Espagne-France-Andorre: réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers
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Espagne-France -Andorre:
réalité des liens et des échanges
économiques transfrontaliers
Opération soutenue par le
FONDS NATIONAL
D'AMÉNAGEMENT
ET DE DÉVELOPPEMENT
DU TERRITOIRE
éditorial
L’Union européenne accompagne,
depuis la fin des années 80, les ac-
teurs de nos territoires en vue de
renforcer l’intégration frontalière.
Préfet coordonnateur des services
de l’État des régions françaises
frontalières de l’Espagne et de
sommaire l’Andorre, j’ai engagé deux études
sur la réalité des liens transfronta-
liers et la réalité des rapports écono-
2 Éditorial miques franco-espagnols. Ces études ont permis d’identifier
les principaux freins à la coopération, et de proposer, sur la
3 Réalité des liens base des exemples de bonnes pratiques internes et externes
transfrontaliers entre à la zone pyrénéenne, des solutions pour accentuer le pro-
la France, l’Espagne et cessus d’intégration.
l’Andorre
Elles ont vocation à nourrir les réflexions des acteurs de la
10 Réalité des rapports coopération, et à alimenter la définition des orientations du
économiques entre futur programme de coopération transfrontalière Espagne-
les deux côtés France-Andorre 2014-2020.
de la frontière
franco-espagnole Je souhaite qu’elles rencontrent votre intérêt, et qu’elles
contribuent à ouvrir de nouvelles voies.
Henri-Michel COMET
Préfet de la région Midi-Pyrénées
Préfet de la Haute-Garonne
Le contenu complet des études est téléchargeable sur
www.europe-en-midipyrenees.eu/etudes-transfrontalieres
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 2
Réalité des liens transfrontaliers
entre la France, l’Espagne et
l’Andorre
Synthèse de l’étude réalisée par les cabinets conseil CPC et BPC Europe en partenariat avec IDOM Consultoria (octobre 2011)
Quelques mots sur aides financières depuis la fin des années 80 au titre
de programmes de coopération transfrontalière entre la
la frontière entre ces pays… France et l’Espagne, plus connus sous le nom d’INTER-
REG. Il s’agit actuellement de la quatrième génération de
Le tracé de la frontière franco-espagnole remonte à la programmes de coopération entre l’Espagne, la France
signature du traité des Pyrénées entre les royaumes et plus récemment l’Andorre (dénommé POCTEFA pour
d’Espagne et de France, en 1659. La frontière est alors la période 2007-2013).
surveillée par différents postes de guet. La délimitation En complément, d’autres types de partenariats et col-
exacte de la frontière fut réalisée à partir de la fin du laborations se développent au sein de cette zone, par
XVIIIe siècle. Le tracé actuel fut établi avec le Traité de exemple au travers d’instances de concertation (telles
Bayonne en 1856. que la Conférence Atlantique Transpyrénées), d’autres
La frontière est matérialisée par 602 bornes frontières qui dispositifs de coopération entre institutions régionales,
sont numérotées d’ouest en est. La borne n°1 se situe ou tout simplement en dehors de tout cadre formel.
sur les bords de la Bidassoa alors que la borne n°602 Si le marché unique européen constitue un véritable ca-
est matérialisée par une croix située sur les pentes du talyseur du renforcement des liens entre pays de l’Union
Cap Cerbère. De plus, 45 bornes marquent la frontière européenne (UE), force est de constater que de nom-
autour de l’enclave espagnole de Llivia en France. breux freins et obstacles persistent autour des zones
frontalières.
C’est dans ce contexte que le Premier ministre français
a confié en 2009 à une mission parlementaire le soin de
formuler des propositions pour améliorer la politique trans-
frontalière française. Afin de prolonger les conclusions et
recommandations figurant dans le rapport final remis en
juin 2010, un approfondissement de la connaissance de
la réalité des liens transfrontaliers entre la France, l’Espa-
gne et l’Andorre a été souhaité par la DATAR.
Pour ce faire, une étude pilotée par la préfecture de ré-
gion Midi-Pyrénées en tant que préfecture coordinatrice
de la zone a été lancée fin 2009. Elle poursuit les objec-
tifs suivants :
- dresser un état des lieux des liens transfrontaliers entre
Borne frontière n°318 du Col des Espécières (Hautes Pyrénées - Huesca) les trois pays ;
(Photo : www.pyrenees-team.com) - qualifier et hiérarchiser les dysfonctionnements, les dé-
calages et les freins à la coopération ;
- mettre en avant les avancées significatives observées
Pourquoi engager à ce sur cette zone mais aussi celles enregistrées sur d’autres
zones frontalières ;
stade une réflexion sur la - proposer des modalités d’actions opérationnelles adap-
tées au contexte transfrontalier de cette zone y compris
réalité des liens frontaliers ? dans le domaine législatif pour les années à venir ;
- nourrir la réflexion conjointe des pouvoirs publics concer-
Depuis l’entrée de l’Espagne dans la Communauté éco- nant la définition des contours d’un futur programme pour
nomique européenne (CEE) en 1986, la vie des popula- la période 2014-2020.
tions situées au sein de cette zone frontalière a profon-
dément évolué notamment sous l’effet d’une intégration Sur le plan méthodologique, les principales sources d’in-
économique et territoriale accrue. Afin d’accompagner formation qui ont été mobilisées proviennent d’analyses
ce processus, la Commission européenne a alloué des documentaires, d’entretiens avec plus de 50 acteurs
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 3
institutionnels clés de part et d’autre de la frontière et tes ci-dessous illustrent la situation actuelle, en incluant
d’une enquête auprès de 85 services techniques de pour la première les accords de niveau NUTS II et infra
l’État et des collectivités territoriales françaises. NUTS III et pour la seconde ceux de niveau NUTS III.
