Les professions réglementées

Cette note a été réalisée en collaboration avec
Pierre Bienvenu
Etudiant dans le Master Economics and Public Policy de l’Ecole Polytechnique, de l’Ecole
Nationale de la Statistique et de l’Administration Economique (ENSAE) et de Sciences-Po.

                         Les professions réglementées

1/ Ce qui a changé

       Quand Michel-Edouard Leclerc s’est attaqué au monopole des pharmacies pour les
médicaments délivrés sans ordonnance dans les années 1980, c’est l’ensemble du débat
autour des « professions réglementées » qui a ressurgi. D’un côté, cette enseigne de la grande
distribution prétendait défendre le pouvoir d’achat des consommateurs, de l’autre, les
pharmaciens justifiaient leur monopole par la qualité de la prestation, le code de déontologie
et les enjeux de santé publique. Pour certains économistes, Leclerc appuie pourtant là où ça
fait mal : le faible taux d’emploi dans les services s’explique en partie par ces situations de
monopole, qui ne laissent aucune place aux nouveaux acteurs économiques. Le potentiel de
croissance de ces secteurs, sur lesquels prédominent les petites structures (commerces,
cabinets, professions libérales etc.), serait ainsi bridé par une réglementation perverse, qui
sous prétexte de protection du consommateur crée des « rentes » qui limitent l’entrée de
nouveaux concurrents sur le marché. On entend donc par « professions réglementées » ces
nombreuses professions dont les conditions d’accès et d’exercice sont encadrées par la loi.
La liste est longue. Sont notamment concernées les professions de la santé et du droit, mais
également, les taxis, les agents de tourisme, des professions du chiffre comme les experts
comptables, etc.
       En 2007 les rentes protégées par des barrières à l’entrée ne concernaient plus qu’un
nombre limité de marchés, mais à l’instar des pharmacies, elles pouvaient être hautement
symboliques. Car, au cours des trois dernières décennies, la France a progressivement allégé
sa réglementation dans de nombreux secteurs. Et c’est en grande partie sous la pression des
institutions européennes qu’elle s’y est résolue. Ces dernières ont souvent dû composer avec
les réticences des gouvernements, forcément sensibles aux arguments de certaines
                                              1

organisations professionnelles qui n’hésitaient pas à mettre leur vote dans la balance des
négociations.
         L’enjeu dépasse pourtant les simples marchés concernés, tant les études, comme
celles de Michel Camdessus1, ont montré que les gisements d’emploi étaient forts dans les
secteurs comme le commerce, la restauration, les services aux personnes ou les professions
de santé. Les rapports sectoriels abondent dans le sens de ces études. Celui de Charles
Guéné, consacré entre autres à la dynamisation de la profession de vétérinaire, propose ainsi
de raccourcir le nombre d’année d’études des élèves-vétérinaires et d’augmenter légèrement
le numérus clausus2. Pour des secteurs peu soumis à la concurrence internationale, il est tout
à fait légitime d’espérer atteindre de forts taux d’emploi. Le rapport de Pierre Cahuc et
Francis Kramarz, remis en 2004 à Nicolas Sarkozy, alors Ministre de l’Economie et des
Finances, invitait le gouvernement à une véritable « réforme réglementaire », qui aurait eu
pour objectif d’installer un environnement plus compétitif3.

Les propositions du candidat Sarkozy

         Au début de son quinquennat, Nicolas Sarkozy semblait prêter l’oreille à ces
arguments. En installant la commission Attali4 le 30 août 2007, il annonçait
d’ailleurs : « Augmenter la concurrence n’est pas une question d’idéologie. Il s’agit d’un côté
d’accroître le pouvoir d’achat des Français en faisant baisser les prix, et de l’autre de
permettre le développement d’activités qui sont aujourd’hui bridées par des réglementations
qui sont obsolètes et contre-productives. C’est un enjeu de croissance. (…) Il faut supprimer
les barrières qui existent dans différentes professions réglementées. On va aller encore plus
loin : il faut mettre fin à des rentes de situation que rien ne justifie aujourd’hui. Le rapport
Rueff-Armand donnait déjà l’exemple des taxis, que j’aime beaucoup : il y a moins de taxis

1 Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France, La Documentation Française, Paris, 2004.
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/044000498/0000.pdf
2 Vers une profession de vétérinaire du XXIème siècle, Ministère de l’Agriculture et de la pêche, 2008,

http://www.veterinaire.fr/actus-v3/iso_album/rapportguene.pdf
3 De la précarité à la mobilité : vers une Sécurité sociale professionnelle, La Documentation Française, Paris, 2004,

http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/054000092/0000.pdf
4 Voir le rapport, 300 décisions pour changer la France, La Documentation Française, Paris, 2008

http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000041/0000.pdf
                                                         2

aujourd’hui à Paris qu’en 1931 ! (…) Des pharmaciens, des notaires ou des avoués, et je vois
immédiatement trembler : « Mon Dieu, vous allez vous mettre des gens à dos ! » Non, on va
trouver du travail pour des gens qui n’en ont pas. On va créer de la richesse pour que chacun
en profite. »
        Nicolas Sarkozy a suscité de fortes attentes. Certes, la pression est très forte sur les
gouvernements, tant les associations de professionnels et autres lobbies militent pour la
conservation de leurs avantages. Dans le domaine de la santé, par exemple, les spécialités
fleurissent et le législateur est incité de toute part à accentuer la réglementation pour prévenir
dérives et abus. En dépit de cet environnement, Nicolas Sarkozy avait clairement affiché
l’objectif d’importantes réformes au début de son quinquennat. Quand bien même il n’y
avait pas fait allusion au cours de sa campagne présidentielle.

