Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 - 18 Juin 2016 - Auvergne ...
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Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 18 Juin 2016
Conseil économique, social et environnemental régional Rhône-Alpes
Recommandations pour négocier la
convention TER Rhône-Alpes 2016-2021
Rapporteur
M. Jean-Marc BAILLY
Président de la commission n° 4 « Territoires, transport et numérique »
Contribution n° 2015-09
18 Juin 2015
Les Avis et Contributions
Le CESER en quelques mots…
Le CESER concourt à l’administration de la région aux côtés du Conseil
régional et de son Président.
Il s’agit d’une assemblée consultative qui émet des avis (saisines) et
contributions (autosaisines). Elle est représentative de la vie
économique et sociale de la région.
Expression de la société civile dans toute sa diversité, les propositions
du CESER éclairent les choix des décideurs régionaux.
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Cette contribution a été adoptée par 81 voix pour et 20 contre
par le Conseil économique, social et environnemental régional Rhône-Alpes
lors de son Assemblée plénière du 18 juin 2015.
Les Avis et Contributions
Sommaire
Pages
Introduction 5
1. L’enjeu du TER Rhône Alpes, premier TER de France 6
2. Un cahier des charges fixé par le Conseil Régional 7
3. Penser le service TER dans une vision globale, dynamique et prospective de la mobilité
en Rhône-Alpes 9
4. Rechercher un modèle économique du TER soutenable pour la Région Rhône Alpes… 13
5. Refonder une organisation du TER Rhône - Alpes par un engagement de l’ensemble
des parties prenantes dans un « cercle vertueux » 18
5.1. Pour un Etat qui assume ses responsabilités 18
5.2. Pour un exploitant engagé sur le résultat et la transparence 19
5.3. Pour une autorité organisatrice régionale mobilisée sur l’efficience et les choix 20
Conclusion 25
Déclarations des groupes 27
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015
Introduction
Lors de sa session plénière du 21 janvier 2015, le CESER avait formulé une première contribution à l’amont de la
négociation à venir entre la Région et la SNCF pour renouveler une convention d’exploitation de type « sui
generis » ; la mise en concurrence n’étant pas prévue par le cadre légal avant 2019.
Le CESER avait alors décidé que ses premières réflexions seraient complétées ultérieurement, avant la
négociation proprement dite, prévue entre Région et SNCF au cours de l’été 2015. Tel est l’objet de la présente
contribution qui s’appuie principalement sur plusieurs auditions en commission :
• des services de la Région sur le cahier des charges adopté fin janvier par l’assemblée politique et adressé à
la SNCF,
• d’experts universitaires du Laboratoire d’économie des transports (Yves CROZET et Christian DESMARIS),
• de la directrice régionale Rhône-Alpes de la SNCF (Laurence EYMIEU),
Par ailleurs, l’audition de M. Claude STEINMETZ, directeur ferroviaire France de Transdev n’ayant pu avoir lieu,
le document qu’il devait présenter a été adressé à la Commission.
Le CESER bénéficie par ailleurs des données contenues dans le contrat de plan Rhône-Alpes 2015-2020 sur
lequel il s’est prononcé le 26 février 2015.
Dans sa première contribution, adoptée le 21 janvier, le CESER avait montré combien le modèle économique du
TER Rhône-Alpes de la convention qui s’achève n’est plus tenable, avec un effort de la Région en progression
constante et un service qui n’est pas à la hauteur. Il avait alors esquissé trois pistes de progrès :
• répondre aux attentes des usagers par un service de transport améliorant le ratio qualité/coût,
• préserver une économie générale de la convention soutenable par le contribuable,
• donner à la Région toutes les clés de pilotage pour exercer sa compétence.
Les éléments d’information complémentaire recueillis viennent conforter le constat établi et permettent de
formuler des préconisations pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la politique régionale des TER.
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 5
1. L’enjeu du TER Rhône Alpes, premier TER de France
Les principales caractéristiques du TER Rhône-Alpes sont les suivantes, selon la direction régionale de la SNCF
et la Région :
• Une offre de 1 200 trains par jour, en progression de 14% depuis 2007, avec un apport significatif lié au
cadencement
• 520 cars quotidiens,
• 4 000 agents SNCF,
• 18 lignes ferroviaires représentant 2 300 km,
• une offre de trains concentrée sur plusieurs étoiles urbaines (Lyon-St Etienne, Grenoble, Genève) ainsi que
sur le sillon alpin et différentes petites lignes,
• une clientèle de 150 000 voyageurs/jour répartie entre deux tiers de clients réguliers utilisateurs au moins
2 fois par semaine, 15 % d’occasionnels, utilisateurs au moins une fois par mois et 20 % d’occasionnels plus
sporadiques. Cette clientèle a progressé de 25,5% par rapport à 2007. Ce sont 1,4 million de rhônalpins qui
utilisent plus ou moins le TER, mais près de 5 millions qui ne l’utilisent que rarement voire jamais. .
• De grands écarts de qualité de service selon les liaisons considérées
• Plusieurs dispositifs de tarification régionale
• Un million de détenteurs de cartes OùRA permettant une billettique combinée entre les autorités
organisatrices de transport urbain et la Région.
• 65000 cartes Illico solidaires
L’exploitation du TER Rhône-Alpes met en œuvre :
• un parc de matériel roulant accru au fil des ans ou modernisé au prix d’un investissement cumulé de
1,2 milliard d’euros financé à 100% par la Région pour la seule période 2007-2013. Il permet une offre accrue
de 15% et apporte désormais, à raison de plus de 90%, des places dans des rames modernes.
