Plein droit - Ah ! Si j'étais riche - gisti, Karl Waheed Avocats
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groupe d’information et de soutien des immigré·e·s n° 123 décembre 2019 10 €
Plein droit
Ah !
Si j’étais riche...
Plein droit n° 123, décembre 2019
Couverture Sommaire
Édito
En Grèce, « le seuil de gravité requis
n’a pas été atteint » 1
Dossier
Ah, si j’étais riche !
Tapis rouge pour les plus riches | Nathalie Ferré 3
L’Europe se vend aux plus offrants | Laure Brillaud 7
« Bienvenue en France »… aux riches étudiants étrangers |
Hugo Bréant et Hicham Jamid 11
L’immigration choisie des hauts cadres | Lionel Petit 15
Les nouveaux riches de la Belle Époque | Danièle Lochak 19
Le Grand foyer de l’Opéra Garnier,
Paris, en 2018. « Selon que vous serez puissant ou misérable » |
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Regroupement familial : les pauvres n’ont pas le droit de vivre
en famille | Lucie Brocard 37
Plein droit
La revue du Gisti
3, villa Marcès, 75011 Paris – Tél. 01 43 14 84 84
Fax. 01 43 14 60 69 – e-mail : plein-droit@gisti.org
Directrice de la publication : Vanina Rochiccioli
Directrice de la rédaction : Nathalie Ferré
Secrétaire de rédaction : Hélène Spoladore
Conception : Atelier graphique Malte Martin
avec Bruno Bernard – PAO : Hélène Spoladore
Couverture : Marc Fromentin – Impression :
Çava-Expressions, 114 rue de Meaux, 75019 Paris
Diffusion en librairie : Gisti, diffusion@gisti.org, Ont collaboré à ce numéro :
www.gisti.org/diffusion – Vente en ligne :
https://boutique.gisti.org/publications/la-revue- Véronique Baudet-Caille, Emmanuel Blanchard, Pauline Boutron,
plein-droit
Commission paritaire n° 0323 G 87918 Hélène Bretin, Violaine Carrère, Pascaline Chappart, Cécile Dazord,
ISSN : 0987-3260 03 Nathalie Ferré, Elisabeth Graf, Lola Isidro, Fériel Kachoukh,
Publié avec le concours du Centre national du livre
Dépôt légal : décembre 2019 Noura Kaddour, Danièle Lochak, Antoine Math, Karine Parrot,
Claire Rodier, Isabelle Saint-Saens.
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Plein droit n° 123, décembre 2019 Édito Page 1
En Grèce, « le seuil de gravité
requis n’a pas été atteint »
L’
arme du droit s’apparente trop dernières années, la situation dans
souvent à un couteau émoussé les îles de Chios, Lesbos ou Samos
qu’il est tentant de remiser n’a cessé de se dégrader, au point
au rayon des outils obsolètes. Ainsi, d’être qualifiée « d’explosive » dans
dans une récente décision de la Cour un communiqué de la Commissaire
européenne des droits de l’Homme aux droits humains du Conseil de
(CEDH), peut-on lire : « Le seuil de l’Europe, au moment même où la
gravité requis pour que cette détention décision de la CEDH était rendue
soit qualifiée de traitement inhumain ou publique. Ainsi, dans le seul camp de
dégradant n’avait pas été atteint ». Une Samos, s’entassent actuellement plus
telle décision conduit une nouvelle de 6 000 personnes dans des espaces
fois à s’interroger sur la possibilité prévus pour en accueillir au plus 650.
effective de protéger les droits des plus Depuis trois ans, de multiples rapports
fragiles des migrant·es : plus de trois et déclarations ont alerté sur la mise
ans après avoir été saisis, c’est en effet en danger de milliers de réfugiés
une fin de non-recevoir que les juges soumis à toutes les violences de la
de la Cour de Strasbourg ont adressée promiscuité et à un véritable abandon
aux 51 personnes de nationalités institutionnel. Ces boat people, le
afghane, syrienne et palestinienne plus souvent arrivés depuis les côtes
– parmi lesquelles de nombreux turques, sont en effet traités en
mineurs –, maintenues de force dans véritables parias qu’on veut à tout prix
une situation de détresse extrême empêcher de rejoindre la péninsule
dans le hotspot de Chios, en Grèce. grecque.
