilisées pour le prochain exercice. • Après avoir atteint un record de 354 milliards de dollars pour l’exercice 2020-2021, le déficit devrait reculer pour s’établir à 154,7 milliards de dollars pour l’exercice en cours. Les déficits demeureront élevés par rapport à l’ère d’avant la pandé- mie, mais ils diminueront graduellement pour atteindre 30,7 milliards de dollars d’ici 2025-2026, soit un peu plus de 1 % du PIB. • Le ratio de la dette au PIB devrait augmenter au cours de la prochaine année, pour atteindre 50,7 %, puis diminuer gra- duellement pour s’établir à 49,2 % d’ici 2025-2026. Il s’agit d’un niveau inférieur à l’estimation contenue dans l’Énoncé économique de l’automne. • Le fait saillant des dépenses est un montant de 30 milliards de dollars sur cinq ans consacré à un programme national de services de garde d’enfants visant à réduire les frais moyens de 50 % d’ici 2022 et à ramener le coût des services de garde réglementés à 10 $ par jour au cours des cinq prochaines années dans toutes les provinces à l’exception du Québec (qui surpasse déjà le point de référence). • Sur le plan environnemental, le budget renferme des engagements supplémentaires relativement à des investissements dans l’énergie propre et les infrastructures, dans le but de relever son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 36 % en deçà des niveaux de 2005 (comparativement à 30 % auparavant). • Les hypothèses économiques sont raisonnables. Toutefois, le fait que les mesures de relance soient concentrées au début du plan pourrait se traduire par une croissance du PIB nominal plus forte que prévu à l’heure actuelle, tandis que la concrétisation des attentes de croissance à long terme sera tributaire de l’efficacité des mesures d’amélioration de la productivité prévues dans le budget. Après une année marquée par l’un des plus importants déficits jamais enregistrés, le gouvernement a présenté un budget ambitieux qui compte un peu plus de 850 pages. Le budget de 2021 contient à la fois des mesures à court terme visant à composer avec les effets de la pandémie de même que des mesures soutenant des investissements et des dépenses à long terme d’envergure. Pour l’exercice 2020-2021, le budget fait état d’un meilleur point de départ en ce qui concerne le déficit par rapport à l’Énoncé économique de l’automne (ÉÉA). Toutefois, une partie de ce montant a été redéployée. Dans l’ÉÉA, le gouverne- ment faisait mention de dépenses supplémentaires allant jusqu’à 100 milliards de dollars au cours des trois prochaines an- nées, mais n’avait pas affecté ces fonds. Le budget établit maintenant la voie que suivra le gouvernement. Environ la moitié de cette somme sera dépensée au début du plan, au cours du prochain exercice. Les dépenses sont notamment fortement http://economics.td.com @TD_Economics
2 Graphique 1 : Meilleur point de départ, mais déficits mie, sans toutefois établir de cibles ou de seuils précis pour plus importants par la suite Déficit budgétaire, milliards $ CA guider ses décisions. 0 -50 Les hypothèses économiques sont raisonnables, même si le -100 fait que les mesures de relance budgétaire concentrées au -150 début du plan pourrait entraîner une hausse du PIB nomi- -200 nal à court terme. Pour que se concrétisent les attentes de -250 Énoncé économique de l’automne 2020 croissance à long terme, les mesures d’amélioration de la -300 Budget 2021 productivité contenues dans ce budget devront porter leurs -350 fruits (tableau 1). -400 Les mesures à court terme représentent la -450 2020-2021 2021-2022 2022-2023 2023-2024 2024-2025 2025-2026 moitié du montant de 100 milliards de dollars. Sources : Ministère des Finances (Canada), Services économiques TD. L’économie a enregistré de meilleurs résultats que prévu au cours des derniers mois, ce qui a permis de réduire le dé- axées sur la prolongation des mesures de soutien liées à la ficit du présent exercice d’un montant estimé de 35,2 mil- pandémie, y compris des prestations de