The Unidroit Convention on Cultural Property: State of Play and Prospects for the Future
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The Unidroit Convention on Cultural Property:
State of Play and Prospects for the Future
Marina Schneider *
INTRODUCTION
When troops marched into Kinshasa on Saturday, 27 May 1997, looting came hard on their
heels. Besides the presidential palace, the headquarters of the Zaire Institute of National
Museums was searched from top to bottom, much of the collection smashed and many items
removed in accordance with what appears to have been a carefully laid plan. The most valuable
pieces, well-known through exhibitions and art publications, simply disappeared into thin air.
For his part, the President of France was offered as a birthday present from his staff a statue of a
ram strangely resembling that belonging to a site in Mali, a country which enforces a total ban
on the export of objets d'art. Some embarrassment, to put it mildly, ensued in France, while
positive shock waves of emotion flooded Mali.
These are just two recent incidents which bring home to all involved the urgent need for
action to stay the escalation of art theft and the illegal export of works of art. While such works
are indeed at times returned to source - for example, the two Angkor treasures handed over to
their rightful owners in Paris on 17 March 1997, in a move very much in keeping with the
ethical and legal standards defended by UNESCO and its 1970 Convention - it is only too
evident that both the available human and financial resources and the national rules and
regulations in force fall woefully short of providing a satisfactory defence.
The Unidroit Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects, which was
adopted in Rome on 24 June 1995, is one instance of how States are attempting to put a stop to
this illegal trade. Yet experience shows that it is one thing to adopt an international Convention
and quite another to implement and enforce it. In legal terms, international efforts to protect
and safeguard the national cultural heritage from such plunder can really only be described as
co-operation "up to a point", with most of those involved belonging to the group of art
exporting countries.
The Unidroit Convention sets out to remedy this state of affairs, yet it continues to be the
object of passionate and at times violent debate often sparked off by false rumours and
misinformation. One problem is that not many of its detractors are really familiar either with the
text or its objectives. Certainly it would seem to be high time especially for art dealers to drop
the rhetoric and undertake an in-depth study of the text, whose provisions, it is true, can only be
properly understood if measured against the present state of the law in this area. This is a point
which has been amply stressed and extensively commented by Professor Pierre Lalive (cf.
ULR/RDU 1996-1, pp. 40-58).
* Research Officer, Unidroit. (Translation)
ULR 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 493 1997La Convention d'Unidroit sur les biens culturels:
etat de mise en oeuvre
Marina Schneider *
INTRODUCTION
Le samedi 27 mai 1997, des troupes sont entr~es dans Kinshasa et les pillages ont trs vite
commenc6. Outre le palais pr~sidentiel, le si~ge de Institut des mus6es nationaux du Za'fre a
6t6 visit6 de fond en comble, beaucoup d'objets ont W bris6s et un grand nombre ont 6t6
enlev6s apr~s avoir &6, semble-t-il, soigneusement choisis. Les plus belles pikes, maintes fois
expos6es et reproduites dans des publications, qui avaient W dissimul~es avec soin, se sont
volatilis6es. A l'occasion de I'anniversaire du President de la R6publique frangaise, ses
collaborateurs lui offrent une statue repr6sentant un b6lier qui semble provenir d'un site au Mali
dont les objets sont strictement interdits d'exportation. II y a pour le moins un certain malaise et
I'affaire provoque une forte 6motion au Mali.
Ces deux vsnements rcents t6moignent - s'il en 6tait besoin - de la poursuite du
d6veloppement des vols et des exportations illicites. Mme s'il est vrai que 'on assiste A quel-
ques cas de restitutions, comme par exemple les deux importantes pikes d'Angkor dont la
restitution est intervenue A Paris le 17 mars 1997 qui s'inscrivent dans l'esprit des normes 6thi-
ques et juridiques d6fendues par 'UNESCO - en particulier dans sa Convention de 1970 - il
est cependant manifeste que les moyens humains et financiers disponibles, tout comme les
remparts l6gislatifs ou r6glementaires au niveau national sont malheureusement insuffisants face
aux urgences reconnues.
La Convention d'Unidroit sur les biens culturels voles ou illicitement export6s, adopt6e A
Rome le 24 juin 1995, est I'une des r6ponses voulues par les Etats pour enrayer ce trafic. Mais
1'exp6rience prouve qu'il est une chose d'adopter une Convention internationale et une autre
de garantir son application. En effet, la situation juridique actuelle en mati~re de protection
internationale des patrimoines culturels nationaux face au trafic illicite peut itre qualifi6e de
cooperation restreinte pour autant que ce sont essentiellement les pays exportateurs qui y
participent.
La Convention d'Unidroit souhaite modifier cet 6tat de choses, mais elle a fait et continue
de faire l'objet de discussions intenses, voire de r6actions violentes souvent dues A beaucoup
d'informations fausses qui circulent. On note en effet une grande m6connaissance du texte de
la Convention et de ses objectifs et les op6rateurs du march6 de 'art en particulier devraient
abandonner la rh~torique pour une 6tude approfondie du texte dont on ne peut comprendre les
dispositions qu'A partir de la comparaison avec 1'6tat du droit en la mati~re, ce qu'a notamment
soulign6 et d6montr6 le Professeur Pierre Lalive (cf. ULR/RDU 1996-1, pp. 40-58).
• Charg~e de recherches, Unidroit.
RDU 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 494 1997UnidroitActivities - Cultural Property Convention: State of Play
This article will confine itself to an outline of what has been done so far to ensure the
effective implementation of the Convention to date, look at what has been achieved and
explore the outlook for the future.
I. EFFORTS TO DATE ...
Since the Convention was adopted, Unidroit has been at pains to respond to straightforward
requests for information and at times to allay what in all fairness must be called the legitimate
anxieties of some. At the outset, States were its main target, one of Unidroit's objectives being
"to prepare gradually for the adoption by the various States of uniform rules of private law"
(Article 1 of the Unidroit Statute). However, the introduction of more effective legislation, even
in cases where not too great an effort is required to strengthen existing enforcement mecha-
nisms, is by no means easy, and the fact is that the administration of cultural affairs does not
always feature very high on governments' list of priorities. That is why a campaign to persuade the
art world itself is so important, since governments will be loath to legislate without its support.