Les principales réformes du quinquennat

        Depuis 2007, la législation dans ce domaine a été prolifique. La principale raison en
est l’entrée en vigueur de la directive services de l’UE, adoptée le 15 novembre 2006, soit
quelques mois avant l’élection de Nicolas Sarkozy. Pour Bruxelles, la liberté d’établissement
et la liberté de prestation de service deviennent la norme. Les professions réglementées
restent l’exception. Leur maintien doit être justifié de manière valable. Bruxelles retient
notamment les critères d’ordre public, de sécurité publique, de santé publique ou de
protection de l’environnement. La directive services avait en outre imposé aux
gouvernements « une obligation générale de simplification administrative ».
        Les lois et les décrets d’application se sont dès lors enchaînés, car la France avait
opté pour une transposition secteur par secteur : la loi de modernisation de l’économie du 4
août 2008 permettait aux sociétés d’exercices libérales, comme les cabinets de géomètres-
experts ou les cabinets d’architectes, de porter à 49% la part du capital détenus par des tiers
non-professionnels. Le gouvernement entérinait ensuite la suppression des régimes
d’autorisation pour les professions du tourisme (loi du 22 juillet 2009), assouplissait les règles
d’exercice des vétérinaires (décret du 8 juillet 2010) et permettait aux experts-comptables,
aux agents d’artistes et aux organismes privés de placements de choisir la forme sociale de
leur entreprise et de faire appel à des capitaux tiers jusqu’à une limite de 49% (loi du 24 juillet

                                                3

2010).
         En septembre 2010, Bruxelles appelait Paris à accélérer la transposition de la
directive qui avait pris du retard. Le gouvernement engagea en conséquence une procédure
accélérée qui aboutit à la loi du 22 mars 2011 « portant diverses dispositions d'adaptation de
la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de
communications électroniques »5. Celle-ci allège le régime de la licence obligatoire pour les
agences de mannequins6, permet l’installation en France des cabinets d’architectes établis
dans un Etat membre, et reconnaît les qualifications professionnelles des assistantes sociales
et des professeurs de danse formés dans un autre état membre. Si le régime de licences a bel
et bien été supprimé pour les débits de boissons sans alcool, le gouvernement décida en
revanche de conserver les licences pour la vente d’alcool et ce pour des raisons de santé
publique. Cette question avait été abordée par la commission Attali qui s’était prononcé en
faveur d’un assouplissement du régime, arguant que 95% des ventes d’alcool étaient
accaparées par la grande distribution. On le voit, en matière de professions réglementées, le
volontarisme vient avant tout de Bruxelles, qui a été le grand facteur de changement ces
dernières années. L’ordonnance sur la reconnaissance des qualifications professionnelles,
dont l’objectif est de permettre l’accès aux professions réglementées aux professionnels issus
des autres états membres, et qui a été signée le 30 mai 2008, souligne à nouveau le rôle de
premier rang joué par Bruxelles en ce domaine.
         Nicolas Sarkozy et le gouvernement conservaient néanmoins une marge de
manœuvre, car de nombreux secteurs étaient exclus du champ de la directive services,
comme les services d’intérêt général non économiques (magistrature, police, défense), les
soins de santé publics ou privés (médecins, dentistes, etc.), ou encore les services fournis par
les notaires et les huissiers de justice nommés par les pouvoirs publics. De concert avec la
commission Attali, Nicolas Sarkozy affichait sa volonté de ne pas attendre les exigences de
Bruxelles. Depuis la stratégie de Lisbonne, définie par le conseil européen en 2000, les
instances européennes souhaitent favoriser les prestations de services transfrontalières et voir

5

http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023751262&dateTexte=&categorieLi
en=id
6
  La profession d’agents de mannequins n’étant pas une profession réglementée, dans la terminologie
communautaire, le dispositif d’incompatibilités professionnelles a été supprimé.
                                                4

