RÉNOVATION EN COURS POUVOIRS LOCAUX - ADCF
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Janvier 2015 • N° 196 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E
DOSSIER P.9
Pouvoirs locaux
Rénovation en cours
DANS L’ACTU P.2
• 11 NOUVELLES MÉTROPOLES
• LE PROJET DE LOI NOTRe À L’EXAMEN
FOCUS P.4
• PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT
DROIT P.8
• OFFICES DE TOURISME
INTERCOMMUNAUX : QUELS STATUTS ?
© Denis Allard / REA
FINANCES P.18
• VOIR LA DOTATION GLOBALE
DE FONCTIONNEMENT AUTREMENT
DANS L’ACTU
11 métropoles de plus
dans le paysage français
La rédaction
© Lydie Lecarpentier / REA
d’Intercommunalités
vous présente
ses meilleurs vœux
pour Depuis le 1er janvier 2015, la France compte 11 nouvelles métropoles.
Intégration renforcée, légitimité accrue mais aussi changements d’image :
tour d’horizon de cette évolution institutionnelle majeure.
B
ordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Rennes, Rouen, espère voir sa communauté renforcée dans ses missions
Strasbourg, Toulouse, Brest et Montpellier : depuis de péréquation et de développement : « Nous sommes une
le 1er janvier 2015, ces ex-communautés urbaines agglomération très hétérogène, avec des territoires plus
ou d’agglomération ont accédé au statut de « métropole ». ou moins développés. L’enjeu est de faire en sorte que la
Une transformation institutionnelle issue directement de métropole soit capable de lutter contre ces inégalités-là. »
l’application de la loi de modernisation de l’action publique
et d’affirmation des métropoles (dite « Maptam ») votée Une intégration renforcée
en janvier 2014. Autre évolution majeure : depuis la même Intégration renforcée et dotation globale de fonctionne-
date, le Grand Lyon se substitue au département du Rhône ment bonifiée pour les ex-communautés d’agglomération :
sur son territoire en exerçant ses compétences en matière au-delà de la reconnaissance institutionnelle conférée
d’action sociale, de voirie et de gestion des collèges. par leur changement de statut, les nouvelles métropoles
Pour rappel, le statut de métropole avait été créé par la loi pousseront un cran plus loin l’exercice intercommunal.
de réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 ; Au menu : des transferts de compétences supplémentaires,
à l’époque, seule l’agglomération de Nice avait choisi notamment pour les anciennes agglomérations, mais
d’en bénéficier. La loi Maptam a approfondi ce statut en surtout des appels à compétences possibles en direction
rendant automatique la transformation de communautés de la région et du département, ainsi qu’un intérêt métro-
en métropoles dès lors que ces dernières formaient un politain affirmé sur les équipements publics du territoire.
ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire Si l’exercice semble plutôt en bonne voie parmi les com-
urbaine de 650 000 habitants. À la suite de débats parle- munautés les plus intégrées (à l’image de Brest et Nantes
mentaires vifs, la possibilité a également été conférée à Métropole), il s’avérera plus exigeant pour d’autres com-
Brest et Montpellier d’acquérir le statut sous réserve de munautés comme Grenoble, Rouen et Bordeaux, où le saut
l’accord de leurs communes membres. à franchir est plus important. Les prises de compétences
s’échelonneront ainsi sur plusieurs années, et les transferts
Des nouveaux leviers d’attractivité de personnel constitueront un dossier phare. Bordeaux
Les présidents des nouvelles métropoles se sont réjouis de Métropole a d’ores et déjà annoncé concentrer ses efforts
cette évolution institutionnelle qui les consolident comme sur le dossier de la mutualisation des services.
interlocuteurs de poids sur les plans régional, national et
européen. « Désormais, Brest fait ainsi la démonstration Nouvelle image
de sa légitimité et de sa capacité à être la locomotive Si les évolutions d’ordre organisationnel et de compétences
du développement futur de l’Ouest breton », a déclaré ne sont pas encore visibles pour les habitants de ces terri-
François Cuillandre, président de la métropole finisté- toires, certains signes toutefois ne trompent pas. Plusieurs
rienne. À Toulouse, Jean-Luc Moudenc s’est quant à lui nouvelles métropoles se sont offert un nouveau nom et
félicité de la reconnaissance institutionnelle accordée à ces une nouvelle image afin d’entériner définitivement leur
collectivités qui « porteront l’essentiel des grands projets changement de statut et leur prise de poids sur la scène
des territoires et tireront la croissance économique ». nationale. La communauté Rouen Elbeuf-Austreberthe
(CREA) est ainsi devenue la Métropole Rouen
Normandie, la communauté urbaine de Bordeaux
Des appels à compétences (CUB) a été rebaptisée Bordeaux Métropole,
seront possibles en direction Montpellier Agglomération répond désormais au
nom de Montpellier Méditerranée Métropole, la
de la région et du département Métropole européenne de Lille a remplacé Lille
Métropole Communauté urbaine, la communauté
Satisfaction également du côté de Lille Métropole, dont urbaine de Strasbourg (CUS) est devenue Strasbourg
le président porte des ambitions qui dépassent les fron- Eurométropole... À ces nouveaux intitulés se sont ajoutés
tières : « La métropolisation a pour objectif de donner à des logos redessinés, ainsi qu’un slogan pour Bordeaux,
notre agglomération les moyens de s’affirmer sur la scène « On va tous s’y retrouver », illustration d’une volonté de
européenne, dans un esprit de cohésion, de proximité et de dépasser les tensions entre territoires urbains et ruraux
solidarité », a commenté en décembre Damien Castelain. qu’a pu générer cette transformation institutionnelle.