... at governmental level
The 1995 Unidroit Convention seeks to 6stablish an international co-operation mechanism
involving both the exporting and the importing countries (extended international co-operation)
on the premise that, once cultural property has been moved to their respective territories, any
system to secure the return of such property will stand or fall by these countries' willingness to
take action, principle or no principle. In adopting this approach, the Unidroit Convention does
not, of course, address the very real fundamental conflict of interests between parties, and
indeed does not claim to do so. Its approach, rather, is a pragmatic one, an affirmation that
however real the conflict, there is yet concrete ground for co-operation, including the legal
mechanisms to make it work. The Convention has no ambitions beyond this and indeed in its
Preamble acknowledges that it does not of itself offer a solution to all the problems raised by
the illegal art trade, but merely points the way to an international process of co-operation.
These initiatives have focused concurrently on the national, regional and international
level, in an attempt to wean States away from the hitherto purely national approach to the
problem and encourage them gradually to steer a more open course towards extended co-
operation.
In some cases, national civil servants have contacted the Unidroit Secretariat prior to
drafting the reports which serve as a basis for national consultations to decide whether or not to
ratify or accede to the Convention. The questions asked and the arguments put forward have
had both legal and political implications. Many international organisations prepare exhaustive
memoranda or reports on whatever convention is drawn up under their aegis, and the Unidroit
Secretariat will be no exception to this rule. It has plans for a fairly succinct guide to
interpreting the provisions of the Convention which can only benefit from the questions raised
in the wake of its adoption. The Acts and Proceedings of the diplomatic Conference at the
conclusion of which the Convention was adopted may be obtained from the Unidroit Secre-
tariat, in English or in French.
In a national context, consultations sometimes take place alongside inter-ministerial
meetings to investigate the case for or against the Unidroit Convention against the backdrop of
national law and the national cultural environment. This has been the case for example in
Switzerland, the Netherlands and France (all three signatory States), and the Unidroit Secretariat
has on occasion been invited to take part in these talks.
496 ULR 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 495 1997Activit~s d'Unidroit - Convention sur les biens culturels: 6tat de mise en oeuvre
Notre propos est ici un autre, celui de montrer dans un premier temps 'action men~e ou
envisag~e pour assurer 'application effective de la Convention et, dans un deuxi~me temps,
quels sont les r~sultats concrets d~jA obtenus et quels sont nos espoirs.
I. ACTION MENIE ...
Depuis 'adoption de la Convention, Unidroit s'est efforcs de rdpondre aux questions et parfois
aux inqui~tudes lgitimes de certains. Ce processus de clarification s'est d~velopp6 en premier
lieu aupr~s des Etats puisque l'un des objectifs d'Unidroit est "de preparer graduellement
'adoption par les divers Etats d'une I6gislation de droit priv6 uniforme" (article premier de son
Statut organique). Mais introduire une I6gislation plus efficace, m~me lorsque cela ne n6cessite pas
de renforcement important des m~canismes d'ex~cution, est souvent difficile et les programmes
16gislatifs de nombreux pays n'accordent pas une haute priorit6 A l'administration culturelle.
C'est pourquoi une action doit 6galement tre men~e aupr~s des professionnels sans le soutien
desquels les Gouvernements h~sitent A I6gifrer, ne voulant pas s'exposer A la critique.
... aupris des Etats
La Convention d'Unidroit de 1995 veut 6tablir un m~canisme de cooperation internationale
impliquant aussi bien les pays exportateurs qu'importateurs (cooperation internationale Llargie)
en reconnaissant que ces pays, de facto et ind~pendamment de tout principe, conditionnent,
lorsque les biens culturels ont LtL d~plac~s sur leurs territoires, 1'efficacit6 de tout syst~me de
restitution. Dans cette perspective, la Convention d'Unidroit n'slimine pas le conflit d'intrt
fondamental. Mais elle n'y aspire pas non plus. De fa~on plus pragmatique, elle a pour objectif
de dire clairement que, malgr6 ce conflit, il existe un domaine concret ob la cooperation est
possible et 6tablit des m~canismes juridiques pour que cela soit efficace. Mais elle ne souhaite
pas aller au-delA. Pour cela son Pr~ambule reconnalt que cette Convention n'apporte pas A elle
seule une solution aux problmes poses par le trafic illicite mais qu'elle amorce un processus
de cooperation internationale.
L'action men~e se situe A la fois sur le plan national, r6gional et international car il faut
essayer d'6largir la conception strictement nationale des Etats pour aller graduellement vers la
cooperation largie dont nous parlions.
Certains fonctionnaires nationaux ont fait directement appel au Secretariat d'Unidroit lors
de la redaction des rapports servant de base aux consultations internes prc~dant la decision
des Gouvernements de ratifier ou d'adhrer A la Convention. Les questions pos~es et les
arguments soutenus sont A la fois juridiques et politiques. Certaines organisations
internationales ont 'habitude de r~diger des notes ou rapports explicatifs plus ou moins
exhaustifs sur les conventions 6labor~es sous leur 6gide et le Secretariat d'Unidroit entend le
faire pour cette Convention, sous la forme d'un document relativement succinct qui aidera les
Etats A interpreter les dispositions de la Convention. Ce document sera certainement enrichi par
les questions soulev~es depuis 'adoption du texte. Les Actes de la Conference diplomatique A
I'issue de laquelle la Convention a 6tL adopt~e sont disponibles aupr~s du Secretariat
d'Unidroit en anglais en en fran:ais.
A 'occasion des procedures internes de consultation, des colloques sont parfois orga-
nis~s, en marge des reunions interminist~rielles, pour examiner le bien-fond6 des arguments
invoquss en faveur ou A I'encontre de la Convention d'Unidroit au regard du droit et de
I'environnement culturel national. Ce fut notamment le cas en Suisse, aux Pays-Bas et en France
(tous trois Etats signataires) et le Secretariat d'Unidroit est parfois invits A 6tre repr~sentL A ce
type d'initiative.
