Coopération des cantons de Zurich et de Berne
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Staatskanzlei des Kantons Zürich
Staatskanzlei des Kantons Bern
Chancellerie d’Etat du canton de Berne
Coopération des cantons
de Zurich et de Berne
Rapport présenté le 26 juin 2009
par les Chancelleries d’Etat
des cantons de Zurich et de Berne
à leur gouvernement respectif2 1. Exposé de la situation et systématique du rapport Zurich et Berne sont les deux plus grands cantons de Suisse en termes démographiques et économiques. Tous deux sont des cantons universitaires et accomplissent une multi- tude de fonctions de centre. Le poids politique qui leur est accordé ne correspond toute- fois pas à cette envergure nationale et aux charges financières qu’elle implique pour les deux cantons. Le 29 février 2008, les gouvernements des deux cantons se sont réunis pour discuter notamment de la coopération. Ils ont chargé les deux Chancelleries d’Etat d’analyser les possibilités de mieux coordonner la défense de leurs intérêts face aux autorités fédérales et dans le concert intercantonal. Le présent rapport décrit la situation des cantons de Zurich et de Berne dans la perspec- tive des développements actuels et des défis du fédéralisme helvétique (chapitres Le contexte; Les cantons de Zurich et de Berne en chiffres). Il aborde ensuite la question de la coopération des deux cantons. Les objectifs, les principes, des exemples de coopéra- tion et les domaines envisageables sont évoqués, ainsi que les compétences. Le rapport tire ensuite des conclusions et formule des recommandations. Le rapport est un document commun que les chanceliers des cantons de Zurich et de Berne adressent à leur gouvernement respectif. Il doit servir de base de décision en vue du renforcement de la coopération entre les deux cantons. 2. Le contexte Le renforcement de la coopération entre les gouvernements des cantons de Zurich et de Berne s’insère dans le contexte des débats en cours sur l’avenir, la forme et le contenu du fédéralisme suisse. Atouts, faiblesses et perspectives du fédéralisme suisse Le fédéralisme est un système qui permet de partager les pouvoirs de l’Etat et de les canaliser. La répartition des compétences dans un système à plusieurs échelons et l’existence d’une chambre des Etats aux côtés de la chambre du peuple permettent de stabiliser les rapports au sein de l’Etat fédéral. Mais des voix critiques s’élèvent égale- ment qui considèrent le fédéralisme comme un frein, se référant aux mécanismes com- plexes de poids et contre-poids (checks and balances). Sur le plan du droit public, le fédéralisme est indissociable de la séparation des pouvoirs et de la protection des minorités. L’égalité de traitement des cantons est garantie, ce qui est tout sauf évident compte tenu des fortes disparités. Cette volonté égalitaire se reflète également au Conseil des Etats où chaque canton est représenté par deux membres. Chaque canton dispose par ailleurs d’une voix à l’assemblée plénière de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC). ::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\2
3 Dans la théorie de l’économie politique et celles du fédéralisme financier, la décentralisa- tion des structures est plus efficiente et plus avantageuse financièrement parlant que la centralisation. Il est plus facile d’ajuster l’offre et la demande dans un espace de faible étendue. Mais le morcellement très marqué de l’espace dans le fédéralisme helvétique constitue par ailleurs un obstacle aux effets d’échelle. De même, la disparition de la congruence entre divisions politiques, espaces économiques et bassins de vie affaiblit « l’équivalence fiscale », puisqu’il n’y a plus identité entre bénéficiaires, décideurs et payeurs des prestations publiques. Du fait des chiffres de leur population, les cantons de Zurich et de Berne subissent de lourdes charges, en termes absolus. Mais on peut partir du principe qu’en termes relatifs, ils sont également confrontés à des charges plus lourdes que d’autres cantons, leurs voi- sins en particulier. Le réseau de services des deux cantons, bien développé, professionnel et de haute qualité, est également sollicité par les consommateurs et consommatrices d’autres cantons (spill-overs). Ce qui peut permettre aux cantons voisins de renoncer ainsi à proposer leur propre offre. Résultat, la demande se déplace là où existe l’offre, ce qui explique l’alourdissement des charges. On observe des phénomènes comparables entre les centres urbains et la périphérie qui se reflètent dans ce qu’on appelle en allemand la problématique de la A-Stadt (ville où se concentrent des segments de population déterminés dont les qualificatifs − personnes âgées, pauvres, en fin de