disparaître les réglementations professionnelles susceptibles d’entraver la mobilité des
travailleurs européens. Il fallait selon les experts supprimer autant que possible les numerus
clausus, les interdictions de publicité, les encadrements tarifaires ou les limites à la propriété
du capital, y compris dans les secteurs exclus de la directive services.
         Nicolas Sarkozy les a en partie entendus. En lieu et place d’une réforme
réglementaire interministérielle, recommandée par le rapport Attali, il a opté pour une
réforme éclatée et dissimulée dans plusieurs textes de loi. Difficile dès lors de donner une
cohérence à l’ensemble. Le rapport Attali a notamment été traduit par la loi de
modernisation de l’économie, dont l’objectif était d’insuffler l’esprit d’entreprise à l’économie
française et d’installer un environnement économique véritablement compétitif. Si le
gouvernement n’a pas suivi la commission Attali sur les cinémas pour des raisons de
politique culturelle, les régimes d’autorisation pour les hôtels, les stations-services et les
concessions automobiles ont en revanche été supprimés. C’est notamment par cette même
loi qu’a été créé le statut de l’autoentrepreneur, dont le succès a soulevé de nombreuses
questions quant à la pérennité de ces entreprises et ses effets sur l’emploi. La loi du 10 août
2009 visait à favoriser l’ouverture des commerces le dimanche, tout en consacrant le principe
du repos dominical. La loi a élargi les cas de dérogation en créant les périmètres d’usage de
consommation exceptionnel (PUCE). Les commerces concernés sont ceux établis dans
certaines zones des villes de Paris, Lille et Aix-Marseille.
          A la suite du rapport de Jean-Michel Darrois7, le gouvernement a ensuite réformé les
professions juridiques réglementées par trois lois successives dans l’hiver 2011.
Conformément au rapport, le gouvernement a refusé de supprimer les professions
délégataires d’une mission de service public, comme les huissiers de justice, les notaires ou
les greffiers des tribunaux de commerce. C’était pourtant la recommandation de la
commission Attali, au sein de laquelle siégeait M. Darrois. Les professions d’avocat et
d’avoué ont en revanche été fusionnées et les sociétés de participations financières de
professions libérales (SPFPL) peuvent désormais détenir des parts dans des Sociétés
d’Exercice Libéral (SEL), exerçant différents métiers juridiques. L’objectif affiché est de
renforcer l’interprofessionnalité entre les métiers du droit (notaires, avocats, conseil en

7Rapport sur les professions du droit, Ministère de la justice, Mars 2009,
http://www.justice.gouv.fr/art_pix/rap_com_darrois_20090408.pdf
                                                           5

propriété industrielle etc.) et permettre aux cabinets français de faire face à la concurrence
des cabinets anglo-saxons et allemands. Pour des raisons évidentes de déontologie, les
professionnels continueront de conserver une majorité du capital et des droits de votes.
Enfin, la réforme portuaire de 2008 a abouti à ce que les grutiers, jusque-là salariés des ports
autonomes, soient désormais salariés des entreprises privées de manutentions.
        Du rapport Attali, qui soutenait une large réforme des « professions réglementées »,
des propositions n’ont pas été suivies, entres autres celles concernant les pharmacies, les
vétérinaires et autres professions de santé, ou les coiffeurs. Le rôle de la nouvelle Autorité de
la Concurrence, dont les pouvoirs ont été élargis par la loi de Modernisation de l’Economie
de 2008, sera sans doute décisif dans les années à venir.

2/ A l’étranger

        L’OCDE se penche régulièrement sur la réglementation en vigueur pour les
professions juridiques (notaires, avocats etc.), comptables (expert-comptable) et techniques
(ingénieurs et architectes). L’organisation internationale s’attarde notamment sur les
conditions requises pour exercer la profession (licences, nombre d’années d’étude et de
pratique exigé, quotas, etc.) et sur l’encadrement des pratiques professionnelles
(réglementation sur les prix, la publicité, la forme sociale de l’entreprise, etc.). En fonction de
ces critères, qui sont pondérés, chaque pays reçoit une note globale, une note élevée
indiquant une réglementation forte. En 2008, la France obtenait un indice de réglementation
de 2,1 pour une moyenne de 2,0 pour l’ensemble des pays de l’OCDE comme le montre le
graphique de l’annexe 1. Ce graphique montre aussi que la rigueur de la réglementation de
ces professions s’est légèrement renforcée entre 2003 et 2008.
        D’autres pays sont largement plus protectionnistes : le Québec ne dénombre pas
moins de 46 ordres professionnels encadrés par l’Office des Professions du Québec. On
aurait cependant tort de se satisfaire de notre résultat qui nous situe dans la moyenne, car
celui-ci s’explique en grande partie par la très faible réglementation pour l’attribution du titre
d’ingénieur. Ce titre est certes encadré par la Conférence des Grandes Ecoles, mais son
obtention reste souple et demeure accessible à un grand nombre. L’OCDE montre que les
                                                6

professions juridiques, comptables ainsi que les pharmaciens et les architectes restent, quant
à elles, fortement réglementées en France8 (Voir les graphiques de l’annexe 2).