rétablissement des liards de dollars par rapport au niveau de référence prévu travailleurs et des subventions salariales et d’aide au loyer. dans l’ÉÉA. Pour illustrer l’ampleur de cette variation par Pour ce qui est des initiatives à moyen terme, l’élément le rapport aux attentes, cette amélioration est presque aussi plus important est le financement supplémentaire d’un importante que le déficit total enregistré pour l’exercice programme national de services de garde d’enfants, qui to- 2019-2020. Compte tenu de ce point de départ amélioré, talisera 39 milliards de dollars au cours des cinq prochaines le gouvernement a affecté 7,7 milliards de dollars de plus, années et se terminera par un engagement annuel per- ce qui porte le déficit total à 354,2 milliards de dollars manent de 8,3 milliards de dollars. Il y a un petit quelque (graphique 1), comparativement au déficit de 382 milliards chose pour tout le monde dans ce budget : financement de dollars prévu à l’automne. Par conséquent, le ratio de la accru pour les femmes, les aînés, les étudiants, les travail- dette au PIB devrait être inférieur d’environ un point de leurs à faible salaire, les communautés autochtones et raci- pourcentage à 49,0 % du PIB (graphique 2). sées, ainsi que des mesures visant à inciter les entreprises à Le gouvernement tient sa promesse de dépenser 100 mil- adopter les technologies numériques. Les augmentations liards de dollars de plus au cours des trois prochaines an- de revenus sont relativement mineures, mais une taxe sur nées et décrit maintenant la forme que prendra cet exercice. les services numériques, une taxe de luxe sur les bateaux Les dépenses sont surtout engagées au début du plan; 49 de plaisance et les avions privés et une taxe sur l’utilisation improductive des logements par des propriétaires non rési- dents retiendront sûrement l’attention. Graphique 2 : Meilleur point de départ pour le ratio de la dette au PIB Le gouvernement a maintenu son engagement visant à 53.0 Ratio de la dette fédérale au PIB; % réduire graduellement le ratio de la dette au PIB au cours 52.5 des cinq prochaines années, mais à 49,6 % seulement en 52.0 2025-2026, par rapport à un sommet de 52,6 % en 2021- 51.5 2022. Autrement dit, la dette restera structurellement su- 51.0 périeure au ratio de 30 % d’avant la pandémie. Les défic- 50.5 its annuels devraient chuter à 1 % du PIB d’ici la fin de 50.0 49.5 la période de cinq ans, ce qui est inférieur aux prévisions Énoncé économique de l’automne 2020 49.0 d’avant la pandémie pour l’exercice 2020-2021, mais net- Budget 2021 48.5 tement supérieur aux attentes à long terme de l’époque. Le 48.0 document précise les garde-fous économiques, soulignant 2020-2021 2021-2022 2022-2023 2023-2024 2024-2025 2025-2026 leur amélioration considérable depuis le début de la pandé- Sources : Ministère des Finances (Canada), Services économiques TD. http://economics.td.com @TD_Economics
3 Tableau 1 : Hypothèses économiques aux travailleurs et les mesures de soutien aux entreprises. Variation annuelle en % (sauf indication contraire) En février, le gouvernement avait déjà annoncé la prolonga- tion de la Prestation canadienne de la relance économique Année civile 2020 2021 2022 2023 2024 2025 (PCRE) à 38 semaines et la prolongation des prestations PIB réel d’assurance-emploi jusqu’à un maximum de 50 semaines. Énoncé économique de Le budget prévoit une prolongation de la PCRE de 12 -5.5 4.8 3.2 2.3 2.1 1.9 l’automne semaines, assortie d’une nuance importante. La prestation Budget 2021 -5.4 5.8 4.0 2.1 1.9 1.8 des quatre dernières semaines sera réduite à 300 $ par se- Prévisions de Services maine (par rapport à 500 $ par semaine) pour toutes les -5.4 6.0 3.9 1.7 1.6 1.7 économiques TD demandes présentées après juillet et jusqu’en septembre. Le PIB nominal gouvernement se réserve le droit de prolonger de nouveau Énoncé économique de le programme si les conditions économiques le justifient. 