Une double entrée a été privilégiée, à la fois sur le plan Ces représentations illustrent le fait que, moins soumises
territorial avec trois sous-zones correspondant globale- à la barrière physique pyrénéenne, les deux extrémités
ment au découpage adopté dans le cadre du POCTEFA de la zone frontalière s’avèrent être plus dynamiques que
2007-2013 et sur le plan thématique via une sélection de la partie centrale.
treize thématiques clés affectant directement ou indirec- Sur le versant sud, la répartition des accords signés met
tement la vie des populations. en lumière l’importance de l’échelon NUTS II. Disposant
de champs de compétences bien plus larges que ceux
Il s’agit des thématiques : 1) transports et mobilité ; 2) de leurs homologues françaises, les communautés auto-
sécurité civile ; 3) sécurité publique (police et gendarme- nomes constituent des interlocutrices incontournables
rie) ; 4) éducation et enseignement supérieur ; 5) santé sur de nombreux sujets et structurent fortement les liens
et social ; 6) tourisme, sport et loisirs ; 7) agro-sylvo-pas- frontaliers.
toralisme ; 8) environnement, espaces naturels et biodi-
versité ; 9) gestion de l’eau ; 10) énergie ; 11) TIC ; 12)
culture ; 13) emploi et formation professionnelle. Accords de coopération de niveau NUTS II
Chacune de ces thématiques a fait l’objet d’une fiche ré-
capitulant les autorités compétentes pour chaque pays,
les projets en cours, les accords passés ainsi que les Océan
principaux obstacles identifiés. Atlantique Aquitaine
Cette étude se focalise sur le quotidien des habitants Midi-Pyrénées
des zones frontalières en excluant le champ économique Euskadi
Languedoc-
qui a fait l’objet d’un traitement spécifique dans le cadre Navarre Roussillon
d’une étude menée en parallèle (voir pages 10 à 15).
Andorre
Principaux enseignements tirés des répon- Mer
Catalogne Méditerranée
ses aux entretiens et aux questionnaires : Aragon
◗ Situations très hétérogènes entre l’ouest, le centre et
l’est du massif : nécessité d’une analyse par sous-zone
◗ Des liens majoritairement anciens datant de plus
de 10 ans
◗ Le poids des financements de type INTERREG dans
la construction d’actions communes s’avère primordial
◗ Convergence globale des points de vue des acteurs Accords de coopération de niveau NUTS III
français, espagnols et andorrans sur les obstacles
◗ La plupart des thématiques font intervenir un nombre Haute Pyrénées
d’acteurs important, surtout du côté français, France
avec des jeux d’acteurs souvent complexes
Pyrénées Haute Garonne
◗ Création de liens et développement de coopérations Guipuzkoa Atlantique Pyrénées
formelles assez contrastés ; par exemple, dynamique forte Orientales
mais inégale de création de structures communes Ariège
Navarre
(de type GECT).
Huesca Girona
Lleida
Une zone frontalière Espagne Andorre
aux réalités multiples
Vue d’ensemble des liens frontaliers
entre les trois pays
Depuis les années 80, de nombreux accords ont été De son côté, l’Andorre est de plus en plus présente dans
conclus entre la France, l’Espagne et l’Andorre. Ils repré- les discussions de niveau régional et national comme
sentent le premier indicateur de l’intensité des liens de en témoigne son entrée dans le programme POCTEFA
nature institutionnelle qui unissent les trois pays. Les car- 2007-2013.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 4
Les différentes sources d’information mobilisées ont per- au gré l’évolution des réglementations. Parmi ceux-ci,
mis de dresser un état des lieux de chacune des trois une liste de 50 problèmes ou obstacles principaux
sous-zones vues au travers du prisme du versant nord : soulevant des difficultés particulières a été établie.
• La zone ouest combine deux situations bien distinc- Leur classification et caractérisation fine s’imposent en
tes : d’un côté, un espace côtier, intégré et disposant de vue de commander l’action publique. Pour ce faire, une
nombreux outils communs, d’espaces de discussion et double approche est privilégiée :
abordant différentes thématiques sous l’angle de la coo- - d’une part, un regroupement des problèmes
pération ; d’un autre côté, un territoire montagnard, plus et obstacles autour de six catégories génériques ;
impacté par l’obstacle physique qui développe des coo- - d’autre part, une analyse plus approfondie pour
pérations dans des domaines plus restreints mais corres- chacun des 50 problèmes et obstacles individuels
pondant à des problématiques de première importance. classées par sous-zone et par champ thématique.
L’expérimentation et la méthode empirique caractérisent
cette zone frontalière, laquelle tend désormais vers un Caractérisation et hiérarchisation
processus de capitalisation et le transfert d’expériences. générique des problèmes et obstacles
rencontrés
• La zone centre se caractérise par une coopération
moins foisonnante et largement impactée par la barrière Les obstacles identifiés sont de nature et d’intensité di-
géographique pyrénéenne. De ce fait, les obstacles sou- verses et se font jour à différentes échelles de la zone
levés restent peu nombreux et globalement d’un niveau frontalière.
simple. Cependant, les relations tendent à s’amplifier au
fil des programmations et ce malgré le manque de coor- Certains s’avèrent très anciens et peuvent être parfois
dination entre les acteurs de la coopération français et qualifiés de structurels, tandis que d’autres résultent par
espagnols. exemple de l’évolution du cadre réglementaire qui a gé-
néré de nouveaux problèmes.