• l’usage de 255 gares quasi totalement rénovées,
• un réseau vieillissant pour lequel une mise à niveau est capitale.
Cette mise à niveau est tout particulièrement urgente dans le nœud ferroviaire lyonnais qui bloque toute
« respiration » du réseau régional et qui occasionne 40% des pertes de temps pour les trains qui y passent.
Le moindre retard d’un train en heure de pointe entraine des perturbations importantes en cascade sur
l’ensemble du trafic passant dans ou à proximité de ce nœud, l’un des premiers carrefours européens. Le
trafic TER, qui représente de l’ordre de 45 % des trains dans une journée type de service, s’ajoute à celui des
grandes lignes et TGV, au trafic fret (fort peu dynamique) et aux circulations techniques. Le CESER a bien
noté que le CPER 2014-2020, par des mesures prises sur le réseau existant, devrait contribuer à desserrer
un peu cet étau, mais pas complètement, tant que le contournement ferroviaire de l’agglomération lyonnaise
ne sera pas réalisé.
Des aménagements importants ont par ailleurs été réalisés dans le cadre du CPER 2007-2013 notamment
sur le sillon alpin sud ou l’Ouest lyonnais. D’autres sont en cours sur l’agglomération genevoise et d’autres
encore sont inscrits au nouveau CPER (ex sillon alpin nord,…).
L’importance des travaux de maintenance du réseau –absolument indispensables- impose et imposera
demain un casse-tête d’anticipation des adaptations de service et des contraintes toujours fortes sur la qualité
de service du TER.
6 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 20152. Un cahier des charges fixé par le Conseil Régional
Lors de sa session plénière du 28/01/2015, le Conseil Régional a d’abord pris acte de l’acquis important de la
convention 2007-2015 ayant permis une augmentation de + 15 % de l’offre, + 20 % de fréquentation, + 30 % de
recettes.
Mais il a aussi souligné les limites du dispositif, déjà largement appréhendées par le CESER :
− réalité vécue par les usagers sur la qualité de service en fort retrait sur certaines liaisons par rapport aux
attentes, avec risque de report vers la voiture particulière,
− tassement de la fréquentation et des recettes commerciales, en baisse de 20M€ en 2014 suite à la
progression d’autres usages (ex covoiturage), à des mesures tarifaires dont la suppression de la première
classe, à la perte de trafics occasionnels,
− réseau particulièrement contraint,
− dérive préoccupante des coûts par rapport à l’inflation générale française, conduisant à aggraver le déficit
d’exploitation,
− augmentation de la masse salariale et du coût de l’énergie
− marges de manœuvre budgétaire en réduction très forte pour la Région autorité organisatrice qui doit
répondre à ses obligations légales d’équilibrer le compte d’exploitation TER, en section de
fonctionnement, en complétant l’apport des usagers qui contribuent pour seulement le tiers environ du
coût du service ;la Région intervenant lourdement par ailleurs pour financer le matériel roulant à 100% ou
pour cofinancer gares et infrastructures.
Compte tenu de ces contraintes, pour préserver l’avenir d’un service TER en Rhône-Alpes, le Conseil Régional a
fixé le 28 janvier 2015 à SNCF Mobilités trois objectifs pour la future période conventionnelle :
− « mieux de trains » pour l’usager,
− le juste prix pour le contribuable,
− un pilotage régional affirmé,
Le CESER retrouve bien là des options qu’il a lui-même soutenues dans sa première contribution adoptée une
semaine auparavant.
Il partage l’esprit des principales intentions formulées par le Conseil Régional :
− placer le vécu de l’usager au cœur de la convention, en construisant des indicateurs de qualité- suivis en
partie de façon externalisée- autour des quatre critères de la régularité, de la réalisation de l’offre, de la
capacité des trains (emport) et de l’information en situation perturbée (indispensable pour rassurer le
voyageur),
− privilégier un saut de qualité de service à une progression importante d’offre. Le CESER souligne
l’importance de traiter les causes de l’érosion constatée pour la fréquentation et les recettes
commerciales. Il partage le souhait exprimé d’une approche du service sur l’ensemble du parcours de
l’usager avant, pendant et après le recours au transport collectif,
− prendre en compte les spécificités territoriales des zones denses, des corridors entre agglomérations et
des zones rurales,
− identifier le coût réel du service dès l’origine de la convention et tout au long de celle-ci en l’indexant sur le
coût de la vie,
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 7− demander à SNCF Mobilités, seul cosignataire de la convention, d’être l’interlocuteur unique de la Région
sur les conditions d’accès au réseau (en qualité et en volume) au sein de la nouvelle SNCF, en exigeant
une trajectoire de travaux à anticiper. Ceci appellera SNCF Mobilités à se placer en phase avec SNCF
Réseau.
− tenir compte des capacités réalistes de programmation des travaux sur le réseau,
− associer la Région à la programmation des « sillons » et des moyens de conduite et d’exploitation
demandant aujourd’hui 2 à 3 ans et chercher à réduire ce délai,
− assurer une prévisibilité pluriannuelle contractuelle de la contribution régionale, de type forfaitaire,
− donner à la Région les clés de l’information, en toute transparence financière,
− lier étroitement les trajectoires pluriannuelles des travaux, de l’offre et du risque recettes,
− améliorer la sûreté dans les trains et dans les gares
− dans une logique gagnant-gagnant, avec un pilotage régional renforcé, intéresser SNCF Mobilités, selon
une logique apparentée à la délégation de service public, à la fréquentation, aux recettes et à la
satisfaction de la clientèle davantage qu’à la subvention régionale, en ouvrant à l’entreprise la possibilité
de se mobiliser sur un projet stratégique (« schéma de services ») planifiant des gains de productivité,
− prévoir en conséquence de manière pragmatique une durée assez courte pour la convention (6 ans). Le
CESER a bien noté qu’elle sera adaptée en 2016 pour intégrer l’Auvergne. Il renouvelle sa demande
qu’une clause de revoyure soit également prévue à mi parcours en 2018.