Les hotspots, ces centres de triage Appelée à se prononcer sur cette
et de rétention situés dans les îles situation, la Cour a pourtant choisi
de la mer Égée, présentés par la d’écarter les éléments précisément
Commission européenne comme « la documentés qui lui étaient fournis
solution » à la « crise migratoire » de à l’appui de la plainte, tels que
2015 sont pourtant inlassablement l’insuffisance et le caractère inadapté
dénoncés, depuis leur ouverture en de la nourriture, les conditions
2016, par le HCR et de nombreuses matérielles parfois très dangereuses
ONG comme des camps ne respectant (tentes mal fixées, serpents, chaleur,
pas les normes internationales promiscuité, etc.), les grandes
minimales en matière d’hébergement difficultés d’accès aux soins, l’absence
des réfugiés. Au cours de ces trois de prise en charge des personnes
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les plus vulnérables – femmes insiste particulièrement sur « l’asile à
enceintes, enfants en bas âge, mineurs la frontière » : il s’agit de prendre acte
isolés –, aggravées par le contexte que les réfugiés qui n’auront pas été
de privation de liberté qui caractérise arrêtés en chemin et placés dans des
la situation dans les hotspots, mais « camps ouverts » d’où ils pourraient
aussi par l’arbitraire administratif, formuler leur demande d’asile
particulièrement anxiogène du fait de devront être soumis à un régime plus
la menace permanente d’un renvoi coercitif encore (des « zones d’attente
vers la Turquie. fermées ») dès qu’ils prétendront faire
valoir ce droit à l’intérieur des frontières
Elle n’a retenu que la violation de la
européennes. La réforme à venir
possibilité effective de former des
recours contre les décisions ordonnant laisse donc présager une extension
expulsion ou maintien en détention. des formes multiples du confinement
Elle considère cependant que l’État et de l’enfermement des personnes
grec (délégataire de la politique de étrangères, loin des regards et loin
l’UE) n’a péché que par un manque du droit. La récente décision de la
de moyens, lacune qui ne peut être CEDH amène en effet à s’interroger
retenue contre lui en raison du sur le « seuil de gravité » pouvant être
caractère exceptionnel de la situation. considéré par les juges de Strasbourg
Les juges de Strasbourg participent comme une limite à ne pas dépasser.
ainsi à la consolidation institutionnelle La réduction des exilé·es au statut
d’espaces périphériques de non- de personnes privées de droits fait
droit que la Commission et le Conseil encore reculer le seuil de tolérance aux
européen s’évertuent à faire émerger traitements dégradants et inhumains.
tant à l’intérieur que hors de l’UE. Jusqu’où ?
Renommés « centres contrôlés » ou *
« plateformes de désembarquement », Monique De Reboul nous a quitté·es le
les hotspots sont aujourd’hui 24 octobre. Nous avions fêté son quatre-
considérés comme un modèle vingt-dixième anniversaire au mois d’avril
opérationnel pour accélérer et et, le 18 octobre, elle tenait encore,
améliorer l’efficacité de l’intervention au Gisti, sa permanence téléphonique
de l’UE dans les zones stratégiques 1. hebdomadaire, comme elle l’a fait sans
Ce modèle apparaît plus que jamais faillir depuis des années. Ceux et celles
comme l’horizon politique et pratique qui l’ont côtoyée n’oublieront pas la
permettant de répondre au seul constance, l’humour parfois corrosif,
consensus européen en matière la détermination et la délicatesse dont
d’asile : les réfugiés doivent être faisait preuve dans ses consultations
maintenus le plus possible à distance l a p l u s a n c i e n n e d e l’ é q u i p e d e s
des frontières de l’UE. permanenciers et permanencières du Gisti.