• Sur la zone est, les relations s’avèrent denses, répar-
ties sur des thématiques diversifiées et souvent en plein
essor. De nombreuses problématiques sont soulevées
par les acteurs, qui tendent à structurer le territoire via
des organisations communes à de nombreuses échel-
les. L’ensemble de la zone, du littoral au plateau cerdan,
développe des actions dont la cohérence fait parfois dé-
faut, ce qui ralenti les avancées potentielles.
Sur le versant sud, la nécessité et les caractéristiques de
coopération avec la France ou avec l’Andorre diffèrent
selon les zones, voire même au sein de chaque zone. La
contrainte géographique impacte fortement les échanges
et les coopérations y compris quand elles sont historique-
ment fortes. Les moyens dédiés (humains, financiers) ne
sont pas exclusivement réservés au transfrontalier mais Le passage du Biriatou et son important trafic de poids lourds
plus largement à la coopération interrégionale ou inter- (Photo : La République des Pyrénées)
nationale. Le taux de cofinancement demeure l’élément
décisif pour mettre en œuvre la coopération, particulière- Une classification autour des six catégories génériques
ment dans la zone centrale des Pyrénées. suivantes a été opérée :
A/ Barrière linguistique
Persistance de nombreux B/ Contrainte liée à la géographie
C/ Problème juridico-administratif et/ou réglementaire
freins et obstacles D/ Divergence de vues dans la gouvernance
franco-espagnole ou franco-andorrane
structurels en dépit de E/ Problème institutionnel franco-français
F/ Manque de connaissance, de dialogue et/ou
coopérations renforcées de volonté politique.
Si la coopération institutionnelle a incontestablement pro- Plus de 80% des personnes interrogées citent plus d’un
gressé depuis une vingtaine d’années dans le cadre d’un obstacle, ce qui témoigne clairement de la multiplicité
marché unique de plus en plus unifié, des obstacles et des causes aux difficultés rencontrées pour une intégra-
des difficultés d’ordres divers persistent ou se font jour tion territoriale accrue de la zone frontalière.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 5• Problèmes juridiques, administratifs En fonction de l’échelle géographique à laquelle on se si-
et règlementaires tue (très grande proximité, départementale ou régionale)
et du registre des relations (sociales ou professionnelles),
58% des répondants le citent comme un obstacle majeur. les populations peuvent se trouver dans un spectre de
Ces problèmes traduisent la réalité des divergences des situations allant d’une (très) bonne compréhension mu-
systèmes juridico-administratifs, d’organisation territoriale tuelle au seul recours de l’anglais pour pouvoir commu-
et d’une relative méconnaissance réciproque. Mises en niquer.
parallèle avec les 60% de répondants qui déclarent que Ainsi, si la familiarisation aux langues est souvent évo-
leurs relations sont en augmentation, ces données créent quée, l’amélioration des relations directes, l’identification
un paradoxe qui s’explique par les importantes modifica- des homologues et la désignation de référents chargés
tions ayant eu lieu ces dernières années sur l’organisa- de faire le lien avec les services en interne est considéré
tion des services, sur la répartition des compétences et comme une des conditions d’amélioration des relations
sur le taux de rotation relativement important des agents transfrontalières et de dépassement de l’obstacle linguis-
publics français en charge des relations avec l’Espagne. tique. A titre d’exemple, les patrouilles de surveillance
communes menées par les forces de sécurité et de po-
lice ont largement contribué à surmonter la barrière lin-
guistique, tout comme le plan de formation commun des
pompiers catalans via l’Euro-Institut.
• Parmi les autres catégories d’obstacles
37% des répondants signalent des divergences de vues
entre acteurs français et espagnols. La contrainte
géographique est quant à elle citée par 32% des ré-
pondants ce qui correspond au tiers central de la zone
frontalière, moins perméable. 29% citent des problèmes
politiques franco-français, 18% la méconnaissance
Ancien poste frontière du col du Pourtalet (Photo : Wikipédia) de l’autre, l’absence de cadre de discussion ou la fai-
blesse des échanges et du dialogue. Les obstacles liés à
• Barrière linguistique la concurrence de territoires et des acteurs, à l’organisa-
tion, au financement ou aux coûts, aux structures et aux
Plus de la moitié des répondants fait état de son carac- institutions et aux problématiques externes (crise écono-
tère persistant, voire d’une accentuation des difficultés. mique et financière, etc.) sont chacune citées par moins
Si le plurilinguisme constitue un élément essentiel du de 15% des répondants.
quotidien de nombreuses populations situées de part et
d’autre de la zone frontalière, on observe un déclin de En complément de l’approche empirique, une hiérar-
l’apprentissage du français parmi les jeunes générations chisation des obstacles et problèmes rencontrés a été
d’espagnols, avec un report sur la langue anglaise. Dans établie sur une échelle indiquant leur degré d’intensité.
le même temps, on constate que l’apprentissage des Qualifiées de plus structurelles, les catégories A) Barrière
langues basque et catalane progresse quelque peu sur linguistique et B) Contrainte liée à la géographie n’ont pas
le versant nord. été considérées dans cette analyse.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 6Approche croisée avec les catégories
génériques de problèmes / obstacles
juridico-administratif
Degrés
de volonté politique
et/ou réglementaire
de dialogue et/ou
d’intensité Caractérisation
de vues dans la
franco-français
connaissance,
D/ Divergence
F/ Manque de
gouvernance
C/ Problème
institutionnel
E/ Problème
Niveau Niveau opérationnel simple
1 Problème ou obstacle résultant largement d’un manque de dialogue
et/ou de volonté forte bien qu’action souvent existante par ailleurs.