5.4 7.0 5.3 4.4 4.3 4.0 l’automne Compte tenu de l’annonce de février, cela représente des Budget 2021 -4.6 9.3 6.0 4.0 4.0 3.8 dépenses d’environ 14,6 milliards de dollars. Prévisions de Services -4.6 10.6 6.1 3.7 3.5 3.6 Du côté des entreprises, la Subvention salariale d’urgence économiques TD Taux de chômage (%) du Canada et la Subvention d’urgence du Canada pour le loyer ont été prolongées jusqu’en septembre, mais à un Énoncé économique de 9.8 8.2 7.1 6.4 6.1 6.1 taux inférieur à compter de juillet. Le gouvernement a an- l’automne noncé le nouveau « Programme d’embauche pour la relance Budget 2021 9.6 8.0 6.5 6.2 6.0 5.9 économique du Canada », qui fournira une subvention Prévisions de Services 9.6 7.2 6.1 5.9 5.8 5.7 pouvant atteindre 50 % du coût lié aux nouveaux travail- économiques TD leurs entre juin et novembre de cette année. Le programme Taux des bons du Trésor à 3 mois devrait coûter 595 millions de dollars. Énoncé économique de 0.4 0.2 0.3 0.5 1.1 1.5 l’automne Les autres dépenses sont réparties à l’échelle d’un éventail Budget 2021 0.4 0.1 0.2 0.5 1.1 1.6 de programmes décrits de façon plus détaillée ci-dessous. Prévisions de Services Au total, l’augmentation des nouveaux postes budgétaires 0.4 0.1 0.2 0.3 0.7 1.3 économiques TD au cours du prochain exercice s’élève à près de 2 % du PIB. Taux des obligations d’État à 10 ans Cela laisse entrevoir un certain potentiel de hausse rela- Énoncé économique de tivement à nos prévisions économiques pour 2021 et 2022, 0.7 0.9 1.2 1.6 2.0 2.4 l’automne ainsi qu’aux prévisions consensuelles du budget. Budget 2021 0.7 1.5 1.8 2.1 2.5 2.7 Prévisions de Services La mise de fonds pour les services de garde à 0.8 1.5 1.8 2.0 2.1 2.1 l’échelle nationale en tête de liste des princi- économiques TD Sources : Ministère des Finances du Canada, Statistique Canada, Banque du Canada et Services économiques TD. paux investissements Comme prévu, le fait saillant est une mise de fonds rela- tivement à un programme national de services de garde milliards de dollars au prochain exercice, 28,3 milliards de d’enfants visant à réduire les frais moyens de 50 % d’ici dollars en 2022-2023 et 23,8 milliards de dollars l’année 2022 et à ramener le coût des services de garde réglementés suivante. Les déficits seront également légèrement plus im- à 10 $ par jour au cours des cinq prochaines années dans portants que prévu pour l’exercice 2025-2026 par rapport toutes les provinces à l’exception du Québec (qui surpasse à l’ÉÉA. déjà le point de référence). Pour ce faire, le gouvernement dépensera 30 milliards de dollars au cours des cinq pro- Environ la moitié des dépenses engagées au début du plan chaines années et 8,3 milliards de dollars par la suite sur visent à soutenir les Canadiens au fil de la reprise, réparties une base permanente. Combinées aux engagements précé- à parts égales environ entre les mesures de soutien direct dents, les dépenses annuelles courantes (c.-à-d. en rythme http://economics.td.com @TD_Economics
4 annualisé) seraient d’au moins 9,3 milliards de dollars par unique de 500 $ aux bénéficiaires de la Sécurité de la vieil- année. Il s’agit d’un engagement important pour soute- lesse (SV) et d’augmenter les prestations de la SV de 10 % nir les parents, mais qui a plus particulièrement pour effet de façon continue à compter de juillet 2022. d’attirer les femmes sur le marché du travail. Le seul élément pour lequel il y a peu de fonds supplémen- Même s’il reste des détails à connaître et que les négo- taires est peut-être un programme national d’assurance- ciations avec les provinces pourraient s’avérer difficiles, médicaments, avec uniquement les 500 millions de dollars le gouvernement fédéral s’engagerait à financer 50 % des annoncés précédemment pour couvrir les médicaments à coûts avec les provinces dans le cadre d’ententes initiales de prix élevé pour les maladies rares. cinq ans. S’il est mis en œuvre avec succès, le programme pourrait contribuer à accroître la participation des femmes Bonification des