LA BANQUE DE FRANCE Exercices 2011-2017 Accentuer la transformation engagée - ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA BANQUE
DE FRANCE
Exercices 2011-2017
Accentuer la transformation engagée
Rapport public thématique
Synthèse
Décembre 2018g AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
2Sommaire
Introduction��������������������������������������������������������������������������������������5
1 Des résultats élevés, une ambition de transformation affirmée . . 7
2 Une politique de transformation du réseau qui devra
s’accentuer au-delà de 2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3 Des choix porteurs de risques en matière de recyclage
et de fabrication de la monnaie fiduciaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
4 Des effectifs qui se réduisent mais des personnels
qui continuent à bénéficier d’avantages coûteux
et des dépenses immobilières à placer sous plus forte
contrainte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
5 Une politique de mécénat à encadrer strictement. . . . . . . . 17
Conclusion ������������������������������������������������������������������������������������� 19
Recommandations����������������������������������������������������������������������� 21
3Introduction
La Banque de France, institution sui generis dont le capital appartient à l’État,
constitue avec la Banque Centrale Européenne (BCE) et les banques centrales
nationales (BCN) des pays de l’Union européenne le Système européen de
banques centrales (SEBC) et, avec la BCE et les BCN de la seule zone euro,
l’Eurosystème. Le Gouverneur de la Banque de France est membre du conseil
des gouverneurs de la BCE ; il participe à ce titre à la définition de la politique
monétaire de la zone euro.
Dans le cadre du monopole d’autorisation d’émission de billets de banque en
euros de la BCE, la Banque de France produit et met en circulation les billets
sur le territoire national. Elle assure l’entretien de la monnaie fiduciaire et est
garante de la bonne qualité de sa circulation. Elle détient les réserves de change
de l’État en or et en devises et veille au bon fonctionnement et à la sécurité des
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moyens de paiement.
Au-delà du cadre européen, la Banque de France exerce traditionnellement
des missions d’intérêt général pour le compte de l’État. À ce titre, celui-ci la
rémunère afin de couvrir les coûts qu’elle engage. La majeure partie du coût de
ces prestations provient en 2017 du traitement des dossiers de surendettement
(68 %) et de la tenue du compte du Trésor (28 %). Ces missions complémentaires
ne sont pas toutes exercées par les autres BCN de l’Eurosystème. Il en résulte
une situation spécifique à la Banque de France, notamment en termes d’effectifs
et de densité de son réseau.
La Cour a examiné les années 2011 à 2017. Ses investigations n’ont porté ni
sur la conduite de la politique monétaire, qui relève de la BCE, ni sur l’exercice
des missions au titre de la stabilité et de la supervision financières, mais elle
a analysé les évolutions que la Banque connaît dans le cadre de son cycle
stratégique 2011-2020, et plus particulièrement du plan « Ambitions 2020 » en
cours d’exécution.
51 Des résultats élevés, une ambition
de transformation affirmée
La Banque de France dégage forme d’impôt sur les sociétés et de
des résultats élevés, largement dividendes (3,9 Md€ en moyenne par an
entre 2008 et 2017 contre 0,7 Md€ entre
dûs à l’environnement monétaire 1999 et 2007), qui devraient toutefois se
et financier replier dans les années à venir dans un
environnement attendu de resserrement
La politique monétaire expansionniste
progressif de la politique monétaire.
de la BCE, se traduisent par des taux Cette période a également été mise à
faibles et par des achats massifs de profit pour consolider les réserves de la
titres ainsi que sa propre politique de Banque de façon à pouvoir faire face à
placement, ont permis à la Banque de futurs chocs financiers. La maîtrise
de France de dégager depuis une des dépenses doit être renforcée dans
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dizaine d’année des résultats élevés, les prochaines années pour permettre
se traduisant par des versements à la Banque de continuer à dégager de
importants au budget de l’État sous bons résultats.
