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Burundi
Vers une alternance dans la continuité ?
Le 20 mai 2020, les Burundais éliront leur prochain chef d’État et leurs futurs députés et
conseillers communaux. Comment expliquer le revirement du président Nkurunziza dans sa
quête à sa propre succession ? Quels sont les risques et les enjeux de ces élections ?
Au-delà de ces questions, ce rapport tente de décrypter le profil du nouveau pouvoir, les
luttes d’influence qui en résulteraient et leurs conséquences éventuelles sur les futures
orientations du Burundi en termes de gouvernance.
RAPPORT SUR L’AFRIQUE CENTRALE 16 | AVRIL 2020Principales conclusions
Le caractère potentiellement ouvert des la page d’une gouvernance chaotique aux
élections présidentielles et l’incertitude quant conséquences pénibles pour la population.
à leur issue risque d’amplifier les tentatives
Le futur chef de l’État devra se défaire
de manipulation du processus électoral et,
de la double tutelle de son encombrant
partant, de favoriser l’émergence d’une
prédécesseur et d’un cercle de généraux
nouvelle crise.
puissants pour entreprendre les réformes
L’alternance au sommet de l’État constitue nécessaires et améliorer les conditions de vie
une opportunité pour le Burundi de tourner des Burundais.
Recommandations
La Commission électorale nationale Les missions d’observation électorale nationale
indépendante devrait favoriser le déploiement crédibles devraient conjuguer leurs actions
rapide et sans entraves des mandataires pour se déployer largement sur le terrain et
politiques pour l’observation et la surveillance rendre compte de leurs conclusions de manière
de l’ensemble des opérations de vote. indépendante et coordonnée.
Les institutions de supervision et de contrôle L’Union africaine et la Communauté de
des élections devraient garantir un minimum l’Afrique de l’Est devraient mettre la pression
d’intégrité du processus électoral en vue sur les autorités et les institutions de contrôle
d’éviter au Burundi une nouvelle crise. des élections en vue de promouvoir un
processus électoral crédible et éventuellement
Les médias et les leaders de la société civile
les menacer de sanctions ciblées en cas de
qui sont encore crédibles devraient rendre
manipulations électorales manifestes.
compte des enjeux et du déroulement des
élections, et relever ses réussites et ses Les acteurs internationaux devraient exploiter
échecs afin d’amener les autorités et les les opportunités qu’offre l’alternance au
mécanismes de supervision à améliorer le sommet de l’État pour promouvoir un
processus électoral. changement de gouvernance au Burundi.
2 BURUNDI : VERS UNE ALTERNANCE DANS LA CONTINUITÉ ?Introduction
Sauf report dicté par la pandémie du COVID-19, les Burundais seront appelés
à se prononcer sur leurs futures institutions pour la quatrième fois depuis la
fin de la guerre civile (1993-2003), les élections présidentielle, législatives et
communales étant organisées le même jour, le 20 mai 2020. Ces scrutins
interviennent dans un pays toujours marqué par la crise de 2015, consécutive
à la volonté du chef de l’État, Nkurunziza, de briguer un troisième mandat,
contraire à l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation de 2000. Depuis
lors, le Burundi connaît une dérive répressive notamment caractérisée par
de graves régressions en matière de libertés et de démocratie, conjuguées à
des violations massives des droits humains, si bien que le Burundi est sous
enquête de la Cour pénale internationale.
Ce nouveau processus électoral est conduit dans un espace politique
verrouillé où seul le parti hégémonique, le Conseil national pour la défense de
la démocratie – Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), occupe
le terrain sans limitation. Or, contrairement aux élections présidentielles de
2010 et 2015, toutes deux boycottées par l’opposition, plusieurs opposants
participeront à ce scrutin, y compris Agathon Rwasa, président du Congrès
national pour la liberté (CNL), seule force politique capable de rivaliser avec le
CNDD-FDD. En outre, à la surprise générale, le président Nkurunziza, après
avoir imposé en 2018 une nouvelle constitution, a renoncé à un quatrième
mandat, ouvrant la voie à une alternance au sommet de l’État.
Le Burundi connaît une dérive répressive
caractérisée par de graves régressions en matière
de libertés et de démocratie
En effet, le 26 janvier 2020, le CNDD-FDD, lors de son congrès national,
a désigné son secrétaire général Evariste Ndayishimiye comme candidat
du parti à la présidentielle. Si cette nouvelle donne aurait pu permettre
de décrisper le climat politique et faciliter la transparence du scrutin, la
radicalisation du pouvoir et la brutalité de la répression exercée contre les
opposants et les voix dissidentes augurent l’inverse. De plus, les processus
électoraux au Burundi ont présagé jusque-là de nouvelles crises, seules
les élections de 2005 ayant été inclusives et crédibles et unanimement
acceptées par la classe politique. Le caractère potentiellement ouvert de ces
élections et donc l’incertitude de leur issue pourraient amplifier les risques de
leur manipulation et d’une nouvelle crise.
Le présent rapport porte sur les enjeux de ces élections. Il s’articule autour
de cinq parties. La première s’appesantit sur la volte-face du chef de l’État
dans sa quête à sa propre succession et les principaux évènements qui ont 20 MAI 2020
conduit à la configuration actuelle des acteurs politiques en compétition. La ÉLECTIONS PRÉSIDENTIELLE,
seconde passe en revue les principales forces en lice. La troisième partie LÉGISLATIVES, COMMUNALES
examine le contexte politique et sécuritaire, le cadre légal et réglementaire de
RAPPORT SUR L’AFRIQUE CENTRALE 16 | AVRIL 2020 3ces élections et les scénarios possibles ; elle consacre et les atermoiements de la communauté internationale
une section aux acteurs internationaux. La partie qui et les divisions de l’EAC sur la crise burundaise ainsi
suit établit un état des lieux du Burundi et, partant, un que par les reculs dans des pays de la région liés aux
panorama des multiples défis qui attendent les futures réformes constitutionnelles1. Mais il a atteint également
institutions. La cinquième partie se penche sur le profil un autre objectif : si l’alibi du dialogue intérieur n’avait
que pourrait prendre le nouveau pouvoir, les luttes pas échappé aux observateurs, en revanche très peu
d’influence qui en résulteraient et leurs conséquences d’entre eux avaient anticipé l’une de ses fins ultimes. En
éventuelles sur les orientations futures du Burundi en effet, ce dialogue a abouti à une réforme constitutionnelle
termes de gouvernance. supposée remettre le compteur des mandats
présidentiels à zéro et permettre au chef de l’État de
Nkurunziza mis en échec se maintenir au pouvoir selon ses commanditaires,
Une nouvelle constitution taillée sur mesure hypothèse pourtant discutable2.