Dans cette optique, la révision de
la directive « Retour », impulsée 1
par la Commission et actuellement Commission européenne, Progress report on the
Implementation of the European Agenda on Migration,
discutée au Parlement européen, COM(2019) 481 final, 16 octobre 2019.
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Tapis rouge
pour les plus riches
Nathalie Ferré, université Paris 13, Iris
« Ah, si j’étais riche ! » Derrière son apparence cherche à attirer en France. C’est un peu l’histoire de
ironique, le titre de ce dossier résume bien le ton que ces dispositifs que le présent article se donne pour
nous souhaitions donner au numéro, ces quelques objet d’analyser.
mots traduisant l’existence d’un traitement favorable
et assumé au profit des plus nantis sur le terrain de De la bienveillance aux prémices
la politique d’immigration : aux personnes étrangères d’une politique hautement sélective
ordinaires, des titres précaires subordonnés à des
conditions draconiennes avec, en amont, une politique Pendant longtemps, le traitement des étrangers
de délivrance de visas pilotée en conséquence ; aux riches a relevé davantage de la bienveillance que d’une
autres – ceux et celles qui sortent « de l’ordinaire » – politique assumée et affichée. Il n’existait pas dans
des facilités pour entrer sur le sol français, y circuler et l’ordonnance du 2 novembre 1945 de dispositifs spé-
cifiques. Cela n’empêchait aucunement les personnes
des statuts dédiés, revendiqués comme attractifs.
disposant de solides assises financières, de capacités
La réalité des situations personnelles, comme leur
d’investissement ou encore hautement qualifiées,
prise en compte par les pouvoirs publics, se révèle,
d’entrer et de séjourner, mais elles étaient « invisibili-
de toute évidence, plus complexe et ce pour plusieurs
sées » par les politiques à l’œuvre.
raisons. En premier lieu, la ligne de partage entre les
« L’histoire » a commencé avec les scientifiques et
catégories est difficile à tracer et il n’est pas aisé de dire
les enseignants-chercheurs. Si l’ordonnance précitée ne
où l’on met le curseur pour passer de l’une à l’autre : dit rien les concernant, on agit par circulaire, comme
à quel niveau de richesse change-t-on de camp ? cela était si fréquent dans les années 1970. Ainsi une
Combien de talents faut-il emmagasiner pour être circulaire du 29 décembre 1977 s’intéresse-t-elle aux
élu ? De quels talents et compétences parle-t-on ? Par chercheurs contractuels qui peuvent entrer en France
ailleurs, la politique de suspicion qui gangrène le droit sans que la situation de l’emploi leur soit opposable.
au séjour des étrangers déteint nécessairement, par Déjà. Plus tard, en 1984, toujours par circulaire, il est
un effet domino, sur tout le monde, y compris sur les envisagé de leur délivrer une carte de séjour temporaire
personnes que la France voudrait mettre à l’écart pour en leur réservant « un traitement bienveillant », alors
mieux les accueillir. Enfin, les pratiques préfectorales qu’un nouveau texte 1 va les orienter vers le dispositif
et les mauvaises conditions d’accueil, comme celles des autorisations provisoires de travail, censé mieux
résultant de la dématérialisation des prises de rendez- répondre à la durée des contrats et des prestations.