Exemple : la majorité du personnel infirmier et médicosocial des « gîtes kangourou » côté français est de nationalité espagnole et ce pour
diverses raisons dont une meilleure information et des filières de recrutement mieux mobilisées. Les pistes d’avancées proposées résident
dans une intervention de niveau local (NUTS III et infra) via des actions pour mener la promotion du projet dans les formations géographique-
ment proches des Pyrénées (Pamiers, etc.) ainsi que pour organiser la capitalisation des expériences développées sur la zone est notamment
celle d’EFTERSASO (Établissement transfrontalier de formation et de recherche sanitaire et sociale) pouvant aiguiller l’action des partenaires
et acteurs compétents.
Niveau Niveau opérationnel complexe
2 Problème ou obstacle relevant de plusieurs champs thématiques et/ou
devant mobiliser une pluralité d’acteurs institutionnels.
Exemple : l’amélioration de la coordination des horaires et des correspondances entre la SNCF et la RENFE à Cerbère / Port Bou et à Latour
de Carol / Puigcerdà. L’obstacle relève du manque de volonté institutionnelle, de la difficulté à mobiliser les interlocuteurs et persiste depuis
plusieurs années malgré plusieurs initiatives. D’autre part, la perspective du risque de non maintien de la ligne Argelès-Port Bou et la faible
commercialisation de la ligne Toulouse-Barcelone via Latour de Carol inquiètent largement les acteurs locaux. Pour autant, sous condition
d’une forte mobilisation des acteurs de niveau régional et local lors des réunions de travail dans le cadre de l’Eurodistrict catalan transfron-
talier, les obstacles pourraient être levés à moyen terme. Ainsi, un fort travail d’animation pour développer la participation des entreprises
publiques et privées gestionnaires de transport dans la gouvernance de l’Eurodistrict (groupe de travail, partenariat stratégique…) tendrait à
résoudre cette problématique qui impacte fortement la vie quotidienne des populations.
Niveau Niveau réglementaire simple
3 Problème ou obstacle nécessitant l’intervention d’une instance de nature
transfrontalière, mais pour lequel une forme juridique souple doit s’avé-
rer suffisante (par voie de convention notamment).
Exemple : la création d’un transport cadencé entre Bayonne et Saint Sébastien (en tant que prolongement du TOPO existant) pose problème
car l’identification et la mise en relation des acteurs compétents est complexe. Une intervention de la Conférence atlantique transpyrénées,
cadre privilégié de discussion permettra de mobiliser les acteurs compétents des différents niveaux. Cette problématique pourrait être solu-
tionnée à moyen terme et constituer une avancée considérable dans les relations franco-espagnoles.
Niveau Niveau réglementaire complexe
4 Problème ou obstacle nécessitant d’adapter la réglementation en vi-
gueur au moins sur l’un des deux versants (intervention des niveaux
centraux ; nécessité d’encadrement législatif), voire au plan européen
(via une directive par exemple).
Exemple : les divergences de compétences entre les acteurs français et espagnols perturbent fortement la gestion harmonisée de l’épuration
des eaux. Les acteurs compétents relèvent du niveau étatique et local, ce qui implique un nombre important d’acteurs dans le cadre d’une
gouvernance multi-niveaux. Cependant, certains projets POCTEFA traitent de ce sujet et une capitalisation des expériences profiterait à
l’ensemble du territoire frontalier. Afin de lever les blocages, processus à long terme, il semble nécessaire de repréciser le périmètre d’action
de la Commission internationale des Pyrénées sur ce sujet (dont la validation de seuils commun et de méthodologies d’analyses partagées
notamment) ainsi que de soutenir les actions visant une meilleure cohérence de l’application de la directive cadre européenne (DCE) sur l’eau
entre les deux pays (seuils, obligations réglementaires).
Clés de lecture : la plupart des problèmes et obstacles peuvent néanmoins résulter d’une conjonction de difficul-
rencontrés sont susceptibles de relever de plusieurs caté- tés. En revanche, celui d’intensité maximale pourrait faire
gories génériques. Selon cette approche, les problèmes l’objet d’une résolution en apparence plus directe, sous
ou obstacles dont l’intensité est en apparence moindre réserve naturellement d’une prise de décision majeure.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 7Caractérisation et hiérarchisation spécifique Apports du benchmark externe et interne sur
des problèmes et obstacles rencontrés quelques thématiques emblématiques
Les 50 problématiques et actions précédemment iden- Afin de proposer des perspectives d’évolution concrè-
tifiées ont été analysées à l’aune d’un double filtre, à la tes et des réponses aux problématiques récurrentes,
fois la qualification générique autour des 4 catégories quatre thématiques ont fait l’objet d’une démarche de
principales spécifiées en page précédente et à la quali- benchmark. Les bonnes pratiques externes proviennent
fication plus spécifique tenant compte de deux derniers de publications et documents de travail produits par la
critères : Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) tandis que
les bonnes pratiques internes découlent principalement
1) La temporalité de référence pour envisager des voies des résultats de l’évaluation intermédiaire du POCTEFA
de progrès (court, moyen et long termes) (2010). Toutes pourraient faire l’objet d’une réappropria-
2) Le niveau institutionnel devant être mobilisé de façon tion par certains territoires de la zone frontalière, en pro-
prioritaire pour toute avancée significative (niveaux na- cédant aux adaptations nécessaires liées aux contextes
tional, régional (NUTS II) et départemental (NUTS III et différents.
infra).