RDU 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 496 1997Unidroit Activities - Cultural. Property Convention: State of Play
Needless to say, the Unidroit Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects
is hardly the sole international legal instrument devised for the purpose of combating illicit
trade, and one of the tasks falling to the Unidroit Secretariat is to explain where the Convention
fits in and how it may be used to supplement other such instruments. A case in point is the
relationship between the Unidroit Convention and the Commonwealth Secretariat's Scheme for
the Protection of the Material Cultural Heritage adopted by the Meeting of Commonwealth
Justice Ministers in 1993, a relationship which the Unidroit Secretariat was invited to elucidate
at the meeting of Commonwealth justice Ministers in Kuala Lumpur in May 1996. By and large
however, this type of work is shared by Unidroit and UNESCO which, in the person of Ms
Lyndel Prott, Head of the International Standards Section of the Cultural Heritage Division, has
been a staunch supporter of the Unidroit initiative from the very outset. Ms Prott has proved a
prolific writer on the subject of the Unidroit Convention, and one of her articles is devoted
specifically to the question of how the Unidroit Convention and UNESCO's own 1970
Convention can complement each other in the future (cf. ULR/RDU 1996-1, pp. 59-71).
Moreover, UNESCO and the International Council of Museums (ICOM) both organise
(sometimes conjointly) regional workshops intended to improve the way in which the 1970
UNESCO Convention is implemented. These workshops are attended by national civil servants
and specialists in the field of cultural heritage. Unidroit has been participating in these
workshops for some years now in order to present the 1995 Convention, and in the process has
strengthened its links with certain countries in Latin America (Ecuador, 1996), Central Africa
(Zaire, 1996) and the Caribbean (Grenada, 1997). Another such workshop is planned in
Lebanon towards the end of 1997 for the benefit of the Arab countries. These events tend to
highlight the need for these countries to draft appropriate national legislation as a first step
towards accession to the existing international Conventions.
Thinking along similar lines, in 1996 the European Cultural Heritage Ministers asked the
Council of Europe to initiate a political dialogue between States on the subject of illicit trade in
cultural property. The participating delegations made a political commitment to formulate a
common strategy against illicit trafficking in cultural property, to work out an effective
consultation procedure between States and all those involved in the fight against illicit trade and
to prepare the ground for the signature, ratification and implementation of the existing legal
instruments, primarily the Council of Europe Conventions, the 1970 UNESCO Convention and
the 1995 Unidroit Convention. The significance of this initiative cannot be overstated, and the
Unidroit Secretariat intends to thrown its full weight behind it since, on the one hand, it will
involve all 51 States of what is now known as Greater Europe and because, on the other hand,
while Unidroit's technical expertise in drawing up such instruments is unchallenged, what is
sometimes lacking is the political support needed to see that they are implemented. Once the
preparatory talks are over, Government representatives will meet to take stock and Culture
Ministers will subsequently adopt such political texts as are deemed necessary. The Council of
Europe's Cultural Heritage Division has moreover invited Unidroit to collaborate on a pro-
gramme of technical assistance to help' Governments draft the relevant domestic legislation,
particularly in Eastern Europe, and promote the ratification of cultural conventions.
... and involving the specialists
The Unidroit Secretariat is treading new ground rather gingerly here, since unlike the inter-
governmental bodies with which it is used to deal, practitioners in the art world have both a
political and a commercial case to put and the language they speak is less familiar to the
Secretariat. Yet their support, indeed their unreserved commitment, will be vital in persuading
ULR 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 497 1997Activit~s d'Unidroit - Convention sur les biens culturels: 6tat de mise en oeuvre
La Convention d'Unidroit sur les biens culturels volds ou illicitement export~s n'est
6videmment pas le seul instrument juridique international pour combattre le trafic illicite et
l'une de tgches du Secretariat est d'expliquer ob se situe notre Convention par rapport aux
autres et de mettre en lumi~re leur complmentarit6. Le Secretariat a ainsi pu expliquer les
relations qui existent entre la Convention d'Unidroit et le Scheme for the Protection of the
Material Cultural Heritage du Commonwealth Secretariat, adopt6 en 1993, lors de la R~union
des Ministres de la Justice du Commonwealth qui s'est tenue A Kuala Lumpur en mai 1996.
Mais ce travail se fait en particulier avec l'UNESCO qui, en la personne de Madame Lyndel
Prott, chef de la Section des normes internationales A [a Division du patrimoine culturel, nous
apporte un soutien sans reserve depuis le debut des travaux dans ce domaine. Madame Prott a
ainsi 6crit de nombreux articles sur la Convention d'Unidroit, dont un plus sp~cifique sur la
complmentarit6 de la Convention d'Unidroit et de la Convention de l'UNESCO de 1970 (cf.
ULR/RDU 1996-1, pp. 59-71).
Par ailleurs, l'UNESCO et le Conseil international des mus~es (ICOM) organisent, parfois
conjointement, des ateliers r~gionaux en vue d'am~liorer 'application de la Convention de
l'UNESCO de 1970, auxquels participent des fonctionnaires nationaux et des professionnels du
patrimoine. Depuis quelques ann~es, Unidroit est invit6 A participer A ces ateliers pour
prdsenter la Convention de 1995 et nous avons ainsi pu intensifier nos rapports avec certains
pays d'Am~rique latine (Equateur, 1996), d'Afrique centrale (Za're, 1996) et des Cara'bes
(Grenade, 1997), tandis qu'un atelier est pr~vu pour les pays arabes au Liban vers la fin de
I'ann~e 1997. Ces manifestations mettent en valeur la ncessit6 pour ces pays de se doter d'une
16gislation nationale adequate qui faciliterait par la suite I'adh~sion aux conventions
internationales existantes.