vous, s’appliquent, là encore, à toutes les personnes Le statut reste bancal pour les postulants, et la loi du
étrangères, même si certaines sont mieux armées pour 11 mai 1998 2 entend bâtir une catégorie dédiée pour
y faire face. délivrer un message positif aux chercheurs : vous êtes
Il n’en demeure pas moins que les pouvoirs attendus et bienvenus. La mention « scientifique »
publics ont progressivement déplié le tapis rouge pour portée sur la carte de séjour (d’une durée de 1 an…)
encadrer l’entrée et le séjour de certaines personnes voit le jour 3 : « La carte de séjour temporaire délivrée
étrangères et pour construire des catégories que l’on à l’étranger sous réserve d’une entrée régulière pour lui
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permettre de mener des travaux de recherche ou de dis- subordonne l’accès à la carte à l’engagement par le
penser un enseignement de niveau universitaire porte titulaire (venant d’un pays de la zone de solidarité prio-
la mention "scientifique". » La délivrance de la carte, ritaire) à repartir au bout d’un certain temps (6 ans)
destinée aujourd’hui aux personnes titulaires d’un et à coopérer à une action de coopération… Au-delà
diplôme au moins équivalent au master, repose sur la des caractéristiques du statut, il faut constater que la
signature d’un protocole d’accueil avec une université volonté de délivrer cette carte a fait défaut : trop de
ou un organisme de recherche. Elle remporte très vite suspicion et d’exigences dans l’instruction des projets,
un certain succès, comparativement aux autres titres, des consulats et des préfectures mal informées… Les
mais débouche rarement sur une installation durable. impératifs d’ouverture à certaines catégories triées
Elle correspond le plus souvent à une parenthèse et choisies s’effacent en pratique derrière l’obsession
dans la vie du chercheur. Bref, cette la carte attire par du contrôle. Et au bout du compte, l’objectif de déli-
sa relative souplesse, généralement, elle ne constitue vrer 2 000 cartes « compétences et talents » est loin
pas la première étape d’un séjour pérenne 4. Le statut d’avoir été rempli puisqu’entre 2008 et 2016, seule-
des « scientifiques » étrangers a perduré au gré des ment 2 400 ont été accordées, de l’ordre de 270 par
réformes en s’intégrant dans le dispositif plus global du an 5. Les accords de gestion concertée des flux migra-
« passeport talent ». toires conclus, à partir de 2007, avec plusieurs pays
(Gabon, Sénégal, Bénin, Tunisie, etc.), qui prévoyaient
L’immigration professionnelle de prestige la délivrance de cartes « salarié » et « compétences et
talents », ont eu très peu d’impact sur ce point ; il en
La politique d’immigration prend un nouveau est autrement du volet « lutte contre l’immigration irré-
virage avec la loi du 24 juillet 2006, sur fond de reprise gulière » et réadmission, volet qui a sans aucun doute
de l’immigration de travail. Celle-ci a deux visages : la conduit la France à négocier.
délivrance de cartes mentions « salarié » et « travailleur
temporaire » en articulation avec des listes de métiers Investisseurs étrangers et personnes
en déficit de main-d’œuvre et la promotion d’un nou- hautement qualifiées
veau titre appelé « compétences et talents ». Vitrine
de la seconde réforme portée par Nicolas Sarkozy, ce Avant que la loi de 2008 ne leur réserve un dispo-
titre est présenté comme susceptible d’attirer des per- sitif particulier, la situation des personnes étrangères
sonnes étrangères, dotées des bagages et des qualités hautement qualifiées et des cadres dirigeants était
nécessaires pour contribuer au « rayonnement » de la également réglée par voie de circulaire. Ainsi, selon
France, que ce soit sur le plan économique, culturel, la circulaire du 21 décembre 1984, si l’appréciation de
intellectuel… Selon la loi, « la carte de séjour "compé- la situation de l’emploi doit le plus souvent conduire
tences et talents" peut être accordée à l’étranger suscep- l’administration à refuser les demandes d’autorisation
tible de participer, du fait de ses compétences et de ses de travail, « certaines demandes émanant d’étrangers de