Ce travail a permis de mentionner, pour chacune des 50
problématiques, des pistes de solutions.
Activités réalisées
Thématiques au titre du Activités réalisées au titre du benchmark externe à la zone
benchmark interne
Eau : gestion Contrat de rivière Projet Alp-Water-Scarce Apports potentiels pour la zone frontalière
qualitative et transfrontalier (espace alpin, coopération - Organisation d’une coopération à différents niveaux d’implication
quantitative du Sègre (66) transnationale) des acteurs et à large partenariat
- Elaboration d’une vision commune de la DCE
- Dynamique de gestion durable de la ressource et possibles nouveaux
contrats de rivière transfrontaliers
Santé - social _ Projet Thiérache Santé Apports potentiels pour la zone frontalière
(frontière franco-belge) - Méthode pour la coordination de deux systèmes existants
- Simplicité d’accès pour les patients
Mobilité et TOPO - Train cadencé Transports dans Apports potentiels pour la zone frontalière
transports de Eusko Tren (64) l’agglomération franco- - Techniques de sélection et de fédération des acteurs
proximité valdo-genevoise - Transmission des données entre les partenaires et de façon
harmonisée à destination des usagers
- Organisation du réseau
Emploi, formation PIREFOP (Aquitaine et Eures-T (transfrontalier) du Apports potentiels pour la zone frontalière
professionnelle Midi-Pyrénées) Rhin Supérieur (frontière - Professionnalisation de l’aide à l’emploi frontalier
franco-allemande) - Performance du système vis-à-vis de la demande
- Aide au développement de compétences et donc du secteur
économique
Clés de lecture : cette analyse fait apparaître les princi- de l’analyse et rassemble les éléments d’aide à l’action
paux problèmes clés, récurrents et/ou représentatifs des publique à différents horizon temporels. Naturellement,
différents territoires de la chaîne, des différentes échelles, une bonne sensibilisation des homologues espagnols et
thématiques et natures de problèmes (services à la po- andorrans s’imposera dans la grande majorité des cas
pulation, organisation spatiale, etc.). Elle est donc le cœur avant d’envisager toute avancée significative.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 8Quelles pistes de travail Piste n°2 : développement de la capitalisation et du
retour d’expérience
pour renforcer les liens
Afin de favoriser la valorisation des connaissances et
frontaliers ? des bonnes pratiques au sein de l’ensemble de la zone
frontalière, il convient de favoriser le retour d’expérience
Examen de la portée opérationnelle de manière très organisée autour d’une institution pilote,
des propositions de la mission en prenant par exemple appui sur la méthode REX (Re-
parlementaire 2010 tour d’EXpérience). De manière opérationnelle, il pourrait
s’agir d’organiser un maillage autour de structures réfé-
Le rapport de la mission parlementaire sur la politique rentes labellisées intervenant dans les relations fronta-
transfrontalière de juin 2010 met en avant 19 proposi- lières dans l’optique d’améliorer le processus de retour
tions pour une politique transfrontalière plus efficace. d’expérience. Une attention toute particulière devra être
13 d’entre elles ont été intégrées à la phase d’enquête. accordée aux conditions de la réutilisation des informa-
Elles ont trait aux points suivants de ce rapport : tions formalisées.
1) Répondre aux besoins de services des populations Piste n°3 : échanges de fonctionnaires/personnels
frontalières de courte durée
2) Faciliter l’organisation spatiale des territoires trans-
frontaliers La mise en place d’actions visant au renforcement de
3) Organiser une réelle gouvernance des questions la connaissance mutuelle constitue un prérequis incon-
transfrontalières tournable pour consolider les liens entre les acteurs pu-
blics de la zone frontalière et faciliter la pérennisation des
De façon générale, les avancées souhaitées par les ac- actions engagées. Cela pourrait prendre la forme d’une
teurs du territoire se situent au niveau de l’intégration bourse d’échanges basée sur la réciprocité de façon glo-
des zones frontalières, d’abord en favorisant une bonne bale entre les versants nord et sud, prenant la forme de
connaissance mutuelle puis en lissant l’effet frontière. stages de découverte et de familiarisation dans l’admi-
Globalement, les acteurs approuvent la grande ma- nistration du pays voisin d’une durée n’excédant pas 4
jorité des propositions formulées mais regrettent leur semaines.
caractère insuffisamment opérationnel pour beaucoup
d’entre elles, tout particulièrement parce qu’elles ne Piste n°4 : adaptation des services de l’État fran-
prennent pas assez en compte les spécificités propres çais aux besoins d’échanges croissants
à chaque frontière.