Dans le m~me ordre d'id~es, les ministres europ~ens responsables du patrimoine culturel
ont demand6 en 1996 au Conseil de I'Europe d'instaurer un dialogue politique entre les Etats
sur le thime du trafic illicite des biens culturels. Les d~lgations pr~sentes ont mis en evidence
leur volont6 politique d'articuler une action commune contre le trafic illicite des biens
culturels, de parvenir A une concertation effective entre Etats et tous ceux concern~s par cette
lutte, et d'encourager la signature, ratification et application des instruments juridiques existants
et tout sp~cifiquement bien entendu les Conventions du Conseil de I'Europe, celle de
l'UNESCO de 1970 et celle d'Unidroit de 1995. II s'agit IAd'une initiative extrimement
importante A laquelle Unidroit entend fournir toute sa cooperation car, d'une part, elle
concerne les 51 Etats de ce que 'on appelle "ia grande Europe" et, d'autre part, si notre
spcificits technique facilite I'61aboration de nos instruments, le soutien politique, qui nous fait
parfois d~faut, est indispensable au moment de la mise en oeuvre des Conventions. A 'issue
des consultations prvues, les repr~sentants des Gouvernements devraient se r~unir pour faire le
point et les ministres de la culture devraient adopter les textes politiques estim~s ncessaires.
Par ailleurs, la Division du Patrimoine culturel du Conseil de I'Europe a 6galement propos6 A
Unidroit de collaborer Aun programme d'assistance technique pour la redaction des 16gislations
internes notamment des pays de 'Est, ou pour la ratification des conventions culturelles.
... aupris des professionnels
La difficult6 est ici majeure pour le Secretariat d'Unidroit car il ne s'agit pas de ses interlocu-
teurs habituels, A savoir les instances gouvernementales, mais de praticiens dont les arguments
sont A la fois politiques et commerciaux et dont le langage est assez different de celui auquel
nous sommes habitues. Toutefois, sans leur appui ou m me sans leur action sans reserve, il est
souvent difficile pour les Gouvernements de dcider de lgif~rer dans le domaine en question.
RDU 1997-3 499 "
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 498 1997Unidroit Activities - Cultural Property Convention: State of Play
Governments to legislate at all, and it is a fact that the Convention's more hostile detractors
have tended to be certain categories of market operators, such as dealers and collectors, often
misinformed both as to the content and goals of the Convention.
Operators often complain that they were not consulted, or at least not sufficiently heeded,
by the authorities involved in drafting the Convention, and they seem reluctant to accept the
fact that they are not now being asked for advice on how to amend the text but rather to accept
or reject it outright, since no reservations or optional clauses are permitted. Unidroit is given an
opportunity to meet these professionals and to set their minds at rest in the framework of
meetings organised by other international fora such as UNESCO, INTERPOL, the Council of
Europe, ICOM and so on.
Since much of the hostility is expressed in highly emotional terms, it is essential that the
case for the Convention be argued by both sides on strictly rational grounds if trade in cultural
property is to rid itself of its present unsavoury elements.. All parties, Governments and private
operators alike, must learn to curb such excesses of language and conduct, the only result of
which is to arouse resentment and to buttress old prejudice. Governments, for example, should
acknowledge that not all art dealers and art collectors are crooks and rascals. Dealers and
collectors for their part should give a wide berth to objects which have manifestly been
unlawfully traded although their precise origin is unclear. It would certainly help if each party
could gain some insight into the pressures with which the other party has to contend.1
The Council of Europe is currently organising an international conference on illicit trade
in cultural objects whose prime aim is to bring together all market operators. Sectoral meetings
are being called in the run-up to the conference to identify the more sensitive issues at stake in
each category of the trade and to bring home the importance of the Unidroit Convention among
the legal instruments available. The categories targeted by these meetings include auctioneers,
museums, the Church, dealers, customs officers and the police. It is perhaps worth noting at this
juncture that INTERPOL has been extremely supportive of the Unidroit Convention and has
been instrumental in publicising it among police forces worldwide.
The regional workshops organised by UNESCO and ICOM also offer a choice forum for
meeting museum directors from all over the world and to expound to them the provisions of the
Convention, stressing in particular the fact that if the Convention seeks to promote greater
diligence on the part of buyers, this is no more than is already required of them by their
respective codes of practice. ICOM has always been at pains to point out that its work has
consistently been geared to promoting a transparent code of practice, museum directors being
called upon to form the front line in the fight against illicit trade, by scrupulously observing
certain rules in judging the objects proposed to them. ICOM approved such a Code of
Professional Ethics in the museum world in 1986, which sets forth in no uncertain terms the
rules that museums must respect with regard to acquisitions and restitutions. This code has been
translated into twenty-one languages and has been widely distributed. Much emphasis is also
given in these workshops to the importance of databases on stolen objects and of inventories,
and indeed to the problems encountered on archaeological sites, all of which are issues
addressed by the Unidroit Convention.
1 Cf. P. O'KrEFE, 'Feasibility of an international code of ethics for dealers in cultural property for
the purpose of more effective control of illicit traffic in cultural property, Report written on behalf of
UNESCO, CLT-94AWS/1 1, p. 1.
ULR 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 499 1997Activitds d'Unidroit - Convention sur les biens culturels: 6tat de mise en oeuvre
Les r~actions les plus virulentes sont par ailleurs celles de certaines cat(gories d'op(rateurs du
marchL de 'art comme les marchands ou les collectionneurs parmi lesquels beaucoup de
fausses informations circulent A propos du contenu et des objectifs de la Convention d'Unidroit.
Les op6rateurs se plaignent souvent de n'avoir pas &6 consult(s, ou pas assez 6cout~s, par
les autorit~s comp~tentes lors de I'laboration de la Convention et il faut aujourd'hui leur faire
comprendre qu'il ne s'agit plus de donner des avis sur le texte pour en inflchir la r(daction
mais de 'accepter ou de la rejeter en bloc puisqu'aucune reserve ou option n'est admise. C'est
A travers d'autres organisations comme I'UNESCO, INTERPOL, le Conseil de I'Europe, l'ICOM
ou d'autres que nous sont donn6es les occasions de rencontrer diverses categories de profes-
sionnels du march6 de 'art pour essayer de r~pondre A leurs preoccupations.