Les réformes Bersani en Italie

           Les exemples étrangers, pourtant, ne manquent pas. Le plus significatif est sans
doute offert par les réformes entreprises en 2006 et 2007 par l’Italie, pays culturellement
proche de la France. Défendues par Pierluigi Bersani, alors ministre du développement
économique du gouvernement Prodi, elles suivaient en grande partie les recommandations
de l’OCDE en ce domaine et affichaient l’objectif de créer un environnement compétitif
dans le secteur des services et du commerce. Le succès de ces réformes tient peut-être au
rôle crucial joué par l’autorité de la concurrence italienne. Depuis 1990, l’agence avait publié
plus de 400 études sectorielles illustrant les bénéfices que tireraient les consommateurs. Pour
autant, ces réformes ne se sont pas faites sans heurt. Le gouvernement a en grande partie
légiféré par décrets et sans avoir pris le temps de consulter. Il a donc rencontré parmi les
professions réglementées une résistance, qui a pu, ici ou là, limiter l’impact réel de la
réforme.
           Quel était le contenu de ces réformes ? Elles ont supprimé, autant que possible, toute
interdiction de publicité et toute fixation de prix minimum pour les professions réglementées
et les professions libérales. Elles se sont aussi attaquées à la vente de médicaments délivrés
sans ordonnance, pour lesquels les officines de pharmacie ont perdu le monopole. En
contrepartie, elles peuvent désormais transférer sur le prix de vente les ristournes obtenues
auprès des distributeurs et des laboratoires. Les prix des médicaments concernés ont baissé
de 6,6% entre 2007 et 2008. Ces résultats provisoires confirment une étude de l’OCDE sur
une réforme similaire au Danemark, qui avait provoqué une chute des prix de l’ordre de 10 à
15%.
       Concernant les taxis, la réforme Bersani a permis aux municipalités de se saisir de
multiples instruments pour augmenter le nombre de taxis en circulation et offrir des
compensations aux professionnels déjà actifs sur le marché. Une étude de la Banque d’Italie

8   Voir Etude économique de la France 2011, OCDE.

                                                     7

souligne que dans la plupart des villes, l’augmentation du nombre de taxis a été obtenue en
échange d’une augmentation du prix des courses. L’effet de cette réforme reste donc ambigu.
Les notaires ont, enfin, perdu la compétence exclusive dans les transactions de véhicules.

Les pays anglo-saxons obtiennent les meilleurs résultats

         Comme le montre les graphiques de l’annexe 2, les pays anglo-saxons et scandinaves
offrent une plus grande souplesse dans l’accès aux professions juridiques, à celles d’expert-
comptable, d’architecte et d’ingénieur. L’Autriche, l’Allemagne et l’Italie sont les pays
européens où la réglementation est la plus forte.
         Dans les pays scandinaves, les professions d’ingénieurs et d’architectes ne sont pas
réglementées, car on y considère que les consommateurs sont capables de mesurer la qualité
du service fourni par le prestataire. L’Irlande a supprimé le système de licences pour les taxis
au début des années 2000, tout en indemnisant les détenteurs de licences par un mécanisme
d’allègement fiscal. Cette politique a permis une hausse massive du nombre de taxis. La
Grande-Bretagne a dérégulé les professions juridiques par le Legal Services Act de 2007, qui
permet désormais le regroupement de praticiens de différentes disciplines et l’appel à des
capitaux extérieurs. Les pays de tradition « common law », contrairement aux pays de « civil
law », comme la France, ne voient en effet aucun problème à considérer le droit comme un
marché semblable aux autres.
         Au Pays-Bas, la liberté d’établissement et la liberté des prix pour les notaires ont été
instituées par une réforme de 1999. Le bureau néerlandais d’analyse des politiques
économiques (CPB) et les professeurs de droit et d’économie Roger Van den Bergh and
Yves Montangie ont tenté d’évaluer les effets de cette réforme9. Les deux études ont montré
qu’elle n’avait pas entraîné une baisse des prix – cette absence d’effet peut être due au fait
que le nombre de notaires est resté limité jusqu’en 2003 –, mais aussi qu’elle avait eu un
impact négatif sur la qualité des services rendus et l’intégrité des notaires ! Les auteurs

9
 Voir leur article « Competition in professional services markets: Are latin notaries different ? », Journal of
Competition Law and Economics, 2006, 2(2), pp. 189-214.

                                                      8

estiment qu’une concurrence issue d’une dérèglementation trop rapide peut donc avoir des
effets néfastes, tant ce marché se caractérise par de fortes asymétries d’information. Des
procédures de contrôle de la qualité des prestations s’avèrent indispensables.
            Les pharmaciens sont enfin une des professions les plus protégées en Europe, y
compris dans les pays anglo-saxons. La France possède un très bon maillage de son
territoire, avec 118 pharmaciens pour 100000 habitants10. Le numerus clausus ne semble
donc pas dans ce domaine faire préjudice. Néanmoins, l’ouverture à la concurrence de la
distribution des médicaments délivrés sans ordonnance (dits « over the counter ») pourrait se
révéler bénéfique, à l’image de l’Italie et du Danemark : les marges sur ces médicaments sont
en effet élevées et baissent facilement dans tous les cas où leur distribution est élargie.