engagements du gouverne- au marché du travail. Le Québec en est un bon exemple. ment en matière de climat Depuis la mise en place du programme, la participation Du côté de l’environnement, le gouvernement avait déjà des femmes à la population active est passée d’un niveau annoncé des engagements importants pour réduire les inférieur à celui du reste du pays à un niveau nettement émissions et lutter contre les changements climatiques, y supérieur. L’écart entre le taux de participation de base des compris son engagement de décembre 2020 relativement hommes et des femmes en âge de travailler au Québec est à de nouveaux investissements de 15 milliards de dollars d’environ la moitié de celui du reste du pays. Si les résultats pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) sur le marché du travail peuvent être reproduits, cela signi- du Canada de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici fie qu’il y aurait 250 000 femmes de plus sur le marché du 2030. D’autres mesures contenues dans ce budget visent à travail, rehaussant ainsi le potentiel de l’économie. Les en- faire passer l’objectif à 36 % sous les niveaux de 2005. fants pourraient aussi profiter d’un accès à un apprentissage précoce de qualité. À cette fin, le budget prévoit des investissements de 17,6 milliards de dollars dans l’économie verte. En plus des Les dépenses en services de garde d’enfants ne constituent fonds pour les vérifications énergétiques et les prêts sans pas la seule grande initiative sociale du budget. Le bud- intérêt pour les rénovations résidentielles, ces investisse- get prévoit des sommes supplémentaires importantes pour ments comprennent 8 milliards de dollars sur sept ans pour les étudiants visant notamment à doubler la Bourse cana- l’« accélérateur net zéro », qui soutient la commercialisation dienne pour étudiants pour la prochaine année scolaire, au de projets de décarbonisation et d’énergie propre, 1 milliard coût de plus de 3 milliards de dollars au cours des deux de dollars en co-investissements dans le développement de prochains exercices. technologies propres et une proposition de réduction spé- Des améliorations ont également été apportées à ciale de 50 % du taux d’imposition général des sociétés et l’Allocation canadienne pour les travailleurs afin d’établir des petites entreprises pour les fabricants de technologies un seuil plus élevé avant la réduction des prestations. Cela propres. représente une somme considérable de 8,9 milliards de dol- Le budget prévoit notamment 319 millions de dollars pour lars sur six ans, les dépenses se maintenant à 1,7 milliard de soutenir le développement de la technologie de captage, dollars par année par la suite. Le gouvernement estime que d’utilisation et de stockage du carbone (CUSC), et le gou- cela permettra de sortir 100 000 personnes de la pauvreté. vernement propose d’instaurer un crédit d’impôt pour les De plus, le budget augmentera le salaire minimum fédéral à dépenses en immobilisations connexes, semblable au crédit 15 $ l’heure, ce qui touchera environ 26 000 travailleurs qui d’impôt 45Q qui a récemment été bonifié aux États-Unis. gagnent actuellement moins que cela dans le secteur privé sous réglementation fédérale. Jusqu’à maintenant, la politique canadienne en matière de changements climatiques mettait davantage l’accent sur les Des mesures de soutien du revenu importantes ont été mécanismes du marché visant à encourager la décarbonisa- prévues pour les aînés, au moyen d’une somme supplémen- tion. Ce budget, conjugué à la mise à jour de la stratégie taire de 12 milliards de dollars sur cinq ans et de 3 milliards de lutte contre les changements climatiques en décem- de dollars par année par la suite afin de verser un paiement http://economics.td.com @TD_Economics