8 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 20153. Penser le service TER dans une vision globale,
dynamique et prospective de la mobilité en Rhône-Alpes
Un certain nombre d’analyses des flux existent en Rhône-Alpes et doivent figurer au cœur de la réflexion
pour appréhender la demande de déplacement des personnes de tous types.
Le CESER apprécie qu’un certain nombre de données de base sur le déplacement aient été d’ores et déjà
rassemblées et mises en forme par la Région et/ou par l’Etat.
• Résultats de l’enquête régionale sur les déplacements identifiant notamment :
− 5 grands espaces de vie internes à Rhône-Alpes,
− un poids du transport quotidien régional de voyageurs (150 000 déplacements) de l’ordre de 1 %
globalement (contre 62 % pour l’automobile, 25 % pour la marche à pied, 7 % pour le transport collectif
urbain) mais un poids de 10 % pour les déplacements de plus de 40 km,
• Atlas régional de la mobilité en Rhône-Alpes publié en décembre 2014 par la DREAL qui permet
d’appréhender par exemple les flux domicile – travail entre les grandes aires urbaines de Rhône-Alpes et les
flux de déplacements intercités présentés dans les cartes ci-après. A noter que les flux internes au bassin
lémanique doivent être pris en compte.
Source : Cerema/DTerCE à partir des données Insee/RGP 2009
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 9Source : région Rhône-Alpes, extrait de l’étude réalisée par le CETE de Lyon pour compte RRA, novembre 2012 Le CESER souhaite que ces données soient actualisées et complétées. Il partage l’option du cahier des charges transmis par la Région à la SNCF s’appuyant sur une telle approche territoriale de la mobilité Il permet des propositions ouvertes avec des services différenciés selon les marchés et les territoires, distinguant les zones denses, les corridors entre grandes agglomérations, et les zones rurales. Il souhaite que ceci soit fait avec une approche multimodale centrée sur les attentes des usagers relatives à leur déplacement à considérer dans une logique de chaine de transport en porte à porte. 10 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015
Source : Région Rhône-Alpes
Le CESER demande que soit menée une approche en dynamique des pratiques de mobilité, en renforçant
l’outillage de données prospectives. Il renouvelle combien on ne peut pas attendre la révision du schéma régional
des services de transport de 2008 et combien il importe pour la Région chef de file d’anticiper le chantier du
nouveau schéma régional d’intermodalité (SRI) prévu en application de la loi MAPTAM du 27/01/2014.Mieux
coordonner les autorités organisatrices de la mobilité devient vital.
Pour le CESER, ce n’est plus par mode de transport mais selon un bouquet de services mobilité attendus
par le client qu’il convient de raisonner, avec un service complet et adapté avant, pendant et après le
voyage.
Cela suppose une connaissance partagée et anticipée de la mobilité, en particulier pour ce qui concerne les
origines /destinations à exprimer en voyages et non pas selon la formule habituelle des voyageurs-km.
Il faut également une action forte pour dépasser les freins à l’intermodalité. Ces freins à lever sont multiples :
• gouvernance complexe à articuler entre les échelons de la Région, des agglomérations et de l’Etat, échelons
dotés de tarifications hétérogènes et faisant l’objet d’informations peu harmonisées ;
• conciliation demeurant depuis trop longtemps à réaliser entre impératifs de l’étalement urbain et périurbain
d’une part, et de la multipolarité régionale d’autre part.
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 11• réalisation de parcs relais de grande capacité aménageables notamment sur du foncier de l’entreprise
SNCF qui pourrait ainsi valoriser son capital comme elle le fait déjà en matière de boutiques à travers son
service Gares et Connexions. Le CESER renouvelle combien toute pression à limiter l’accès des VL et leur
stationnement est préjudiciable à l’usage du transport collectif, incitant l’automobiliste à poursuivre son
déplacement jusqu’à destination. Ce type de parcs devrait faire l’objet d’une régulation d’accès privilégiant
l’usage du TER sans interdire d’autres usages.
L’analyse à développer doit absolument intégrer les nouvelles pratiques émergentes ou déjà émergées
de mobilité :
• les lignes régulières privées longue distance d’autocars désormais appelées à se développer dans l’esprit du
projet de loi croissance, activité et égalité des chances économiques en discussion au Parlement. Il s’agirait
d’un système encadré par l’autorité régulatrice de transport ARAFER et par les autorités organisatrices de
transport public,
• la mobilité dite « collaborative »à l’aide de véhicules individuels à coûts partagés : covoiturage, autopartage.
L’explosion des usages du numérique mobile (smartphones et tablettes) permet en effet de mettre des
transports individuels au service du collectif, en temps réel, et d’individualiser les transports en commun. Ceci
devient un phénomène de masse avec des taux de progression très élevés : 200 sites web de covoiturage
existent en France et 3 millions de voyageurs sont concernés, et la SNCF a dû se positionner à travers
IDVROOM pour réaliser du rabattement sur les gares.
C’est en fait le défi de la révolution de la mobilité numérique qu’il importe de relever.