Les élections manquées de 2015, échec provoqué par Le président de la République s’est personnellement
la volonté du président sortant de briguer un troisième impliqué tout au long du processus de cette réforme
mandat, ont déclenché une crise qui a poussé la constitutionnelle au point d’en dicter chaque étape et
communauté internationale à exercer de fortes pressions d’esquiver l’approbation obligée du nouveau texte par
sur le régime pour l’ouverture d’un dialogue inclusif sous le Parlement qu’il jugeait trop risquée3. En outre, au-
l’égide de la Communauté de l’Afrique de l’Est (EAC) delà de l’extension de la durée du mandat présidentiel
en vue de trouver une solution consensuelle à l’impasse et de la possibilité qui serait offerte à Nkurunziza d’en
politique burundaise. Soucieux de desserrer l’étau de briguer deux autres supplémentaires d’affilée, plusieurs
ces pressions, le pouvoir burundais y a répondu fin 2015 des innovations apportées à la nouvelle loi fondamentale
en organisant un dialogue national. portent visiblement la griffe du chef de l’État4. La
nouvelle Constitution a été adoptée lors d’un référendum
organisé en mai 2018 dans un climat d’intimidation et de
La nouvelle Constitution a été adoptée
répression5. Lors du discours qu’il a prononcé le 7 juin
lors d’un référendum dans un climat suivant à l’occasion de la promulgation du texte, le chef
d’intimidation et de répression de l’État, à la stupéfaction générale, a annoncé qu’il ne
se porterait pas candidat à un quatrième mandat.
Officiellement ouvert à toutes les forces politiques et Un quatrième mandat qui ne passe pas
composantes de la nation, à l’exception des présumés
En 2015, la volonté du chef de l’État de briguer un
putschistes et des personnes poursuivies par la justice,
troisième mandat et le passage en force qui avait
il en a exclu la plupart des opposants et figures de la
suivi avaient également suscité une forte contestation
société civile. Cette manœuvre visait à couper l’herbe
intérieure dans le CNDD-FDD, provoquant même une
sous les pieds des partisans du processus préconisé par
crise interne. Cette dernière n’avait pu être maîtrisée
les acteurs internationaux. Sans surprise, la composition
qu’en employant la manière forte, en purgeant le parti
de la commission chargée du dialogue, les thèmes,
de tous les frondeurs et donc d’une bonne partie de ses
les participants et les conclusions de ces assises ont
cadres modérés. Ce qui a conduit à une tentative de
répondu clairement à une commande du pouvoir qui a
putsch dirigée partiellement par d’anciens compagnons
contrôlé les développements de bout en bout.
d’armes du président du temps du maquis. Déjà
Le régime burundais est parvenu à réduire sensiblement fin 2014, Nkurunziza avait été soumis à de fortes
les pressions en maintenant notamment une position pressions d’un groupe important de généraux qui
intransigeante sur les conditions de sa participation au exigeaient qu’il mette un terme à la toute-puissance du
dialogue extérieur et vis-à-vis des diverses demandes duo Adolphe Nshimirimana et Alain Guillaume Bunyoni,
des organisations internationales impliquées dans ce respectivement directeur général du Service national de
processus. Il y a été encouragé par les incohérences renseignement (SNR) et chef de cabinet civil du président.
4 BURUNDI : VERS UNE ALTERNANCE DANS LA CONTINUITÉ ?Ils seraient, selon ce groupe, responsables d’agissements justifier, Nkurunziza entend contrôler le processus de sa
qui terniraient l’image du pays6. Pour ne pas s’aliéner une succession pour placer un de ses fidèles. De l’avis de
bonne partie des responsables des forces de sécurité, le diverses personnalités qui l’ont côtoyé, le chef de l’État
chef de l’État s’était rapidement exécuté en les affectant est extrêmement soupçonneux et se méfie même de
à des postes de moindre envergure7. Il s’est par la suite ses plus proches collaborateurs. Pour avoir plusieurs
employé à gagner la faveur de plusieurs des généraux du fois subi — et subir encore — de leur part déceptions,
groupe en leur octroyant des postes convoités et/ou des coups fourrés et trahisons, il est devenu si suspicieux
avantages. Plusieurs de ceux qui s’étaient montrés très à leur égard qu’il ne se déplace plus hors du pays
critiques en privé envers la perspective de son troisième depuis la tentative de coup d’État de 201510. De plus,
mandat, se sont rangés progressivement derrière le conscient des crimes qui pourraient le poursuivre11,
chef de l’État et son projet et ont même participé à la Nkurunziza a besoin de solides garanties de protection
répression qui a suivi. contre la justice internationale et celle de son pays.