À Grenoble, Christophe Ferrari, président de la Métro, Apolline Prêtre
DANS L’ACTU 3
Estelle Grelier
En bref
view Députée de la Seine-Maritime, parlementaire associée,
membre du conseil d’administration de l’AdCF
« J’aspire à ce que nous
fassions preuve d’ambition » 110
© DR
C’est le nombre de conseils provinciaux
(consiglio provinciale) italiens supprimés au
1er janvier 2015 en application de la réforme
Alors qu’a débuté l’examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale Delrio votée en mars 2014. Ces conseils, élus au suffrage
de la République (NOTRe), Estelle Grelier revient sur l’état d’esprit général universel, constituaient les instances dirigeantes des
des parlementaires et sur les aménagements souhaités du texte. provinces italiennes, qui deviennent ainsi des collectivités
territoriales de second niveau. Les conseils provinciaux
Comment qualifieriez-vous l’état prévoyant des assouplissements, notamment dans les seront désormais remplacés par des conseils composés
d’élus des communes membres de la province, avec à leur
d’esprit des députés, ou en tout cas de la territoires de faible densité de population ou lorsque
tête un président élu par ses pairs ainsi qu’une instance
majorité parlementaire, à la veille des débats les intercommunalités proches de ce seuil conduisent exécutive. Les compétences détenues par les provinces, qui
sur le texte NOTRe ? des politiques très intégrées. Mais pour y parvenir, il varient selon les régions, sont maintenues.
Je dirais que nous sommes impatients de commencer est évident que nous devrons convaincre, ce qui est, en Le deuxième volet de la réforme Delrio a concrétisé la
l’examen de ce texte. Le projet de loi NOTRe constitue la matière, une tâche compliquée. création des cités métropolitaines de Turin, Milan, Venise,
une composante essentielle de la réforme territoriale Gênes, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio de
en cours. Après la loi Maptam, qui a permis la trans- Calabre qui remplacent, à périmètre constant, d’anciennes
formation en métropole au 1er janvier dernier de dix provinces.
grandes agglomérations, et celle sur la délimitation des Le Sénat a supprimé
régions adoptée par le Parlement en fin d’année, nous les dispositions initiales du texte Le projet de loi Macron à l’examen
avons besoin de ce texte, qui traitera des compétences
exercées par l’ensemble de nos collectivités et permettra visant à conforter l’intégration L’examen du projet de loi pour la croissance et
l’activité présenté par le ministre de l’Économie
de mieux répondre à la question du « qui fait quoi ? ». communautaire Emmanuel Macron débute en séance publique
L’Assemblée nationale reviendra vraisemblablement sur à l’Assemblée nationale à la fin du mois de janvier. Ce
plusieurs des dispositions votées par le Sénat, notamment texte, dont certaines dispositions ont été très médiatisées,
en ce qui concerne l’intercommunalité. Le projet de Que souhaiteriez-vous figurer voir concerne également les collectivités, certains articles trai-
loi initial, tel que présenté par le gouvernement, avait dans le texte à la fin de la première lecture tant par exemple de l’urbanisme commercial. Par ailleurs,
pour objectif de renforcer le tandem région-intercom- par l’Assemblée nationale ? le projet de loi accorde un rôle important aux élus locaux
en matière d’ouverture dominicale. Le maire dispose-
munalité. Cependant, le Sénat a supprimé les disposi- Le seuil démographique devra être rehaussé, idéalement
rait désormais du pouvoir d’autoriser le travail jusqu’à
tions initiales du texte visant à conforter l’intégration et en dehors des exceptions précitées, à 20 000 habitants 12 dimanches par an et la création de zones d’ouvertures
communautaire en refusant toute nouvelle avancée afin d’adapter notre organisation territoriale à la réalité exceptionnelles (« zones touristiques », « zones commer-
sur ce point. Or, il apparaît important de renforcer les des bassins de vie et de renforcer les solidarités entre ciales ») serait décidée par le préfet de région sur proposi-
pôles urbains et espaces ruraux. Cette question est tion du maire ou du président de communauté.
essentielle dans une perspective de mutation, à moyen
terme, du conseil départemental qui pourrait devenir Rapport Repentin sur
Le seuil démographique un véritable « conseil des territoires » s’appuyant sur
les cessions d’État et la relance
les intercommunalités.
devra être rehaussé afin J’espère que l’Assemblée nationale, partant des travaux
de la construction
d’adapter notre organisation du Sénat, renforcera les modalités de co-élaboration Le rapport sur la mise en œuvre du dispo-
sitif de mobilisation du foncier public rédigé par Thierry
territoriale à la réalité des deux schémas régionaux intégrateurs, le schéma
Repentin, président de la Commission nationale de l’amé-
d’aménagement (SRADDT) et le schéma économique
des bassins de vie (SRDE-II), grâce à une forte implication des conférences
nagement, de l’urbanisme et du foncier (Cnauf), a été remis
mercredi 7 janvier à Sylvia Pinel, ministre du Logement,
territoriales de l’action publique (CTAP) et une contrac- dans le but d’ « accélérer le rythme de ces cessions d’État
tualisation avec les territoires concernés. et contribuer à la relance de la construction ». Parmi les
compétences de toutes les catégories de communau- Les compétences dans le champ économique doivent être préconisations : l’extension du régime de décote pour les
tés et de revoir le seuil démographique minimal. Sur clarifiées. Je souhaite notamment que nous puissions biens à rénover et les logements intermédiaires, ainsi qu’un
cette dernière question, j’aspire à ce que nous fassions affirmer la compétence des communautés de communes meilleur accompagnement des acteurs (État et collectivités
territoriales) à travers la constitution d’équipes dédiées à la
preuve d’ambition. Le seuil actuel de 5 000 habitants est et d’agglomération en matière de tourisme, et unifier la
mise en œuvre des projets au sein des préfectures.
insuffisant. Ce constat est largement partagé, y compris compétence développement économique en prévoyant
par un certain nombre de sénateurs qui ont déposé des son exercice complet par la communauté (sans partage
amendements pour le relever. À l’Assemblée nationale, je
souhaite que le débat s’organise autour du seuil proposé
avec les communes par l’intérêt communautaire, sauf
pour les décisions en lien avec le commerce). Il l’a dit...