5 bre, représente un virage modeste, mais croissant vers des revenu des grands fournisseurs de services numériques et mesures de soutien direct visant à réduire les émissions de devrait générer 3,4 milliards de dollars au cours des cinq gaz à effet de serre. Le programme de rénovation en té- prochaines années, ce qui en fait l’un des éléments les plus moigne bien. Les immeubles résidentiels et commerciaux importants du budget en ce qui concerne les revenus. représentent plus de 12 % des émissions de gaz à effet de serre du Canada en raison de leurs systèmes CVC et autres La taxe de luxe de 10 % sur les voitures de luxe, les avi- appareils qui brûlent du gaz naturel ou d’autres hydrocar- ons personnels et les bateaux de plaisance est plus modeste, bures. Le remplacement de l’ensemble de ces appareils est mais peut-être plus tangible. On s’attend à ce que les gains une entreprise coûteuse, et cette transition justifie un pro- qui en découlent soient de seulement 604 millions de dol- gramme dédié. Dans le même ordre d’idées, de nombreuses lars sur cinq ans. industries à forte intensité de carbone sont confrontées à Enfin, le budget prévoit une taxe de 1 % sur la valeur des d’importants coûts de réduction du carbone en raison de logements non occupés détenus par des non-résidents. l’absence d’infrastructures vertes qui pourraient soutenir Les non-résidents devront produire une déclaration l’abandon de la production et de la combustion de com- d’utilisation de la propriété. On estime que cela permettra bustibles fossiles. Ces nouveaux programmes constituent d’engranger 700 millions de dollars sur quatre ans. donc des outils importants qui permettront au gouverne- ment d’amorcer la transition vers les énergies propres. Prolongement de l’échéance des emprunts gou- vernementaux Des changements fiscaux qui retiennent l’attention, mais faibles hausses des revenus Le Canada est entré dans cette crise sur une base budgé- dans l’ensemble taire solide, avec un des plus faibles ratios de la dette au PIB des économies avancées. Le pays conservera des ratios Du côté des revenus, il y a relativement peu d’éléments inférieurs à ceux de la plupart de ses pairs, qui ont égale- à souligner. La taxe sur les services numériques, évoquée ment accru leur dette pour lutter contre la pandémie. avant le budget, a été officialisée. La taxe est fixée à 3 % du Tableau 2 : Sommaire des prévisions du budget fédéral 2021 (en milliards de dollars canadiens, sauf indication contraire) Exercice 2020-2021 2021-2022 2022-2023 2023-2024 2024-2025 2025-2026 Recettes budgétaires 296.2 355.1 377.9 396.4 417.9 437.7 Charges de programmes 614.5 475.6 403.0 409.2 414.4 426.7 Frais du service de la dette 20.4 22.1 25.7 30.5 35.4 39.3 Pertes actuarielles nettes 15.4 12.2 8.9 7.7 3.9 2.4 Total des dépenses 650.3 509.9 437.6 447.4 453.7 468.4 Équilibre budgétaire -354.2 -154.7 -59.7 -51.0 -35.8 -30.7 Dette fédérale 1,079.0 1,233.8 1,293.5 1,344.5 1,380.3 1,411.0 % du PIB Recettes budgétaires 13.4 14.7 14.8 14.9 15.1 15.3 Charges de programmes 27.9 19.7 15.8 15.4 15.0 14.9 Frais du service de la dette 0.9 0.9 1.0 1.1 1.3 1.4 Équilibre budgétaire -16.1 -6.4 -2.3 -1.9 -1.3 -1.1 Dette fédérale 49.0 51.2 50.7 50.6 50.0 49.2 Remarque : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. Sources : Ministère des Finances (Canada), Services économiques TD. http://economics.td.com @TD_Economics
6 Les émissions chuteront par rapport au niveau sans précé- structurellement plus élevées au moyen d’un certain nom- dent de l’exercice 2020-2021, mais le gouvernement ef- bre d’initiatives nouvelles et ajustées. Cela dit, l’absence fectuera tout de même des émissions représentant un d’importantes sources d’augmentation des revenus favorise montant prévu de 532 milliards de dollars, y compris 332 un ratio de la dette au PIB peu changeant. milliards de dollars visant des besoins de refinancement et 155 milliards de dollars pour couvrir le déficit. La stratégie La transition vers des investissements à long terme est bien de gestion de la dette du gouvernement consiste à reporter accueillie, compte tenu de la nécessité d’une croissance l’échéance de ses emprunts, faisant passer de 