L'adhésion de la Finlande à l'OTAN - CSS/ETH Zürich
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Politique de sécurité: analyses du CSS
No 310, Septembre 2022
L’adhésion de la Finlande
à l’OTAN
Autrefois neutres, la Suède et la Finlande ont décidé conjointement de
rejoindre l’OTAN à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie.
L’adhésion de la Finlande en particulier aura un impact sur l’équilibre
militaire dans le théâtre balto-nordique de la discorde entre la Russie
et l’Alliance. Rejoindre l’OTAN serait l’apogée d’un processus d’aligne-
ment plus long pour la Finlande.
Par Eemeli Isoaho, Niklas Masuhr
et Fabien Merz
L’invasion russe de l’Ukraine lancée le 24
février 2022 a eu des implications considé-
rables pour l’architecture européenne de la
sécurité, et au-delà. Elle a contraint les
États européens à repenser leurs postures
de défense et à réévaluer leurs structures et
partenariats de sécurité existants. Les réa-
justements à ce nouveau paysage de me-
naces n’étaient sans doute nulle part aussi
rapides et radicaux quant à leurs consé-
quences qu’en Europe du Nord. La Fin-
lande, membre de l’UE depuis 1995 mais
traditionnellement non-alignée militaire-
ment et partageant avec la Russie une fron-
tière longue de 1344 kilomètres, a subi un
rapide changement d’opinion publique en
faveur d’une adhésion à l’OTAN. En
conséquence d’un consensus vaste et sans
précédent ayant d’abord vu le jour dans le Des blindés K9 de l’armée finlandaise participent à l’exercice Lightning Strike 22, à Rovajarvi en Finlande
public puis au sein du gouvernement et des le 23 mai 2022. Stoyan Nenov / Reuters
principaux partis politiques, la Finlande a
changé de cap le 18 mai 2022 en déposant
une demande officielle d’adhésion à
l’OTAN aux côtés de la Suède. rait se voir dans un avenir proche étendue particulièrement intéressante, en ce qui
aux deux pays nordiques, étirant sensible- concerne aussi bien le déroulement du pro-
Peu après, suite au sommet de l’Alliance à ment sa frontière directe avec la Russie. cessus domestique que la valeur militaire
Madrid fin juin, les protocoles d’accession à Ainsi, cette reconfiguration stratégique ajoutée que le pays peut fournir à l’Alliance.
l’OTAN de la Finlande et de la Suède ont aura des implications considérables non
été achevés. Ces protocoles doivent à pré- seulement pour la Finlande et la Suède ain- Neutralité et non-alignement
sent être ratifiés par l’ensemble des 30 États si que la sécurité et la stabilité régionales, Au sens strict du terme, le statut de la Fin-
membres de l’OTAN. Pour autant qu’il n’y mais aussi pour la posture de défense de lande pendant la guerre froide n’a jamais
ait aucun problème majeur retardant les l’OTAN sur son flanc nord-est. L’analyse atteint la «neutralité complète». L’adoption
procédures de ratification, l’OTAN pour- du cas de l’adhésion de la Finlande semble d’une politique formelle de neutralité tout
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Politique de sécurité: analyses du CSS No 310, Septembre 2022
en restant indirectement dans la force gra- signifie que la Finlande se réserve le droit Volte-face finlandaise
vitationnelle soviétique était plutôt consi- souverain de - ou sa «marge de manœuvre» Traditionnellement, la plupart des partis
dérée comme une manière de renforcer la pour - rejoindre l’Alliance à brève échéance politiques en Finlande et une large majo-