Les avis d~pendant souvent de considerations affectives, il est essentiel que les jugements
de part et d'autre soient rationnels si 'on veut que le commerce des biens culturels se debar-
rasse de ses 6lments douteux. Les parties concern~es par le commerce, gouvernements et
particuliers, doivent s'abstenir des exc!s de langage et des actes qui ont pour effet d'exacerber
les passions et de conforter les vieux pr~jug~s. Par exemple' les gouvernements devraient
reconnaitre que tous les n6gociants et collectionneurs ne sont pas des filous et des bandits. Les
n~gociants et collectionneurs pour leur part doivent 6viter les objets qui ont manifestement fait
l'objet de transactions ill~gales meme si leur origine n'est pas claire. Chacune des parties doit
prendre conscience des contraintes qui p~sent sur 'autre 1.
Ainsi, le Conseil de I'Europe travaille activement depuis le debut de I'ann~e 'organi-
sation d'une conference internationale sur le th~me du trafic illicite des biens culturels dont le
but est de rassembler tous les acteurs du march6. Pour preparer cette conference, des r~unions
sectorielles sont organis~es afin de d~terminer les points sensibles lies au trafic pour chaque
cat~gorie et de leur faire comprendre I'importance de la Convention d'Unidroit parmi les instru-
ments juridiques existants. C'est ainsi que se r~uniront des repr~sentants des salles de vente, des
mus~es, des 6glises mais aussi des n~gociants, des douaniers et des policiers. II convient ici de
souligner le soutien qu'INTERPOL apporte A la Convention en la faisant davantage connaitre
aux policiers du monde entier.
Les ateliers r~gionaux organis~s par I'UNESCO et 'ICOM sont aussi un excellent moyen
de rencontrer notamment les responsables des mus~es du monde entier et de leur expliquer les
dispositions de la Convention en leur montrant que la plus grande diligence que demande la
Convention de la part des acqu~reurs existe d~jA pour eux A travers les codes de d~ontologie
professionnels. ['ICOM a toujours soulign6 que la raison d'tre de son action 6tait de
promouvoir une d~ontologie professionnelle claire car les professionnels des mus~es doivent
8tre les premiers acteurs de la lutte contre le trafic en respectant des r~gles scrupuleuses A
I'6gard des objets qui leur sont proposes. L'ICOM a pour cela approuv6 en 1986 un code de
d~ontologie professionnelle pour les mus~es et la profession mus~ale qui 6nonce avec force les
r~gles que doivent respecter les mus~es en matire d'acquisitions ou de restitutions. Ce code est
traduit en vingt-et-une langues et est largement diffus6. L'accent est 6galement mis lors de ces
ateliers sur l'importance des bases de donn~es d'objets voles ou des inventaires, ou encore sur
le probl~me des fouilles arch~ologiques qui sont toutes des questions auxquelles la Convention
d'Unidroit fait r~f~rence.
1 Cf. P. O'KEEFE, *Faisabilit6 d'un code international de d~ontologie pour les n~gociants de biens
culturels afin de lutter plus efficacement contre le trafic illicite de biens culturels', Rapport 6tabli pour
I'UNESCO, CLT-94/WS/1 1, p. 1 .
RDU 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 500 1997Unidroit Activities - Cultural Property Convention: State of Play
II. WHAT HAS BEEN ACHIEVED?
What, then, has been achieved so far and how, if at all, has the outlook changed in the wake of
the various initiatives deployed by the Unidroit Secretariat, either on its own or in conjunction
with other bodies and organisations? There is, of course, still a long way to go, but is it too soon
to speak of a success or to determine whether there is at least some room for optimism?
State of implementation
The Convention was adopted and opened to signature in Rome on 24 June 1995. Ten States
signed oh that occasion: Burkina Faso, Cambodia, C6te d'lvoire, Croatia, France, Guinea,
Hungary, Italy, Lithuania and Zambia. By 30 June 1996, the date until which the Convention
remained open to signature, Bolivia, Finland, Georgia, the Netherlands, Pakistan, Paraguay,
Peru, Portugal, Romania, the Russian Federation, Senegal and Switzerland had likewise become
Signatory States, bringing the total to twenty-two. The signature of an international treaty
implies that States agree with the text of the treaty and signals their intention to accede to it
upon ratification.
Two States have already done so. Lithuania and Paraguay ratified the Convention on 4
April and 27 May 1997 respectively. Peru has completed the ratification procedure and is pre-
paring shortly to deposit the instrument with the depositary, the Italian Government. However,
non-signatory States are by no means excluded. They have the option of becoming parties to the
agreement by acceding to it, as China did on 7 May 1997.
The talks which must be held at the national level between the ministries involved and
representatives of the art market before Governments can take a stand on ratification or
accession are at various stages of progress. Some countries, such as Austria, Germany, Greece
and Japan, are understood to have decided not to ratify for the time being. Austria, Germany
and Japan are having trouble mainly with Chapter III on illegal exports and the definition of the
concept of cultural property, whereas Greece deems the Convention not to go far enough in
protecting the States of origin of cultural objects, primarily because no provision has been made
for retro-active application. It is interesting in this connection to note that Greece was the only
country to vote against the adoption, in 1993, of the EC Directive on the Return of Cultural
Objects Unlawfully Removed from the Territory of a Member State, and that Germany
abstained; neither country has to date incorporated this directive into its national legislation.
The United Kingdom for its part has so far failed to come to terms with Chapter II on stolen
property and besides has to contend with fierce opposition from the art market. However, the
outcome of the latest general election and the U.K.'s brand-new decision to return to the
UNESCO fold may have a positive spin-off for the Unidroit Convention as well.