par le gouvernement, à savoir 20 000 habitants, tout en Propos recueillis par Atte Oksanen
© Arthur Empereur
« La Métropole de Lyon vient de naître
à minuit. Pour la première fois, en réunissant
les compétences de la communauté urbaine
de Lyon et celles du département, elle va
permettre d’enlever une couche du fameux
millefeuille administratif. Elle sera un instrument
de simplification du service public pour nos
concitoyens. Elle permettra à terme d’en réduire
le coût. En alliant les compétences économiques
et d’aménagement urbain de la communauté,
et les compétences sociales du département
plus tournées vers la personne, elle permettra,
pour reprendre l’expression de l’urbaniste
Jean Haëntjens, de “réunir le cœur des hommes
et le cœur des villes”. »
Gérard Collomb
Président du Grand Lyon
www.adcf.org • N° 196 • JANVIER 2015
4 FOCUS PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT
PLH nouvelle génération
Quelles
ambitions ?
© Caroline Ablain / Rennes Métropole
Le PLH est-il encore le maillon faible des politiques de l’habitat,
butant sur la déclinaison opérationnelle de sa programmation ? Ou
constitue-t-il le point central de ces politiques, sur lequel reposent
les partenariats locaux et les outils portés par les collectivités ?
De toute évidence, c’est cette seconde orientation que retiennent un
nombre croissant de communautés, assumant pleinement leur rôle
de chef de file en la matière. Résultats d’enquête et témoignages.
Honoré Puil
© Didier Gouray / Rennes Métropole
view Vice-président de Rennes Métropole en charge du logement, de l’habitat et des gens du voyage
« Le PLH constitue l’un des piliers du pacte
communautaire »
Communauté très volontariste dans le domaine du logement, Rennes Métropole s’est dotée dès 2005 d’un programme local de l’habitat
(PLH) afin de mettre en œuvre ses objectifs de politique publique. Nouveau vice-président en charge de l’habitat, Honoré Puil introduit
ce Focus par une analyse de l’outil PLH et de ses atouts.
Comment le PLH de Rennes a-t-il des loyers, fuite des ménages en dehors il interroge les formes urbaines et l’aména- au niveau intercommunal certains sujets
contribué à répondre aux enjeux de l’agglomération, baisse des effectifs gement de la ville en limitant l’étalement de proximité, la question ne se pose pas
de développement et de compétitivité scolaires… Face à ce constat assez pré- urbain dans une logique multiple de déve- vraiment pour le logement et l’habitat. Une
de l’agglomération ? occupant, Rennes Métropole a mis en loppement durable : mixité, préservation politique locale de l’habitat doit se réfléchir
Pour Rennes future métropole, le PLH est place dès 2006 un PLH ambitieux afin de des ressources naturelles, transport… a minima à l’échelle de la communauté de
la traduction réglementaire de la politique renverser la tendance, avec pour objectif La définition des enjeux, des orientations, communes ou de la communauté d’agglo-
de l’habitat conduite par la communauté. de produire 36 000 logements neufs sur des techniques et des moyens financiers mération… mais en gardant un œil sur les
Son objectif est de décliner de manière la période, dont la moitié en logements à obtenir passe forcé-
opérationnelle le projet communautaire aidés. Les résultats ont été très rapides : ment par la recherche
dans son volet solidarité et développement. hausse de la production, développement d’un consensus très Un PLH n’est pas qu’une question
Le PLH constitue ainsi l’un des piliers du du parc locatif social… L’accession aidée large. Aujourd’hui, à
projet de territoire : il positionne la commu- a permis d’offrir aux familles et aux actifs Rennes, la politique
quantitative ; il décline un véritable
nauté comme « chef de file » de l’équilibre aux revenus intermédiaires de devenir de l’habitat est un projet de « vivre ensemble »
social de l’habitat et, par conséquent, légi- propriétaires, les loyers à la relocation socle qui n’est pas
time une montée en compétence, contri- se sont stabilisés, désormais les effectifs remis en cause. En revanche, et c’est évolutions qui s’opèrent à une échelle plus
buant ainsi à la reconnaissance du pacte scolaires augmentent, la demande sociale normal, le temps qui passe amène son lot large comme le pays ou l’aire urbaine. Un
communautaire. est mieux satisfaite... Le PLH 2005-2014 a d’interrogations nouvelles. Le PLH, poli- peu partout en France, certaines commu-
Le PLH vient répondre aux enjeux de ainsi répondu aux objectifs et notamment tique du temps long, vient sécuriser les nautés de communes ou d’agglomération
développement et de compétitivité dans à notre ardente obligation d’accueil sur le partenaires – communes, bailleurs sociaux, disposent déjà d’une politique du logement
le sens où son élaboration interpelle les élus territoire, donnant ainsi aux entreprises et à promoteurs… – dans la mesure où il donne très intégrée. Dans ce cas, les nouvelles
sur ce qu’est leur territoire à un moment l’emploi des possibilités de développement. de la visibilité aux acteurs et annonce des lois ne devraient pas bousculer les équi-
précis. Il oblige à formuler un diagnostic et objectifs et des moyens. libres. Pour les autres, il y aura un effort à
à proposer des solutions. À titre d’exemple, Quel bilan peut-on faire aujourd’hui faire, mais c’est le sens de l’histoire. Quant
Rennes Métropole connaissait en 2005 des PLH comme outils de territoriali- Le PLH et la dynamique qui aux moyens, toujours nécessaires, si l’on
un fort développement démographique sation des politiques de l’habitat ? l’accompagne permettent-ils aux souhaite mener une véritable politique de
(+ 4 000 habitants par an en moyenne) ; Pour être des outils efficaces de territo- communautés d’aborder dans de l’habitat et du logement, ils doivent être mis
dans le même temps, notre production rialisation des politiques de l’habitat, les bonnes conditions la période qui en parallèle avec les retombées positives
de logements s’avérait insuffisante. Notre PLH doivent reposer sur un processus de s’ouvre, marquée par des évolutions d’une telle politique sur les communes :
territoire n’en livrait que 2 500 par an alors contractualisation, définissant les niveaux importantes tant au niveau des retombées démographiques, fiscales, éco-
que notre point mort était à 2 000 : c’est de responsabilité dans la mise en œuvre besoins et des ressources disponibles nomiques et sociales.
