Projet de loi de finances rectificative pour 2022 - Jean-François Husson, rapporteur général - Sénat
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Projet de loi de finances rectificative pour 2022
Jean-François Husson, rapporteur général
Commission des finances
Jeudi 28 juillet 2022
Une reprise économique cassée dans son
élan par les tensions
d’approvisionnement et la crise
énergétique
2
Sous l’effet des chocs subis depuis la fin de l’année 2021, la prévision de croissance du PIB pour 2022
est revue à la baisse
Révision des prévisions de croissance Décomposition des chocs sur la
du PIB en volume pour 2022 prévision de croissance du PIB
(en volume – en pourcentage) (en point de PIB)
+ 2,2
01/21
03/21
05/21
07/21
09/21
11/21
01/22
03/22
05/22
07/22
09/22
Acquis de croissance
4,0 Dynamique trimestrielle + 1,8
Hausse des prix du gaz et de l’électricité - 0,8
3,5
Invasion de l’Ukraine
Hausse du prix du pétrole - 0,5
3,0 par la Russie Rupture des chaînes d’approvisionnement - 0,4
Incertitudes et tensions géopolitiques - 0,5
2,5
2,2 % Hausse des taux d’intérêt - 0,1
2,0
Impact d’Omicron - 0,1
Prévision de croissance du PIB en volume
pour 2022 du Consensus Forecasts Plan de résilience + 0,8
Acquis de croissance pour 2022 à la Prévision de croissance
+ 2,4
fin de l’année 2021 actualisée pour 2022
Source : commission des finances du Sénat d’après le Consensus Forecasts Source : commission des finances du Sénat d’après l’OFCE (juin 2022) 3La prévision de croissance du PIB pour 2022 apparait optimiste alors que certains indicateurs
semblent montrer un ralentissement de l’activité au deuxième trimestre
Comparaison des différentes prévisions
de croissance du PIB pour 2022 Évaluation du PIB mensuel
(en volume – en pourcentage) (base 100 en décembre 2019)
+ 2,5 %
+ 2,4 % 104
+ 2,3 % + 2,3 % + 2,3 %
102
100
98
96
94
10/21
11/21
12/21
01/22
02/22
03/22
04/22
05/22
06/22
07/22
Consensus INSEE Banque Commission Gouvernement
Forecast de France européenne
Estimation du PIB mensuel en volume
Source : commission des finances d’après les données du Consensus Forecasts,
Note : ces estimations n’engagent ni l’OCDE ni les concepteurs du Weekly
les documents budgétaires, la note de conjoncture de l’INSEE de juin 2022, la
Tracker publié par l’OCDE.
note de projections macroéconomiques de la Banque de France de juin 2022 et
Source : calculs et estimations de la commission des finances d’après les
la prévision économique d’été 2022 de la Commission européenne
données du Weekly Tracker de l’OCDE pour la France à la date du 21 juillet
2021 et des comptes nationaux trimestriels pour la France de l’OCDE) 4Une hausse rapide du niveau des prix
dont les effets sont atténués par un
recours massif à la dépense publique
5Les prix à la production ont augmenté très sensiblement mais cette hausse a été ralentie par une
contraction des profits des entreprises dans la plupart des secteurs
Décomposition des contributions à la hausse des prix à
Évolution des prix à la production des différentes la production entre les premiers trimestres 2021 et 2022
branches de l’économie (pour 100 euros d’augmentation des prix à la production
(base 100 au quatrième trimestre 2019) dans l’ensemble de l’économie)
(100)
125
Agriculture Construction
120 Industrie Services Rémunérations + 127
115
Impôts sur la production et les
+ 149
110 produits nets des subventions
105
100 Profits des entreprises - 176
95
2019 2020 2020 2020 2020 2021 2021 2021 2021 2022 Ensemble des branches
(T4) (T1) (T2) (T3) (T4) (T1) (T2) (T3) (T4) (T1) de l’économie
Source : commission des finances d’après les indices des prix à la production de Source : calculs de la commission des finances d’après les comptes nationaux
l’INSEE au mois de juillet 2022 de l’INSEE au premier trimestre 2022
6Le pouvoir d’achat des ménages a reculé en début d’année 2022 sous l’effet d’une hausse de