Au regard des enseignements forts tirés précédem- Il s’agirait notamment de rationnaliser les moyens dans
ment, plusieurs pistes de travail de nature opération- un contexte budgétaire de plus en plus contraint :
nelles ont été formulées. - identification des structures homologues dans
le domaine de compétence,
Piste n°1 : mise en place d’un groupe de réflexion - désignation d’un référent en charge d’assurer le lien
inter-zones entre les services,
- recueil des demandes d’information et centralisation
Ce groupe de réflexion aurait vocation à mutualiser les des échanges entre organismes de part et d’autre
connaissances, notamment les plus tacites, et à ana- de la frontière.
lyser finement les obstacles ou problèmes rencontrés,
et à échanger sur les voies de progrès possibles tenant Piste n°5 : renforcement de la pratique linguistique
compte des contextes particuliers de chaque territoire. du pays voisin
Dans l’idéal, il devrait mettre en présence des représen-
tants des différents échelons administratifs, aussi bien Entre autres, un soutien particulier pourrait être accordé
des collectivités que des services de l’État, surtout du à la mise en place de structures « facilitatrices » de proxi-
côté français, tant la résolution de certains problèmes mité (de type Euro-Institut) en mesure d’appuyer l’émer-
doit reposer sur une gouvernance multi-niveaux. gence de relations transfrontalières en accompagnant
les structures voulant coopérer, notamment en animant
les réunions dans les 2 (ou 3) langues, en proposant des
lieux de rencontre et des outils de formation linguistique
spécifiques au domaine thématique concerné.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 9Réalité des rapports
économiques entre les deux
côtés de la frontière
franco-espagnole
Synthèse de l’étude réalisée par le cabinet conseil EDATER en partenariat avec Iniciativas Innovadoras (septembre 2011)
Contexte et objectifs
de la démarche
Le contexte et les objectifs de l’étude : Cette étude avait une triple finalité :
Suite au rapport de la mission parlementaire sur la po- 1. Mieux comprendre l’état des échanges économiques
litique transfrontalière remis au mois de juin 2010 au transfrontaliers et notamment la valeur ajoutée réelle
Premier ministre et à la demande de la DATAR, la pré- des coopérations entre la France et l’Espagne
fecture de la région Midi-Pyrénées a souhaité engager 2. Dégager des pistes d’actions pour l’échelle régionale
une étude afin de mieux appréhender l’état des échan- et inter-régionale
ges économiques sur la zone frontalière franco-espa- 3. Contribuer à la réflexion nationale et européenne
gnole, y compris la principauté d’Andorre. nécessaire à la préparation de la prochaine
politique de coopération.
Les 11 territoires frontaliers
concernés :
Pyrénées Atlantiques (département)
Hautes-Pyrénées (département)
Haute-Garonne (département)
Ariège (département)
Pyrénées Orientales (département)
Gipuzkoa (province)
Huesca (province)
Navarre (région)
Andorre (principauté)
Lerida (province)
Gerone (province)
Source cartographique : site internet de la Mission Opérationnelle Transfrontalière
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 10La méthodologie retenue :
Les deux cabinets mandatés, EDATER en France et
Iniciativas Innovadoras en Espagne, ont réalisé leurs
travaux de janvier à juillet 2011 en mobilisant différents
outils :
1. Pour la partie « étude de la réalité des échanges
économiques », les analyses documentaires
et statistiques et une cinquantaine d’entretiens
auprès d’acteurs publics et privés menés des deux
côtés de la frontière ainsi qu’en Andorre
Trafic des poids lourds de marchandises par jour en 2008 (en %)
2. Pour la partie « regard sur l’efficience des politiques
de coopération économique », une enquête en ligne
Pour leurs parts, les migrations professionnelles les plus
auprès des partenaires et chefs de file de 74 projets
importantes sont observables dans le sens nord-sud en
à dimension économique soutenus par les
pays basque (vraisemblablement plus de 2000 migra-
programmes INTERREG IIIA (2000-2006)
tions quotidiennes). Elles sont plus faibles et plutôt dans
ou POCTEFA (2007-2013)
le sens sud-nord dans la zone Perpignan-Gérone (plus
de 1000, y compris Cerdagne). L’Andorre, quant à elle,
La synthèse qui suit présente les principaux constats
est principalement tournée vers l’Espagne : on estimait
effectués ainsi que les pistes de recommandations
en 2007 à environ 1600 le nombre de travailleurs de na-
suggérées.
tionalité espagnole allant travailler en Andorre.
Elle s’articule en 3 parties distinctes ; parties qui corres-
pondent aux objectifs d’analyse spécifiques suivants :
Ces flux de travailleurs restent faibles en comparaison à
1. La qualification de la nature et l’intensité des relations
la situation observable sur d’autres frontières françaises :
économiques entre les deux versants
on atteint 30 000 travailleurs français en Belgique (2006),
2. L’évaluation des effets de distorsion liés aux différen-
74 000 au Luxembourg (2009), 53 000 en Allemagne
ces de législation sociale et fiscale notamment
(2009) et 135 000 en Suisse (source : MOT). Les re-
3. L’analyse et l’appréciation des coopérations entre
lations inter-entreprises sont, en revanche, plus difficiles
acteurs institutionnels du monde économique dans
à mesurer et à suivre dans le temps mais elles existent
le cadre d’INTERREG.
(tourisme, agro-alimentaire, sylviculture, imprimerie…).
Elles se manifestent aux plans individuels (prise de parti-
Conclusions cipation, donneur d’ordre/sous-traitant) ou collectifs (20%
des 50 clusters connus affichent une coopération trans-
et préconisations frontalière).