Ainsi, selon toute vraisemblance, le chef de l’État a tenté
Lors de son investiture en 2015, pour tempérer les
de jouer la carte de son épouse, Denise Nkurunziza,
pressions et les contestations, le président s’était
pour lui succéder avant de faire marche arrière devant
publiquement engagé à ce que ce troisième mandat
les protestations.
soit le dernier. En 2018, ayant manifesté la volonté de
se maintenir de nouveau au pouvoir, Nkurunziza s’est
retrouvé pour la deuxième fois confronté à la fronde de Nkurunziza entend contrôler le
ses généraux. Ces derniers l’ont ainsi poussé à passer processus de sa succession pour
la main et à respecter la rotation régionale au pouvoir qui
placer un de ses fidèles
aurait fait l’objet d’un accord tacite à l’arrivée aux affaires
du CNDD-FDD. A ces fortes pressions intérieures se
seraient ajoutées celles de la sous-région qui a été mise Après avoir caressé d’autres scénarios, de guerre
devant le fait accompli de la réforme constitutionnelle8. lasse, il se serait finalement rabattu sur la personne de
Pascal Nyabenda, président de l’Assemblée nationale,
Enfin, certaines sources suggèrent que les véritables
candidature notamment portée par la région Ouest du
résultats du referendum constitutionnel auraient pu influer
Burundi, qui se prévaut d’avoir payé le prix fort lors
la décision du chef de l’État. Celui-ci aurait demandé et
de la lutte de « libération »12. L’intéressé, un civil sans
obtenu les résultats réels du vote. Or, contrairement au
passé militaire, présente l’avantage d’être perçu comme
raz de marée annoncé officiellement par la Commission
malléable et craintif et de ne pas pouvoir se prévaloir de
électorale nationale indépendante (CENI), cette
la légitimité du maquis. Bref, une personnalité plus encline
consultation populaire, perçue comme un plébiscite en
à se soumettre à l’influence d’un Nkurunziza une fois
faveur du chef de l’État, aurait abouti à des résultats
celui-ci retiré du pouvoir.
beaucoup plus contrastés, le non l’emportant dans
plusieurs provinces en dépit de la répression contre ses Cependant, un noyau de généraux, constitué de hauts
partisans9. La conjonction de tous ces facteurs aurait responsables, entend imposer de son côté un frère
donc eu raison du chef de l’État. Il ne s’est pas avoué d’armes passé par le maquis. Le secrétaire général du
vaincu pour autant et a utilisé divers stratagèmes pour parti, Evariste Ndayishimiye, bénéficie de ce point de
tenter de reprendre les choses en main. vue de la double légitimité de connaître les rouages du
parti et d’être un ancien de la rébellion où il a d’ailleurs
La bataille souterraine entre Nkurunziza et progressivement gravi les échelons. Nkurunziza aurait
ses généraux
implicitement fait miroiter à ce dernier la perspective
Les mois qui suivront seront marqués par des luttes d’être choisi tout en donnant des assurances similaires
d’influence au sein du pouvoir et surtout par une à Nyabenda. Finalement, devant les fortes pressions des
bataille souterraine entre le président et plusieurs de généraux à l’approche du congrès du parti, il s’est vu
ses généraux. En effet, à défaut de pouvoir tenter dans l’impossibilité de tirer les ficelles comme il l’aurait
un nouveau revirement aussi périlleux que difficile à voulu et s’est résolu à abandonner son projet.
RAPPORT SUR L’AFRIQUE CENTRALE 16 | AVRIL 2020 5Les forces politiques en lice Le CNDD-FDD : un parti prisonnier des
survivances du maquis
Le troisième mandat du CNDD-FDD aux commandes
du Burundi (2015-2020) s’est accompagné de Le parti au pouvoir tente de cultiver l’image d’une
divers reculs qui n’ont pas été sans conséquences formation politique en osmose avec la population. Ainsi,
sur le paysage politique. Le pouvoir a eu raison des lors de ses premières années de pouvoir, la proximité
velléités guerrières de petits groupes rebelles et de recherchée par le nouveau régime avec les masses
l’opposition dans son ensemble contre laquelle il a rurales et certaines mesures populaires semblaient
obtenu victoire dans une bataille d’usure diplomatique marquer une volonté de rupture avec les gouvernements
et politique. Finalement, l’opposition est devenue passés, fortement centralisés à Bujumbura. L’ancienne
plus fragile et morcelée qu’en 2015 où la création en rébellion peine cependant à se défaire de certaines
exil du Conseil national pour le respect de l’accord habitudes héritées du maquis : culture du secret,
d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi obsession du complot, recours à la force et l’intimidation
et l’état de droit (CNARED) avait fait naître dans au détriment du dialogue et du compromis, pratique de la
les rangs de l’opposition de nombreux espoirs. Le bastonnade des récalcitrants, etc. Il est vrai qu’en dépit
rétrécissement de l’espace politique, les nombreuses de sa transformation en parti politique en 2004, le CNDD-
restrictions imposées à l’opposition intérieure et la FDD reste soumis à l’influence d’un groupe de généraux
répression qu’elle subit ont entraîné une certaine forme perpétuant ainsi une certaine militarisation du parti. Ces
de résignation chez une bonne partie de ceux qui officiers dénommés « abarugwanye » (« ceux qui se sont
la composent. battus »), dont l’appartenance à tout parti politique leur
est légalement interdite, s’immiscent régulièrement dans
A l’inverse, le CNDD-FDD a conforté sa mainmise sur
la gestion du parti et des affaires publiques sous couvert
toutes les institutions et a même étendu son contrôle
du sang versé pour libérer le pays. Leur appellation
à plusieurs secteurs-clefs de l’économie burundaise,
« benemugambwe » (« les propriétaires du parti ») à
longtemps monopolisés par des groupes étrangers
l’opposé des banyamugambwe (« les membres du parti »)
et les anciennes élites tutsi. Il s’est considérablement
est révélatrice de cette propension à l’instrumentalisation
enrichi. Son omnipotence l’a transformé quasiment en
du parti.
parti-État. Le CNDD-FDD défie l’État dans ses diverses
prérogatives régaliennes, de nombreuses affaires
illustrant la soumission de certaines institutions aux L’ancienne rébellion peine à se
directives de cercles occultes au sein du parti13. défaire de certaines habitudes
Mais l’omnipotence du CNDD-FDD ne doit pas pour
héritées du maquis
autant leurrer.