l’inflation portée par l’augmentation des coûts de l’énergie mais également de l’alimentation et des
services
Décomposition de l’évolution de l’indice des
prix à la consommation Évolution du pouvoir d’achat du revenu disponible des
(taux de croissance en glissement annuel ménages par unité de consommation
et en pourcentage – contribution en point de pourcentage) (base 100 au troisième trimestre 2019)
6,8 6,9
6,3 102
5,3 5,6 5,5
4,8 1,0 101
4,0
2,9 3,1 3,1 3,1 0,8
2,4 100
1,9
99
1,8
98
(ensemble)
Déc.-21
Nov.-21
Année 2022
Janv.-22
Juin-22
Oct.-21
…
sept-22*
…
déc-22*
…
Avril-22
Mai-22
Mars-22
Févr.-22
Sept.-21
97
Pouvoir d’achat du revenu des ménages
96 par unité de consommation
95
Alimentation Énergie Tabac
2019-T4
2020-T1
2020-T2
2020-T3
2020-T4
2021-T1
2021-T2
2021-T3
2021-T4
2022-T1
Produits manufacturés Services
Source : calculs de la commission des finances d’après les indices des prix à la Source : calculs de la commission des finances d’après les comptes nationaux
consommation de l’INSEE au mois de juillet 2022 et le note de conjoncture de de l’INSEE au premier trimestre 2022
l’INSEE du 24 juin 2022 7Un contexte inflationniste qui pèse sur les prévisions de consommation et d’investissement tout en
dégradant les conditions d’endettement des administrations publiques
Évolution de la prévision d’évolution de
l’investissement des entreprises et de la Évolution des taux des obligations assimilables du
consommation des ménages en 2022 Trésor (OAT) françaises à 10 ans
(taux d’évolution en pourcentage) (en pourcentage)
01/22
02/22
03/22
04/22
05/22
06/22
07/22
2,5
Taux nominal de l’OAT à 10 ans
5,0 2,0
Estimation du taux réel de
4,5 1,5 l’OAT à 10 ans
4,0 1,0
0,5
3,5
0,0
3,0
-0,5
2,5 -1,0
2,0 -1,5
1,5 -2,0
09/21
10/21
11/21
12/21
01/22
02/22
03/22
04/22
05/22
06/22
07/22
08/22
1,0
Prévision d’évolution de la consommation des ménages pour 2022
Source : calculs de la commission des finances d’après les taux journaliers
Prévision d’évolution de l’investissement des entreprises pour 2022 publiés par la Banque de France et l’évolution du point mort de l’inflation publiée
Source : commission des finances d’après les données du Consensus Forecasts par l’Agence France Trésor 8Quoiqu’efficaces, les mesures prises par les pouvoirs publics pour limiter les effets de l’inflation sont
particulièrement coûteuses
Comparaison des taux d’inflation anticipés par la « Combien ça coûte ? »
Commission européenne en 2021 et 2022 Coût des mesures pour atténuer les effets de l’inflation
(évolution en pourcentage de l’indice des prix sur le revenu des agents économiques
à la consommation harmonisé) (en milliards d’euros)
14
2021 2022
Inflation anticipée en 2022
Pologne
12
Compensation aux fournisseurs de gaz 0,4 Md€ 4,7 Md€
10 Blocage électricité : Baisse TICFE - 7,4 Md€
8 Union européenne Compensation aux fournisseurs
- 8,9 Md€
d'électricité
6 Indemnité inflation 3,8 Md€ -
Chèque énergie exceptionnel 0,5 Md€ -
4 Allemagne Remise carburants - 7,6 Md€
France Aide exceptionnelle de rentrée - 1,0 Md€
2 Revalorisation anticipée des retraites et
- 6,7 Md€
des prestations
0 Barème kilométrique - 0,4 Md€
1 2 3 4 5 6 7 8 Subventions aux énergo-intensifs - 3,0 Md€
Aides sectorielles - 1,1 Md€
Inflation anticipée en 2023 Total 4,7 Md€ 40,8 Md€
Source : commission des finances d’après les prévisions macroéconomiques Source : commission des finances d’après le Gouvernement
d’été de la Commission européenne 9Les dépenses publiques filent alors que
les conditions de financement des
administrations publiques se détériorent
fortement
10Les recettes devraient être un peu plus dynamiques que prévu en 2022 tandis que les dépenses
atteindront un niveau qui dépasse très largement les objectifs fixés en début de quinquennat
Évolution de la prévision de recettes publiques
brutes des crédits d’impôts en 2022 Évolution des dépenses primaires depuis 2017