Versements globaux de la Banque de France à l’État (en M€)
6 000
5 000
IS
Dividende
4 000
3 000
2 000
1 000
0
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2099
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
17
19
Source : Banque de France
Nota bene : la taxe de 3% sur les dividendes est agrégée avec l’IS
7Des résultats élevés, une ambition
de transformation affirmée
Le cycle stratégique 2011-2020 cours « Ambitions 2020 », adopté mi
et les plans stratégiques 2013-2015 2016, est globalement conforme à la
trajectoire retenue. Il est probable que
et 2017-2020 qui le déclinent la Banque ressemblera fin 2020 à ce
affirment une ambition de que les projections énoncent.
transformation de la Banque,
Toutefois les documents stratégiques
mais sans réexamen préalable
reposent sur deux données considérées
des missions exercées pour comme constantes : le maintien de
le compte de l’État toutes les missions de la Banque,
voire la création de nouvelles, et la
La Banque de France a engagé depuis présence d’au moins une implantation
2011, dans le cadre de deux plans territoriale dans chaque département.
stratégiques successifs, portant sur les Ainsi, si l’objectif clairement affiché par
périodes 2013-2015 puis 2017-2020, la Banque dans le cadre « d’Ambitions
une transformation importante de son 2020 » est de se rapprocher à cette
organisation, notamment de son réseau, échéance, à périmètre comparable,
de ses implantations immobilières, de ses principales homologues en
de ses systèmes d’information. Les termes d’effectifs, l’absence de revue
effectifs sont en diminution, plus des missions sur la période 2011-2020
rapide sur les toutes dernières années, aura toutefois pour conséquence de
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
dans une période où les départs en maintenir, au-delà de 2020, des effectifs
retraite sont de grande ampleur. À la proportionnellement supérieurs.
mi 2018, la mise en œuvre du plan en
82 Une politique de transformation
du réseau qui devra s’accentuer
au-delà de 2020
La diminution du nombre d’implantations de particuliers ou d’entreprises
a été relancée, à partir de 2011, après pourra être effectué dans un centre
avoir été suspendue pendant quelques de traitement partagé situé dans une
années. Un plan de transformation a autre implantation ; cette réforme
été engagé en 2013 dont les grands s’accompagne d’une transformation
principes ont été confirmés en 2016. des systèmes d’information de la
Banque conduisant notamment à la
Il est prévu de modifier les modalités dématérialisation des dossiers traités.
d’exercice des missions par le réseau en
mettant en place une organisation de Cette transformation va permettre à
« back office/front office » : toutes les la Banque de France de continuer à
implantations permanentes resteront exercer ses missions avec un nombre
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un point d’accueil du public mais d’implantations permanentes réduit
toutes ne rempliront pas la totalité des et une baisse des effectifs du réseau
missions. Le traitement des dossiers (- 28 % entre 2016 et 2020).
Évolution du nombre d’implantations territoriales1
entre 2003 et 2017 et projections 2020
Source : Cour des comptes sur la base de données Banque de France
1 Hors les nouveaux centres fiduciaires (NCF) et le centre fiduciaire de Chamalières qui ne sont pas
des implantations territoriales stricto sensu (cf. infra).
2 Le nombre de bureaux d’accueil et d’information (BAI) en 2020 est indicatif, le plan prévoyant la
fermeture de BAI n’assurant pas durablement l’accueil d’au moins 500 visiteurs par an.
9Une politique de transformation du réseau
qui devra s’accentuer au-delà de 2020
Son réseau restera toutefois en 2020 regard des besoins de ces publics et du
le plus dense de l’Eurosystème. Il recensement des institutions publiques
convient, d’ores et déjà, de procéder et parapubliques qui interviennent sur
en lien avec l’État à une revue des les mêmes thématiques. La Banque
missions et de préparer l’étape suivante devra conclure un nouveau contrat avec
de transformation. Les services l’État tirant les conséquences de cette
aux particuliers et les services aux analyse sur les missions à exercer et le
entreprises devront faire l’objet d’une maillage territorial pertinent pour ce
analyse approfondie et contradictoire au faire.
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103 Des choix porteurs de risques
en matière de recyclage et de
fabrication de la monnaie
fiduciaire
Des incertitudes pèsent sur l’évolution nombre de ses caisses, la Banque
de l’utilisation de la monnaie fiduciaire prévoit de confier, d’ici 2020, le tri
dans les années qui viennent. En et le recyclage de 50 % des billets à
effet, l’usage croissant de moyens d’autres acteurs de la filière (banques,
électroniques de paiement s’effectue transporteurs de fonds notamment).
en partie au détriment de l’utilisation Malgré la baisse prévisible du nombre
des pièces et des billets. de billets à traiter, elle a, cependant,
fait le choix de construire, à Lille
Même si les différentes études et à La Courneuve, deux nouveaux
commandées par la Banque de
centres fiduciaires (NCF) fortement
France et les autres banques centrales
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
automatisés afin de préserver une
nationales de l’Eurosystème conduisent
importante capacité de tri tout
à estimer que la demande de billets
en réduisant les effectifs qui s’y
restera importante à horizon de 20 ans,
consacrent.