souveraineté finlandaise en matière de po- si des changements de contexte devaient rité de la population étaient en faveur du
litique étrangère. Contrairement à la Suède, menacer la sécurité. Communiquée explici- maintien de bonnes relations de travail avec
dont la neutralité était plus étroitement tement dans moult programmes gouverne- la Russie. Ainsi, le public finlandais a aussi
délimitée, et de ses voisins scandinaves, la mentaux, l’option de l’OTAN était vue été plutôt critique vis-à-vis de la perspec-
Norvège et le Danemark, membres fonda- comme une forme de protection et une tive de l’adhésion à l’OTAN, avec un sou-
teurs de l’OTAN. monnaie d’échange vis-à-vis de Moscou. tien pour l’Alliance fluctuant un peu mais
Dans une optique technico-militaire, cela ne dépassant jamais les 30 %. Un change-
Peu après la fin de la guerre froide, la Fin- nécessitait suffisamment d’alignement or- ment s’est amorcé au début de la prépara-
lande et la Suède ont rejoint l’UE en 1995. ganisationnel, opérationnel et doctrinal tion militaire pour l’agression russe de
L’étiquetage politique est ainsi passé de la pour satisfaire aux normes de l’Alliance, l’Ukraine fin 2021. Les premiers change-
neutralité au non-alignement ou, plus pré- ainsi que la capacité de s’arrimer à l’archi- ments significatifs au sein de l’opinion pu-
cisément, au «non-alignement militaire», tecture militaire de l’OTAN. Cet accroisse- blique et des élites politiques se sont pro-
ce qui signifiait en réalité «dans duits après des déclarations de Moscou
l’UE mais hors de l’OTAN». Au sens strict du terme, pointant du doigt et menaçant implicite-
Au sens strict, la Finlande n’a ment la Finlande et la Suède fin 2021 –
donc été neutre qu’entre 1991 et le statut de la Finlande pendant même si les menaces ont été réfutées par le
son accession à l’UE. Alors que la guerre froide n’a jamais atteint président finlandais Sauli Niinistö, qui a
le traité de 1993 sur l’Union eu- souligné la souveraineté et le droit du pays
ropéenne (TUE, «Maastricht») la «neutralité complète». de prendre ses propres décisions de poli-
contient une clause de défense tique étrangère. L’opinion publique a entiè-
mutuelle à son article 42.7, rester hors de ment de l’interopérabilité et de l’alignement rement changé après l’onde de choc provo-
l’OTAN était pour Helsinki une manière entre l’OTAN et les Forces de défense fin- quée par l’invasion russe lancée le 24 février
de communiquer son statut de militaire- landaises (FDF) a été accéléré par la partici- 2022. Les chiffres ont alors gonflé jusqu’à
ment non-alignée, vis-à-vis de Moscou en pation des FDF aux efforts de stabilisation ce qu’une grande majorité soit en faveur de
particulier. De plus, la Finlande a rejoint en de l’OTAN en Afghanistan. Du point de l’adhésion à l’OTAN dans les jours et se-
1994 le programme de Partenariat pour la vue de 2022, la mission afghane est souvent maines suivant immédiatement les débuts
paix de l’OTAN (PPP), mais n’a délibéré- considérée comme une distraction coûteuse de l’invasion russe. Selon les sondages les
ment participé à aucun exercice lié à l’ar- pour de nombreuses forces armées occiden- plus récents, la volonté d’adhésion à
ticle V de l’OTAN sur les obligations col- tales qui n’a apporté aucun avantage straté- l’OTAN atteint un record absolu de
lectives de défense. gique. Les liens établis en Afghanistan se presque 80 %.