3/ L’état des connaissances

Les conséquences de la réglementation

            La réglementation des professions consiste, dans la plupart des cas, à limiter
l’exercice de la profession à ceux qui possèdent une qualification (comme expert-comptable
par exemple) ou qui disposent d’un droit d’entrée sous forme d’une licence qui, en général,
se paye au prix fort (c’est le cas des bars-tabac et des taxis). Mais il peut aussi s’agir d’imposer
des procédures de contrôle, comme les règles de déontologie, ou des règles d’exercice,
comme la politique tarifaire. Cette limitation de la concurrence se traduit en général par une
augmentation des prix des services fournis – les prix s’éloignant des coûts – et par une
organisation où les parts de marché sont plus ou moins garanties.
            La théorie économique justifie la réglementation, quand celle-ci permet de corriger
les dysfonctionnements du marché. Dans le domaine de la santé, le patient n’est pas en
mesure de reconnaître, à lui seul, la qualité du professionnel de santé. La réglementation peut
alors améliorer la visibilité de l’offre, et ce au bénéfice des patients. Il y a donc bien souvent

10 Source   OCDE.

                                                 9

la volonté de protéger le consommateur, en garantissant la qualité du service fourni. Dans le
domaine juridique, certaines tâches des huissiers sont accomplies dans l’exercice d’une
prérogative de puissance publique, ce qui peut là encore justifier le rôle de la réglementation.
Les secteurs réglementés sont donc naturellement ceux où le degré d’expertise exigé est fort :
les professions de la santé, les professions juridiques, les professions du chiffre, etc.
Cependant, les professions artisanales, comme les chauffeurs de taxi ou les coiffeurs, ou les
professions artistiques, comme les professeurs de danse, peuvent aussi être soumis à des
réglementations qui en limitent l’accès.
         Une des principales conclusions qui se dégagent des études empiriques est que les
réglementations plus restrictives se traduisent par des hausses de prix pour les
consommateurs et des rémunérations plus élevées pour les professionnels11. Il apparait aussi
que ces réglementations ont généralement un impact négatif sur la productivité12. Elles
peuvent aussi abaisser la qualité des produits et des services. En effet, la concurrence exige
des entreprises en place de se moderniser, d’adapter leur offre à la demande du
consommateur et de mettre en œuvre les techniques de production les plus efficientes. La
concurrence conduit également à une réallocation constante des parts de marchés, au
bénéfice des entreprises les plus innovantes. Ce phénomène de création destructrice, cher à
l’économiste autrichien Joseph Schumpeter, aboutit certes à la disparition des entreprises
moins compétitives. Mais ce sont les entreprises les plus productives qui sont susceptibles de
créer le plus d’emploi !
         Par ailleurs, il faut aussi que la réglementation se traduise par une augmentation de la
qualité des services. En d’autres termes, le consommateur est-il réellement bénéficiaire ?
L’intérêt général est-il réellement défendu ? Rien n’est moins sûr, et la théorie économique
nous invite à une véritable analyse coûts-bénéfices de la réglementation. La limitation de la
concurrence crée en effet des frictions dans la rencontre de l’offre et de la demande et donne
nécessairement des avantages parfois non justifiés aux professionnels déjà en place. Les

11 Voir Cox, C. et S. Foster (1990), “The Costs and Benefits of Occupational Regulation”, Bureau of
Economics, Federal Trade Commission, Washington; et Paterson, I., M. Fink et A. Ogus (2003), « Economic
impact of regulation in the field of liberal professions in different member states », Institute for Advanced
Studies, Vienna.
12
   OCDE, “Reform of Product Market Regulation in OECD Countries: 1998-2008”, Chapitre 7 dans Economic
Policy Reforms: Going for Growth, OCDE, 2009.

                                                     10

études empiriques ne trouvent pas d’effet systématique de la régulation des professions sur la
qualité des services. Selon les mesures réglementaires étudiées, des dispositions plus
restrictives peuvent être associées à une amélioration de la qualité des services offerts, ne pas
avoir d'effet ou même dans certains cas avoir un effet négatif. Les résultats les plus fréquents
sont que des dispositions plus restrictives ont un effet négatif ou qu'elles n'ont pas d'effet13.
C’est pour ces raisons que les économistes insistent sur le fait qu’une « réforme
réglementaire » ne signifie en aucun cas une déréglementation à la hussarde. Il faut seulement
restreindre la réglementation au nécessaire, et limiter autant que possible les monopoles de
ces professions. Au contrôle a priori de la réglementation doit se substituer un contrôle a
posteriori, ce qui nécessite un renforcement des institutions administratives chargées de la
surveillance des marchés14. Chaque effort réglementaire doit donc s’accompagner d’un
véritable souci d’évaluation ex-ante et ex-post. Néanmoins les réformes sont très difficiles à
mettre en œuvre, car les professions ont tendance à défendre leurs intérêts, même s’ils
s’exercent au détriment des consommateurs. Ainsi, les pays les plus démocratiques et les
moins corrompus ont aussi de moindres barrières réglementaires à l’entrée comme l’a
montré une étude souvent citée15.
         Les réformes réalisées depuis 2007 sont trop récentes pour avoir donné lieu à des
évaluations qui éclairent leur impact sur le bien-être des consommateurs et sur l’emploi. Il est
néanmoins possible d’évaluer dans quelle mesure les objectifs annoncés quant au contenu
des réformes ont été atteints. Nous nous limiterons à examiner les réformes les plus
emblématiques.