29 % cette an- économique plus forte pour faire face à l’augmentation de née la part des émissions à long terme (dans la fourchette la dette. Le financement des services de garde est un inves- des échéances à 10 ans) à 42 % l’an prochain. Il s’agit d’une tissement social qui en vaut la peine et qui s’autofinancera approche prudente qui réduit le risque de reconduction en probablement à moyen terme grâce à une participation ac- bloquant de faibles taux d’intérêt avant qu’ils ne finissent, crue des femmes au marché du travail. inévitablement, par augmenter. Toutefois, il faut faire preuve de prudence à l’égard du ra- Les projections de taux d’intérêt comprises dans le bud- tio de la dette au PIB structurellement élevé, qui rend le get sont raisonnables et conformes à nos propres prévisions Canada vulnérable à la méfiance des investisseurs en cas (tableau 1), mais il s’agit certes d’une source d’incertitude d’écart par rapport aux engagements ou de choc sur le plan considérable. Toutefois, la hausse des taux d’intérêt ne se- des revenus intérieurs. Nous estimons que les hypothèses rait pas catastrophique. Le budget fait état de la sensibilité économiques sous-jacentes au budget sont raisonnables, du déficit à la hausse des taux d’intérêt, soulignant qu’une mais que les perspectives demeurent plus incertaines qu’en hausse permanente de 100 points de base par rapport au temps normal, tout comme l’évolution future des taux taux de base se traduirait par une augmentation du déficit d’intérêt. L’engagement visant à réduire la dette en cas de de 4,6 milliards de dollars après cinq ans, soit environ 0,2 surprises positives sur le plan des revenus lors de périodes % du PIB. d’expansion économique pourrait favoriser la confiance des investisseurs quant à l’importance qu’accorde le gouverne- Conclusion ment à la durabilité et écarter l’idée que le ratio de la dette au PIB fera l’objet d’une série de révisions à la hausse ou Le budget 2021 est un document historique. Après l’un des qu’il demeurera obstinément élevé. déficits les plus importants de son histoire, le gouverne- ment maintiendra d’importantes dépenses à court terme pour lutter contre la pandémie, ainsi que des dépenses Avis de non-responsabilité Le présent rapport est fourni par les Services économiques TD. Il est produit à des fins informatives et éducatives seulement à la date de rédaction, et peut ne pas convenir à d’autres fins. Les points de vue et les opinions qui y sont exprimés peuvent changer en tout temps selon les conditions du marché ou autres, et les prévi- sions peuvent ne pas se réaliser. Ce rapport ne doit pas servir de source de conseils ou de recommandations de placement, ne constitue pas une sollicitation d’achat ou de vente de titres, et ne doit pas être considéré comme une source de conseils juridiques, fiscaux ou de placement précis. Il ne vise pas à communiquer des renseignements importants sur les affaires du Groupe Banque TD, et les membres des Services économiques TD ne sont pas des porte-parole du Groupe Banque TD en ce qui concerne les affaires de celui-ci. L’information contenue dans ce rapport provient de sources jugées fiables, mais son exactitude et son exhaustivité ne sont pas garanties. De plus, ce rapport contient des analyses et des opinions portant sur l’économie, notamment au sujet du rendement économique et financier à venir. Par ailleurs, ces analyses et opinions reposent sur certaines hypothèses et d’autresfacteurs, et sont sujettes à des risques et à des incertitudes intrinsèques. Les résultats réels pourraient être très différents. La Banque Toronto-Dominion ainsi que ses sociétés affiliées et entités apparentées qui constituent le Groupe Banque TD ne peuvent être tenues responsables des erreurs ou omissions que pourraient contenir l’information, les analyses ou les opinions comprises dans ce rapport, ni des pertes ou dommages subis. http://economics.td.com @TD_Economics
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