droit, seules, dépendantes, étrangères, en formation, requé- rants d’asile − commencent tous par A en allemand), problématique qui affecte fortement les deux cantons. Le fédéralisme et ses développements Le fédéralisme coopératif s’est développé dans les années 1970 en Suisse principale- ment, mais ailleurs aussi, en réponse aux tendances centralisatrices et à la perte d’autonomie des Etats membres de l’Etat fédéral. La manifestation la plus visible et la plus efficace en est le rôle nouveau qu’ont pris en Suisse les conférences intercantonales et notamment la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) fondée en 1993. La CdC est un acteur important non seulement au niveau fédéral, mais aussi en ce qui concerne la coopération entre les cantons. Citons par exemple la collaboration de la CdC et de la Confédération lors de la révision de la Constitution fédérale (cst.) et de la Ré- forme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) ou encore le référendum des cantons contre le « paquet fiscal 2001 ». Le fédéralisme entraîne nécessairement une antinomie entre coopération et autonomie des Etats membres. Ce qui ne pose pas de problème aussi longtemps que, d’une part, les Etats membres restent viables et sont disposés à endosser leurs responsabilités et que, d’autre part, les effets de spill-over restent grosso modo mesurés et que les grands can- tons voient leurs charges de centre indemnisées équitablement. La RPT et l’article 48a cst. édicté dans ce contexte sont une tentative de réponse à ces dysfonctionnements. ::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\2
4 Antagonisme croissant entre fédéralisme et démocratie Les outils traditionnels de la participation des cantons dans le système fédéraliste (initia- tive cantonale, Conseil des Etats, équilibre cantonal dans la composition du Conseil fédé- ral) ne garantissent plus aux organes cantonaux l’influence qu’ils sont en droit d’exercer. L’antagonisme entre fédéralisme et démocratie apparaît surtout dans le principe de la majorité des cantons : sous le coup de l’évolution démographique des cantons au fil des années, le principe démocratique « une personne, une voix » se trouve de plus en plus bafoué. La participation des cantons à la politique fédérale souffre de ce déséquilibre, puisque les cantons fortement peuplés ont un poids électoral qui ne correspond pas à leur poids démographique. Dans les votations régies par le système de la double majori- té, une minorité de 20 pour cent de la population jouit en quelque sorte d’un droit de veto. Quant aux 70 pour cent de population urbaine, ils sont sous-représentés. La réforme des institutions étant un sujet controversé et, partant, peu susceptible de succès, les cantons doivent trouver d’autres voies pour renforcer leur participation à la politique fédérale. La procédure préparlementaire de consultation leur permet d’exprimer directement leur opinion. Mais, là encore, il convient de relativiser l’influence des can- tons : d’une part, la Confédération est libre de tenir compte ou non des avis émis et, d’autre part, vu l’explosion du nombre de procédures de consultation, les cantons, de petite taille surtout, sont à la limite de leurs capacités. Eurocompatibilité de la Suisse Les propositions de réforme élaborées par le groupe de travail Europe − Réformes − Can- tons (EuRéfCa) sur mandat de la CdC ont mis en évidence la nécessité, pour la Suisse, de renforcer son eurocompatibilité. Ces propositions doivent être mises en œuvre sans délai, indépendamment de la question de l’adhésion de la Suisse à l’UE. L’expérience autri- chienne a montré que l’immobilisme nuit aux Etats membres. L’adhésion à l’UE s’est sol- dée pour les Länder par une perte considérable de compétences et d’influence. L’accès au marché intérieur européen est crucial pour l’économie des cantons de Zurich et de Berne. Pour garantir la participation des cantons aux décisions de politique extérieure, il faut mettre en œuvre de manière systématique les articles 54 s. cst. ainsi que la loi sur la participation. L’amélioration de la circulation de l’information entre la Confédération et les cantons et le renforcement des droits de participation des cantons exigent une adaptation des bases légales, des structures et des mécanismes à la Confédération et dans les can- tons. ::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\2
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3. Les cantons de Zurich et de Berne en chiffres
Zurich et Berne sont les deux plus grands cantons de Suisse en termes démographiques
et économiques. Leur population représente presque 2,3 millions de personnes, soit
30 pour cent de la population suisse. Les principaux chiffres sont présentés en annexe.