dire le nombre minimum de logements des objectifs. La prise en compte du PLH que des dispositifs ? Un PLH « n’est rien » sans volonté politique
à produire pour simplement mainte- par les communes suppose que chacune y Depuis de nombreuses années déjà, la forte, une volonté politique reposant sur la
nir la population sur le territoire. Seuls trouve un intérêt, un bénéfice. Un PLH n’est volonté des pouvoirs publics est de favoriser conviction que l’avenir d’un territoire ne
500 logements assuraient l’accueil de ces pas qu’une question quantitative. Il décline la coopération intercommunale. Les lois peut s’envisager sans une action persévé-
4 000 nouveaux arrivants annuels. Les un véritable projet « de vivre ensemble » et Maptam et Alur viennent renforcer cette rante et déterminée…
effets pervers ne se sont pas fait attendre : interpelle forcément, à ce titre, la question orientation positive. Si l’on peut toujours Propos recueillis par
hausse des prix de l’immobilier, hausse de l’équilibre social d’un territoire. De fait, s’interroger sur l’opportunité de traiter Claire Delpech
JANVIER 2015 • N° 196 • www.adcf.org
FOCUS 5
PLH : l’heure du bilan
Alors que de nombreux programmes locaux de l’habitat vont être remis en chantier en ce début de mandat, un bilan des
premières générations de ces documents semble s’imposer. C’est l’objectif que s’est donné l’AdCF, qui réalise en partenariat
avec l’Union sociale pour l’habitat et la Caisse des dépôts une étude dont Intercommunalités livre les premiers éléments.
L
e logement constitue, aux côtés de et consignations, a engagé une enquête Un contenu de plus en plus En 2014, près de
opérationnel
l’économie et des transports, l’un des
axes de développement majeurs des
visant à établir un bilan tant quantitatif
que qualitatif des PLH comme outil de mise Si l’organisation d’un meilleur équilibre 68 % 660 PLH couvrent
territoires. Avec la montée en puissance
de l’intercommunalité et le mouvement de
en œuvre et de gouvernance des politiques
locales de l’habitat.
social et territorial est bien assimilée
comme un enjeu majeur, la mise en pra-
9 688 communes,
déconcentration de la politique du logement tique reste encore souvent délicate. Les soit 68 % de la population
amorcé à partir de 2004 au travers de la Des PLH en voix de généralisation PLH, et en particulier les PLH de première française
mise en place de la délégation des aides à Avec plus de 600 documents recensés par génération, ont un caractère opérationnel
la pierre notamment, les communautés ont la Direction générale de l’aménagement, moins marqué. À l’inverse, pour la grande
été appelées à devenir « chefs de file » de ce du logement et de la nature (DGALN) fin majorité des communautés urbaines et
développement et à jouer un rôle croissant 2014, l’obligation pour les communautés d’agglomération, les objectifs quantitatifs
16 métropoles et
communautés urbaines
en matière d’habitat. Les lois récentes ont d’établir un PLH est aujourd’hui large- de production de logements sociaux sont
renforcé encore leurs responsabilités (PLUi, ment satisfaite sur le terri-
gestion de la demande et des attributions, toire national. Elle va même
lutte contre l’habitat indigne, rattachement au-delà du cadre réglemen- Si les bailleurs sociaux 206 communautés
des OPH…). taire puisque de nombreuses
communautés de communes
sont facilement associés, d’agglomération
de moins de 30 000 habitants, la collaboration avec les acteurs
pour lesquelles le PLH n’est
Les PLH, en du parc privé est moins
particulier de première
pas obligatoire, se sont égale-
ment lancées dans l’exercice, fréquente
398 communautés
de communes
génération, ont un anticipant pour certaines les
évolutions de périmètre. En dépit de la de mieux en mieux cernés, qualifiés et ter-
caractère opérationnel grande diversité des situations locales au ritorialisés. La capacité à avoir un droit de
moins marqué regard des problématiques de l’habitat, les regard sur les PLU communaux, l’existence Un document au pilotage local
résultats de l’enquête conduite dans le cadre ou non d’établissements fonciers s’avèrent de plus en plus affirmé
de cette étude témoignent de l’enrichisse- déterminantes. Moment opportun pour Document de programmation et de concer-
C’est par l’outil du programme local de ment progressif des PLH dans la qualité aborder la question de la mobilisation des tation par excellence, le PLH s’inscrit dans
l’habitat (PLH) que les communautés des diagnostics, la maîtrise des dispositifs ressources foncières, le PLU intercommu- une dynamique d’acteurs propre à chaque
définissent leurs grandes orientations en d’intervention, la nature des partenariats nal intégrant les politiques du droit des territoire. Cet apprentissage du cadre par-
matière de réponses aux besoins en loge- conclus pour les rendre opérationnels et la sols, de l’habitat et du transport progresse, tenarial d’élaboration et d’exécution des
ment des ménages et de cohésion sociale dynamique des actions engagées. Le PLH notamment auprès des communautés de PLH ne va pas de soi. Si les bailleurs sociaux
et urbaine, ainsi que le cadre d’action qui s’affirme comme un outil décisif au sein petite taille qui se lancent pour la première sont facilement associés à la réflexion sur
en découle. Adossé au projet de terri- des politiques locales de l’habitat. fois dans l’exercice. les besoins, la collaboration avec les acteurs
toire, le PLH constitue ainsi professionnels du parc privé – là ou se
la « feuille de route » de la produit pourtant l’essentiel de l’offre
Les PLH en France (2014)
politique locale de l’habitat nouvelle – est moins fréquente et
de la communauté. Au cours impose d’instaurer de nouveaux dis-
des dix dernières années, il a PLH dans les EPCI de plus de 30 000 habitants positifs de coopération. De la même
connu de nombreuses évolu- PLH dans les EPCI de moins de 30 000 habitants façon, beaucoup de communautés
tions législatives visant à en s’interrogent sur les modalités d’une
renforcer la portée juridique meilleure association des habitants
et opérationnelle. aux travaux de construction et de
Alors que s’engage un suivi du PLH.