◗ Préconisations
1.1 Qualification de la nature P1 : maintenir et/ou renforcer les mesures économi-
ques dans les axes des programmes de coopération
et de l’intensité des relations (INTERREG ou locaux) en recherchant des projets
économiques qui pourront avoir des effets visibles. Il s’agit ici de
poursuivre l’impulsion et la mise en œuvre d’actions en
faveur de l’économie et des entreprises en visant 2 ou 3
Conclusion n°1 : les relations économiques de part problématiques particulières dans l’objectif d’orienter les
et d’autre de la frontière existent mais elles sont plus prochains appels à projets : par exemple sur les effets de
faibles en volume que sur les autres zones transfron- la crise économique, l’enjeu de l’ouverture à l’export ou
talières de France. Elles sont hétérogènes du fait des encore la diffusion de l’innovation de premier niveau.
profils des bases économiques, de la configuration
géographique des territoires et des organisations insti- P2 : production d’un bilan territorialisé approfondi
tutionnelles, sociales et culturelles locales. Elles restent sur l’ensemble des actions de coopération dans le
souvent difficiles à mesurer. domaine économique mises en place entre les ac-
teurs des deux versants. L’objectif serait de produire
Les relations économiques (flux de marchandises et de un état des lieux consolidé et homogène autour duquel
personnes) se concentrent principalement aux extrémités communiquer et ainsi donner envie aux entrepreneurs
est et ouest de la frontière, au niveau des deux zones lit- d’entrer dans un projet de coopération en valorisant les
torales. Plus de 90% du trafic de marchandise s’effectue effets concrets pour l’entrepreneur (via notamment le re-
ainsi sur les parties est et ouest de la chaine pyrénéenne. cueil de témoignages démonstratifs).
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 11P3 : conforter le suivi et l’observation des indicateurs espagnole (par exemple entre la province de Gérone
de flux économiques sur la zone frontalière. Aucun particulièrement industrielle et les Pyrénées-Orientales
dispositif de suivi des données économiques et sociales au contraire davantage dotées en entreprises du sec-
(ou structure d’observation) n’est en activité (mis à part teur des services),certaines complémentarités réelles
l’observatoire franco-espagnol des trafics) sur l’ensem- ou potentielles apparaissent (en matière de tourisme ou
ble des 11 territoires concernés par l’étude. Les systè- d’industrie agro-alimentaire par exemple). Des tendan-
mes existants ne sont pas nécessairement homogènes ces à la coopération sont également visibles dans cer-
de part et d’autre de la frontière et d’une communauté taines filières économiques telles que l’agroalimentaire,
ou d’une région à l’autre. Or l’information est nécessaire les énergies renouvelables ou encore la filière bois-forêt.
pour éclairer les diagnostics puis certains arbitrages stra- Ces coopérations, qui peuvent relever soit d’initiatives
tégiques ou opérationnels lors de la mise en œuvre d’ac- privées (entreprises), soit de formes plus organisées
tions publiques ou privées. (clusters), sont révélatrices d’un réel potentiel en termes
de complémentarités. L’analyse de ce potentiel mérite-
rait toutefois d’être approfondie afin de le renforcer de
manière significative.
Conclusion n°2 : une différence nette de législation
fiscale et sociale existe mais les agents économiques ◗ Préconisations
souffrent aussi d’un déficit d’information et de connais- P5 : procéder à des investigations plus poussées
sance sur ce point et tous les paramètres ne sont pas dans certaines filières d’excellence afin d’identifier
nécessairement perçus. les potentialités de coopération et faciliter leur sti-
mulation :
Les entretiens réalisés avec les entreprises révèlent une Suite à la production d’un premier état des lieux présenté
certaine méconnaissance des spécificités économi- dans le rapport détaillé, un approfondissement pourrait
ques (tissu économique et potentiels partenaires exis- être lancé afin de comprendre plus précisément ces or-
tants) mais aussi réglementaires du pays voisin. Mis à ganisations et leur projet, mais aussi alimenter un pro-
part quelques grands groupes à vocation internationale cessus d’échanges avec les opérateurs ou acteurs d’in-
(notamment implantés sur les zones est et ouest, portes terface (via la rencontre de visu des principaux acteurs).
d’entrée du territoire), le tissu économique reste majoritai-
rement constitué de TPE et PME manquant d’outils et de
moyens pour acquérir à elles seules cette compétence.
Ici encore cette méconnaissance ou difficultés d’accès Conclusion n°4 : le tourisme, secteur clef de l’écono-
à l’information peut constituer un frein au développement mie régionale, s’illustre lui aussi par des coopérations
des échanges. mais elles semblent hétérogènes et vraisemblablement
à consolider ou développer.
◗ Préconisations
P4 : renforcer les actions de communication et d’in- Les trois versants (français, espagnol et andorran) sem-
formation sur le champ économique de l’entreprise blent se positionner sur des segments d’activité com-
et sur la fiscalité et le droit social, par territoire et à muns tels que les sports d’hiver, le thermalisme, le tou-
l’échelle de la zone transfrontalière. Cette recomman- risme rural et de plein air ou encore, pour la France et
dation pourrait se déployer en deux temps : pour l’Espagne, un tourisme balnéaire et littoral.
1. Procéder à un bilan des actions de communication Dans la zone centrale, où le tourisme rural et de pleine
sur ce thème mises en place sur les deux versants nature, le tourisme sportif et les sports d’hiver apparais-
(par les services de l’État ou des collectivités, sent prépondérants, les analyses montrent une forte ten-
les organismes consulaires ou de branche…) dance à un tourisme de proximité régionale et une clien-
2. En fonction des résultats mis en avant par ce tèle étrangère limitée.
diagnostic, un plan d’action pourra alors être dressé En matière de coopération, peu d’actions d’initiative pri-
visant à combler les lacunes en termes de communi- vée ont pu être identifiées, mais malgré tout, il faut noter
cation (en ciblant le cas échéant les organismes une coopération concernant les professionnels du ski es-
relais et les clusters ou filières organisées) pagnols et français (Groupes Aramon et NP’Y).