talents, de façon significative et durable au développement haute qualification sont susceptibles de recevoir une suite
économique ou au rayonnement, notamment intellectuel, positive », la catégorie des cadres supérieurs d’entre-
scientifique, culturel, humanitaire ou sportif de la France prise devant être déterminée par référence au niveau
et du pays dont il a la nationalité ». À la lumière des du salaire (soit une rémunération mensuelle au moins
travaux d’une commission ad hoc dite « commission égale à 1 300 fois le minimum horaire garanti). La circu-
nationale des compétences et des talents » (sic !), deux laire du 26 mars 2004 simplifie la procédure d’instruc-
profils sont particulièrement recherchés : l’investisseur tion et écarte la règle de l’opposabilité de la situation de
ou la personne hautement qualifiée d’une part, l’étran- l’emploi, l’administration du travail se bornant à vérifier
ger ou l’étrangère qui bénéficie d’une notoriété dans que les conditions d’emploi du cadre (devant par ail-
des domaines autres qu’économique (le sport, l’art, la leurs justifier d’un salaire au moins égal à 5 000 euros
recherche…) d’autre part. brut pour entrer dans le cercle des bénéficiaires) res-
La carte de séjour promue supporte de trop nom- pectent le code du travail. Pour autant, ces personnes
breux défauts pour que l’on soit convaincu de son ne reçoivent qu’une carte de séjour temporaire mention
attractivité : elle n’est délivrée que pour une période « salarié », et les membres de leur famille qu’un titre
de 3 ans (fût-elle renouvelable), elle ne permet d’exer- « visiteur ». Transposant une directive européenne, le
cer que l’activité en lien avec le projet qui a permis sa législateur, en 2011 6, va créer une nouvelle mention,
délivrance, elle peut être retirée si la personne perd « carte bleue européenne », destinée aux diplômé·es,
ses compétences et ses talents… De surcroît, pour se pouvant faire valoir un contrat de travail d’une durée
donner bonne conscience mais à bon prix, le législateur d’un an au moins et une rémunération brute au moins
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égale à une fois et demie le salaire moyen de référence l’obtention d’une carte de séjour. Si ce programme est
(voir encadré). Les exigences salariales restent élevées, aujourd’hui à l’arrêt, un dispositif de French Tech Visa a
ce qui réduit le nombre de candidat·es éligibles. été mis en place en 2017 et les « talents » étrangers qui
Pour attirer les investissements étrangers, il est en relèvent font partie, depuis la loi du 10 septembre
prévu, par la loi du 4 août 2008 de modernisation de 2018, des bénéficiaires potentiels de la carte mention
l’économie, la délivrance, cette fois, d’une carte de « passeport talent ».
résident de 10 ans : « L’étranger qui apporte une contri-
bution économique exceptionnelle à la France peut, sous « Le passeport talent »
réserve de la régularité du séjour, se voir délivrer la carte de
résident. » Pour y prétendre, il fallait soit créer ou sau- Selon le rapport de l’OCDE précité, sur la période
vegarder au moins 50 emplois sur le territoire français, 2007-2013, si la France constitue le deuxième pays de
soit y effectuer un investissement d’au moins 10 mil- destination cité par l’ensemble des migrants potentiels,
lions d’euros… Si la contribution pouvait être à l’état de elle se place à la huitième place pour les migrants les
projet, l’intéressé devait apporter la garantie de sa réali- plus diplômés : « La France se situant dans la moyenne
sation certaine et prochaine. La disposition légale était des pays de l’OCDE quant à sa capacité à attirer les
passée relativement inaperçue à l’époque. Depuis 2010, talents et légèrement en dessous quant à sa capacité de
seulement 10 cartes ont été accordées pour « contri- les retenir. » Dans la course aux travailleurs qualifiés
bution exceptionnelle » ; le dispositif a disparu avec la et aux talents en tous genres, la France ne tient pas
mise en place de la carte mention « passeport talent ». son rang pour les observateurs de l’économie des
Dans le but de favoriser l’installation de start-up, connaissances.