nouveau cycle de mandats
locaux, quel bilan peut-on
dresser aujourd’hui de cet La capacité
outil ? Document déclaratif
énonçant des objectifs encore
à avoir un droit
trop vagues ou peu réalistes, de regard sur les PLU
document fourre-tout empi-
lant sans cohérence différents
communaux s’avère
dispositifs, ou bien véritable déterminante
outil de pilotage des politiques
locales de l’habitat articulé au Les premiers résultats de cette étude
projet de territoire ? Où en en font le constat, le PLH a progressé
sont les programmes locaux et s’impose, le plus souvent, comme
de l’habitat ? Comment, par un axe structurant des politiques
leur processus d’élaboration de l’habitat, fédérant les acteurs
et la dynamique de leur mise et articulant les dispositifs. Cette
en œuvre, ont-ils contribué dynamique sera essentielle pour
à renforcer l’implication des faire face dans de bonnes condi-
communautés et de leurs tions à l’évolution des périmètres
partenaires dans le domaine intercommunaux qui se prépare, la
de l’habitat ? Les actions nouvelle donne financière qui pèsera
conduites répondent-elles sur les programmes d’investissement,
vraiment aux enjeux de et la dynamique qui va s’installer au
développement et de compé- niveau régional au travers des futures
titivité des territoires ? Afin conférences territoriales (CTAP)
de répondre à ces questions, avec, pour objectif, d’assurer une plus
l’AdCF, en concertation avec grande cohérence dans les enjeux des
l’Union sociale pour l’habitat territoires. Claire Delpech
(USH) et la Caisse des dépôts Source : CGET 2014 - IGN GéoFla
www.adcf.org • N° 196 • JANVIER 2015
6 FOCUS PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT
trib
Jean-Luc Vidon
une Président de l’AORIF – l’Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France, directeur général d’ICF Habitat La Sablière
PLH : les organismes HLM
partenaires des intercommunalités
© DR
Quel regard portent les organismes HLM sur l’élaboration des PLH par les communautés ? Quel rôle sont-ils prêts à jouer,
en tant que partenaires, auprès des collectivités ? Éléments de réponse.
L
e programme local de l’habitat (PLH) collectivement au PLH. Il s’agit dans cette
est le document stratégique de pro- perspective d’organiser le collectif autour
grammation et de mise en œuvre des de référents chargés de représenter les orga-
politiques locales de l’habitat. Aussi, pour nismes dans leur ensemble et de porter
les organismes HLM, acteurs majeurs de leurs messages. Ces messages sont synthé-
l’habitat, l’élaboration d’un PLH est un tisés dans une contribution écrite où les
moment privilégié de dialogue avec les organismes HLM peuvent faire valoir leur
collectivités en vue de la construction d’un lecture des enjeux, leur vision prospective
partenariat efficace sur le long terme. et les leviers qu’ils identifient pour lever les
Le niveau d’implication varie en fonction éventuels freins aux politiques locales de
des territoires, des ambitions politiques l’habitat. Il peut s’agir de positions relatives
affichées, des capacités réelles de l’EPCI aux objectifs quantitatifs ou qualitatifs de
à piloter des politiques de l’habitat dans production et des politiques d’accompa-
lesquelles les maires gardent des pouvoirs gnement nécessaires, mais aussi d’alerte
importants. Ainsi, plus l’EPCI sera crédible sur les enjeux sociaux et de peuplement
dans sa volonté et sa capacité politique, ou encore d’éléments de pilotage.
technique et financière à faire, plus
les acteurs de l’habitat se mobiliseront à Pour une efficacité renforcée
ses côtés. des politiques locales de l’habitat
Le PLH est une boîte à outils qui peut, Le PLH est une boîte à outils qui peut être plus ou moins opérationnelle
Des contributions écrites selon la volonté des partenaires, être plus selon la volonté des partenaires. / © Yann Mambert / CIT’images
En tant que gestionnaires, les organismes ou moins efficace et opérationnelle. La
HLM ont une connaissance fine des dyna- profession se mobilise notamment autour relatives à l’environnement est essentielle. termes d’accès au logement et de parcours
miques à l’œuvre sur les territoires. Il est de cinq enjeux prioritaires. • L’enjeu de développement de l’offre nou- résidentiels sur le territoire en croisant
essentiel que leur point de vue soit entendu • L’enjeu de connaissance, majeur mais velle. À ce titre, la nécessaire mise en parc social et parc privé.
dès la phase d’élaboration du diagnostic. souvent sous-développé et peu parte- conformité des plans locaux d’urbanisme • L’enjeu d’amélioration du parc existant,
Il est tout aussi important qu’ils puissent narial. Les organismes HLM acceptent (PLU) avec les PLH et l’ouverture effec- en s’appuyant sur la rénovation urbaine
être associés à l’élaboration du programme d’alimenter les observatoires pour peu tive des droits à construire représentent, ou sur une politique volontariste de réno-
d’actions puisque celui-ci cible les objectifs que le cadre de transfert et d’utilisation aujourd’hui encore, des leviers essentiels vation énergétique du patrimoine. En
opérationnels et territorialisés, les moyens de leurs données soit clarifié. (et sont parfois des freins réels) à l’atteinte matière de rénovation énergétique, les
alloués et les modalités de pilotage du PLH. • L’enjeu foncier et environnemental : des objectifs de production. organismes HLM sont attentifs à ce que
Sur certains territoires, les organismes l’anticipation des besoins en foncier par • L’enjeu de peuplement et de mixité les objectifs visés dans les PLH soient
HLM s’organisent avec l’appui de leur le déploiement d’études sur les dispo- sociale : en lien avec les contrats de ville cohérents avec les objectifs qui leur sont
association régionale (rattachée à l’Union nibilités mais aussi les constructibilités sur les territoires concernés, le PLH doit assignés par d’autres financeurs (État,
sociale pour l’habitat) pour contribuer dans le respect des règles d’aménagement permettre d’améliorer la réponse en région…).