La crise a eu de graves répercussions
Ces interférences seraient justifiées par la nécessité
socioéconomiques dont le Burundi ne s’est toujours
de servir les intérêts du parti et de la majorité ethnique
pas relevé. En effet, les Burundais ont vu leurs
contre les velléités de sabotage ou de renversement
conditions de vie se dégrader et beaucoup d’entre
de la volonté populaire par d’autres forces politiques
eux continuent d’être l’objet de toutes sortes de
ou des projets revanchards, insinuation qui désigne les
contributions forcées quand ils ne sont pas victimes
anciennes élites tutsi. Cependant, leurs motivations
de la répression de l’État. La cote de popularité du
semblent davantage dictées par des intérêts financiers
parti au pouvoir devrait inévitablement s’en retrouver
ou des dynamiques identitaires, ces généraux tirant des
affectée, le CNL d’Agathon Rwasa semblant bénéficier
revenus considérables de leur contrôle sur le parti14.
des nombreux déçus du CNDD-FDD. Dans un
contexte où, dans le même temps, un petit groupe Ce faisant, Nkurunziza est resté la pièce maîtresse
de responsables, couplé à quelques oligarques, est du jeu politique, ses pouvoirs s’étant sensiblement
dans une logique de prédation économique, le parti renforcés depuis l’importante purge du parti et les
présidentiel a vu grossir les rangs de ses mécontents. différents amendements de ses statuts. Sa position
6 BURUNDI : VERS UNE ALTERNANCE DANS LA CONTINUITÉ ?de président du comité des sages, organe suprême réalités du moment, les thèmes de mobilisation portant
du parti, couplée à sa qualité de chef de l’État, lui désormais davantage sur les problèmes de corruption et
confère une autorité certaine sur le CNDD-FDD. Cette de mauvaise gouvernance.
suprématie ne l’empêche pas d’être régulièrement
Aujourd’hui, ce discours reste inchangé tout en
contrarié par ces généraux dès lors qu’ils sentent leurs
s’accompagnant notamment des nécessités de
intérêts menacés.
changement face à la pauvreté ambiante. Dans le narratif
Le caractère autoritaire du CNDD-FDD, ses pratiques de sa vision politique, le CNL, à l’instar de la plupart des
néopatrimoniales, l’absence de débats internes, le partis, se montre peu loquace, conséquence possible
peu de transparence lors des prises de décisions des faiblesses idéologiques de la classe politique
d’importance, les clivages identitaires et les diversités burundaise. Le choix discutable d’intégrer les institutions
des profils sociologiques sont en grande partie à en 2015, alors que la coalition amizero y’Abarundi
l’origine des tensions et des crises répétitives qui le avait prôné l’abstention des élections qualifiées de
traversent. La dernière purge interne de 2015 a renforcé « mascarades »17, a mis le CNL dans une position
le cercle de ces généraux et, au-delà, le rôle répressif ambiguë. En effet, il fait partie du gouvernement et de
des structures de sécurité officielles et officieuses. l’opposition à l’Assemblée nationale où il n’assume pas
Les imbonerakure, son organisation de jeunesse, se véritablement son statut de parti d’opposition pour ne
substituent à l’autorité dans presque toutes les localités, pas être en défaut avec la loi18. Or, devant la répression
imposent leur loi et rançonnent les populations15. féroce qui les frappe, ses militants attendent sans
doute de leurs élus une opposition plus déterminée
L’inconnu CNL
à l’Assemblée nationale. Enfin, face à la répression
Ancienne rébellion ayant passé près de trente ans de ses activités en province par l’administration et
dans la clandestinité avant d’intégrer les institutions les imbonerakure, le CNL en est réduit à perpétuer la
en 2009, le CNL ne cesse de se transformer. Issue pratique de la propagande souterraine dont il a usée
de l’ancien PALIPEHUTU né en 1980 et devenu pendant des décennies de clandestinité.
PALIPEHUTU-FNL en 2001, l’ex-rébellion a pris le
nom de Forces nationale de libération (FNL) lors de
Devant la répression féroce qui les
sa transformation en parti politique en 2009, nom
qu’il a gardé jusqu’au moment de se fondre en 2015 frappe, les militants du CNL attendent de
dans une coalition d’indépendants éphémère du leurs élus une opposition plus déterminée
nom d’amizero y’Abarundi. Il a enfin repris le statut
de parti politique en 2019 à l’agrément du CNL. La Il y a lieu de se demander si les thèmes de mobilisation
seule constante de ces différents mouvements de de sa propagande clandestine sont similaires à ceux
ces deux dernières décennies est Agathon Rwasa propagés ouvertement. En d’autres termes, Agathon
qui en est le leader et l’incarnation depuis l’année Rwasa s’est-il réellement départi de son caractère
2001. Caractériser le CNL est ardu tant le discours intransigeant et basé sur l’ethnicité hérité du maquis pour
politique et les thèmes de mobilisation ont évolué au se glisser dans la peau d’un leader modéré et réfléchi ?
fil du temps sans que l’on sache avec précision leur
Les années passées dans la vie civile et au sein des
dénominateur commun.
institutions ont sans doute changé le personnage. Ses
Fondé sur l’ethnicité, conséquence de décennies de quelques années passées à la tête de l’Institut national
régime militaire d’exclusion de la majorité hutu et du de sécurité sociale (INSS) ont laissé de lui l’image d’un
génocide de son élite en 1972, ce mouvement s’en dirigeant droit et travailleur parmi le personnel de l’Institut.
est difficilement défait alors même que le pouvoir avait Son bilan à la vice-présidence de la chambre basse du
connu en 2005 une alternance ethnique et politique avec Parlement est plus contrasté au vu des ambiguïtés du
l’arrivée aux affaires du CNDD-FDD16. Ce n’est qu’à groupe parlementaire de son ancienne coalition amizero
son entrée dans les institutions avec les perspectives y’Abarundi, lequel cautionne régulièrement le rôle de
des élections de 2010 que le discours s’est adapté aux chambre d’enregistrement de cette institution.