Other countries have taken a more impartial stand and consultations are proceeding apace
with no fixed timetable and still less indication as to the likely outcome. France, for example,
which has only just ratified the 1970 UNESCO Convention - a move not unconnected with the
advent of the Unidroit Convention - continues its scrutiny of the latter. Switzerland, the
Netherlands and Finland have set up special working groups to study the Convention and are
slated to take a decision within the next few months. The Holy See is currently revamping its
1828 legislation on cultural matters and is not due to examine the case for acceding to the
Unidroit Convention until that task is completed. The United States are waiting for the European
States to take a decision first, having become the wiser since they ratified the 1970 UNESCO
Convention only to find the leading European importing States declining to follow suit, much to
the detriment of that Convention's impact. To some extent, the United States can afford to wait
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HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 501 1997Activit~s d'Unidroit - Convention sur les biens culturels: 6tat de mise en oeuvre
II. .. POUR QUELS RISULTATS?
II faut toutefois se poser la question de savoir quels sont les r~sultats concrets ou les perspec-
tives'de cette action men~e par le Secretariat d'Unidroit directement ou conjointement avec
d'autres organismes. Le chemin A parcourir est certainement encore long mais peut-on parler de
r~ussite'ou 6tre tout au moins optimiste?
Etat de mise en oeuvre de la Convention
La Convention a 6tL adoptLe et ouverte A la signature A Rome le 24 juin 1995 et, A cette date,
dix Etats l'ont sign~e A savoir le Burkina Faso, le Cambodge, la C6te d'lvoire, la Croatie, la
France, la Guin~e, la Hongrie, l'Italie, la Lituanie et la Zambie. Au 30 juin 1996, date jusqu'A
laquelle la Convention restait ouverte A la signature, la Bolivie, la F~d~ration de Russie, la
Finlande, la G~orgie, le Pakistan, le Paraguay, les Pays-Bas, le P~rou, le Portugal, la Roumanie,
le SLn~gal et la Suisse sont devenus Etats signataires pour un total de vingt-deux Etats. La
signature d'un trait6 international a pour but de marquer l'accord des Etats sur le texte du trait6
et leur intention de devenir partie A celui-ci apr~s ratification.
Deux Etats ont d~jA transform6 cette intention en r~alit6. En effet, la Lituanie et le
Paraguay ont ratifi6 la Convention, la premiere le 4 avril et le second le 27 mai derniers. Le
P~rou a achev6 la procedure de ratification et le d~p6t de 'instrument aupr~s du d~positaire, le
Gouvernement italien, est imminent. Les Etats qui n'ont pas sign6 la Convention ne sont pas
pour autant exclus. Ils ont la possibilitL de devenir partie l'accord dont ils n'6taient pas
signataires en y adh~rant, c'est ce qu'a fait la Chine le 7 mai 1997.
Les consultations aupr~s des divers minist~res concern~s et des professionnels du marchc
de 'art afin que le Gouvernement puisse prendre position quant A la ratification ou l'adh~sion
en sont A des stades tr~s diffdrents. Certains pays auraient dcid6 de ne pas proc~der A la
ratification pour le moment au moins comme par exemple l'Allemagne, l'Autriche, le Japon ou
la Grace. Les difficult~s que rencontrent les trois premiers concernent principalement le
Chapitre III relatif A 'exportation illicite et la definition des biens culturels alors que la Grace
estime que la Convention ne va pas assez loin dans la protection qu'elle offre aux Etats
d'origine des biens culturels, notamment en raison de sa non-r~troactivit6. II est int6ressant de
noter que la Grace est le seul pays A avoir vot6 contre l'adoption en 1993 de la Directive CEE
relative A la restitution de biens culturels ayant quitt6 illicitement le territoire d'un Etat membre
et I'Allemagne s'Ltait alors abstenue; ils doivent tous deux encore transposer cette Directive
dans leur ordre interne. Le Royaume-Uni s'6tait dclar6 contraire A la Convention car il ne peut
accepter le Chapitre II sur les biens voles et doit faire face A la forte opposition du march6, mais
les r~sultats des derni~res lections et la dcision tres rcente du Royaume-Uni de reprendre sa
place I'UNESCO pourraient r~ouvrir la discussion sur la Convention d'Unidroit.
D'autres pays sont plus neutres et les consultations vont de l'avant sans pr~juger de la
decision finale et sans calendrier aucun. C'est le cas de la France qui vient de ratifier la
Convention de 'UNESCO de 1970 - dcision A laquelle la Convention d'Unidroit n'est pas
6trang~re - et qui poursuit son analyse. La Suisse, les Pays-Bas et la Finlande ont constitu6 des
groupes de travail sp~cifiques sur la Convention et devraient se prononcer d'ici A quelques mois.
Le Saint Siege 6labore actuellement une nouvelle legislation en la matire qui remplacerait
celle de 1828 et examinera ensuite l'opportunit6 d'adh~rer A la Convention d'Unidroit. Les
Etats-Unis ont indiqu6 qu'ils attendaient de voir 'attitude des Etats europ~ens avant de prendre
une d~cision, car ils avaient ratifi la Convention de 'UNESCO de 1970 sans que les grands
Etats importateurs en Europe suivent leur exemple, ce qui a fortement amoindri l'efficacit6 de la
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HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 502 1997Unidroit Activities - Cultural Property Convention: State of Play
since their own legislation on the protection of cultural property is quite sophisticated already
and relies in part on highly effective bilateral arrangements.
Italy, whose Government is the depositary of the Unidroit Convention, is well along the
path to ratification, the relevant Bill being ready and waiting only for a slot in the overloaded
parliamentary timetable (besides which Italy still has to adopt the Act incorporating the
European directive). Hungary is putting the final touches to its domestic legislation and the
Hungarian Parliament is expected to vote ratification of the Convention by the end of the year.
The Russian Federation for its part is still adapting some of its national laws before ratifying in
the next few months. The Convention is also due shortly to be presented to the Argentinean and
Brazilian Parliaments, which are expected to come out in favour.
The Parliamentary Assembly of the Council of Europe has instructed one of its members to
prepare a report on the Unidroit Convention as a guide to adopting recommendations to the
member States of the Council of Europe. A most promising draft report has in the meantime
been produced, urging member States to accelerate the ratification/accession procedure and
asking those States which decline to do so to explain why. The Central American Parliament, of
which Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras and Panama are members, is now
investigating the possibility of acceding to the Convention as a body. A favourable report has
already come out in this connection and the next parliamentary session is scheduled for
October 1997 in Guatemala City.