l’État et la ville de Paris ont lancé, en 2015, le pro- En avril 2013, un rapport commun à quatre inspec-
gramme French Tech Ticket avec pour ambition de tions générales (administration, affaires étrangères,
sélectionner et accueillir en France des entrepreneurs finances, éducation nationale et recherche) souligne
internationaux, porteurs de projets de création ou de la nécessité de revoir les dispositifs « pour bâtir une
développement de ce type de sociétés. Le programme, stratégie d’attractivité en fluidifiant le plus possible les
étendu à d’autres villes (Lille, Toulouse, Marseille…), contraintes administratives » et pour insuffler « une
aurait concerné une petite centaine de projets. Les nouvelle culture de la confiance, fondée sur des procédures
lauréats ont bénéficié d’une procédure accélérée pour et des contrôles a priori simplifiés, avec en contrepartie un
Les « talents » étrangers fuient l’Europe
Adoptée en grande pompe il y a maintenant dix ans, la directive 2009/50/CE institue la « carte bleue
européenne », réservée aux ressortissants de pays non membres de l'Union européenne qui souhaitent
occuper un emploi hautement qualifié. Présenté comme la version européenne de la « green card »
américaine, ce titre de séjour est toutefois loin d'avoir rempli ses objectifs. Tandis que les États-Unis
accueillent 200 000 travailleurs hautement qualifiés par an, l'Allemagne, qui concentre 85 % des cartes
bleues européennes, en a délivré 100 000 entre 2012 et 2018. La France, qui se classe en deuxième
position, en a, pour sa part, accordé 1 000 en 2017… Des chiffres si faibles au regard des objectifs fixés
que la Commission européenne a lancé, en 2016, un processus de révision de la directive afin de rendre
le dispositif plus attractif, initiative soutenue par le Parlement européen et le Conseil. Les conditions
d’admission ont ainsi vocation à être assouplies : un contrat de travail d'une durée minimale de 9 mois (et
non plus de 1 an), un niveau de salaire au moins égal au salaire annuel brut moyen dans l’État membre
concerné (et non plus 1,5 fois) ou encore une ouverture du dispositif aux réfugiés et demandeurs d'asile.
De plus, les institutions européennes appellent à la suppression des dispositifs nationaux mis en place
pour attirer cette catégorie de travailleurs au profit d'un régime unique.
Au moment de sa création, la carte bleue européenne avait pu apparaître comme une « escroquerie »,
notamment comparée à la « green card » : validité de 3 ans contre 10 pour la carte verte ; possibilité de
prétendre au statut de résident de longue durée au bout de 5 ans, quand la carte américaine confère
immédiatement le statut de résident permanent… Les intéressés ne se sont toutefois pas laissé duper.
L'Union européenne pensait goûter au luxe de trier sur le volet parmi les « talents » étrangers ; ce sont
ces derniers qui se font aujourd'hui prier.
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suivi performant ». Le gouvernement imagine un nou- puisse justifier des mêmes conditions que celles qui
veau titre, le « passeport talent », qui est articulé avec ont prévalu à la délivrance du titre ; pour les mêmes rai-
la généralisation de la carte pluriannuelle, d’une durée sons, il peut être retiré en cours d’exécution. Le retrait
de 4 ans maximum. Le législateur a donc fusionné est également prévu si la personne ne donne pas suite
les titres et mentions réservés aux étrangers « attrac- aux convocations de la préfecture. On a beau avoir du
tifs » sous un seul et même vocable : le « passeport talent, on n’en est pas moins surveillé, même si, en
talent ». La simplification est relative en ce sens où pratique, on peut penser que les « passeports talent »
elle n’efface pas complètement les statuts propres à ne comptent pas parmi les premières catégories ciblées
certaines catégories et les conditions à remplir affé- des préfectures. Le succès de ce « passeport » est entre
rentes, toujours soutenues (en termes, selon les cas, les mains des consulats et des préfectures, et fonction
de diplôme, de niveau de salaire ou d’investissement). des instructions qui leur sont données. Et comme
Tous les « talents » réunis ont en commun d’échapper d’habitude, il y aura forcément une grande hétérogé-
à la procédure de l’autorisation de travail, et de faire néité dans les pratiques à l’œuvre, et un certain désé-
profiter leurs familles de la même carte sans passer par quilibre selon le pilote de l’opération (une PME qui veut
la procédure contraignante du regroupement fami- faire venir un cadre hautement qualifié n’a pas le même
lial. Il serait fastidieux de reprendre ici la liste de ces poids qu’une multinationale). Il est trop tôt pour savoir
« talents », qui ressemblent étrangement aux publics – aucune donnée chiffrée n’est pour l’heure dispo-
déjà évoqués : on retrouve les talents fortunés, les nible – si le nouveau dispositif sera de nature à corriger
talents diplômés et qualifiés, les talents rayonnants le déficit d’attractivité dont la France dit se plaindre
et innovants… Pour être sûr de n’oublier personne et depuis des années. Le tapis rouge pour les étrangers
de ne pas laisser un talent sur le bord de la route, le désirés parce que riches a du mal à se déployer.u
législateur a prévu une « catégorie bateau » : « l’étran-
ger dont la renommée nationale ou internationale est 1
Circulaire du 23 janvier 1990.