notamment du fait de la fonction de
thésaurisation de la monnaie fiduciaire, L’incertitude liée à l’utilisation à
la Banque a dû prendre, dans ce contexte moyen terme de la monnaie fiduciaire,
incertain, des décisions structurantes en combinée à celle liée à la part de
matière de contrôle de la qualité de la ces billets recyclée par d’autres
monnaie en circulation et de fabrication acteurs que la Banque, notamment
des billets. les transporteurs de fonds qui
se montrent très offensifs sur ce
Le calibrage discutable marché, conduit à s’interroger sur la
des moyens consacrés pertinence des choix coûteux de la
au recyclage des billets construction de ces deux NCF (225 M€
peut conduire à une nette d’investissements immobiliers pour les
deux sites). En effet, la Banque prend
surcapacité
le risque de mettre en place une nette
En ce qui concerne le contrôle de la surcapacité de recyclage par rapport
qualité de la monnaie en circulation, à la réalité du besoin. En définitive, la
le passage de 66 caisses en 2011 à 34 capacité de tri de la Banque sera de
en 2020 modifie substantiellement les plus de 6 milliards de billets par an,
conditions dans lesquelles la Banque alors que le scénario central issu des
remplit sa mission de garante de la différentes études prospectives fait
qualité de la monnaie en circulation. état de 4,5 milliards de billets à trier
Parallèlement à la réduction du par la Banque à l’horizon 2020.
11Des choix porteurs de risques en matière
de recyclage et de fabrication de la monnaie
fiduciaire
En matière de fabrication pour l’avenir, de conforter cette
des billets, la Banque de France situation qui est encore fragile dans
a fait le pari de devenir le premier un secteur fortement concurrentiel.
pôle public dans l’Eurosystème Le pôle public de fabrication des
billets que la Banque souhaite
La Banque de France est propriétaire
positionner comme leader au sein de
d’une papeterie spécialisée dans la
l’Eurosystème est constitué, outre
fabrication de papier fiduciaire. Pour
de la papeterie, d’une imprimerie,
conforter l’activité de cette papeterie,
actuellement située à Chamalières.
il a été décidé de la filialiser dans
Ce site de fabrication, ancien, présente
une société dénommée EUROPAFI
de nombreux inconvénients liés à sa
(créée en octobre 2016), au capital
vétusté. Dans ces conditions, après
de laquelle participent quatre autres
avoir examiné plusieurs scénarios de
banques centrales de la zone euro, qui
façon très approfondie, la Banque a
s’engagent à se fournir auprès d’elle
décidé le transfert de l’imprimerie sur
pendant cinq ans pour une partie
substantielle de leurs besoins. le site de la papeterie à Vic le Comte
où elle dispose d’une emprise foncière
La filialisation, outre le fait qu’elle suffisante. Cette opération devrait
sécurise les volumes achetés jusqu’en débuter en 2019 pour se terminer
2021, présente aussi l’avantage en 2022, créer une synergie entre la
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de permettre le recrutement de papeterie et l’imprimerie et permettre
personnels de droit privé au fur et à des gains de productivité et des
mesure du départ à la retraite des économies.
personnels sous statut Banque de
France. Ce projet est cohérent en matière de
fabrication des billets mais il constitue
La création de cette filiale et la un « pari industriel » qui doit être
modernisation de l’outil industriel piloté de manière très fine, et il sera
de la papeterie doivent permettre important que la Banque réalise
de revenir à une situation financière effectivement le bilan qu’elle a prévu
durablement bénéficiaire, ce qui a été d’opérer en 2019 avant de lancer
le cas à l’issue des deux premières les opérations de construction de la
années de fonctionnement. Il convient, nouvelle imprimerie.