(en milliards d’euros) (croissance en volume - base 100 en 2017)
Recettes anticipées en LFI pour 2022 1 331 108
+ 1,6 %
Hausse des prélèvements obligatoires 106
+ 31
à la fin de l’année 2021 (effet de base)
104
Mesures nouvelles en
-5
prélèvements obligatoires 102
Moindre croissance du PIB -7 100
Hausse de l’hypothèse d’élasticité 98
+ 29 2017 2018 2019 2020 2021 2022
des prélèvements obligatoires
Dépenses primaires exécutées hors mesures de soutien
Autres recettes publiques +8 et de relance face à la crise sanitaire
Recettes publiques anticipées Dépenses primaires prévues en loi de programmation
1 388 des finances publiques pour les années 2018-2022
au PLFR pour 2022
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents Source : calculs de la commission des finances d’après les documents
budgétaires budgétaires 11Le déficit public se maintiendrait à 5 % du PIB mais cette hypothèse reste entourée de nombreuses
incertitudes
Évolution du solde public
(en point de PIB)
0,1 0,5
-2,0
-3,7 -3,5 -3,8 -3,6
-5,0
-0,3 -0,2
-0,1 -3,6 -1,0 -1,3
-4,1 -4,9
-0,1
-4,3 -5,0
-2,0
Solde conjoncturel -0,1
Solde structurel -7,1
-2,8
Mesures temporaires
-9,7
2017 2018 2019 2020 2021 2022
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires
12La dette publique atteindrait 2 930 milliards d’euros dans un contexte marqué par la dégradation des
conditions de financement de la France
Évolution de la charge de la dette et du taux apparent
de la dette publique
(en point de PIB)
3,5 %
Taux apparent de la dette publique
3,0 % Charge de la dette rapportée au PIB
2,5 %
2,0 % 1,8 %
1,5 %
1,6 %
1,0 %
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Source : calculs de la commission des finances d’après les documents budgétaires 13Le budget de l’État :
la persistance d’un recours massif à la
dépense budgétaire
14Le surcroît de déficit résulte d’une augmentation considérable des dépenses, malgré une hausse
remarquable des prévisions de recettes
Évolution du déficit budgétaire de 2007 à 2022 Évolution de la prévision de déficit entre la LFI et le PLFR
(en milliards d’’euros) (en milliards d’euros)
dont :
- 34,7
- impôt sur les sociétés : + 18,8
Loi de - 153,8
- 56,3 - 12,7 - TVA : + 6,5
finances
- 67,7
- 74,9 - 70,5 initiale : - 1,6
- 69,1 -76,0 - 11,9
- 90,7 - 87,1 - 85,6 - 153,8 dont nationalisation
- 92,7
d’EDF : - 9,7 - 177,6
- 19,6
+ 31,2
- 138,0
- 148,8 PLFR : - 9,1
- 23,8 LFI 2022 Participa- Charge Autres Reports Recettes Solde PLFR
- 178,1 - 177,6 tions de la dépenses de crédits nettes budgets 2022
- 170,7 financières dette nettes budget annexes
de l’État budget général et
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
(PLFR)
2022
général comptes
spéciaux
Texte initial du projet de loi de finances rectificative Texte initial du projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires 15Toute volonté de maîtriser les dépenses a été abandonnée
Évolution de la norme de dépenses pilotables
(en milliards d’’euros)
+ 27,0
Évolution prévue par la
loi de programmation
des finances publiques
Évolution effective
+ 7,1
+ 6,0 + 6,4
+ 1,6 + 2,0 + 2,0
+ 1,0
2019 2020 2021 2022
(PLFR)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires 16La « bonne surprise » observée en exécution en 2020 et en 2021 risque de ne pas se reproduire en 2022
Prévision à mi-exercice et exécution du solde
budgétaire de 2020 à 2022
(en milliards d’’euros)
Les dépenses les plus importantes sont
quasi-certaines.
Prévision à mi-exercice
• Charge budgétaire de la dette : + 11,9
(PLFR de juillet) • Nationalisation d’EDF : + 9,7
- 75,8
Exécution • Suppression de la contribution à l’audiovisuel
- 124,9
- 133,7
Réalisation fin juin
public : + 3,1 *
• Aide aux entreprises énergo-intensives, mesure
de soutien aux ménages, hausse du point
- 178,1 - 170,7 - 177,6 d’indice, primes aux employeurs d’alternants, etc.