établie ou susceptible de participer de façon significative et 2
La loi dite Reseda fait suite au rapport Weil préconisant la création d’un
durable au développement économique, au développement titre de séjour réservé aux scientifiques et aux artistes.
de l’aménagement du territoire ou au rayonnement de 3
Comme la mention « profession artistique et culturelle » mais qui aura
la France et qui vient exercer en France une activité dans beaucoup moins de succès, compte tenu des conditions exigées, éloignées
un domaine scientifique, littéraire, artistique, artisanal, de la réalité de l’emploi dans le secteur, pour prétendre à la carte de séjour.
4
intellectuel, éducatif ou sportif » 7. La réforme opérée par Selon le rapport de l’OCDE, Le recrutement des travailleurs immigrés –
France 2017, la carte « scientifique-chercheur » a été délivrée à 4 000 per-
la loi du 10 septembre 2018 a modifié à la marge la liste sonnes par an sur la période 2008-2015 (il n’existe pas de données chiffrées
des bénéficiaires. avant). Une analyse par cohorte montre que seulement 12 % des titulaires
Le dispositif est plus lisible et plus avantageux de la carte sont encore là après cinq ans de séjour.
5
qu’il ne l’était dans le passé. Mais le risque de perdre Voir le rapport de l’OCDE préc.
6
son droit au séjour n’est pas supprimé. Le renouvelle- Loi n° 2011-672 du 16 juin 2011.
7
ment du « passeport talent » suppose que la personne Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, art. L. 313-20.
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Seize États membres de l’Union européenne participent à un marché de
passeports et de visas « dorés » s’étendant souvent à la citoyenneté.
Tout est douteux dans ces transactions qui favorisent en outre la
corruption d’agents des États. Mais surtout, ces opérations éloignent
les États européens des principes d’une politique migratoire commune,
et interrogent le sens d’une citoyenneté européenne mise à mal par le
pouvoir de l’argent.
L’Europe se vend
aux plus offrants
2008, ce qui laisse supposer que les ukrainien Gennady Bogolyubov et
Laure Brillaud, Transparency
International contrôles minimaux sur l’identité son partenaire Igor Kolomoisky 2
du requérant et l’origine de ses ainsi que l’oligarque russe Oleg
fonds et de sa fortune n’ont pas été Deripaska 3.
effectués. Ce dernier est en outre Au Portugal, ce sont des
ajouté à la liste de sanctions euro- hommes d’affaires brésiliens proba-
péenne en 2011, mais ce n’est que blement impliqués dans une affaire
Alors que débute la guerre deux ans plus tard que les autorités
civile syrienne, en 2011, Rami de corruption de grande ampleur
chypriotes consentiront enfin à lui au Brésil, connue sous le nom de
Makhlouf, homme d’affaires syrien retirer la nationalité octroyée en
et cousin du président Bachar « Lava Jato », qui obtiennent en
2008. Dans l’intervalle, ce passeport
Al-Assad, obtient la nationalité 2014 un visa portugais à travers le
aura ouvert les portes de l’Europe
chypriote. Un programme mis en même type de programme 4.