L’État aux côtés des collectivités
Pour les acteurs locaux de l’habitat, le PLH constitue l’occasion de travailler de manière partenariale et de rendre visibles,
pour les opérateurs de la politique du logement mais aussi pour les habitants, les objectifs poursuivis et les actions mises en œuvre.
Conscient des atouts de ce document, l’État accompagne les communautés dans son élaboration.
D
ans la procédure d’élaboration ainsi que leur suivi et évaluation au niveau Au-delà de l’obligation législative, l’État d’urbanisme, le PLH n’est pas un document
d’un programme local de l’habitat, des différentes échelles de territoire : encourage les EPCI à se doter de cet outil opposable au tiers ; il demeure un docu-
l’État exerce un rôle important en Sitadel, RPLS, Filocom, SNE, Comdalo, de territorialisation et de contractuali- ment de programmation. En conséquence,
tant que garant des principes de cohésion SuDocUH… En réponse aux dysfonction- sation des politiques locales. Le PLH est, il existe un réel enjeu de cohérence avec le
sociale et de développement équilibré des nements identifiés et aux besoins recensés, en effet, le support des conventions de plan local de l’urbanisme, éventuellement
territoires. Si le PLH doit en effet répondre délégation de compé- intercommunal (PLUi), qui fixe les règles
aux besoins locaux, il doit aussi s’inscrire tence de l’État pour générales du droit des sols. Grâce au rapport
dans les objectifs de la politique nationale Le PLH a vocation à devenir l’attribution des aides de compatibilité entre les documents, le
du logement, en particulier le droit au
logement opposable et la mixité sociale,
un outil privilégié de territorialisation àdelaces pierre. Le champ
délégations de
PLH a des incidences sur les PLUi et peut
donner des recommandations quant aux
et y apporter une déclinaison locale. de l’offre de logements compétence a d’ailleurs outils, notamment d’urbanisme opéra-
L’expression de cette responsabilité de été récemment élargi tionnel, dont disposent les collectivités
l’État prend forme au niveau du « porter la collectivité bâtit un programme « annua- par les récentes lois Maptam et Alur. En pour atteindre les objectifs qu’il a permis
à connaissance », lors de la contribution lisé » couvrant les six années de validité 2014, 84 EPCI ayant élaboré un PLH, dont de déterminer de manière consensuelle.
de ses services à l’élaboration du PLH, et du PLH. Ce programme prévoit notam- 15 CU et métropole, 66 CA et 3 CC, ont Enfin, avec la fiabilisation des systèmes
au sein de l’avis qu’il formule lors de la ment une territorialisation des objectifs conclu une convention de délégation de d’information et l’amélioration des
finalisation de la procédure. de construction de logements au moins compétence. méthodes d’évaluation des besoins, le PLH
à l’échelle de la commune, basée sur les a vocation à devenir un outil privilégié de
Systèmes d’information typologies en matière de statuts, de types Vers une meilleure territorialisation de l’offre de logements à
Afin d’accompagner les collectivités, l’État de financements, de surfaces et de popu- territorialisation toutes les échelles, permettant aux acteurs
développe également, en lien avec les asso- lations concernées. Il précise les moyens La territorialisation des actions conte- locaux et nationaux de mieux calibrer et
ciations d’élus, des systèmes d’informa- mobilisés, les actions à mettre en œuvre nue dans le PLH confère à ce dernier orienter leurs interventions.
tion destinés à permettre le diagnostic, pour atteindre ces objectifs et l’échéancier une portée directement opérationnelle. Charlotte Couton,
l’élaboration des objectifs et des actions prévisionnel de leur réalisation. Toutefois, contrairement aux documents DGALN
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FOCUS 7
SYNDICAT INTERCOMMUNAL ARLYSÈRE
Articuler les politiques de l’habitat
à l’échelle intercommunautaire
Le syndicat intercommunal Arlysère réunit quatre communautés et couvre un bassin de vie identifié. Fort de cette cohérence
territoriale par ailleurs déclinée dans un Scot, il élabore et anime aujourd’hui divers documents stratégiques, dont les PLH
de trois communautés du territoire, portés de concert. Explications.
L
e point commun entre les programmes en lumière plusieurs problématiques com- personnes à mobilité réduite…), l’accès au avec les communes via des questionnaires
locaux de l’habitat (PLH) des com- munes, telles que le déficit d’offre de loge- logement des jeunes ou encore la diversi- et des instances de concertation. Chaque
munautés de communes de la Région ments économiquement accessibles, l’enjeu fication des formes d’habitat. Des grandes PLH a également associé les acteurs de
d’Albertville, de Haute-Combe de Savoie d’un rééquilibrage de l’offre de logements orientations ont par la suite été définies à l’habitat sur le territoire – bailleurs notam-
et du Beaufortain ? Depuis 2007, date de sociaux sur le territoire, les besoins de réno- l’échelle du bassin de vie, puis déclinées ment – et voit ses préconisations territo-
mise en œuvre de la première génération vation et de transformation du parc existant pour chaque communauté de communes, rialisées au niveau le plus pertinent.