Comme le suggère le président de la SNCF (cf. entretien dans La Tribune du 17/04/2015), il convient de mettre
l’accent sur une mobilisation des outils numériques au service des évolutions à venir des mobilités. Le CESE de
la République souligne à juste titre dans son avis d’avril 20151, que ce sont les pays qui auront développé un
écosystème robuste de mobilité numérique partant des besoins qui bénéficieront de fortes opportunités
de croissance. Ceci est vrai pour le TER comme pour les autres systèmes de transport, aujourd’hui placés dans
un univers segmenté qui sera bouleversé par les calculateurs d’itinéraires permettant en temps réel d’organiser
son déplacement en anticipant les temps de parcours à pied, en vélo, en voiture, en transport collectif…
Il convient à ce titre de ne pas manquer la révolution des objets connectés (plus de 50 milliards attendus dans le
monde en 2020) ou de retarder l’équipement en tablettes numériques. Une diffusion large de ces usages
imposant toutefois celle du réseau à très haut débit numérique par fibre optique et faisceaux hertziens: une
urgence que le CESER a maintes fois soulignée.
Portée par des Start up mais aussi par les GAFA, la révolution de la mobilité numérique constitue à la fois une
opportunité et un risque que les autorités organisatrices de transport comme les transporteurs doivent intégrer
pleinement, sauf à laisser échapper ailleurs la valeur du déplacement. Google comme les autres GAFA
n’attendront pas.
Ce sont l’ensemble de ces fondamentaux sur la mobilité en Rhône-Alpes qui doivent sous tendre
l’ensemble de la logique de la future convention TER.
Pour le CESER, il importe d’intégrer cette donne dans un bilan d’ouverture de cette convention, bilan à élaborer
en première priorité avec des données actualisées à la date de la signature de l’accord. Ceci afin de permettre
d’évaluer chemin faisant (« in itinere » selon la formule employées pour les programmes européens) la mise en
œuvre progressive du contrat Région/SNCF.
1 Conseil Economique Social et Environnemental de la République, Révolution numérique et évolutions des mobilités individuelles et collectives (transport
de personnes), rapport de Bruno. Duchemin et Olivier. Marembaud, avril 2015, 200 pages.
12 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 20154. Rechercher un modèle économique du TER soutenable
pour la Région Rhône Alpes…
Le CESER a déjà montré, dans ses avis budgétaires et dans les éléments de réflexion qu’il a livrés en
janvier 2015, l’effet de ciseau préoccupant entre :
• la progression très forte de l’effort consenti par la Région pour équilibrer le compte TER au cours de la
période conventionnelle 2007-2015 par suite de l’effet conjugué des indexations conventionnelles et de la
stagnation des trafics et recettes commerciales, depuis 2013, pour des raisons conjoncturelles et structurelles
• la diminution importante des marges de manœuvre budgétaire de la Région dans un contexte d’impératif
national de la maitrise des finances publiques et d’endettement préoccupant de la Collectivité régionale ; son
ratio de désendettement consolidé atteignant 7 années à fin 2015, soit un niveau limite pour une collectivité
d’investissement.
en encourageant la SNCF qui initie elle-même une
mutation…
Par la voix de sa directrice régionale en commission du CESER ou de son président Guillaume Pepy dans le
journal La tribune du 17/04/2015, la SNCF marque sa volonté de s’adapter pour rester « dans la course » avec le
TER :
• en soulignant combien dans un monde concurrentiel, l’entreprise SNCF doit être opérateur de mobilité globale
et combien il faut ajuster le choix modal à la pertinence en coût financier et en coût collectif au plus près des
besoins du client. C’est ainsi que la SNCF développe des services autocars IDBus ou covoiturage IDVROOM,
• en rappelant combien le train a un avenir s’il s’adapte et est compétitif,
• en valorisant commerces et locations dans les gares,
• en développant la polyvalence des métiers,
• en réorganisant la gestion du matériel roulant sur un mode industriel pour accroitre la productivité du capital
(ex. en dédiant des séries de matériels selon les lignes),
• en cherchant à réduire les frais de structure (achats, informatique, immobilier, frais généraux),
• en passant très vite à la mobilité numérique ; M. Pepy souhaitant que la SNCF se réinvente en « Digital
Railways »,
• en soulignant que « dans certaines productions, la diminution des couts pourrait atteindre 15 à 25 % sur 3 à
5 ans » (cf. G. Pepy La Tribune 17/04/2015).
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 13…et en s’inspirant des meilleures pratiques
européennes…
Prenant acte de la perte d’efficience de l’argent public dans le TER Rhône-Alpes, le CESER s’est demandé si le
modèle économique du transport ferroviaire régional de voyageurs est en cause en France ou en Europe.
Les éléments communiqués par le Laboratoire d’Economie des Transports montrent qu’il n’en est rien.
• En France d’abord, on constate que d’autres Régions ont mieux su maitriser leurs couts de production:
Source Rail et transport Juin 2014
Rhône-Alpes se situe dans la moyenne des régions françaises pour la subvention par voyageur/km et dans la
tranche haute pour la subvention par train/km.
L’Alsace ou les Pays de la Loire parviennent à dégager des coûts deux fois inférieurs à ceux relevés pour
Rhône-Alpes., avec les réserves qui s’imposent dans ce type de comparaison.
14 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015• Dans plusieurs grands pays européens, la productivité du travail des opérateurs historiques est meilleure.
Source : C. Desmaris / LET – IEP de Lyon
Au vu de ce tableau, la France est en dernière position, l’Espagne obtenant le meilleur score à un niveau
double de celui de la France.