Les villes de Zurich (380 500 hab.) et de Berne (129 800 hab.) sont le centre et le mo-
teur économique de leur canton respectif. L’agglomération des deux chefs-lieux compte
environ 1,1 million et 350 000 habitants respectivement.
Zurich et Berne sont déjà légèrement sous-représentés au Conseil national (Zurich 34
député-e-s, Berne 26). Ils ont deux sièges chacun au Conseil des Etats, comme tous les
autres cantons. Les cotisations des cantons aux institutions intercantonales telles que la
CdC sont calculées en fonction des chiffres de la population, alors que chaque canton
dispose d’une voix.
Zurich et Berne génèrent ensemble 33 pour cent du PIB suisse. Tous deux sont des can-
tons universitaires et accueillent d’autres établissements de formation importants. Les
deux cantons ont des institutions culturelles de rayonnement international.
4. Objectifs de la coopération
En renforçant leur coopération, Zurich et Berne visent essentiellement les objectifs sui-
vants :
• Défendre au mieux, face au parlement fédéral, au Conseil fédéral, à l’administration
fédérale et aux régies les intérêts communs des deux cantons, dans les domaines par
exemple de la législation ainsi que de la politique économique, financière et fiscale.
Mesures : échanger des informations, coordonner la préparation des avis émis lors
des procédures de consultation fédérales, encadrer leur députation cantonale aux
Chambres fédérales, siéger dans les groupes de travail de la Confédération.
• S’affirmer comme des acteurs politiques, économiques et sociaux de premier plan
dans les secteurs d’envergure nationale importants et concernant les cantons. Ins-
crire les thèmes pertinents à l’agenda politique, influer de manière déterminante sur
les processus en cours et participer activement au débat.
Mesures : coopérer au sein des conférences nationales, la CdC notamment, s’unir
pour y défendre les intérêts communs ou se concerter, mais aussi conclure des allian-
ces à géométrie variable.
• Contribuer à renforcer et à rénover le fédéralisme helvétique.
Les deux cantons sont complémentaires : alors que Zurich joue en Suisse un rôle de mé-
tropole économique, sociale et culturelle, Berne accomplit une mission politique essen-
tielle pour la cohésion nationale de par sa fonction de trait d’union entre la Suisse ro-
mande et la Suisse alémanique et d’intermédiaire entre l’économie et la politique (capi-
::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\26
tale fédérale). Cette complémentarité devrait générer des effets bénéfiques pour toute la
Suisse et dynamiser la coopération dans tout le pays. En ouvrant ce laboratoire du fédé-
ralisme et en y développant bonnes pratiques et codes de gouvernance, les cantons de
Zurich et de Berne ont l’ambition d’ouvrir la voie à la transformation des institutions, des
mécanismes de planification, de l’organisation des autorités ou des modalités
d’accomplissement des tâches.
Les initiatives communes seront menées dans le respect des structures en place, le souci
étant de trouver de meilleures solutions dans le système actuel, sans emprise d’un par-
tenaire sur l’autre. Il n’est toutefois pas exclu qu’elles débouchent sur des adaptations du
système en place. Il s’agit par ailleurs de donner des impulsions décisives à la consolida-
tion du fédéralisme et à sa transformation en un système moderne capable de maîtriser
les défis d’aujourd’hui et de demain. Ce qui implique en particulier l’ajustement, au sein
des institutions intercantonales, du poids politique et du financement, la mise en place
d’un fédéralisme en deux temps lorsque tous les cantons ne sont pas synchrones (p. ex.