de ces documents, ils sont réalisés et portés (performances énergétiques, logements en coordination avec leurs vice-présidents
ensemble par un syndicat intercommunal, accessibles aux différents publics – aînés, et commissions habitat mais également Déclinaison directe du Scot
Arlysère. Ce mode de faire original apparaît
Créé en 1999 pour porter la pre- aujourd’hui comme une réussite
mière génération des contrats de pour le territoire. « Cette méthode
territoire passés avec la région a permis de développer une véri-
Rhône-Alpes et le conseil général table culture de l’habitat chez les
de la Savoie, Arlysère a également élus, selon une approche territoriale
pris en charge l’élaboration de moins segmentée sur les plans géogra-
plusieurs politiques et documents phique et thématique, ainsi qu’une
stratégiques, tels qu’un Scot ou appropriation communautaire de
un Agenda 21. Cette volonté de certaines problématiques telles que
mener une réflexion commune et celle du logement social par exemple »,
transversale à l’échelle d’un même explique Laure Chateigner-Létinois,
bassin de vie a par la suite été décli- chargée de mission urbanisme-habitat
née en matière d’habitat par cette à Arlysère. Autre avantage apporté par
démarche commune de PLH, sur ces PLH élaborés et animés de concert
un territoire de 39 municipalités par le syndicat : leur cohérence avec
et près de 60 000 habitants. les différents documents stratégiques,
et notamment le Scot d’Arlysère, dont
Un diagnostic sur ils déclinent directement les grandes
tout le bassin de vie orientations. Enfin, les communautés
Pour ce faire, le diagnostic préa- peuvent compter sur une ingénierie
lable à l’élaboration du document solide et mutualisée, ainsi que sur
programmatique a été élaboré à divers outils opérationnels tels que
l’échelle supracommunautaire l’Opah d’Arlysère ou l’Observatoire
Le territoire d’Arlysère s’organise en 38 communes et 4 intercommunalités autour d’Albertville. / © Alexis Borg / Fotolia
d’Arlysère. Il a permis de mettre de l’habitat et du Scot. AP
COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION CAEN LA MER
Quatre générations de PLH
au service des politiques de l’habitat
En pleine élaboration de son nouveau PLH, la communauté Caen la mer peut compter sur des années de pratique, qui ont
notamment approfondi le dialogue entre acteurs de l’habitat. Enjeu du futur document : accroître son volet opérationnel.
L’
agglomération Caen la mer travaille politiques de développement économique, Cette dernière a, quant à elle, formalisé sa sur le volet opérationnel. « Le PLH permet
aujourd’hui à l’élaboration de son prioritaires dans la période actuelle, elle démarche collaborative par une conférence d’aborder des sujets qui, sinon, ne feraient
quatrième programme local de est un outil qui contribue à l’emploi dans intercommunale du logement, qui dresse pas l’objet d’un débat. Mais il doit aller
l’habitat (PLH), témoin de l’importance le BTP notamment, elle est un facteur de une fois par an le bilan de l’année écoulée et plus loin en matière de territorialisa-
que jouent les politiques locales de l’habitat ressources fiscales pour les communes… » aborde des points d’actualité. Au menu de tion des objectifs du logement », analyse
au sein du projet de territoire caennais. Ce l’édition 2015 : les résultats de l’année 2013, Catherine Marie. À titre d’exemple, les
document, qui couvrira la période 2016- Mettre en dialogue un débat sur les modalités d’élaboration objectifs annuels fixés par l’agglomération
2021, aura pour ambition de répondre Le PLH 2010-2015 avait déjà marqué une
aux enjeux de logement identifiés sur le rupture par rapport aux générations de
territoire : équilibre spatial du logement documents précédentes, qui se concen- Les acteurs privés ont institué un espace de
social, cohérence entre les prix des traient davantage sur l’affirmation d’objec- concertation sous la forme d’un « forum nomade »
logements et les capacités contributives tifs quantitatifs. « Ce PLH a abordé les
des ménages, rénovation des parcs choses de façon plus volontariste et a rap-
privé et social, précarité énergétique, proché les acteurs du logement », explique du futur PLH ainsi qu’une discussion et portant sur la gamme de logement (social,
accompagnement des copropriétés pour la directrice. Un dialogue dont l’initiative sur les chantiers en cours (contrat de accession sociale, libre), le type (collectif,
faire face aux enjeux de la réhabilitation… ne revient pas qu’à l’agglomération : les ville, plan partenarial d’information des intermédiaire, individuel) et la densité ne
Mais pour Catherine Marie, directrice acteurs privés ont institué un espace de demandeurs…). L’évaluation de cette descendent pas au-dessous du périmètre
de l’habitat, il devra également porter concertation sous la forme d’un « forum concertation sera réalisée conjointement communal. À ce titre, le PLH constitue
une véritable politique publique « qui nomade ». Cet outil informel, sans struc- avec le diagnostic du prochain PLH. encore davantage un instrument de négo-
doit être vue comme transversale, et non ture ni personne morale, permet de réunir ciation entre communauté, communes et
comme la seule technique de loger des bailleurs sociaux, promoteurs privés et Une territorialisation limitée acteurs de l’habitat qu’un véritable pro-
populations. La politique de l’habitat lotisseurs du territoire. L’agglomération Mais si le PLH permet la rencontre des gramme de mise en œuvre.
est un vecteur d’attractivité corrélé aux peut y être parfois conviée. acteurs, des progrès sont encore attendus AP
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8 DROIT
Les statuts juridiques des offices
de tourisme intercommunaux
Les communautés sont de plus en plus nombreuses à envisager la création d’un office de tourisme intercommunal, sachant
que le tourisme est une compétence qui leur a déjà été souvent transférée (dès 2010, 85 % des répondants à une enquête
de l’AdCF l’exerçaient) et que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) entend
généraliser. Différentes solutions s’offrent aux communautés pour porter leur office de tourisme, que les élus retiennent
une gestion très intégrée ou plus autonome.