124 Des effectifs qui se réduisent mais
des personnels qui continuent
à bénéficier d’avantages coûteux
et des dépenses immobilières
à placer sous plus forte contrainte
Les effectifs diminuent départs en retraite et d’un moindre
de nouveau dans le contexte taux de remplacement. Le nombre
de nombreux départs en retraite d’ETP fin 2017, de l’ordre de 11 020,
est inférieur à celui inscrit dans la
La décroissance des effectifs, qui trajectoire qui doit mener à 9 720 ETP
étaient de 13 026 équivalents temps fin 2020. Toutefois, il sera nécessaire
plein (ETP) fin 2011, a repris pendant la d’ici là de piloter avec attention les
période sous revue. Elle est désormais nouveaux recrutements de façon à
significative du fait des nombreux respecter cet objectif.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Évolution des ETP par implantation de 2011 à 2017 (en fin d’année)
Source : Banque de France
La réduction des effectifs à ce jour a de France se donne pour objectif
permis d’enclencher celle de la masse explicite une trajectoire d’évolution
salariale. Il sera utile de limiter les de la masse salariale à moyen terme
mesures salariales d’ici fin 2020 dans cohérente avec celle des effectifs.
le contexte de la réforme des carrières Il serait en outre nécessaire de fixer
en cours qui se traduira, dans un des objectifs annuels plus rigoureux
premier temps, par une hausse des dans l’application de l’accord
rémunérations. Plus globalement, d’intéressement pour qu’il constitue
il serait souhaitable que la Banque un véritable outil managérial au
13Des effectifs qui se réduisent mais des personnels qui continuent
à bénéficier d’avantages coûteux et des dépenses immobilières
à placer sous plus forte contrainte
service de la transformation de la Mais les personnels continuent
Banque. La Banque de France se à bénéficier d’avantages coûteux
doit par ailleurs de veiller à mieux et la réduction des dépenses
respecter la parité femmes-hommes sociales doit se poursuivre
au sein de l’encadrement supérieur et
devrait se donner des objectifs pour la Les avantages spécifiques dont
catégorie des dirigeants. bénéficient encore les agents de la
Banque de France en termes de congés
La couverture des engagements au titre des jours de fractionnement
de retraite du régime spécial des devraient être normalisés. La
agents de la Banque, qui a été réduction des dépenses sociales à
progressivement aligné sur celui un niveau cible de 10 % de la masse
de la fonction publique de l’État, a salariale est un objectif ancien, qui
significativement progressé au cours n’a pas été atteint de façon durable
de ces dernières années grâce à la pendant la période contrôlée. Bien que
fraction de résultats à laquelle l’État les dépenses soient en décroissance
renonce chaque année, de sorte en valeur absolue sur la période
qu’elle serait complète à la fin de la 2011-2017, elles restent d’un niveau
décennie. élevé, et de 65,8 M€.
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Évolution des dépenses sociales
et de leur part rapportée à la masse salariale
Source : Banque de France
Les efforts de diminution de ces que la fréquentation est en baisse. Des
dépenses doivent être poursuivis, en objectifs chiffrés de réduction assortis
particulier en matière de restauration d’un calendrier des actions à conduire
et de centres de vacances, dont les doivent être formalisés.
coûts de gestion sont très élevés alors
14Des effectifs qui se réduisent mais des personnels qui continuent
à bénéficier d’avantages coûteux et des dépenses immobilières
à placer sous plus forte contrainte
Une évolution du parc immobilier France n’a pas souhaité remettre
dont les effets tardent toutefois en cause sa politique de réfaction
à être visibles de 30 % du montant des loyers au
bénéfice de ses agents, qui n’est pas
La Banque de France a engagé une placée sous conditions de ressources
multiplicité de projets qui visent et ne fait l’objet d’aucune fiscalisation,
à rationaliser le parc immobilier. et elle devra clarifier ses objectifs en
Néanmoins, durant ces chantiers la matière. Si la Banque conserve ce
dans le réseau et au siège, des coûts parc dans un but patrimonial, alors
transitoires se cumulent avec des elle doit mettre fin à cette pratique de
dérapages budgétaires de certains réfaction et louer au prix du marché.
projets. La fonction immobilière n’est En revanche, si elle utilise ce parc pour
pas encore assez structurée en outils
mener une politique sociale en faveur
de pilotage stratégique. Les gains
de ses agents, alors cette réfaction
attendus ne sont pas encore visibles
doit être placée sous condition de
et ne seront mesurables qu’au-delà de
ressources et les pertes en loyer qu’elle
la fin du plan « Ambitions 2020 ».
implique doivent être comptabilisées
La gestion du parc locatif a été avec les autres dépenses sociales, déjà
améliorée. Toutefois, la Banque de élevées.