- 225,1 - 220,1
2020 2021 2022
Toutefois, certaines enveloppes aménagent des
réserves de budgétisation confortables (dotation
pour dépenses accidentelles et imprévisibles : + 2).
* S’agissant de l’audiovisuel public, l’affectation de TVA votée par
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
l’Assemblée nationale a le même effet sur le solde budgétaire que la création 17
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
d’une mission budgétaire initialement prévue par le Gouvernement.Le recours à des techniques budgétaires spéciales pour financer l’explosion des dépenses
Reports de crédits non consommés d’un Variation des disponibilités du Trésor de 2012 à 2022
exercice à l’exercice suivant
(en milliards d’euros)
(en milliards d’’euros)
+ 63,4
36,6
Des émissions de dette très supérieures
aux besoins constatés finalement ont
alimenté en 2020 la trésorerie de l’État
23,2
28,8
6,6
+ 9,2 + 11,1
+ 5,2 + 5,7 + 4,4
+ 2,0 + 1,4
6,2
3,2 - 4,6
- 7,9
3,5 4,6 LFI
1,9 1,4 2,4 2,5 1,8 2,0 1,9 7,2
3,2 Cette trésorerie est utilisée (avec les
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 recettes) pour financer les dépenses
prévues par la LFI et le PLFR 2022 PLFR
Reports de 2020 et 2021
- 51,4
Plan d’urgence face Écologie, développement et
à la crise sanitaire mobilité durables 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
(PLFR)
Plan de relance Autres
Texte initial du projet de loi de finances rectificative
18
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétairesLes recettes de l’État :
une réévaluation de plus de
30 milliards d’euros
19La plupart des recettes fiscales nettes sont réévaluées à la hausse, pour un total de 27,6 milliards
d’euros
Évolution des prévisions de recettes fiscales nettes
(en milliards d’’euros)
+ 6,5
+ 3,0 104,8
95,5 98,4
Total :
82,4 85,3
78,7 + 16,8 + 27,6 milliards d’euros
+ 1,5
56,8 56,9
46,3 48,6 50,2
40,0 - 0,1
18,3 18,2 18,1
Impôt net sur Impôt net sur TICPE TVA nette Autres recettes
le revenu les sociétés fiscales nettes
2021 (exécution) 2022 (prévision en LFI) 2022 (prévision actualisée PLFR)
Texte initial du projet de loi de finances rectificative, avant examen par l’Assemblée nationale 20
Source : commission des finances, à partir des documents budgétairesLes recettes d’impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée bénéficient de la conjoncture
économique
Évolution des recettes d’impôt net sur les Évolution des estimations de
sociétés entre 2012 et 2022 taxe sur la valeur ajoutée affectée à l’État
(en milliards d’’euros) (en milliards d’euros)
Conjoncture
économique Affectation à
l’audiovisuel
+ 6,4 public
60 56,8 - 3,6
Impôt net sur
104,8
47,2 les sociétés
50 46,3
101,2
35,7 36,3 Trajectoire prévue
40 98,4
33,5 en LFI 2022
40,8 40,0
36,3 36,4 95,5
30 35,3 33,5
30,0
27,4
20
10
0
2021 2022 2022 2022
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
(PLFR)
2022
(exécution) (LFI) (PLFR, (PLFR,
texte texte AN)
déposé)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents 21
budgétairesLes recettes non fiscales sont revues à la hausse de 3,6 milliards d’euros
Évolution des estimations de recettes non fiscales
dans le projet de loi de finances rectificative
(en milliards d’’euros)
Dividendes et recettes assimilées Autres recettes non fiscales
+ 1,2
Prolongation
des PGE
Notamment signature
d’une CJIP + 0,7
Caisse des + 0,7
+ 1,1 (groupe McDonald’s) + 0,6
dépôts et
consignations - 0,7
+ 0,8
+ 0,3
Entreprises Entreprises Banque Total Produits Amendes, Rémunération Autres
financières non de France de la vente sanctions, de la garantie
financières de biens et pénalités de l’État
services et frais
Source : commission des finances, à partir de l’état A et de l’exposé général des motifs 22
du projet de loi de finances rectificativeDe nombreuses dépenses nouvelles,
pour un montant proche de 50 milliards
d’euros
23Le projet de loi de finances rétablit dans l’ensemble les crédits annulés par le décret d’avance
Le décret d’avance et le projet de loi de Décret d’avance
Projet de loi de finances
finances rectificative rectificative