D
ès lors que ses statuts l’y habilitent, communauté – n’est pas
une communauté peut créer un appropriée car l’office de
office de tourisme intercommu- tourisme doit avoir son
nal si elle estime qu’il est un outil utile au propre organe délibérant
développement de sa politique touristique. et ce dernier comprend
Il revient au conseil communautaire de obligatoirement des repré-
l’instituer et d’en définir le statut juridique sentants des professions
ainsi que ses modalités d’organisation1, ces et des activités touris-
deux aspects venant traduire la volonté de tiques3. Pour cette raison,
disposer d’un office plus ou moins intégré la régie dotée de l’autono-
à la communauté. mie morale et financière
pourra être retenue, que
les activités de l’office de
Dans le cas d’un tourisme s’apparentent à
office sous forme d’Epic, un service public adminis-
tratif (gestion d’un service
le produit de la taxe d’accueil et de promotion
de séjour est affecté touristique sans objet
industriel et commer-
à son budget cial) ou à un Spic (gestion
d’équipements et vente
De manière obligatoire, « l’office de tou- de prestations, outre ces
risme assure l’accueil et l’information des premières activités).
touristes ainsi que la promotion touristique Dans ce second cas de Gestion directe, EPL ou association : différents modes de gestion sont possibles. / © Shutterstock / Epiceum
(…). Il contribue à coordonner les inter- figure, la question du
ventions des divers partenaires du déve- recours à un établissement public à carac- taxe de séjour est obligatoirement affecté équipement touristique important, pré-
loppement touristique local. » Le conseil tère industriel et commercial (Epic) dépen- au budget de l’Epic, ce dont ne bénéficient voient dans la pratique d’ouvrir le conseil
communautaire peut compléter son champ dant de la communauté se pose dans la pas automatiquement les offices de tou- d’administration à des représentants des
d’intervention en décidant qu’il sera chargé mesure où le Code du tourisme le met par- risme créés sous des statuts juridiques professionnels du tourisme ou de créer
« de tout ou partie de l’élaboration et de ticulièrement en avant4. L’office de tourisme différents. Par ailleurs, la loi impose de un organe consultatif pour associer ces
la mise en œuvre de la politique locale du géré sous forme d’Epic derniers.
tourisme (…) », notamment en assurant est administré par un Plus autonome est l’association, à laquelle
« l’élaboration des services touristiques », comité de direction au Au minimum, l’office assure ont eu majoritairement recours les collec-
« l’exploitation d’installations touristiques sein duquel les représen- tivités qui souhaitaient développer leur
et de loisirs », « l’animation des loisirs » tants de la communauté
l’accueil et l’information des touristes politique touristique. Même si la commu-
et « l’organisation de fêtes et de manifes- détiennent la majorité ainsi que la promotion touristique nauté peut y être représentée, l’association
tations culturelles »2, ce qui le rapproche des sièges, les acteurs doit conserver une autonomie de décision
davantage d’un service public industriel touristiques devant aussi y disposer de consulter l’office de tourisme constitué en et de gestion, à défaut de quoi la situation
et commercial (Spic). sièges. Il élit en son sein un président et Epic sur les projets d’équipements collectifs pourrait être assimilée à une gestion de fait
un vice-président5. La direction est obliga- touristiques et leur permet de déléguer par la communauté. L’association ne peut
Gestion directe au moyen toirement assurée par un directeur, qui ne tout ou partie des missions d’accueil et donc pas être présidée par le président de
d’une régie ou d’un Epic peut pas être élu de la collectivité et qui est d’information aux organisations existantes la communauté ou tout autre conseiller
Si le choix du conseil communautaire porte recruté sur un contrat de droit public6 de qui y concourent. communautaire. Pour la même raison, il est
sur une gestion en régie de l’office de tou- trois ans7, renouvelable de façon expresse, fortement indiqué que les élus communau-
risme, il apparaît que la régie directe – cas alors que les agents de l’Epic sont de droit EPL et association : une plus taires représentés au sein de l’association ne
dans lequel l’office serait un service de la privé. Sur le plan financier, le produit de la grande autonomie prennent pas part au vote des subventions
Les entreprises publiques locales (EPL) versées à l’association.
sont des sociétés anonymes et désignent Simon Mauroux
les sociétés d’économie mixte (SEM) et les
sociétés publiques locales (SPL). Le capital 1- Art. L. 133-2 du Code du tourisme,
de la SEM est détenu majoritairement par la par renvoi effectué à l’art. L. 134-5.
communauté et au moins à hauteur de 15 % 2- Art. L. 133-3 du même code, même renvoi.
par des actionnaires privés. Celui de la SPL 3- Règle générale prévue pour les offices
de tourisme gérés sous une autre forme
est exclusivement public et doit être détenu que l’Epic : art. R. 133-19 du même code.
par au moins deux collectivités territoriales 4- Art. L. 133-4 à L. 133-10 du même code,
ou groupements. Pour cette raison, la col- par renvoi effectué à l’art. L. 134-5.
lectivité peut confier des missions à la SPL 5- Art. R. 133-5 du même code, par renvoi
effectué à l’art. R. 134-12.
sans mise en concurrence préalable, au 6- Tribunal des conflits, 15 novembre 2004,
contraire de la SEM. Le recours à une EPL n° 3425, Mme Pons c. Office municipal
peut poser la difficulté du respect de l’obli- du tourisme de Carcassonne : le directeur
gation, énoncée par le Code du tourisme, d’un office de tourisme est soumis au régime
de droit public car il est chargé de l’ensemble
de prévoir la représentation des acteurs des services, selon le principe dégagé
du tourisme au sein de l’organe délibérant par le Conseil d’État, sect., 8 mars 1957,
de l’office de tourisme (cf. supra), surtout n° 15219, Jalenques de Labeau : la qualité
dans le cas de la SPL qui ne compte que d’agent public est reconnue au « directeur
de l’ensemble des services ». Le comptable
des actionnaires publics. Pour y remédier, des Epic est aussi de droit public.
Les communautés peuvent créer un office de tourisme intercommunal pour le développement les collectivités, qui choisissent souvent
de leur politique touristique. / © Shutterstock / Epiceum 7- Voir art. R. 133-11 du même code,
d’y recourir pour assurer la gestion d’un même renvoi.
JANVIER 2015 • N° 196 • www.adcf.org
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