La réforme des taxis parisiens

         C’est sans doute la première « reculade » de Nicolas Sarkozy alors que la situation des

13 Voir la synthèse de Claude Fluet, Le système professionnel : un cadre d'analyse, Université du Québec à Montréal
Étude présentée à l'Office des professions du Québec, Mars 2001.
14
   Confier ce contrôle a posteriori aux ordres professionnels reviendrait, en fait, à limiter l’impact des réformes,
tant les ordres sont soucieux de protéger leurs membres.
15
   S. Djankov, R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes et A. Shleifer, "The Regulation of Entry" , Quarterly Journal of
Economics, 117(1), 2002, pp. 1-37.
                                                        11

taxis était déjà au sommaire du fameux rapport Rueff-Armand de 1960. Le rapport Attali
dressait un constat clair : l’offre de taxis parisiens est stable et limitée à 14900 taxis depuis
1992. Les barrières à l’entrée sont aussi bien réglementaires, puisque la préfecture de police
délivre les licences obligatoires, que tarifaires. Une licence à Paris coûtait en 2007 plus de 150
000 euros. Pour assurer la sécurité des passagers, il est évidemment justifié que l’on exige des
chauffeurs de taxi une carte professionnelle. Mais pourquoi limiter l’offre ? Le rapport Attali
préconisait d’ouvrir largement le secteur des taxis à la concurrence. Devant le conflit social
provoqué par les chauffeurs de taxi, avant même qu’un projet de loi soit élaboré, Nicolas
Sarkozy a préféré renoncer. Son image de réformateur en a été affectée.
        Cependant, discrètement, et à la suite du protocole d’accord du 28 mai 2008 entre le
ministère de l’intérieur et les fédérations professionnelles, la ministre de l’intérieur Michelle
Alliot-Marie annonçait un objectif de 20000 taxis parisiens d’ici 2012 contre 16400 au jour de
la signature. En réalité, le ministère de l’intérieur parle non pas de licences mais « d’offre
équivalente» ! On comptabilise ainsi des mesures de dédoublement qui permettent à deux
chauffeurs de se partager une licence (400 taxis), l’aménagement du temps de travail (500
taxis), régulation de l’accès des réserves de taxis pour l’aéroport Charles de Gaule (200 taxis)
ou la création d’une voie réservée sur l’Autoroute A1 (600 taxis). Par ailleurs, la création de
(vraies) nouvelles licences est basée sur un indice d’activité économique, or fin 2010, le
nombre de licences n’était que de 16823 ! On est donc loin du compte16.
        Quand bien même les motos-taxis ou les entreprises de transport de personnes « low
cost » ont peu à peu investi le marché, ces entreprises sont toujours contraintes de se limiter
au transport sur réservation ! La société EasyTake a d’ailleurs été condamnée par la cour
d’appel de Nîmes pour « maraudage sur la voie publique », après que le syndicat des taxis du
Vaucluse ait dénoncé une concurrence déloyale. Le dynamisme de ces entreprises illustre
pourtant les effets bénéfiques que pourrait avoir une ouverture à la concurrence. Un
amendement à la loi de Grenelle 2 avait été déposé par le député UMP Yanick Paternotte
pour supprimer le monopole des taxis parisiens sur l’aéroport de Roissy. Christian Jacob
demandait alors aux députés d’ « envisager les réactions immédiates de la profession » et

16 Pour plus de précisions, voir Pierre Cahuc et André Zylberberg, Les Réformes ratées du président Sarkozy,
Flammarion, 2009, chapitre 3.

                                                    12

l’amendement a finalement été supprimé avec l’appui de l’opposition. Le gouvernement s’est
donc contenté d’ajustements à la marge, sans répondre au problème évoqué à raison par la
commission Attali. Qu’on contribue à augmenter le nombre de taxis parisiens, par une
suppression du régime des licences ou par un relèvement du numerus clausus, il sera dans
tous les cas nécessaire de dédommager les chauffeurs de taxi. L’exemple de l’Irlande nous
montre pourtant qu’une réforme est possible.

La réforme portuaire

         La réforme portuaire de 2008 se voulait ambitieuse. Il était temps que les ports
français soient en mesure d’affronter la concurrence internationale, alors que leur part de
marché sur le trafic européen est passée à 14% en 2006 contre 18% en 198917. Aux « ports
autonomes » succèdent ainsi « les grands ports maritimes », dont les missions sont recentrées
sur l’aménagement et la stratégie des zones portuaires. Mais l’ensemble des opérations de
manutention est désormais dévolu aux entreprises privées, afin de gagner en productivité et
rattraper le retard de compétitivité. La réforme met fin à la distinction entre les grutiers et
portiqueurs, jusque-là employés par les ports autonomes et chargés de la manutention
verticale, et les dockers, employés par les entreprises privés, chargés de la manutention
horizontale. Les modalités de ce transfert des grutiers et portiqueurs vers le privé étaient
laissées au dialogue social, réunissant les syndicats, les entreprises de manutention et les
établissements publics portuaires. La réussite de la réforme était conditionnée par la
signature d’une convention collective et d’un accord sur la pénibilité du travail. Or à
Marseille, comme ailleurs, les discussions se sont enlisées et le bras de fer s’est engagé.
         Le gouvernement a refusé de signer car l’accord entre les syndicats, les entreprises de
manutention et les établissements publics portuaires prévoyait un départ à la retraite anticipé
de 4 ans avant l’âge légal. En acceptant cette clause, le gouvernement se serait décrédibilisé
pour mener à bien la réforme des retraites. En « compensation », il s’est résolu à verser une
prime de 12000 euros à chaque salarié du Grand Port Maritime de Marseille pour permettre