Ouverture de crédits :
5 programmes
Ouverture de crédits :
6 programmes
Crédits non modifiés :
1 programme
Crédits supplémentaires ouverts :
12 programmes
Budget général :
139 programmes Annulation de crédits : Rétablissement strict des crédits :
en loi de finances 87 programmes 65 programmes
initiale
Crédits non entièrement rétablis :
10 programmes
Ouverture de crédits :
10 programmes
Crédits non modifiés : Annulation de crédits :
46 programmes 1 programme
Crédits non modifiés :
35 programmes
Source : commission des finances, à partir des Création de 24
L’Assemblée nationale a supprimé ces six
documents budgétaires 6 nouveaux programmes
programmes et a créé trois nouveaux programmesLes ouvertures de crédits atteignent un niveau inédit et aucune mission du budget général ne fait
l’objet d’économies
Ouvertures nettes de crédits sur le budget général Ouvertures de crédits par le décret d’avance
en lois de finances rectificatives depuis 2006 et le projet de loi de finances rectificative
(en milliards d’’euros) (en milliards d’euros)
Économie + 16,6
47,6 Engagements financiers de l’État + 11,9
Écologie, développement et mobilité durables + 8,4
32,7 33,7 Crédits non répartis + 4,0
28,7
Remboursements et dégrèvements + 3,4
21,8
Travail et emploi + 2,6
14,4
11,4 9,8 10,5
Solidarité, insertion et égalité des chances + 1,5
7,3 9,6 7,5 7,0 4,4 4,7 10,2
1,5 4,4 4,5 5,6 Audiovisuel public + 1,5
3,6 2,3 2,9 3,4
0,8 0,0 0,0 1,0 Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales + 1,1
-0,2 -0,2 Immigration, asile et intégration + 0,3
-2,8 -2,5
-7,7 Cohésion des territoires + 0,2
-12,2
Régimes sociaux et de retraite + 0,03
2006
2005
2008 (1)
2008 (2)
2009 (1)
2009 (2)
2009 (3)
2010 (1)
2010 (2)
2010 (3)
2010 (4)
2011 (1)
2011 (2)
2011 (3)
2011 (4)
2012 (1)
2012 (2)
2012 (3)
2013
2014 (1)
2014 (2)
2015
2016
2017 (1)
2017 (2)
2018
2019
2020 (1)
2020 (2)
2020 (3)
2020 (4)
2021 (1)
2021 (2)
2022 (PLFR) Conseil et contrôle de l’État + 0,01
Relations avec les collectivités territoriales + 0,01 Annulation de crédits
reportés par le décret
Plan d’urgence face à la crise sanitaire - 3,5
d’avance
Texte initial du projet de loi de finances rectificative Texte initial du projet de loi de finances rectificative 25
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétairesLes ouvertures de crédits tendent à améliorer les rémunérations et répondent aux crises de 2022,
mais portent aussi sur des questions sans lien avec les nouveaux enjeux de l’année
Des dépenses renforçant les rémunérations La réponse aux crises apparues ou renforcées en 2022
• La revalorisation du point d’indice des • La prolongation de la « remise carburants », l’aide aux
fonctionnaires entreprises énergo-intensives
• Le financement de l’extension des accords du • Les participations financières de l’État (EDF)
Ségur • La revalorisation de certaines aides sociales
• La revalorisation anticipée des pensions de retraite • L’aide aux employeurs d’alternants
et d’invalidité • Une très forte hausse de la dotation pour dépenses
• La revalorisation du régime indemnitaire des accidentelles et imprévisibles
magistrats administratifs et financiers • Les aides au secteur agricole
La suppression de la contribution à l’audiovisuel public Des lignes budgétaires diverses
• La volonté gouvernementale de supprimer la • Une forte subvention à France compétences
contribution à l’audiovisuel a créé un besoin de • Des crédits pour les trains d’équilibre du territoire,
financement dès 2022 pour le renouveau du bassin minier, pour les
• Alors que le Gouvernement avait proposé la opérations « Quartier d’été »…
création d’une mission budgétaire, l’Assemblée • Mais aussi pour la conclusion d’un bail immobilier du
nationale a choisi plutôt d’affecter une part de TVA. ministère de l’intérieur ou la rénovation de bureaux
des ministères sociaux 26
Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificativeProjet de loi de finances rectificative pour 2022
Jean-François Husson, rapporteur général
Commission des finances
Jeudi 28 juillet 2022Vous pouvez aussi lire