RAPPORT SUR L’AFRIQUE CENTRALE 16 | AVRIL 2020 7Une pléthore de partis politiques satellites du Les autres formations politiques n’ont aucune assise
CNDD-FDD populaire. La plupart sont dans la mouvance du CNDD-
FDD tandis que d’autres oscillent entre cette position
En dépit de la fermeture de l’espace politique, le Burundi
et l’opposition modérée au gré des circonstances.
compte près de 40 partis agréés dont plus de la moitié
Plusieurs de ces partis participeront aux élections où
proches du CNDD-FDD. Les partis d’opposition encore
actifs ont connu un temps une certaine visibilité à ils devraient surtout servir de caution démocratique au
travers le CNARED dans lequel ils étaient pour la plupart pouvoir. Il est peu probable que plus de l’un ou l’autre
rassemblés. Cette plateforme politique de l’opposition d’entre eux atteigne le seuil critique de 2 % assurant
étant aujourd’hui en semi-léthargie, ces partis ne se une participation à l’Assemblée nationale, à moins
hasardent plus à tenter de faire entendre leur voix de que ce score ne leur soit « attribué » pour diversifier la
peur de subir les représailles du pouvoir. Les seules voix couleur politique de l’hémicycle.
critiques encore perceptibles dans la sphère politique, en
Des élections à risque
dehors de l’un ou l’autre député de l’ancienne coalition
amizero y’Abarundi, sont celles de responsables d’ailes Dérive autocratique
dissidentes des partis traditionnels, l’Union pour le Le régime est allé jusqu’au bout de son opposition et
progrès national (UPRONA) et le Front pour la démocratie des pressions de la communauté internationale pour
au Burundi (FRODEBU), tous deux ayant été aux affaires progressivement sortir de son isolement diplomatique.
avant le CNDD-FDD. Or, l’un comme l’autre ne sont plus Il tente maintenant de présenter l’image d’un Burundi
que l’ombre d’eux-mêmes.
normalisé aux yeux de l’extérieur. Non satisfait
d’avoir totalement soumis les forces de sécurité et
Le régime est allé jusqu’au bout de instrumentalisé l’appareil judiciaire, le pouvoir s’est attelé
son opposition et des pressions de la à étendre son emprise aux autres institutions et à les
« nettoyer » pour les débarrasser des personnes jugées
communauté internationale
trop neutres ou peu malléables.
L’UPRONA, une formation politique assimilée à la Nkurunziza a tiré les leçons de la crise de 2015 où des
minorité tutsi, est divisée en plusieurs ailes. Les deux responsables au sein d’institutions clefs avaient refusé
ailes dissidentes de l’UPRONA ne sont pas reconnues de se laisser instrumentaliser et ainsi failli compromettre
légalement. Une partie des membres de l’une d’elles son passage en force19. C’est pourquoi il a procédé à
semble avoir intégré le CNL, en carence de Tutsi et de divers changements dans les mécanismes de contrôle,
cadres expérimentés, et une autre partie le Mouvement de contre-pouvoirs, de réconciliation et de gestion
pour la réhabilitation du citoyen (MRC), un petit parti des conflits pour s’assurer de leur subordination. La
d’opposition tutsi. L’aile de l’UPRONA reconnue CENI, la Commission vérité et réconciliation, la Cour
officiellement joue le rôle de partenaire institutionnel du constitutionnelle, l’institution de l’Ombudsman, la
CNDD-FDD qui, à son tour, l’utilise comme alibi pour faire Commission nationale indépendante des droits de
valoir son image de tolérance ethnique. Cette UPRONA l’homme sont toutes, à des degrés divers, inféodées
devrait faire plutôt dans la figuration au cours des au pouvoir. Simultanément, la haute administration
différentes élections. publique et sécuritaire a été quelque peu purgée des
Tutsi, la diplomatie ne comprenant plus que deux
Le FRODEBU-Nyakuri, l’aile progouvernementale du
ambassadeurs de cette communauté et le Service
parti du même nom, ne devrait guère faire mieux. Le
national de renseignement plus aucun responsable au
Sahwanya FRODEBU, son rival, est tiraillé entre ses
niveau provincial.
partisans du rapprochement avec le pouvoir et ses
tenants du jeu de l’opposition représentés par son En outre, le pouvoir a considérablement durci sa
candidat à la présidentielle. Ses chances d’attirer le plus législation notamment sur les libertés publiques, la
de voix possibles sont d’autant plus limitées que le parti répression des crimes ou le monde associatif. Cela
est en proie à des divisions. lui permet d’assurer un plus grand contrôle sur les
8 BURUNDI : VERS UNE ALTERNANCE DANS LA CONTINUITÉ ?médias, la société civile et les organisations non régime militaire, les Burundais sont retournés au rang de
gouvernementales internationales (ONG)20. De surcroît sujets, taillables et corvéables à merci.
ceux-ci sont régulièrement exposés à l’arbitraire de
La présence de groupes rebelles burundais dans l’Est de
la loi ou aux sautes d’humeur des autorités. Depuis
la RDC ne semble pas avoir particulièrement affecté la
novembre 2019, quatre journalistes du seul média
sécurité en dehors de l’une ou l’autre incursion non suivie
d’informations générales encore assez critique à
d’effets. En revanche, deux incidents violents opposant
l’égard du pouvoir, Iwacu, sont emprisonnés pour avoir
forces de sécurité et un groupe armé non identifié sont
couvert l’incursion d’une rébellion dans la forêt de la
encore entourés de mystère. En novembre 2019, une
Kibira, traditionnel sanctuaire de mouvements armés.