Under Article 12(1), the Convention will enter into force on the first day of the sixth
month following the date of deposit of the fifth instrument of ratification, acceptance, approval
or accession. Accordingly, the Convention is currently only one Contracting State short of entry
into force, and if the scenario outlined above is anything to go by, it is not too far-fetched to
look forward to the Convention's coming into force in the relatively near future.
This scenario, of course, is based on preliminary indications, but overall these seem fairly
positive, not least since the art market itself is also sending out encouraging signals.
The professional view
Despite the efforts deployed by the Unidroit Secretariat and by its partners in this venture, the
fierce debate raging - often unfairly - in the art world and the strong feelings it has aroused
have found their way into the printed press. The pressure of adverse opinion is still very strong
and the right to reply to some of the more negative articles has at times been denied. For
example, some collectors in Switzerland blame the Unidroit Convention for the 'flight" of an
important collection of art to the United States of America where it is reputed to be 'safer". The
European Fine Arts Foundation (TEFAF) say they will stop exhibiting in Basle and Maastricht if
Switzerland and the Netherlands decide to ratify the Convention. On the bright side, however,
efforts to defuse the row, more often than not triggered by a series of misunderstandings, seem
to be paying off.
Those dealers hitherto most hostile to the Convention now appear more inclined to
discuss things in an effort to understand what is going on, and those in favour of, or at least the
most impartial to, the Convention are gradually beginning to speak out. France's auctioneers
have admitted that their reservations are largely dictated by politico-commercial considerations
and media image: they fear that if France were to ratify before its European partners do, the
position of the French art market, already handicapped by high taxes and the right of stoppage,
would be further weakened by its competitors' attempts to exaggerate the possibly adverse
effect of the Convention on the French market.
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HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 503 1997Activit6s d'Unidroit - Convention sur les biens culturels: 6tat de mise en oeuvre
Convention. II convient de souligner que la I6gislation am~ricaine en mati~re de protection de
biens culturels est tris avanc~e et se fonde en partie sur des accords bilat~raux efficaces.
L'ltalie, dont le Gouvernement est d~positaire de la Convention est tr!s avanc~e dans ses
consultations puisque le projet de loi en vue de laratification est pr~t mais le calendrier parle-
mentaire est tr~s charg6 et I'ltalie doit encore adopter laloi de transposition de laDirective
europ~enne. La Hongrie ach~ve actuellement I' laboration de sa I6gislation interne et le
Parlement devrait voter laratification vers lafin de I'ann~e. La F~dration de Russie proc~de A
l'adaptation de certaines lois nationales avant de ratifier dans les mois prochains. La Convention
sera 6galement pr~sent~e tr~s prochainement aux Parlements argentin et br~silien qui devraient
se prononcer favorablement.
Par ailleurs, I'Assembl~e parlementaire du Conseil de l'Europe a charge un parlementaire
de r~diger un rapport sur laConvention d'Unidroit pour pouvoir adopter des recommandations
quant A I'attitude que devraient avoir les pays du Conseil de I'Europe Ace propos. Le projet de
rapport a 6t6 pr~sent et les conclusions sont tr!s encourageantes car ilest suggsr6 aux Etats
d'acc6l~rer laprocedure de ratification ou d'adh~sion et demand6 Aceux qui ne souhaitent pas
le faire de motiver leur dcision. Le Parlement centram~ricain, qui regroupe le Guatemala, El
Salvador, le Nicaragua, le Honduras et Panama, examine quant A lui lapossibilit6 d'adhorer en
bloc A laConvention. Un rapport favorable a d~jA kts pr~par6 dans ce sens et laprochaine
session est prvue en octobre 1997 AGuatemala City.
Conform~ment A 'article 12(1) de laConvention, celle-ci entrera en vigueur le premier
jour du sixi~me mois suivant ladate du d~p6t du cinqui~me instrument de ratification, d'accep-
tation, d'approbation ou d'adh~sion. II ne manque donc qu'un Etat contractant et si les intentions
manifestoes dans ce sens devaient se transformer en action, iln'est pas trop optimiste de penser
que V'entre en vigueur pourrait avoir lieu dans un avenir relativement proche.
II ne s'agit bien entendu que de prises de position provisoires mais que 'on peut consi-
d~rer dans 'ensemble positives d'autant que des signaux encourageants proviennent 6galement
des repr~sentants du march6 de 'art.
Position des professionnels
Malgr6 les efforts du Secretariat et de nos partenaires dans cette initiative, des pol~miques
consid~rables et des reactions violentes souvent injustes de lapart des m~tiers de l'art ont
trouv6 leur place dans lapresse notamment. La pression est en effet encore forte et le droit de
r~ponse Acertains articles n~gatifs parus a parfois 6t6 ni6! Certains collectionneurs en Suisse ont
imput6 A laConvention d'Unidroit la"fuite" vers les Etats-Unis d'une importante collection car
elle y "serait plus A I'abri". La TEFAF (European Fine Arts Foundation) a 6galement menac6 de
ne plus organiser ses importantes expositions de Bile et de Maastricht si laSuisse et les Pays-
Bas dcidaient de ratifier laConvention. II semble toutefois que les initiatives menses pour
tenter de d~samorcer lapol~mique qui repose largement sur des malentendus aient port6
quelques fruits.
Les n~gociants hostiles A laConvention semblent davantage disposes A dialoguer pour
mieux comprendre et ceux qui sont favorables A laConvention, ou neutres tout au moins,
sortent doucement de leur silence. La r~serve des commissaires-priseurs frangais semble tre
une question d'opportunit6 et d'image m~diatique: ils craignent que la ratification par'la France,
avant ses partenaires europ~ens, affaiblisse le march6 franqais d~jA handicap6 par la fiscalit6 et
le droit de suite, car les marches concurrents ne manqueraient pas de noircir les effets possibles
de laConvention sur le march6 franqais.
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HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 504 1997Unidroit Activities - Cultural Property Convention: State of Play
The museum world is likewise making itself heard, and ICOM, at its XVlllth General
Assembly in Norway in 1995, adopted a resolution expressing its gratification at 'the decision
taken [...] to adopt the Unidroit Convention" and urging all Governments to sign and ratify it.