À l’ouest, une forte identité culturelle commune basque
est mise en avant dans des actions de promotion touris-
tique concertées. À l’est, en revanche, la coopération est
Conclusion n°3 : on observe clairement des relations moins apparente et les deux versants semblent jouer sur
économiques entre les entreprises, sous forme collecti- des spécificités différentes : une offre d’hôtellerie de plein
ves ou individuelles, mais d’autres potentialités existent air importante sur le versant nord de la frontière franco-
par ailleurs. espagnole qui capte davantage une clientèle française
contrairement à la Costa Brava où l’hôtellerie s’est forte-
Bien que les bassins économiques soient quelques peu ment déployée et est fréquentée par de nombreux tou-
hétérogènes sur certaines zones de la frontière franco- ristes étrangers.
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 12◗ Préconisations 1.2 Évaluation des effets de
P6 : poursuivre le processus de soutien aux projets
touristiques tout en accentuant le suivi de leurs effets
distorsion liés aux différences de
(projets INTERREG) et en intégrant dans les projets législation sociales et fiscales
deux priorités : « élargissement des zones de prove-
nance de la clientèle » et « développement durable ».
Il s’agira de renforcer le suivi des impacts des projets afin Conclusion n°6 : de réelles différences sociales
d’améliorer la compréhension des retombées et des ef- et fiscales observables entre la France, l’Espagne et
fets « système » de certaines actions ainsi que d’encou- l’Andorre pouvant être génératrices de distorsions de
rager, voire soutenir de manière prioritaire les projets de concurrence ou à l’origine de freins pour le développe-
coopération s’inscrivant dans un référentiel de tourisme ment des échanges économiques.
durable et ainsi renforcer les positionnements différen-
ciateurs sur le marché et anticiper les modifications de La France est en apparence, d’un point de vue fiscal et
comportements de la clientèle (par une augmentation et social, la moins avantageuse des trois économies : en
une diversification de la qualification des professionnels 2009/2010, on y recense notamment les cotisations so-
de la filière…). ciales et le salaire minimum les plus élevés des trois pays.
Mais il convient de relativiser cette « faiblesse » au regard
de qualités reconnues telles que le niveau de formation
des actifs, la qualité des infrastructures… ainsi qu’une fis-
Conclusion n°5 : le déficit de qualité des infrastructu- calité sur la recherche et le développement et l’innovation
res de communication est souvent mentionné comme très avantageuse (avec un dispositif très attractif du crédit
facteur limitant les échanges, notamment dans la partie d’impôt recherche renforcé en 2008).
centrale de la zone transfrontalière.
À la différence des deux zones littorales extrêmement Les principaux indicateurs fiscaux
bien connectées, les infrastructures de communication et de prélèvements sociaux
s’avèrent être un véritable frein pour les acteurs écono-
miques, notamment ceux situés en zone centrale de la France Espagne Andorre
frontière (en 2008, seuls 4,1% du trafic de poids lourds
de marchandises se faisait via les 4 passages intérieurs). Volume des prélévements 34,4% 30% Données non
obligatoires sur les disponibles
L’amélioration de l’offre du réseau d’infrastructures rou- entreprises en 2010
tières reste un enjeu important pour le développement (en % du PIB)
des coopérations pour une grande partie de l’espace
Impôts :
frontalier. Impôts sur les sociétés (IS)
taux normal 33,33% 30% Pas d’IS
◗ Préconisations Impôts sur les sociétés
taux réduit 15% 25% - 20%
P7 : maintenir un axe (ou une mesure) dédié aux pro- TVA taux normal 19,6% 18% Pas de TVA
jets structurants d’infrastructures de communication TVA taux réduit 5,5% 8%
transfrontaliers.
Charges sociales :
Même si des possibilités ont été ouvertes dans le cadre Taux de prélèvement 18,5% 13,20% Données
de la programmation 2007-2013 (comme la mise aux (en % du PIB) non disponibles
normes du Tunnel de Bielsa), le financement de grands Part patronale 45% 30% 13%
(en % du salaire brut)
projets d’infrastructures de transport est délicat compte
tenu du coût de telles actions et de l’impossibilité de fi- Droit du travail :
nancer tous les projets. Cette recommandation a donc Salaire minimum légal
mensuel net 1 072,07 E 641,40 E 927,09 E
pour objectif de soutenir les réflexions qui pourraient : Temps de travail
- Préparer la réalisation de grands projets hebdomadaire 35 heures 40 heures 40 heures
- Expérimenter sur ces thèmes (étude de faisabilité
Majoration des heures 25% Aucune 25%
des opérations de co-voiturage…) supplémentaires de la 36ème majoration pour les quatre
- En même temps constituer un matériau heure à obligatoire premières heures
de communication grand public la 43ème 50%
50% à partir pour les quatre
de la 44ème suivantes
heure 75% au-delà
Salaire moyen brut en 2008 32 413,40 E 21 883,42 E 23 360,83 E
Sources : Cass, CLEISS, Eurostat, impot.gouv.fr Synthèse : Edater
Espagne-France-Andorre : réalité des liens et des échanges économiques transfrontaliers 13Vous pouvez aussi lire