position militaire de l’armée burundaise dans la province
Deux des rares ONG locales à encore œuvrer dans les
de Cibitoke, à l’intérieur de la Kibira, a été attaquée et
thématiques sensibles de la gouvernance et la résolution
mise en déroute. Devant ce revers militaire qu’elles ont
des conflits sont suspendues. Des mesures qui visent
pour une fois assumé, les autorités se sont d’abord
clairement à intimider les contre-pouvoirs et à les acculer
murées dans un silence gêné avant d’accuser le Rwanda
à l’autocensure.
d’en être le responsable23. En février 2020, des échanges
Concernant l’opposition, en dépit de leur prudence, de tirs sur les hauteurs de Bujumbura ont été suivis de
ses sympathisants et ses responsables restent l’arrestation d’une vingtaine de personnes présentées
encore soumis à des arrestations et diverses formes comme des assaillants. Diverses organisations affirment
d’intimidation21. Cependant le CNL, fort de sa popularité, que la plupart d’entre elles ont été exécutées24.
est la principale cible de la répression du pouvoir. Il a
été agréé en février 2019 malgré de fortes résistances Le gouvernement n’a pas encore désigné les auteurs
au sommet. Sa reconnaissance légale a déclenché de cette attaque présumée non accompagnée de
une vague de répression brutale à l’endroit de ses revendication politique. Cependant des militants du CNL
militants, certains responsables locaux ayant même ont été arrêtés dans la foulée. Le CNL avait dénoncé
été assassinés22. De fait, de manière plus générale, les quelques mois auparavant un projet du gouvernement de
arrestations et les détentions arbitraires, les enlèvements lui imputer une rébellion pour pouvoir ensuite procéder
et les exécutions extrajudiciaires n’ont jamais cessé à l’arrestation de ses leaders. Au-delà des mobiles
depuis la crise de 2015, la seule année 2019 ayant administratifs souvent avancés pour justifier l’arrestation
enregistré au moins 371 personnes tuées, 45 portées des militants de ce parti, ces derniers font souvent les
disparues, 257 torturées et 1 046 arrêtées arbitrairement frais de la criminalité ordinaire ou d’assassinats divers, les
selon la principale organisation de défense des droits autorités locales les prenant souvent comme cibles de
humains, la ligue Iteka. leurs enquêtes.
Par ailleurs, après avoir été particulièrement visés au plus
Les arrestations et les détentions fort de la crise, les membres des forces de sécurité en
arbitraires n’ont jamais cessé depuis fonction ou démobilisés de l’ethnie tutsi sont aujourd’hui
de plus en plus visés par des arrestations et parfois des
la crise de 2015 exécutions extrajudiciaires. L’armée régulière enregistre
depuis quelques mois des désertions, les autorités
Certes, les violations graves des droits humains sont soupçonnant certains de ces militaires de rejoindre
à la baisse par rapport aux pics des années 2015 les groupes rebelles. En effet, les membres des forces
et 2016, mais leur ampleur reste considérable pour de sécurité d’ethnie tutsi ou originaires de la ville de
un pays « normalisé ». De plus, la province est le Bujumbura seraient parmi les groupes-cibles soupçonnés
théâtre quotidien des exactions des imbonerakure de sympathie, voire de complicité avec les rebelles par
qui quadrillent tout le pays, rançonnent les citoyens les autorités25. En clair, sous l’apparence de la normalité,
ordinaires et à l’occasion les ONG locales ou le Burundi n’est pas véritablement sorti de la crise et
internationales. Après avoir peiné longuement pour de très nombreux Burundais continuent à vivre dans un
acquérir le statut de citoyens après des décennies de climat de peur et d’intimidation.
RAPPORT SUR L’AFRIQUE CENTRALE 16 | AVRIL 2020 9Un cadre juridique des élections plus et transparentes. La CENI, dont la composition a
contraignant été approuvée lors d’une séance boycottée par les
députés d’amizero y’Abarundi26, n’a d’indépendance
Le code électoral de 2014 avait fait l’objet de larges
que le nom27, l’un de ses commissaires donnant
consultations organisées notamment sous l’égide du
même libre cours à ses opinions partisanes dans des
bureau des Nations unies (ONU) au Burundi et avait été
Tweets virulents contre les opposants présumés. La
finalement adopté de manière consensuelle. La nouvelle
Cour constitutionnelle, organe de recours, étant elle-
Constitution de 2018, de par certaines de ses innovations,
même aux ordres, le pouvoir contrôle donc ces deux
rendait nécessaire un nouveau code électoral. De plus, la
institutions. En outre, le ministère de l’Intérieur — chargé
CENI qui avait supervisé le referendum avait elle-même
de la supervision des élections —, l’administration
largement dépassé la durée de son mandat et devait
territoriale, le commandement des forces de sécurité,
donc être remplacée. Un projet de code électoral a donc
la justice et les médias d’État étant tous partisans, le
été élaboré. A l’inverse du précédent texte de 2014 le
processus électoral risque d’être d’autant plus vicié,
processus sera bâclé, l’avant-projet de loi n’ayant donné
lieu qu’à une seule journée de discussions avec les partis alors que l’observation internationale a été réduite à
politiques, du reste pas tous représentés en raison du la portion congrue et les observateurs locaux triés sur
retard dans la transmission des invitations. le volet. Enfin, il subsiste d’importantes interrogations
sur la capacité réelle du régime à mener à bien les
De manière générale, les principaux griefs formulés contre opérations de vote sur le plan matériel, logistique et
le code électoral adopté en 2019 sont la suppression technique, le processus électoral au Burundi étant
des listes des candidats indépendants, le coût trop élevé entièrement financé et organisé par les autorités
de la caution exigée des candidats à la présidentielle nationales pour la première fois28.
et les conditions de son remboursement, le caractère
trop restrictif des exigences relatives à la nationalité Par ailleurs, les partis politiques ont adhéré à un code
des candidats à la présidentielle et le nombre élevé de « de bonne conduite ». Le Conseil national de la
documents requis pour les candidats aux communales. communication a fait de même et présenté un code
de conduite des médias pendant la période électorale.