This particular resolution has since been faithfully reproduced in the final declarations and
recommendations of the regional workshops, none of which has failed to observe that only
international co-operation can put a stop to illicit trade and that this means ratifying the legal
instruments currently at hand (thus, for example, the 1996 Kinshasa Declaration urging the
governments of those States which had not yet done so to ratify the 1970 UNESCO Convention
and the Unidroit Convention forthwith).
By the same token, Berlin's museums have come out in favour of the Unidroit Convention
and in a formal request to the German Government have asked it why it has not signed the
Convention, enjoining it to commence consultations with a view to securing accession and
stressing the benefits to be derived from the Convention. Likewise, some American museums
have expressed interest in getting to know the Unidroit Convention better, and the American
Association of Museums (AAM) is in fact organising a symposium next May to discuss the return
of cultural property belonging to indigenous communities, with special emphasis on the way in
which the Unidroit Convention modifies the prevalent legal position.
CONCLUSION
Once the Convention enters into force, Unidroit will re-focus its exertions to ensure that the
Convention functions at it should. Article 20 empowers the President of Unidroit "at regular
intervals, or at any time at the request of five Contracting States, [to] convene a special
committee in order to review the practical operation of this Convention." This is a way of
facilitating implementation of the Convention while promoting greater harmonisation and
uniform interpretation.
While the Convention certainly sets out to secure a higher incidence of restitution or
return of stolen or illegally exported cultural property, its main thrust is nevertheless likely to be
the reduction of illicit trafficking by fostering a gradual yet profound change in the behaviour of
art market operators and by demonstrating that, while the task of protecting the cultural heritage
must needs retain its own national flavour, it can and indeed must come to terms or better still,
go hand in hand with inter-State solidarity. The only way to bring about such a change is
through the medium of compromise, compromise which by its very nature cannot fully
accommodate all parties on all points. However, a careful and above all objective scrutiny of
the Unidroit Convention should satisfy readers that no one party is likely to suffer unduly.
The Unidroit Convention is the fruit of a sustained effort by jurists and lawyers to balance
justice and realism and an attempt to lay the foundations of a workable system for the years to
come. Experience warns us, however, that adopting a Convention is one thing, making it work
is another. The Unidroit Secretariat will persevere in its mission to convince the unconvinced
by allaying their fears, but it would be little short of tragic if its efforts were to be misunderstood
by those who are involved, in a private or public capacity, in the preservation and protection of
the cultural heritage.
ULR 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 505 1997Activit~s d'Unidroit - Convention sur les biens culturels: 6tat de mise en oeuvre
Les professionnels des mus~es se font 6galement entendre et 'ICOM, lors de sa XVIllme
Assemblse Gn6rale, tenue en Norv~ge en 1995, a adopt6 une r~solution par laquelle elle "se
f~licite de la decision prise [...] d'adopter la Convention d'Unidroit [...] et prie instamment tous
les gouvernements de signer et ratifier la nouvelle Convention". Cette resolution a 6t6 reprise
dans les dclarations finales et recommandations des ateliers r~gionaux qui ont tous mis
'accent sur le fait que seule la cooperation internationale pourrait faire obstacle au trafic illicite
et que cette cooperation passait par la ratification des instruments juridiques existants (par
exemple la Dclaration de Kinshasa de 1996 "demande aux gouvernements des Etats qui ne
'ont pas encore fait, de ratifier de toute urgence la Convention de 'UNESCO de 1970 et la
Convention d'Unidroit").
De la mame fa on, les mus~es de Berlin se sont exprim~s en faveur de la Convention et
ont demand6 officiellement au Gouvernement allemand pourquoi il ne 'avait pas sign~e et de
proc~der aux consultations en vue d'une Lventuelle adhesion en soulignant les avantages
qu'apportait la Convention d'Unidroit. Quelques mus~es am~ricains se sont montr~s int~ress~s
Aconnaitre davantage la Convention et I'Association am~ricaine des mus~es (AAM) organisera
en mai prochain un colloque relatif au retour des biens culturels appartenant aux communaut~s
indig!nes et expliquant en quoi la Convention d'Unidroit modifie la situation juridique actuelle.
CONCLUSION
Lorsque la Convention entrera en vigueur, Unidroit pourra continuer et d~velopper son action
en assurant le fonctionnement de la Convention. En effet, l'article 20 pr~voit que "le President
d'Unidroit peut convoquer p~riodiquement, ou A la demande de cinq Etats contractants, un
comits special afin d'examiner le fonctionnement pratique de la Convention". Cette forme de
cooperation internationale permettra de faciliter 'application de la Convention et d'assurer une
plus grande harmonisation et interpretation uniforme.
Le but de la Convention n'est pas tant de permettre ou de provoquer un certain nombre
de restitutions ou de retours, forc~ment relativement rares, mais de r~duire le trafic illicite en
provoquant une modification progressive mais profonde des comportements des acteurs du
march6 et des acqu&eurs, et de montrer que le caractre toujours national de la protection du
patrimoine culturel peut et doit s'accommoder ou s'accompagner de la creation de rapports de
solidarit6 entre Etats. Le seul moyen d'y parvenir est par voie de compromis et, comme la
plupart des compromis, il ne satisfait pas pleinement les preoccupations de chacun; un examen
attentif et objectif de la Convention montre toutefois qu'aucune partie concernse ne devra en
p~tir de fa on injuste.
Cette Convention traduit des efforts v~ritables d~ployss par des juristes pour combiner
justice et r~alisme et pour essayer autant que faire se peut, d'6tablir une base pour les ann~es A
venir. L'exp~rience prouve cependant qu'il est une chose d'adopter une Convention
internationale, et une autre de garantir son application effective. II faudra donc maintenant
continuer de r~pondre aux inqui~tudes de certains mais il serait dramatique que cet effort ne fOt
pas compris par ceux qui, au niveau priv6 ou public, s'int~ressent au patrimoine ou ont des
responsabilit~s de conservation et de protection des biens culturels.
RDU 1997-3
HeinOnline -- 2 Unif. L. Rev. n.s. 506 1997Vous pouvez aussi lire