17Rapport de l’IGF et du Conseil des Ponts et chaussée, La modernisation des ports autonomes, La Documentation
Française, juillet 2007.
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000035/0000.pdf
                                                      13

l’entrée en vigueur de la réforme 3 ans après son adoption ! Les grutiers et les portiqueurs
ont donc été « transférés », mais à quel prix ? Alors que la loi prévoit que les grands ports
maritimes ne doivent plus exploiter d’activité commerciale, le Grand Port Maritime de
Marseille a été contraint de prendre 66% d’une filiale Fluxel qui gérera la manutention du
terminal pétrolier du port de Marseille. Or cette activité est la principale source de revenus et
représente plus de la moitié des effectifs transférés ! De là à parler d’un transfert déguisé…
           Comme le notait la Cour des Comptes, dans son enquête sur le port de Marseille18,
toute tentative gouvernementale dans ce secteur butte sur la radicalité et le « pouvoir de
nuisance » de la CGT. Les effets de la réforme risquent donc d’être limités ou retardés par
ces très fortes contreparties, qui continueront de peser sur les coûts de manutention (entre
50 et 60% du coût de passage portuaire) !

Les métiers juridiques

           Les professions du droit occupaient une large place dans le rapport Attali. Eu égard à
l’importance croissante du droit des affaires et au rôle que peut jouer le droit dans le
dynamisme économique d’un pays, cela n’avait rien de surprenant. La mondialisation tend au
rapprochement des systèmes juridiques, et l’intégration du droit français au droit
communautaire y contribue de manière substantielle. Les membres de la commission Attali
s’étonnaient en particulier de la rigidité du système juridique français et du repli corporatiste
de certaines professions du droit qui, selon eux, conservaient des « modes d’organisation
économique hérités du passé ». Car contrairement aux pays anglo-saxons, en France, pays de
« civil law » par excellence, chaque profession juridique conserve ses champs de compétence
propres. Il faut distinguer dans les métiers juridiques, d’une part ceux dépositaires d’une
mission de l’autorité publique (notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs etc.) et
d’autre part les avocats. A la suite du rapport Attali, Nicolas Sarkozy a donc souhaité engager
une réflexion sur les professions du droit afin de donner aux cabinets français les moyens de
se développer à l’international et ainsi de pérenniser la tradition juridique française. A l’image
des « solicitors » britanniques ou des « attorneys » américains, le président envisageait

18   http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/R_grand_port_maritime_marseille.pdf

                                                 14

d’ailleurs de créer une grande profession du droit mieux à même de répondre aux besoins
des entreprises et des particuliers.
          Le rapport remis par Jean-Michel Darrois en mars 2009, tout en approfondissant les
pistes de réflexion introduites par le rapport Attali, a infléchi les ambitions initiales du
président19. Il en gardait toutefois le principe directeur, à savoir décloisonner autant que
possible ces professions, tout en permettant à chacune d’entre elles de préserver ses règles de
fonctionnement et ses compétences propres. Le rapport invitait donc à conserver certains
monopoles (greffiers de justice auprès des tribunaux de commerce, avocats auprès du conseil
d’Etat et de la cour de cassation, notaires etc.) tout en proposant une augmentation du
nombre de professionnels en activité. Il soumettait de surcroît au gouvernement un
ensemble de mesures visant à favoriser les collaborations interprofessionnelles.
          Bien que le gouvernement n’ait pas repris l’ensemble de ses recommandations, le
rapport Darrois a en grande partie été traduit par trois lois successives dont le vote est
intervenu au début de l’année 2011. Le premier champ de mesures concerne l’inter
professionnalité de nature capitalistique. La loi permet aujourd’hui à l’ensemble de ces
professions de créer des sociétés de participation financière de professions libérales (SPFPL),
dont la mission doit être l’exercice de la profession des constituants, et dont le capital et les
droits de vote doivent être détenus majoritairement par ces professionnels. Ces sociétés
peuvent également prendre des parts dans les sociétés d’experts comptables et de conseil en
propriété industrielle. L’objectif poursuivi est de proposer aux clients, entreprises comme
particuliers, une large palette de services. Les statuts des Sociétés d’Exercice Libéral (SEL)
permettent en outre aux avocats français de s’associer avec des avocats issus d’un pays
membre de l’Union Européenne.
          Le second champ de mesures modifie les compétences de ces professions. Et les
avocats en sont les principaux bénéficiaires. Par la loi du 25 janvier 2011, leur profession a
été fusionnée avec celle des avoués près des cours d’appel. Après que la loi de modernisation
de l’économie ait autorisé les avocats à exercer la fonction de fiduciaires, la loi du 28 mars
2011 leur permet d’exercer aujourd’hui les missions d’agents sportifs. La principale