Cependant, les médias n’ayant pas été consultés au
Il subsiste d’importantes interrogations préalable, tous ne l’ont pas signé. En effet, deux d’entre
sur la capacité du régime à mener à eux ont refusé de cautionner l’interdiction qui leur est faite
bien les opérations de vote de diffuser par quelque canal que ce soit des résultats
autres que ceux diffusés par la CENI ou encore celle de
Paradoxalement le fichier électoral n’a pas fait diffuser les résultats des sondages relatifs aux élections.
véritablement l’objet de controverses alors qu’il compte Faire l’économie d’une nouvelle crise électorale
une augmentation du nombre des électeurs de 25 %
« En Afrique, on n’organise pas des élections pour les
en cinq années au cours desquelles plusieurs centaines
perdre. » Cette réflexion d’Omar Bongo, ancien président
de milliers de Burundais se sont réfugiés dans les pays
gabonais, pourrait résumer l’état d’esprit qui règne
de la sous-région et en Occident. De plus, le logiciel de
parmi les ténors du pouvoir. Pour autant, le CNDD-FDD
traitement des données pour ce même fichier a été confié
est loin d’être serein. Il continue d’ailleurs à manifester
à une société burundaise étroitement liée à un haut gradé
régulièrement des signes de fébrilité. Déjà en 2018, le
proche du parti au pouvoir.
processus référendaire, durant lequel les Burundais avaient
L’autre motif de contestations porte sur la composition été enrôlés de force et malmenés pour être contraints à
des démembrements de la CENI au niveau provincial voter, avait été conduit dans la violence, les personnes
et communal jugée trop déséquilibrée au profit du soupçonnées de militer pour le non étant arrêtées ou
parti au pouvoir et de ses alliés. En effet, le cadre rouées de coups. De plus, il avait été ponctué d’appels à
légal et réglementaire des élections, aussi parfait soit- brutaliser, à torturer et même à éliminer physiquement tous
il, n’est pas le meilleur garant d’élections crédibles les partisans du non29.
10 BURUNDI : VERS UNE ALTERNANCE DANS LA CONTINUITÉ ?Ce climat de peur et de répression n’avait pas empêché des différentes élections devrait être serrés. Or, sauf
les militants de Rwasa de défier le pouvoir en manifestant énorme surprise, la CENI devrait proclamer la victoire
en nombre pour le non une fois la campagne référendaire du candidat du CNDD-FDD à la présidentielle et
officiellement ouverte. L’agrément du CNL a également des scores élevés pour la même formation politique
donné lieu à un nouveau bras de fer entre le chef de aux deux autres scrutins à même de lui assurer une
l’État et ses généraux, ces derniers voyant dans cette majorité confortable au Parlement32. En effet, le pouvoir
reconnaissance légale une menace sérieuse à leur semble exclure toute défaite.
pouvoir. Depuis lors, la répression brutale qui frappe ses
Dans le même temps, il devrait avoir la volonté
militants participe de la volonté d’intimider ces derniers
de s’épargner une nouvelle crise et d’entourer le
et de mettre au pas le CNL afin de le neutraliser pour les
processus électoral d’un « habillage » légal en vue
élections à venir.
de la légitimation des institutions qui en résulteront,
En parallèle, ces généraux se sont opposés au retour deux objectifs difficilement conciliables tant les actions
d’anciens hauts responsables transfuges du CNDD-FDD, posées par le pouvoir ont souvent contredit les
exilés depuis la crise de 2015 et ne faisant pas l’objet intentions proclamées. Or, Agathon Rwasa a répété
de poursuites judiciaires, dont Gervais Rufyikiri, ancien plusieurs fois que son parti n’est pas prêt à accepter
deuxième vice-président de la République (2010-2015) des élections non crédibles33. Et les signes avant-
et Jérémie Ngendakumana, ex-dirigeant du CNDD-FDD coureurs ne sont pas de bon augure.
(2007-2012). Ces derniers n’avaient pas caché leur
Dès lors, plusieurs scénarios pourraient se dessiner
volonté de participer aux élections. De crainte de voir de
en fonction de différents facteurs dont notamment : le
nombreuses défections au sein du parti au pouvoir en
caractère évident ou non d’irrégularités importantes et
faveur de ces figures, pour certaines respectées et non
leur ampleur ; la nature et l’étendue de la contestation
sans capacité de mobilisation, ces généraux ont opposé
que pourrait mobiliser le CNL ; le degré et la volonté
leur veto à leur retour qui avait pourtant été validé dans
d’implication de la communauté internationale en
un premier temps30.
cas de crise électorale ; la capacité d’ouverture à un
dialogue et un éventuel compromis de la part des
Une crise électorale pourrait éclater autorités. Il est permis d’être très sceptique sur ce
si des éléments probants plaident en dernier point et réservé sur l’engagement des acteurs
la faveur d’une victoire confisquée internationaux.
du CNL En partant du postulat énoncé plus haut, et en
tenant compte des divers paramètres ci-dessus, le
Burundi sera probablement préservé d’une crise si le
Conscient de la crise socioéconomique que traverse
CNL est battu régulièrement ou si, en cas de défaite
le Burundi et du mécontentement croissant de
contestable, il réalise que le rapport de forces lui est
la population à l’égard du CNDD-FDD pour ses
défavorable et subit d’importantes pressions pour se
responsabilités dans cette situation31, le pouvoir mise
contenter des résultats qui lui auront été accordés.