sont toutefois avérés cruciaux pour la Fin-
Cette configuration est devenue pour le lande lorsqu’une coopération approfondie Le gouvernement dirigé par la Première
moins partiellement insatisfaisante en est devenue nécessaire après l’annexion de ministre Sanna Marin et le président fin-
2008 en raison de la guerre de la Russie la Crimée en 2014. Suite à ce processus landais ont réagi en commandant un rap-
contre la Géorgie et plus particulièrement d’alignement, une compatibilité opération- port sur les changements de l’environne-
en 2014 lors de l’annexion de la Crimée et nelle complète avait été achevée lorsque les ment sécuritaire et les options possibles
de l’intervention dans l’est de l’Ukraine. menaces crédibles de Vladimir Poutine pour la Finlande dans ce contexte. Publié
Dans ce contexte, l’accent a été mis sur le contre l’Ukraine ont été étendues à la Fin- en avril 2022 par le ministère des Affaires
renforcement de la coopération bilatérale lande et à la Suède fin 2021. Les liens bila- étrangères, ce rapport n’inclut pas de re-
avec des partenaires clés internationaux, téraux avec les États-Unis ont aussi été ren- commandations explicites mais décrit l’ad-
notamment la Suède, et la coopération mi- forcés pour inclure une dimension de hésion à l’OTAN comme la ligne de
nilatérale dans la région nordique et de la défense et de sécurité plus explicite qu’au- conduite la plus viable pour la Finlande
mer Baltique (le terme «nordique» étant paravant. afin de garantir une sécurité maximale et
une étiquette particulièrement appréciée une «marge de manœuvre» dans sa poli-
dans les discussions politiques finlan- En dépit de cet alignement plus étroit avec tique étrangère. Il a été soumis au Parle-
daises). Cette intégration et cette coopéra- l’OTAN, l’invasion de l’Ukraine par la ment finlandais où il a été discuté et ana-
tion minilatérales ont été largement réali- Russie en 2022 démontre les failles qui lysé par onze comités parlementaires. Le
sées par le biais de la Coopération de existent sans la garantie pourvue par l’ar- 17 mai, le Parlement s’est prononcé sur la
défense nordique (NORDEFCO) de 2009, ticle V. Les forces russes ont montré leur question avec 188 votes pour et seulement
qui a ancré géographiquement l’intégration disposition à nuire aux populations civiles huit contre. La demande finlandaise d’ad-
volontaire et pragmatique de la défense. d’un pays voisin à grande échelle sans tenir hésion à l’OTAN a été officiellement pré-
compte des victoires et défaites sur le ter- sentée le jour suivant, conjointement avec
Cela étant, les incursions militaires russes rain. En conséquence, même si en cas d’in- la demande suédoise.
de 2014 en Ukraine ont donné un nouvel cursion russe l’OTAN soutiendrait proba-
essor à l’«option de l’OTAN», tout au moins blement la Finlande indirectement, tout Le dernier obstacle empêchant l’OTAN
parmi l’establishment d’Helsinki en matière comme elle le fait avec l’Ukraine, la Fin- d’inviter formellement la Finlande et la
de défense et de politique étrangère. Discu- lande a besoin d’une dissuasion (nucléaire) Suède à rejoindre l’Alliance était (et restera
tée depuis les années 1990, garantir la viabi- par le biais de l’article V afin d’avoir la ga- peut-être) l’opposition de la Turquie à leur
lité de cette option était devenue une grande rantie de protection la plus élevée possible candidature. Bien qu’il ait exprimé des avis
priorité. Dans le langage politique, l’option pour sa population. favorables dans le cadre des échanges bila-
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été qualifiés d’inclusifs et de complets par le nord depuis l’articulation de l’OTAN si-
Théâtre balto-nordique
la plupart des observateurs. En consé- tuée entre l’Europe centrale et la Baltique,
quence, la procédure inclusive et participa- les installations militaires et ressources de
tive a ouvert la voie d’un large consensus au la Finlande et de la Suède créant des re-
sein du Parlement, qui à son tour va garan- dondances dans les plans de défense occi-
tir la viabilité de la décision même si la pro- dentaux. Si les prédictions selon lesquelles
cédure de ratification devait se poursuivre la mer Baltique deviendrait un «lac de
au-delà des prochaines élections parlemen- l’OTAN» semblent exagérées en raison de
taires en avril 2023. La vaste coopération la menace permanente de Kaliningrad et de
tout au long du processus décisionnel sou- ses réseaux de capteurs et de missiles, la
ligne également la nature sincère et natio- puissance dissuasive de cette enclave mili-
nale de la décision, discréditant toute accu- tarisée décroît néanmoins en raison de l’ex-
sation potentielle d’influences étrangères pansion de l’Alliance vers le nord. En effet,
dans le mouvement de la Finlande en di- celle-ci ne serait pas si vulnérable aux
rection de l’OTAN. frappes de missiles russes contre les infras-
tructures militaires d’Europe occidentale et
Implications militaires centrale, puisque les moyens des forces aé-
Même avant l’invasion de l’Ukraine par la riennes de l’Alliance pourraient se redé-
Russie, l’approvisionnement des FDF était ployer plus au nord.