19
  Rapport sur les professions du droit, Ministère de la justice, Mars 2009,
http://www.justice.gouv.fr/art_pix/rap_com_darrois_20090408.pdf

                                                           15

« révolution », que le gouvernement a initiée, est en réalité la création de l’acte d’avocat. Tout
en n’ayant pas la valeur de l’acte authentique, pour lequel les notaires conservent le
monopole exclusif, l’acte d’avocat pourrait permettre aux avocats de s’investir encore
davantage dans les missions de conseils juridiques. Les notaires, au départ opposés à l’acte
d’avocat, ont en contrepartie obtenu l’enregistrement du PACS qui jusque là n’était possible
qu’au greffe du tribunal d’instance. Ainsi va la réforme des professions juridiques : face au
considérable pouvoir de ces professions, fort bien structurées, il s’agit de négocier et les
capacités de résistance sont redoutables.
         Le troisième champ de mesures se rapporte à l’accès, la formation et le contrôle de
ces professions. Il faut d’abord noter que les différents conseils nationaux (conseil national
des greffiers, chambre nationale des commissaires-priseurs, conseil national des
administrateurs judiciaires etc.) se sont trouvés renforcés par ces réformes, car ils
apparaissent aux yeux de l’Etat comme les « courroies de transmission » nécessaires entre les
textes législatifs et les pratiques professionnelles. La formation continue, prise en charge par
les conseils nationaux, est ainsi devenue une obligation pour ces professions. Enfin, pour
favoriser l’émergence d’avocats spécialisés, l’examen de contrôle des connaissances a été
supprimé au profit d’un entretien avec le jury. Force est de constater, toutefois, qu’en la
matière, le gouvernement est resté timoré. Alors que le rapport Darrois préconisait
d’augmenter le nombre de professionnels en exercice et de rendre plus cohérent le système
de formation initiale – au sein des facultés de droit notamment –, le gouvernement, craignant
de froisser outre mesure les notaires et les huissiers de justice, n’a pris aucune mesure
significative en ce sens. Une autre réforme, encore à l’état de chantier, est la création du
statut d’avocat salarié en entreprise. Un récent rapport sur la compétitivité juridique de Paris,
remis par Michel Prada, soutient à nouveau cette innovation, à laquelle s’oppose une partie
des avocats20.
         La réforme des professions juridiques réglementées n’en est donc pas à son
aboutissement. Le pouvait-elle seulement alors que la mondialisation du droit bouleverse
déjà notre tradition juridique? Elle restera néanmoins comme l’empreinte majeure de Nicolas

20Michel Prada, Certains facteurs de renforcement de la compétitivité juridique de la place de Paris, Ministère
de la justice, mars 2011.
http://www.textes.justice.gouv.fr/art_pix/1_Rapport_prada_20110413.pdf
                                                       16

Sarkozy en matière de professions réglementées. Dans ce domaine, la modernisation
intervient par touches successives. Alors que la profession d’avocats s’est en l’espace de deux
décennies, depuis la fusion en 1992 de la profession d’avocat avec celle des conseillers
juridiques, profondément modernisée et ouvert à la concurrence avec 52000 avocats en
2010, il subsiste encore quelques professions juridiques étroitement réglementées, tant sur
leur nombre que sur leur pratiques.

                                           *****

        A l’instar du rapport Attali, Nicolas Sarkozy a affiché des objectifs très ambitieux en
matière de réglementation des professions réglementées. Mais les réalisations ont été bien
modestes, car ces professions, très bien organisées, ont des capacités de résistance
redoutable. Ainsi, la réforme des taxis a constitué un échec cuisant. La réussite de la réforme
portuaire n’est guère avérée, tout en étant très coûteuse à court terme. Quant aux professions
juridiques, malgré quelques louables tentatives de réformes, elles ont sur conserver l’essentiel
de leurs prérogatives.
        En matière de profession réglementées, le quinquennat de Nicolas Sarkozy n’a pas
fondamentalement changé la donne. Les réformes avancent à tous petits pas en France et
c’est surtout Bruxelles qui joue un rôle moteur en la matière.

                                              17

Annexe 1
     4

                                                                             Luxembourg
                                                                                    Turkey
                                                                                             Italy
                                                           Hungary           Canada
     3

                                                                             Germany
                                                                           Greece
                                                            Poland            Austria
                                                                Portugal

                                                    Korea        SlovakRepublic
                                                                 Czech Republic
                                                    Belgium
   2008

                                          France      Spain
     2

                                  Mexico New Zealand
                                          Iceland
                                  Norway
                                                         Japan

               Australia
                Switzerland
           Denmark                Netherlands
                                    United States
     1

               Finland
                       Ireland
                 United Kingdom
              Sweden
     0

              1                            2                          3                              4
                                                    2003

Degré de protection des professionnels de services (Professions juridiques, comptables,
architectes, ingénieurs) en 2003 et en 2008. L’indicateur du degré de protection vaut zéro
pour le degré minimal de protection et croît avec la rigueur de la réglementation. Source
OCDE.

                                                    18

Annexe 2 : Protection des professions. Source : Etudes Economique de l’OCDE : France.

                                         19