Il est intéressant de comparer les cas :
− de l’Allemagne, où la Deutsch Bahn, opérateur historique, est en concurrence depuis 1996 et où les
nouveaux entrants occupent 30 % de part de marché,
− de la Suisse sans mise en concurrence, avec cependant une émulation entre les cantons qui peuvent
faire appel à des sociétés privées.
Source : C. Desmaris / LET – IEP de Lyon
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 15Dans ces deux pays, le transport collectif régional a connu à la fois :
. une progression de trafic ferroviaire même pour la Deutsch Bahn placée en concurrence,
. une qualité de service accrue et appréciée partout,
. un apport financier relatif du client plus élevé qu’en France,
. une absence de dette relative à l’infrastructure
. des capacités de circulation globalement importantes sur le réseau
des services de transport laissés à des concurrents par l’opérateur historique s’il ne sait pas les
valoriser,
.
une contribution publique totale (investissement et fonctionnement) globalement stabilisée voire
réduite mais toujours conforme aux engagements prévus,
.
une réduction des charges de fonctionnement permettant d’assurer un niveau élevé et continu
d’investissement à long terme, selon une démarche inverse de celle observée en France,
.
une productivité accrue et une rentabilité satisfaisante pour l’opérateur historique, avec une offre
globalement préservée.
.
En Suisse, un contrat de performance a été passé avec les CFF pour que ceux-ci augmentent le trafic de
50 % tout en réduisant de 20 % leurs charges de personnel ; contrat respecté qui a permis de doubler en
10 ans la productivité du travail. De plus, les pouvoirs publics ne paient que le montant convenu à
l’avance : le transporteur est ainsi contraint de maitriser ses couts et accroitre ses recettes.
• Si on compare les couts de production des trains TER en France et de la moyenne des exploitations
Transdev en Allemagne, on observe un avantage pour l’Allemagne dans un rapport du simple au double, en
raison surtout des couts directs et des charges de structure.
Présentation Christian DESMARIS, 23 avril 2015
16 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015• Autre pays, la Suède qui comporte 16 entreprises ferroviaires de transport de passagers : le trafic y croît de
+ 6 % l’an, la clientèle est satisfaite à 60 %, le coût pour les autorités organisatrices de transport se réduit de
20 % depuis 1988. Ces autorités organisatrices ont signé des contrats de performance avec les opérateurs
qui exploitent des personnels polyvalents. L’organisation y est décentralisée, souple et réactive.
Au-delà du TER, on ne peut pas généraliser cependant à une médiocrité de l’ensemble du système ferroviaire
français, compte tenu notamment du TGV.
Le Boston Consulting Group indique dans son rapport du 28/04/2015 consacré à 25 pays européens que la
France se place en troisième position si on retient quelques paramètres précis, tels que la sécurité, l’intensité
du trafic, la proportion de TGV, le prix. Selon Localtis du 30 avril, cette étude confirme toutefois la faible
performance de la gouvernance nationale pour tout le système ferroviaire. Elle relève aussi combien les
meilleurs rendements dépense publique/performance du réseau sont observés dans les pays où la proportion
allouée aux infrastructures est importante par rapport à celle réservée aux opérateurs.
Dans tous ces exemples, ressortent deux enseignements :
− L’intérêt de généraliser le benchmarking pour faire progresser l’efficacité et l’efficience du transport
collectif régional de voyageur, malgré l’impératif d’adapter les méthodes au terrain et aux contextes
politiques, économiques et sociaux.
− L’importance primordiale d’une bonne organisation du système de transport pour un saut de
productivité et de maitrise des couts, avec ou sans une mise en concurrence qui constitue une
problématique d’une autre nature.
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 175. Refonder une organisation du TER Rhône - Alpes par un
engagement de l’ensemble des parties prenantes dans
un « cercle vertueux »
L’exploitation du TER dépend d’un engagement conjoint d’un triptyque d’acteurs, comme l’avait souligné le
sénateur Haenel avant le transfert de compétences aux Régions.
− la puissance publique nationale fixant le cadre légal et responsable du réseau d’infrastructures,
− l’entreprise exploitante,
− l’autorité organisatrice régionale.
Le CESER considère que c’est par la qualité de la combinaison de ces trois interventions que peut s’organiser un
cercle vertueux pour le service TER, au niveau attendu par l’intérêt général.
5.1. Pour un Etat qui assume ses responsabilités
Il doit jouer tout son rôle d’organisateur du transport en application de la loi des transports intérieurs du
30/12/1982.
• L’Etat doit fixer le cadre légal
L’ouverture du transport ferroviaire régional à la concurrence est déjà effective dans de nombreux pays
européens, dans une logique le plus souvent gagnant-gagnant, même si elle ne règle pas tous les
problèmes. Elle pourrait être généralisée en 2019 selon une décision européenne en cours de discussion.
− La révolution numérique et son corollaire sur la mobilité collaborative (covoiturage, autopartage) sont par
ailleurs à l’œuvre. Comme l’a souligné le CESE de la République2 il est indispensable que l’Etat intègre
cette nouvelle donne dans les politiques publiques.
L’enjeu majeur d’aménagement du territoire est manifeste à travers la complémentarité à organiser entre :
les transports collectifs massifiés (par train, ou autocar) qui ont une aire de pertinence nécessairement
limitée aux flux dont le volume est suffisant,
.
la mobilité automobile partagée (ex. covoiturage) à l’aide du Smartphone qui ouvre à de larges
territoires une solution inédite de désenclavement et de réduction d’inégalités territoriales pour un
.
public aux besoins de déplacements mal satisfaits. Une nouvelle exclusion territoriale peut cependant
résulter d’une exclusion numérique3.