basé sur l’identification de la Russie de
Poutine comme une menace militaire, étant Outre la possession de matériel militaire et
dès lors axé sur beaucoup des systèmes qui la capacité de combattre à une plus grande
ont reçu une attention accrue des médias et échelle que la plupart des armées euro-
analystes en raison de la dynamique de la péennes, les FDF ont beaucoup à ap-
guerre en Ukraine. Ceux-ci comprennent prendre à leurs alliés potentiels. Cela
téraux avec les dirigeants nordiques, le pré- des AGM-158 (Joint-Standoff Missiles concerne non seulement les opérations mi-
sident Recep Tayyip Erdogan a émis des [ JASSMs]), missiles de croi-
réserves début mai concernant l’adhésion sière air-sol fournissant une ca- Selon les sondages les plus
de la Finlande et de la Suède à l’OTAN si pacité de frappe de précision à
les deux pays continuaient de soutenir poli- longue portée aux forces aé- récents, la volonté d’adhésion à
tiquement le Parti des travailleurs du Kur- riennes de la Finlande, qui a l’OTAN atteint un record absolu
distan (PKK) et les Unités de protection du décidé de remplacer sa flotte de
peuple (YPG), entre autres. Les exigences Super Hornets F/A-18E/F par de presque 80%.
de la Turquie, que beaucoup d’analystes ont des F-35. En matière d’artille-
associées à la politique intérieure et la cam- rie, Helsinki s’est procuré des obusiers au- litaires mais aussi des domaines comme la
pagne du président Erdogan dans la der- topropulsés sud-coréens K9 et des variantes protection civile, la résistance aux cyberat-
nière ligne droite avant les élections de juin du lance-roquettes multiple américain taques russes, la sécurité énergétique et la
2023, incluaient par exemple l’extradition M270 (Multiple Launch Rocket System configuration des systèmes de services na-
de terroristes présumés et la levée de res- [MLRS]). Du fait notamment de ces ef- tionaux – des compétences considérées
trictions aux exportations d’armes à la Tur- forts de modernisation, les FDF ont long- comme désuètes ou négligées politique-
quie. Après plusieurs semaines de négocia- temps suscité la convoitise des défenseurs ment entre 1991 et au moins 2014 dans la
tions, un mémorandum trilatéral a été du retour à une posture de dissuasion et de plupart des États d’Europe occidentale.
signé le 28 juin 2022 par la Turquie, la Fin- défense conventionnelle du côté de
lande et la Suède à l’occasion du sommet de l’OTAN. Questions ouvertes
l’OTAN à Madrid, permettant à l’Alliance Sur les plans politique et stratégique, cer-
d’étendre le jour suivant son invitation for- La Finlande serait donc un «fournisseur de taines questions restent ouvertes: «Que si-
melle à la Finlande et à la Suède. Alors que sécurité régionale» au sein de l’Alliance, au gnifie l’adhésion de la Suède et de la Fin-
l’on ne sait toujours pas combien de temps lieu de créer des vulnérabilités supplémen- lande pour les relations UE-OTAN?»,
va durer la procédure de ratification dans taires. Après 2014, l’un des leitmotivs «Quels sont les rapports de force en Occi-
les 30 États membres, ni si la Turquie choi- concernant la posture défensive de l’OTAN dent sur les relations futures avec la Rus-
sira d’y mettre à nouveau un frein, il semble à l’Est était l’impossibilité présumée de te- sie?», «Quel est le rôle de la Finlande au
à présent quasi certain que la Finlande et la nir les pays baltes à l’abri d’une invasion sein de l’OTAN?», et «Qu’en est-il de la
Suède rejoindront l’OTAN dans un avenir russe et de gérer les points faibles du corri- stabilité stratégique entre l’Alliance et la
proche. dor de Suwalki, ce qui aurait permis à la Russie?».