HarmoS) et, à moyen terme, l’ouverture de brèches dans les subdivisions politiques de la
Suisse.
Une attention particulière sera portée aux intérêts des minorités linguistiques et à leur
liberté d’action.
5. Principes de coopération et exemples
La réussite de la coopération entre les cantons de Zurich et de Berne passe par le respect
des principes suivants :
• les deux cantons considèrent le renforcement de la coopération comme un plus ;
• ils mettent en place les conditions du renforcement de la coopération et recherchent
activement les domaines de coopération envisageables ;
• ils procèdent de manière pragmatique, au cas par cas ;
• ils tirent un profit égal et manifeste de la coopération à moyen et à long terme.
Il faut toutefois apporter quelques restrictions à ces principes :
• la coopération ne peut être que ponctuelle et il n’est pas question de la généraliser ;
• dans de nombreux secteurs, les deux cantons continueront de se faire concurrence ;
• ils ne pourront pas toujours présenter un front uni dans la défense de leurs intérêts ;
• il y aura toujours des domaines dans lesquels la coopération n’est ni possible ni sou-
haitable.
Nous pouvons d’ores et déjà citer des exemples de coopération :
• VetSuisse (concordat): fusion des facultés de médecine vétérinaire des Universités
de Berne et de Zurich le 1er septembre 2006 dans le but de garantir la qualité de
l’enseignement, de la recherche et des services et de renforcer la compétitivité de la
Suisse dans le domaine de la médecine vétérinaire.
::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\27
• Unitectra (société anonyme à but non lucratif): organisme de transfert de technolo-
gie des Universités de Berne et de Zurich ayant pour vocation de soutenir les scienti-
fiques dans la commercialisation de leurs découvertes, dans la négociation de
contrats de recherche et dans la création de jeunes pousses (spin-off).
• Coopération dans le domaine de la planification hospitalière (convention de coopéra-
tion) : améliorer les projets de planification, éviter les doublons, économiser des
coûts en attribuant des mandats communs.
• Coopération des services administratifs chargés d’informer la députation zurichoise
et la députation bernoise aux Chambres fédérales.
Si la coopération doit s’étendre à d’autres domaines et être consolidée, il faudra procéder
de manière coordonnée : les domaines de coopération envisageables devront être systé-
matiquement analysés et, si l’analyse est concluante, la coopération sera lancée. Dans le
domaine financier, il pourrait par exemple être intéressant de coopérer dans le cadre des
programmes de stabilisation de la Confédération, des différentes réformes fiscales et de
l’introduction du modèle comptable harmonisé II (MCH II).
Le cycle de coopération (voir représentation graphique en annexe) peut suivre l’approche
Top-down, autrement dit être lancé par les gouvernements ou certains de leurs mem-
bres, ou l’approche Bottom-up, autrement dit émaner des services administratifs. Selon
l’importance du dossier ou du projet, la mise en œuvre sera assurée par les gouverne-
ments (mise en œuvre centralisée) ou par les cheffes et chefs de Direction (mise en œu-
vre décentralisée).
La coopération est abordée selon une approche proactive ou réactive, en fonction des
besoins. Dans certains domaines, il pourra être nécessaire de rechercher une coopération
à géométrie variable avec d’autres cantons ou d’autres partenaires. On privilégiera toute-
fois la coopération avec les autres grands cantons.
Concrètement, le renforcement de la coopération est possible dans les conditions suivan-
tes :
• S’il y a convergence d’intérêts dans un domaine précis, les deux cantons envisagent
de resserrer leur coopération. Si l’analyse d’opportunité montre des avantages pour
les deux cantons, la coopération est mise en œuvre.
• S’il y divergence d’intérêts dans un domaine de coopération envisageable, ces diver-
gences doivent être aplanies dans la mesure du possible et des points de conver-
gence doivent être recherchés. Si l’opération réussit, une coopération limitée
s’engage. Sinon, on abandonne provisoirement l’idée de la coopération.
• Si les divergences sont irréconciliables, les deux cantons renoncent à coopérer.
Il importe de continuer à observer les domaines dans lesquels les deux cantons ont des
divergences de vues, car, le contexte évoluant, la coopération pourra être possible et
bienvenue à un stade ultérieur.