− L’Etat doit également veiller à bien coordonner, avec les services TER, les nouveaux services réguliers
par autocars sur longue distance appelés à se développer sur des relations nationales à la faveur de la loi
Croissance , activité et égalité des chances économiques, en cours de discussion parlementaire. Ce texte
est soutenu par l’autorité de la concurrence au motif de la recherche d’un potentiel nouveau de
déplacements de personnes peu contraintes par les temps de parcours et à faible pouvoir d’achat. Il
prévoit dans sa version du 12/05/2015 (article 2, alinéa 4) qu’une autorité organisatrice de transport peut,
après avis de l’autorité de régulation des activités ferroviaires et routières(ARAFER), interdire ou limiter
les services dont le point d’origine et le point de destination sont séparés par une distance inférieure ou
égale à 200 km dès lors qu’ils portent une atteinte substantielle à l’équilibre économique d’un service
qu’elle organise.
2 Conseil Economique, Social et environnemental de la République, L’ouverture à la concurrence des services ferroviaires régionaux de voyageurs, rapport
de Jean Marie. Geveaux et Thierry Lepaon, juillet 2012, 135 pages
3 Conseil Economique Social et Environnemental de la République, Révolution numérique et évolutions des mobilités individuelles et collectives (transport
de personnes), rapport de Bruno. Duchemin et Olivier. Marembaud, avril 2015, 200 pages.
18 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015Le CESER souhaite que, comme annoncé, ce dispositif de cars réguliers longue distance apporte un réel
surcroit de services, une plus grande palette de choix aux voyageurs, sans « cannibaliser » le TER, tout
en optimisant le bilan carbone. Pour ce qui concerne les lignes soumises à autorisation des collectivités,
le CESER partage la demande de l’ARF de raisonner en interdistance entre arrêts et non pas en liaison
de bout en bout.
• L’Etat est (davantage par défaut qu’en plein exercice) l’autorité organisatrice des trains intercités dits « trains
d’équilibre du territoire (TET) financés à 100 % par la SNCF (à 70 % par les recettes commerciales et à 30 %
par une taxe de l’Etat pesant sur les TGV). Le CESER souhaite que l’Etat sépare clairement les TET à
vocation seulement nationale, les TET mutualisables avec les TER et qui doivent faire l’objet de conventions
Etat – Région, les TET qui sont en fait des TER et dont le transfert aux Régions doit être assuré avec les
dotations correspondantes.
• L’Etat doit enfin assumer pleinement sa responsabilité d’investisseur sur le réseau ferroviaire favorisant
l’augmentation des capacités de circulation (« sillons ») et en exigeant, en contrepartie, une productivité
nouvelle de l’opérateur historique, de façon à réduire les charges de fonctionnement et à préserver ainsi les
équilibres budgétaires nationaux.
Pour le CESER, l’Etat doit en premier lieu respecter sa signature d’engagements financiers à inscrire dans le
temps long, comme dans d’autres pays pourtant parfois en difficulté (ex. Italie).
Le CESER renouvelle combien est primordiale la mise à niveau du réseau ferroviaire pour y autoriser un
service TER de qualité et combien, en particulier, la question du nœud lyonnais est prégnante.
Il a déjà souligné combien l’enjeu national et européen majeur de ce nœud ferroviaire appelle des
financements prioritaires à ces niveaux de responsabilité sans hypothéquer excessivement les ressources
régionales et métropolitaines.
Il renouvelle aussi ses regrets de voir la collectivité régionale se substituer en partie au maitre d’ouvrage et à
l’Etat pour financer la maintenance lourde (régénération) à travers le CPER 2014 – 2020.
Prenant connaissance des expériences suisses et allemandes, le CESER demande que la France s’en
inspire et que l’Etat développe fortement l’investissement en faveur du ferroviaire sans induire de hausse des
péages, tout en passant avec la SNCF un contrat de performance et de résultat par lequel l’opérateur
historique s’engage sur un niveau de progression de la productivité du travail et du capital et sur une
réduction des charges de fonctionnement ; un rééquilibrage de la dynamique des charges d’investissement et
de fonctionnement étant indispensable pour ne pas détériorer davantage la situation préoccupante des
finances publiques.
5.2. Pour un exploitant engagé sur le résultat et la transparence
• Un engagement de l’opérateur sur la performance et le résultat devrait servir de contrepartie non seulement à
un effort renouvelé de l’Etat sur les infrastructures mais devrait aussi constituer un fondement essentiel de la
future convention Région / SNCF. L’expérience alsacienne mérite d’être analysée davantage.
Pour le CESER Rhône-Alpes, les pistes exprimées ci-dessous par la direction régionale de la SNCF sont
intéressantes dans tous les domaines pouvant concourir à remplir l’objectif du président de la SNCF, de
réduire les couts de l’ordre de 25 % :
. polyvalence des métiers et fluidité des tâches,
. mutualisation avec d’autres services au public,
. optimisation de la gestion du matériel roulant (capacité, maintenance prédictive),
. management,
. lutte contre la fraude qui prive le TER Rhône-Alpes de 20 M€ de recettes annuelles,
. articulation entre TER, grandes lignes et TGV,
. déconcentration et allègement des frais de structure,
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 19développement d’une culture multimodale de proximité et de réactivité avec pour seul objectif la qualité
du service au client.