Russie à tout le moins de compliquer
En dépit de son apparente opportunité, la considérablement la logistique de l’OTAN Premièrement, si la Finlande franchit le
décision finlandaise de demander son ad- pour se frayer un chemin vers l’Est. Inver- Rubicon en rejoignant l’OTAN, il est
hésion à l’OTAN a été précédée par des sement, prolonger la ligne de démarcation moins urgent pour elle d’insister pour que
délibérations inclusives et fondée sur un OTAN-Russie par les 1344 kilomètres de la politique de sécurité intégrée de l’UE
large consensus à la fois de l’ensemble de la frontière de la Finlande provoquera bien contienne une dimension claire de défense
population et des élites politiques. Aussi plus de problèmes stratégiques à Moscou (au lieu de stabiliser et gérer la sécurité).
bien l’avant-projet du rapport d’avril 2022 qu’à Bruxelles. Géographiquement, le Cela, ainsi que la menace manifeste et pré-
que le travail du comité parlementaire ont centre de gravité stratégique se déplace vers sente de la Russie, pourrait contraindre
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l’OTAN et l’UE à définir plus clairement la et des négociations. Pour le public finlan- l’OTAN constituerait aussi une menace
répartition des charges et la division du tra-dais, deux questions pourraient soulever accrue pour Kaliningrad, surtout si la Suède
vail, celle-ci s’occupant des risques et me- des controverses ultérieurement, certains et la Finlande s’y ajoutent. Cela forcerait
naces sécuritaires, et celle-là de la défense journalistes suggérant même l’avènement probablement Moscou à augmenter son
territoriale conventionnelle. d’un «ras-le-bol de l’OTAN» après les ni- infrastructure de surveillance et de défense
veaux actuels de soutien. D’une part, il aérienne dans la péninsule de Kola, renfor-
Deuxièmement, l’expansion nordique aura existe des craintes que la Finlande soit en- çant le stress sur son économie impactée
un impact sur la dynamique politique au traînée dans des missions hors zone de par la guerre et les sanctions, ou pour le
niveau des processus décisionnels euro- l’OTAN, faisant ainsi pression sur les moins détournant des ressources destinées
péens. Alors que la Finlande a clairement troupes des FDF pour participer à des opé- à d’autres domaines de modernisation mi-
rations qui ne seraient pas du litaire. Dans les équations de dissuasion, les
La Finlande serait un «fournisseur goût du public. Toutefois, les perceptions l’emportent sur les inférences
opérations de stabilisation unilatérales. Avec l’usure subie par ses
de sécurité régionale» au sein de n’étant pas une priorité actuelle forces conventionnelles en Ukraine, la Rus-
l’Alliance, au lieu de créer des de l’OTAN, cela pourrait être sie devra donc se rabattre sur les menaces
infondé et, comme les politi- nucléaires afin d’exercer des pressions sur
vulnérabilités supplémentaires. ciens finlandais le répètent sou- ses voisins et, dans son optique, de dissua-
vent, chaque membre de l’Al- der l’OTAN. Elle peut donc être un acteur
perçu la Russie comme une menace mili- liance a le droit de choisir s’il soutient une encore plus instable dans des situations de
taire, elle a maintenu des relations très opération, et, le cas échéant, comment. Qui crise si la Flotte du Nord et Kaliningrad
pragmatiques sur diverses questions tech- plus est, Helsinki peut toujours rappeler sont jugées menacées. Par conséquent, si
nocratiques telles que les droits de pêche et son statut de fournisseur de sécurité régio- l’adhésion de la Finlande est susceptible
la protection de l’environnement, notam- nale et soutenir que l’OTAN gagne en sé- d’accroître considérablement sa propre sé-
ment autour de la mer Baltique. À cet curité puisque les FDF maintiennent sa curité et celle de l’OTAN, elle aura proba-
égard, la Norvège, qui a suivi une voie simi- défense contre la Russie. La prochaine blement des effets collatéraux freinant la
laire bien qu’elle soit membre de l’OTAN, controverse, quant à elle, porterait sur la progression de la dynamique entre l’Al-
pourrait en quelque sorte servir de modèle présence permanente de troupes améri- liance et la Russie.