davantage sur la neutralisation de ses adversaires
L’un comme l’autre des scénarios pourrait être
politiques. Il est donc fort improbable qu’il favorise un
envisagé d’autant qu’il est peu plausible que Rwasa
environnement propice à des élections crédibles, le
fasse du jusqu’au-boutisme. En revanche, une crise
scénario le plus plausible étant d’en dicter l’issue dans
électorale pourrait éclater si des éléments probants
un climat d’intimidation et de répression à l’endroit de
plaident en la faveur d’une victoire confisquée du CNL
son principal concurrent le CNL.
dans l’un ou l’autre des scrutins et si la contestation
Sans présager du verdict qui sortira des urnes et qui suit devient hors de contrôle. En ce cas de figure,
en l’absence de sondages d’opinion, il est difficile seule une réponse forte, concertée et coordonnée de
d’envisager une victoire écrasante de l’un ou l’autre la communauté internationale pourrait favoriser une
des partis CNDD-FDD et CNL, tant a priori les résultats solution négociée.
RAPPORT SUR L’AFRIQUE CENTRALE 16 | AVRIL 2020 11Attentisme de la part de la communauté d’observation électorale qui a été poliment récusée. Elle
internationale attend certainement de voir le déroulement et l’issue des
élections pour adopter une attitude conséquente vis-à-vis
En 2015, la gestion de la crise burundaise a été confiée à
du Burundi. Elle est probablement celle qui sera la plus
l’EAC. Cette organisation, peu expérimentée en matière de
prompte à réagir en cas de nouvelle crise électorale étant
gestion des conflits, a d’abord fait preuve d’une certaine
donné les possibilités limitées de voir l’EAC s’enliser de
détermination dans sa tâche avant que les divisions
nouveau dans le bourbier burundais.
internes entre ses chefs d’État sur base de conflits
personnels et divergences géopolitiques n’entament cette L’EAC devrait envoyer une mission d’observation
volonté et cèdent le pas à des initiatives plus frileuses. électorale au Burundi. Une mission exploratoire a
Après trois années de tâtonnements et d’impasse, le d’ailleurs déjà été effectuée. Les autorités avaient
facilitateur désigné, Benjamin Mkapa, ancien président pourtant affirmé ne pas vouloir accueillir des missions
tanzanien, a jeté l’éponge et, depuis lors, l’organisation d’observation électorale étrangères. Il y a lieu de se
semble avoir enterré ce dossier. Or aucune autre demander ce qui les a poussées à faire exception. Il est
organisation n’a pu prendre la relève dans la gestion de la vrai que son secrétaire exécutif est un Burundais proche
crise burundaise à la grande satisfaction des autorités. du pouvoir. En tout état de cause, l’EAC s’est soustraite
L’Union africaine (UA) s’était montrée intéressée34, mais à la gestion de la crise sans assumer cette dérobade.
elle a dû revoir ses ambitions dès lors que son projet n’a La voir s’y réinvestir semble d’autant plus hasardeux
pas rencontré l’assentiment de l’EAC et le soutien déclaré que d’autres pays membres devraient prochainement
des autres acteurs internationaux. Du reste, le principal connaître des processus électoraux à commencer par la
obstacle était l’attitude du gouvernement burundais, Tanzanie (octobre 2020) puis l’Ouganda (2021). Or, dans
toujours ferme dans sa détermination à empêcher « toute l’un ou l’autre cas, le processus semble mal engagé,
atteinte à sa souveraineté ». De plus, l’année 2018, qui l’Ouganda risquant fort d’aller au-devant d’une crise
a précédé celle de la démission officielle de Mkapa, avait électorale alors que son président garde officiellement la
vu quelques passes d’armes entre l’UA et le régime de position de médiateur dans la crise burundaise. Aura-
Gitega. Le référendum constitutionnel avait en effet suscité t-il dès lors la volonté et la capacité de s’y impliquer de
des critiques de la part du président de la Commission nouveau alors qu’il aura probablement déjà à gérer une
de l’UA, auxquelles les autorités avaient réagi vertement. situation interne critique ou acceptera-t-il de transmettre
En fin de cette même année, le camouflet subi par le le dossier burundais, en l’occurrence à l’UA ?
commissaire à la paix et à la sécurité de l’UA lors de sa
visite à Bujumbura35, suivi quelques semaines plus tard L’UA aurait voulu envoyer une mission
par l’annonce du retrait de 1 000 soldats du contingent d’observation électorale qui a été
burundais de l’AMISOM, avaient encore davantage refroidi
les relations entre les deux entités.
poliment récusée
Depuis lors, le secrétaire général du CNDD-FDD s’est
Malgré la persistance de son engagement dans la crise
rendu au siège de l’UA où il a rencontré le président
burundaise, l’ONU est empêtrée dans ce dossier en
de la Commission. L’organisation panafricaine cherche
grande partie du fait de positions antagonistes au sein
désormais à éviter toute friction avec le pouvoir et a
des membres permanents du Conseil de sécurité et
même retiré le Burundi de son agenda des réunions du
Conseil de paix et de sécurité 36. Elle a même édulcoré de la fermeté des autorités burundaises. En 2019, son
son discours à son égard37. Elle voudrait surtout pouvoir envoyé spécial a démissionné et une cacophonie dans
discuter avec le pouvoir des modalités d’organisation le discours a été observée au sein de certaines de ses
du processus électoral. Le président de la Commission institutions. Le Burundi n’a plus été inscrit à l’agenda
était d’ailleurs attendu à Bujumbura début avril mais des réunions du Conseil de sécurité de l’ONU depuis le
cette visite a été annulée compte tenu de la pandémie 30 octobre 2019, jour où l’envoyé spécial du secrétaire
du COVID-19. L’UA aurait voulu envoyer une mission général a remis son tablier.
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