::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\28 6. Domaines envisageables de coopération renforcée Les cantons de Zurich et de Berne peuvent envisager de renforcer leur coopération dans les domaines suivants : • domaines relevant de la compétence cantonale ; • tâches cantonales de mise en œuvre ; • domaines induisant des coûts élevés pour les deux cantons ; • domaines dans lesquels le nombre de cas est élevé dans les deux cantons ; • tâches et défis nouveaux auxquels les cantons doivent faire face. Parmi les domaines classiques relevant de la compétence cantonale, on citera l’organisation du gouvernement et de l’administration, la santé, la justice ou les infras- tructures. Le social, la formation et les transports induisent par ailleurs des frais élevés, tandis que l’asile, les mesures de marché du travail ainsi que l’application des peines et des mesures se caractérisent par un nombre de cas important et également des frais élevés. Il va falloir relever de nouveaux défis dans les domaines par exemple de la fa- mille, de la jeunesse, de la prévoyance vieillesse ou de l’intégration. 7. Compétences Les décisions stratégiques sont prises par les gouvernements. Ils se rencontrent réguliè- rement pour définir la planification à moyen terme et pour évaluer de manière critique la coopération en cours. De nouveaux domaines de coopération peuvent simultanément être identifiés et les mandats attribués. Les relations extérieures sont en principe assu- rées par les Directions, dans leurs domaines respectifs de responsabilité. Si les cantons de Zurich et de Berne revendiquent le leadership dans un secteur politi- que, l’initiative de la coopération émane des gouvernements ou des Directions concer- nées. Nous songeons ici aux nouveaux défis que les cantons doivent affronter ou aux affaires ayant de fortes implications cantonales. Ce sont les gouvernements qui sont responsables de la défense des intérêts (lobbying) auprès des autorités fédérales (Chambres fédérales et Conseil fédéral). En ce qui concerne les autres organes (administration fédérale, organes intercantonaux, etc.), la coopération s’établit entre les Directions compétentes ou les Chancelleries d’Etat. Ce sont elles également qui ont la compétence de se concerter dans le cadre des procédures de consultation fédérales et de réaliser les projets concrets de coopération. On privilégiera la simplicité des relations entre services administratifs (p. ex. pour rédiger les avis dans les procédures de consultation fédérales). Les Chancelleries d’Etat garantissent la continuité et assument une fonction de coordina- tion. Elles préparent les séances réunissant les deux gouvernements, diffusent les infor- mations et servent d’intermédiaires pour les prises de contact. Elles coordonnent la coo- pération dans la défense des intérêts et la préparation des séances de la CdC. Enfin, elles assument une fonction d’observatoire de la coopération. ::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\2
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8. Conclusions et recommandations
Les exemples de coopération réussie et les réflexions ci-dessus montrent bien que les
objectifs seront atteints si la coopération
• est dictée par une implication dans les domaines relevant de la compétence canto-
nale ;
• est profitable aux deux cantons ;
• est lancée par les personnes et les organes concernés, autrement dit les directeurs
et directrices, plutôt que les gouvernements in corpore ;
• fait l’objet d’un controlling régulier.
Il y aura toujours des domaines ou des dossiers dans lesquels la coopération n’est pas
indispensable, les deux cantons ne convergent pas ou sont en concurrence. On privilégie-
ra toutefois ce qui unit et pas ce qui divise pour créer une dynamique de la coopération.
Dans un premier temps, il va falloir enclencher la coopération pour ensuite la maintenir.
L’initiative doit venir des gouvernements, la réalisation concrète sera plutôt le fait des
directeurs et directrices compétents.