à Helsinki, pour le moins à moyen terme. caines ou de l’OTAN. Or une logique simi-
Cependant, cela ne signifie pas nécessaire- laire s’applique ici, car la défense finlan-
ment que la Finlande adoptera une posture daise ne nécessite pas de divisions
plus douce sur les relations de l’Occident américaines blindées. En effet, les vulnéra-
avec la Russie. Schématiquement, l’inva- bilités de la Finlande hors-OTAN relèvent
sion de l’Ukraine a illustré une scission plutôt de la protection de la population et
entre les États frontières d’Europe orien- de la coercition nucléaire que d’hypothé-
tale, les États-Unis et le Royaume-Uni tiques tanks russes roulant sur Helsinki. Voir le site thématique du CSS pour en savoir
d’une part, la France et l’Allemagne d’autre plus sur la sécurité euro-atlantique.
part, qui recommandent des positions Dernièrement, cela nous mène à la question
moins bellicistes vis-à-vis de Moscou (voir de la stabilité stratégique. En particulier, les
l’analyse du CSS n° 306). Or la Finlande forces aériennes finlandaises déjà prévues Eemeli Isoaho est coordonnateur du Master of
pourrait avoir voix au chapitre dans ces dé- sont en mesure de frapper les bases de Advanced Studies ETH Mediation and Peace
bats, puisqu’elle joue sur deux plans: d’un sous-marins de la Flotte russe du Nord Processes à l’ETH de Zurich.
côté, elle est réputée pour défendre une in- dans l’oblast de Mourmansk, à seulement
tégration européenne plus profonde, mais 400 kilomètres de la base aérienne active Niklas Masuhr est Senior Researcher au sein de
de l’autre elle est exposée plus directement des FDF en Laponie. Si l’on ajoute l’OTAN l’équipe «Global Security» du Center for Security
à la menace russe. et particulièrement l’US Air Force à cette Studies (CSS) à l’ETH de Zurich.
équation, Moscou peut craindre que les
Troisièmement, comme l’ont montré les dé- composantes maritimes de son architecture Fabien Merz est Senior Researcher au sein de
bats de l’OTAN depuis 2014, la posture nucléaire soient sous menace permanente. l’équipe «Swiss and Euro-Atlantic Security» du
militaire de l’Alliance dépend du contexte Plus au Sud, la force de frappe aérienne de Center for Security Studies (CSS) à l’ETH de Zurich.
Les analyses de politique de sécurité du CSS sont publiées par le Center for Parus précédemment:
Security Studies (CSS) de l’ETH de Zürich. Le CSS est un centre de compétence
Concept stratégique de l’OTAN: des ambitions modérées No 309
en matière de politique de sécurité suisse et internationale. Deux analyses
Enjeux géopolitiques de la transition énergétique No 308
paraissent chaque mois en allemand, français et anglais.
La défense française à la croisée des chemins No 307
Editeur: Fabien Merz L’adaptation de l’OTAN à la menace russe No 306
Révision linguistique: Névine Schepers Guerre en Ukraine: l’exercice d’équilibriste de l’Inde No 305
Layout et graphiques: Miriam Dahinden-Ganzoni Politique de défense européenne: une nouvelle ère? No 304
Feedback et commentaires: analysen@sipo.gess.ethz.ch © 2022 Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich
Plus d’éditions et abonnement: www.css.ethz.ch/cssanalysen ISSN: 2296-0228; DOI: 10.3929/ethz-b-000563547 4Vous pouvez aussi lire