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155 Une politique de mécénat
à encadrer strictement
La politique de mécénat de la Banque S’agissant du projet de musée Citéco,
de France s’est développée sans l’ambition de créer un lieu culturel et
cohérence globale jusqu’en 2015 et pédagogique d’envergure a précédé
l’attribution par l’État d’une mission
a connu des dérives. Les dispositifs
d’opérateur en matière d’éducation
fiscaux particulièrement attractifs
économique et financière du public.
en matière de mécénat culturel ont Ce projet s’inscrit par ailleurs dans
pu conduire la Banque à se subsister un secteur qui a vu différentes offres
aux mécènes privés ou à l’État. Cela se développer sur des thématiques
a été le cas, en particulier, lors de proches (musées de la Monnaie de
l’acquisition pour le compte du Louvre Paris et de la Bibliothèque Nationale
de France).
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
d’un tableau de Rembrandt pour un
montant de 80 M€ entraînant une La complexité du chantier, qui a été
réduction fiscale de 90 % de cette insuffisamment anticipée, en particulier
somme et une débudgétisation de dans sa dimension immobilière, ainsi que
72 M€. Cette politique de mécénat a les aléas qui s’y sont greffés, ont conduit
à une dérive importante des coûts et
reçu un cadre plus structuré dans la
du calendrier. Le budget prévisionnel
période récente, mais elle devrait être
d’exploitation de Citéco est déficitaire et
encore plus clairement recentrée sur pèsera sur le montant de l’impôt sur les
des actions en lien avec les missions sociétés et du dividende que la Banque
de la Banque. verse à l’État.
17Conclusion
Depuis le début de l’actuelle Dans ce contexte, la transformation
décennie, la Banque de France s’est de la Banque et la diminution de ses
engagée dans une transformation charges ne peuvent se limiter aux
importante des conditions d’exercice objectifs définis pour 2020. Elles
de ses missions. devront être poursuivies au-delà
de cette échéance. Il sera pour cela
Si la mise en œuvre du plan nécessaire de réexaminer les missions
stratégique en cours s’effectue économiques et sociales de la Banque,
dans le cadre d’une réflexion menée
conformément aux principales
avec l’État et les autres institutions
trajectoires qui ont été définies,
publiques concernées.
de nombreux points de vigilance
subsistent. Par ailleurs, le resser- Ainsi, si une étape importante
rement attendu de la politique aura été franchie à l’issue du plan
monétaire de la BCE pourrait avoir « Ambitions 2020 », la Banque de
pour conséquence la diminution France doit sans tarder se préparer à
du résultat financier de la Banque accentuer sa transformation au cours
à moyen terme. de la prochaine décennie.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
19Recommandations
6. se doter d’une cible explicite
1. respecter l’obligation légale
d’évolution de la masse salariale à
de compensation des coûts de la
moyen terme en cohérence avec celle
Banque en remplaçant la pratique
des effectifs (Banque de France) ;
irrégulière d’imputation sur une
recette de dividende par l’inscription 7. plafonner la bonification pour
de crédits budgétaires (Direction fractionnement des congés au
du budget et direction générale du maximum légal, soit deux jours
Trésor) ; supplémentaires au lieu de quatre
(Banque de France) ;
2. engager rapidement une réflexion
stratégique sur les missions de la 8. réduire le poids relatif des
Banque après 2020 qui devra se dépenses sociales, en définissant des
traduire dans le nouveau contrat objectifs et des échéances précises
avec l’État (Direction générale du et veiller en particulier à réduire
Trésor, Banque de France) ; les coûts dans les domaines de la
3. réviser la stratégie fiduciaire de restauration collective, des centres
la Banque en établissant un bilan de vacances et de la complémentaire
actualisé des besoins de recyclage à santé (Banque de France) ;
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moyen terme en concertation avec 9. instaurer un pilotage global de la
les acteurs de la filière (Banque de fonction immobilière incluant des
France) ; indicateurs de coûts (Banque de
4. effectuer un bilan précis des France) ;
besoins de production de billets
10. clarifier les objectifs du maintien
(euros et billets étrangers) en 2019
d’un parc de logements pour les
avant le lancement de la construction
agents de la Banque de France et
de la nouvelle imprimerie (Banque
en tirer les conséquences pour sa
de France) ;
gestion (Banque de France) ;
5. faire de l’accord d’intéressement
11. veiller à ce que les actions en
un outil managérial au service de
matière de mécénat restent en lien
la transformation de la Banque
direct avec les missions de la Banque
(Banque de France) ;
de France (Banque de France).
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