.
Si une obligation de résultat global doit s’imposer à l’exploitant, ce dernier doit demeurer libre de ses
choix opérationnels, à savoir les choix de mise en œuvre des moyens pour atteindre les objectifs
fixés par l’autorité organisatrice.
• L’exploitant doit confier à l’autorité organisatrice, qui finance les deux tiers des charges d’exploitation du TER,
tous les paramètres de choix.
Le CESER a bien noté qu’en Suisse, la comptabilité de l’opérateur historique est mise en ligne. On ne peut
pas justifier que la transparence ne soit pas complète en France de la part d’une entreprise en situation de
monopole.
Le CESER souhaite que le régulateur national ARAFER soit le garant de la confidentialité et de la
transparence des données et de comptes détaillant l’ensemble des charges.
Dans la mesure où elles financent totalement le matériel roulant et partiellement les gares, les Régions
doivent également disposer de la part de la SNCF de l’ensemble des éléments de choix et de suivi dans la
durée après acquisition et/ou travaux.
5.3. Pour une autorité organisatrice régionale mobilisée sur l’efficience
et les choix
• Anticiper davantage l’offre modale cible sur des caractéristiques de la demande et sur un volume de flux
devenus plus aléatoires
Avec la révolution de la mobilité numérique qui rappelle combien c’est in fine le client qui choisit son mode de
transport, il devient plus difficile pour la Région d’anticiper le dimensionnement d’une offre ferroviaire. SNCF
Mobilités doit aujourd’hui anticiper sur 2 à 3 ans la réservation des moyens de conduite et d’exploitation, alors
que SNCF Réseau n’est pas en mesure de déterminer avec précision les impacts des travaux à cet horizon.
Le CESER appuie la demande de la Région dans le cahier des charges d’anticiper plus rapidement cette
programmation.
Plus que jamais les études de comportement du voyageur et les études de marché doivent être affinées, ce
qui suppose une clarté toute particulière sur les origines – destinations.
L’engagement sans retard du chantier du schéma régional de l’intermodalité s’impose. Chaque mode doit être
ciblé dans son créneau de pertinence, en adéquation avec le service attendu par chaque usager. Ce créneau
de pertinence dépend :
− de critères économiques ; la modularité des rames ferroviaires devenant, par exemple, de plus en plus
nécessaire,
− de critères environnementaux ; un autocar Euro 6 rempli présente un bilan carbone et des émissions de
polluants nettement plus favorable qu’un train presque vide,
− du temps de parcours pouvant être dégradé par les congestions en heures de pointe sur le réseau routier
comme sur le réseau ferré (ex. nœud lyonnais).
En fonction de ces critères, il importe :
− que la Région procède à une sélectivité nouvelle du mode soutenu selon le degré de massification des
flux.
− que les horaires et les fréquences soient bien stabilisés dans la durée de manière à assurer à l’usager, la
fiabilité, la lisibilité et l’anticipation nécessaires, comme le souhaite l’Exécutif régional.
− que soit garantie la sûreté dans les trains et les gares.
20 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015• Reprendre le modèle suisse de paiement « net cost » par la Région en ne payant que pour les services et le
montant convenu à l’avance
C’est le meilleur moyen pour que l’exploitant comprime ses couts et optimise ses recettes.
• Engager une stimulation compétitive
− Le benchmarking entre Régions ou pays doit être systématisé pour dégager toujours les meilleures
pratiques adaptées au terrain.
− L’ouverture à la concurrence est envisagée à partir de 2019 et il est nécessaire d’expérimenter dès à
présent des exploitations simplifiées sur des cibles précises.
En juillet 2012 déjà, le CESE de la République 4 (rapport de Jean-Marie GEVEAUX et Thierry LEPAON) a
appelé de ses vœux une expérimentation progressive et maitrisée.
Ce pourrait être une solution de sauvetage de lignes peu fréquentées et menacées de fermeture pour
tester la capacité d’innovation des opérateurs.
Ceci peut être proposé à la SNCF qui a montré dans le champ des liaisons TGV qu’elle peut produire du
low cost (ex. Ouigo). Et ceci peut être proposé aussi à d’autres opérateurs, comme ceci a été réalisé avec
succès en Allemagne. Il s’agit sur ces petites lignes de renoncer au modèle économique actuel beaucoup
trop cher et surdimensionné. Si aucun opérateur ne pouvait s’engager dans un modèle allégé avec des
méthodes nouvelles d’organisation des services ferroviaires, la Région devrait abandonner le projet de
faire circuler des trains et envisager cars ou taxis TER.
Des expérimentations d’ouverture à la concurrence pourraient aussi être opérées sur des lignes où la
SNCF n’est pas en mesure d’offrir des solutions satisfaisantes au plan économique et social. Ceci ne peut
être engagé sans une régulation garantissant des conditions équitables entre opérateurs, un cadre social
stable et un cadre de coopération important.
Un avantage majeur de cette expérimentation résiderait aussi dans sa valeur d’apprentissage comme ce
fut le cas en Rhône-Alpes de 1994 à 2002 avant le transfert de compétences.
• Faire participer l’usager corrélativement à la qualité de service
Le taux de couverture du coût du service TER par l’usager (recette commerciale) n’excède pas le tiers. Ceci
est, en partie, dû à un système de réductions ou d’abonnements faisant l’objet de tarifications nationales ou
régionales compensées par l’Etat ou par la Région à la SNCF dans le compte TER puisque constituant une
partie des recettes. Sur environ 70 M€ de compensations tarifaires, la Région a ainsi décidé un volume
annuel de l’ordre de 30 M€ au titre de la tarification régionale.