Le 26 juin 2009
Au nom de la Chancellerie d’Etat Au nom de la Chancellerie d’Etat
du canton de Zurich du canton de Berne
Le chancelier : Le chancelier :
Beat Husi Kurt Nuspliger
::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\210 Bibliographie Blöchliger, Hansjörg, Avenir Suisse (2005). Baustelle Föderalismus, Zurich: éditions NZZ Bochsler, Daniel et al. (2004). Die Schweizer Kantone unter der Lupe, Berne: Haupt Frey, René L. (éd.) (2005). Föderalismus – zukunftstauglich ?!, Zurich: éditions NZZ Conférence des gouvernements cantonaux (éd.) (2001). Les cantons face au défi de l'ad- hésion à l'Union européenne. Rapport du groupe de travail EuRéfCa, Zurich: Schulthess Conférence des gouvernements cantonaux (éd.) (2006). Entre adhésion à l'UE et voie bilatérale: réflexions et besoin de réformes du point de vue des cantons. Rapport d’experts sur mandat du groupe de travail EuRéfCa, Zurich: Schulthess Schneider, Markus (2004). Idée suisse. Was das Land zusammenhält und wer dafür be- zahlt, Zurich: éditions Jean Frey Verlag Vatter, Adrian (2006). Föderalismusreform – Wirkungsweise und Reformansätze föderati- ver Institutionen in der Schweiz, Zurich: NZZ Libro Wagschal, Uwe, Rentsch, Hans, Avenir Suisse (2002). Der Preis des Föderalismus, Zu- rich: Orell Füssli La Vie économique. Données économiques actuelles. Données téléchargées le 8 avril 2009 à l’adresse http://www.dievolkswirtschaft.ch/economic-data/ ::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\2
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Annexe
Chiffres concernant les cantons de Zurich et de Berne:
Zurich % Berne % Suisse/tous les can-
tons
Population (état de 2007) 1 307 600 17,2 963 000 12,7 7 593 500
Superficie (en km2) 1 729 km2 4,2 5 959 km2 14,4 41 285 km2
Structures régionales 12 districts 5 régions adminis-
tratives / 10 arron-
dissements adm.
Nombre de communes 171 6,5 392 14,9 2 631
Chiffres-clé de
l’économie
Revenu cantonal net aux 88 928 22 43 985 11 405 300
coûts des facteurs (chif-
fres absolus, en mio CHF,
état de 2005)
Indice de revenu cantonal 127 85 100
net (CH = 100, état de
2005)
Actifs occupés 729 805 19,7 478 573 12,9 3 698 734
Taux de chômage 2,4 1,8 2,6
Exportations 2006 (en mia 13,9 7,8 11,4 6,4 177,5
CHF)
Importations 2006 (en 29,9 18,1 10,0 6,1 165,4
mia CHF)
Politique
Membres du gouverne- 7 7
ment
Nbre de sièges au parle- 180 160
ment
Nbre de conseillers aux 2 4,3 2 4,3 46
Etats
Nbre de conseillers natio- 34 17,0 26 13,0 200
naux
Personnel administratif 7 554 7,0 5 494 5,1 108 421
(sans les établissements
de droit public)
Coopération intercan-
tonale
Nbre de concordats 128 142 733
(2003)
Affiliation à des conféren- CdC (NRK, ORK, CdC, CGSO, NRK CdC, CGSO, NRK, ORK,
ces gouvernementales ZRK membre ZRK
régionales associé sans droit
de vote)
Cotisation annuelle CdC 539 700 17,12 414 000 13,13 3 152 000
(2009)
Coûts d’exploitation CdC 75 550 17,12 58 010 13,13 441 810
(MdC)
Cotisation annuelle Fonda- 85 610 17,12 65 670 13,13 500 000
tion ch (2008)
Sources: Office fédéral de la statistique (www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen.html ) / Conférence des gouvernements
cantonaux
::ODMA\PCDOCS\DOCSSTA\326336\212
Cycle de coopération
Dossier, projet, problème,
nouveau défi etc.
Approche Approche
proactive réactive
Gouvernements
cantonaux
(Top-down /
centralisation)
Chefs et cheffes
des Directions Administrations
(Top-down / (Bottom-up)
décentralisation)
Domaines de coopé-
ration envisageables
Analyse de
l’opportunité de Coopération
la coopération év. à un stade ulté-
rieur
oui en partie / non
ni oui ni non
Autres Coopération / Autres
cantons Soutien cantons
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