Plus généralement, la question du prix des billets est posée ; ceci d’autant plus qu’une évolution est
annoncée par l’Etat vers une liberté tarifaire nouvelle accordée aux Régions.
Alors que 4 rhônalpins sur 5 n’utilisent jamais le TER, que la Région consacre le quart de son budget annuel
au ferroviaire, que le contribuable régional paie les 2/3 du cout du TER et que la précarité du système des
finances publiques est manifeste, la répartition de la charge du service TER se pose entre contribuable et
client.
A titre d’exemple, pour un trajet LYON-ROANNE de 100km, dans l’hypothèse d’un aller-retour quotidien sur
20 jours ouvrables, un abonné domicile-travail paie 4 € avant déduction de 50% par son employeur, soit 2€
les 100 km alors qu’un usager occasionnel en 2e classe aller simple paie entre 16,60€ et 25,50€ selon
l’horaire5.
4 Conseil Economique, Social et environnemental de la République, L’ouverture à la concurrence des services ferroviaires régionaux de voyageurs, rapport
de Jean Marie. Geveaux et Thierry Lepaon, juillet 2012, 135 pages
5 Le site SNCF Voyage.com propose différents tarifs :
• 17.40 € pour les trains de 10h16, 11h30, 12h29, 13h16, 16h45, 18h16 et 19h16,
• 16.60 € pour les trains de 12h45, 16h45, 17h45 et 18h45,
• 23.60 € pour le train de 13h54 (avec 1 correspondance),
• 25.50 € pour le train de 16h54 (TGV Lyon – St Etienne + TER St Etienne – Roanne).
Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015 21Il faut partir du principe qu’un service d’intérêt général ne profite pas qu’aux seuls usagers directs, mais aussi
à l’ensemble de la collectivité, en l’occurrence aux usagers de la route qui bénéficieront de moins
d’embouteillage ou à l’ensemble de la population qui voit le niveau de pollution diminuer, sans parler de l’effet
sur le climat. Il est donc parfaitement légitime que par leurs financements les pouvoirs publics, comme disent
les économistes, ré internalisent au bénéfice de l’opérateur les externalités positives dont bénéfice l’ensemble
de la population.
Cette approche permet de justifier les contributions financières demandées d'un côté aux bénéficiaires privés
que sont les entreprises et les usagers et d'autre part, aux collectivités territoriales, qui bénéficient
d'avantages plus diffus améliorant l'attractivité de leur territoire (pollution, fluidité des transports, etc…).
Par ailleurs, le financement des réseaux de transport ne peut être cantonné à la seule couverture des charges
d'exploitation, mais doit s'intéresser également au financement des investissements, car leur réalisation est
conditionnée à la capacité de remboursement de l'entité investisseuse ; celle-ci dépend non seulement du
niveau des charges d'exploitation, mais aussi du montant du service de la dette. L'obtention d'un coût
supportable des emprunts destinés au financement des investissements des réseaux de transport des
collectivités territoriales est donc l'une des conditions de la réalisation des investissements souhaitables.
Si la qualité de service est médiocre, on peut difficilement admettre une revalorisation de prix des billets. Le
CESER partage le souhait exprimé par la Région dans le cahier des charges d’un dispositif de
remboursement du billet par la SNCF en cas de non exécution de service ou de retard excessif.
Au contraire, le CESER estime qu’une revalorisation de cette qualité doit entrainer corrélativement une
révision de l’ensemble du système tarifaire. Il est essentiel de rechercher une plus grande équité entre
usager et contribuable, et entre catégories d’usagers, abonnés et occasionnels.
• Présenter une économie générale de la convention soutenable par le contribuable
Des exemples étrangers montrent que l'équation financière du transport collectif régional peut être optimisée
tout en renforçant l'attractivité pour l'usager.
Le centre d'analyse stratégique a montré en 2011 qu'en Suède ou en Allemagne les niveaux de
compensation publique ont pu être réduits de plus de 10 % et parfois de 20 à 30 % tout en permettant aux
opérateurs – opérateur historique et nouveaux entrants – de tirer parti d'un marché en croissance globale.
L'exemple allemand pour la période 2002 – 2009 est à considérer, dans un système où la dette liée à
l'infrastructure ferroviaire a été prise en charge par l'Etat, contrairement au cas français.
La contrainte financière est telle qu’il existe déjà des tentations ou des pratiques de la Région telles que :
− réduire le périmètre du service TER,
− aggraver l’effet d’éviction par ce poste budgétaire déjà constaté sur des dépenses souvent
d’investissement (ex lycées) devenant une variable d’ajustement du budget régional.
Face à cette contrainte financière, il convient :
− que l'Etat français comme en Allemagne assume la dette de RFF pour jouer son rôle d'autorité
organisatrice du transport au niveau national.
− que la Région plafonne l’enveloppe budgétaire et régule strictement sa politique de tarification régionale
dès l’union réalisée avec l’Auvergne, avec un souci de simplification, de cohérence et de réévaluation
progressive de prix pour les usagers réguliers.
− que la Région appuie l’opérateur dans sa lutte contre la fraude (voyageurs sans billet ou avec des cartes
de réduction « pirates »), par exemple en multipliant les portiques d’accès au train ou en développant les
équipes mobiles de contrôle, »
22 Recommandations pour négocier la convention TER Rhône-Alpes 2016-2021 • CESER Rhône-Alpes • 18 Juin 2015Vous pouvez aussi lire