à un individu accusé, dès 2008, par
place à Chypre, depuis 2008, per- les autorités américaines d’alimen- Le dispositif maltais a égale-
met en effet à un ressortissant d’un ter et de bénéficier de la corruption ment été mis en cause récemment
pays tiers d’obtenir la nationalité perpétuée par des responsables du lorsqu’un Russe en possession
en échange d’un investissement de régime syrien 1. d’un passeport maltais, sans doute
plus de 2 millions d’euros dans le La presse fait état d’autres cas acheté en 2015, s’est retrouvé impli-
secteur immobilier. litigieux d’individus ayant obtenu qué dans une affaire présumée de
Cette décision des autorités la nationalité chypriote à travers ce blanchiment d’argent en Finlande
chypriotes intervient alors même programme, en dépit de soupçons et que son agence immobilière a été
que Rami Makhlouf apparaît sur la de participation à des activités perquisitionnée par les autorités
liste de sanctions américaine depuis illicites, tels que l’homme d’affaires finlandaises.
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Les programmes incriminés, selon le pays, de 250 000 euros pour son dernier rapport 9 et, recon-
de citoyenneté ou de résidence un visa grec ou letton à 2 millions naissant que les risques tendent
par investissement – plus commu- et plus pour un passeport chypriote à éclipser les bénéfices éventuels
nément appelés programmes de ou un visa britannique. tirés de ces programmes, appelle
« visas dorés » – offrent l’accès Souvent perçus comme une à leur suppression pure et simple.
à la nationalité ou à la résidence solution rapide de sortie de crise, Enfin, Malte et Chypre apparaissent
par voie accélérée en échange les programmes les plus com- dans la liste établie par l’OCDE 10
d’un investissement substantiel pétitifs, voire les plus agressifs, des juridictions dont les dispositifs
dans l’économie locale, principa- viennent des pays ayant été le plus présentent des risques d’abus et de
lement dans le secteur immobilier sévèrement touchés par la crise, contournement des règles interna-
ou la dette publique. La présence comme l’Espagne, le Portugal, la tionales en matière fiscale.
physique réelle dans le pays fait Grèce, Chypre ou Malte.
rarement partie des prérequis pour L’argument de vente principal Contrôles défaillants
accéder à la nationalité ou à la rési- n’est ni la douceur du climat ni la
dence via ces dispositifs. beauté des plages méditerranéennes L’origine de ces risques est
Malte, Chypre et le Portugal ne mais bien l’accès au marché et au multifactorielle. Tout d’abord, ils
sont pas les seuls pays de l’Union territoire européen. Un passeport émanent d’une inadéquation des
européenne (UE) à avoir mis en ou « visa doré » constitue en effet contrôles effectués par rapport au
place un tel système. Dix-sept pro- un véritable sésame pour qui sou- profil de risque des demandeurs.
grammes de « visas dorés » ont été haite voyager à travers l’Europe, y Étant donné le montant de l’inves-
lancés ou relancés au lendemain de ouvrir un compte en banque ou y tissement requis et les privilèges
la crise financière de 2007 et seize faire des affaires. Cette pratique, associés, ces programmes attirent
sont encore en place aujourd’hui 5. non seulement contestable d’un des individus ultra-riches, parfois
Une étude récente de point de vue éthique, l’est encore politiquement exposés, qui, selon
Transparency International et davantage dès lors qu’elle permet la législation anti-blanchiment,
Global Witness 6 montre qu’il ne également l’entrée d’individus doivent faire l’objet de contrôles
s’agit pas d’un phénomène mar- soupçonnés d’activités criminelles, accrus. Or, l’analyse des législa-
ginal en Europe. Au cours de la comme illustré par les exemples tions et des pratiques en cours au
dernière décennie, l’UE a accueilli précédents. sein de l’UE révèle des défaillances
plus de 6 000 nouveaux citoyens et Depuis quelques mois, de alarmantes dans les systèmes de
près de 100 000 nouveaux résidents nombreuses autorités pointent du contrôle et de vérification en place.
à travers ces programmes. Cela doigt les risques de blanchiment Certains programmes se contentent
correspond à environ 25 milliards d’argent, d’évasion fiscale et de cor- de vérifier le casier judiciaire du
d’euros d’investissement direct ruption associés à ces programmes demandeur sans s’assurer de l’ori-
étranger générés au sein de l’UE. et la menace qu’ils font peser sur gine des fonds investis et du patri-
Et nous pouvons considérer que ces la sécurité et l’intégrité de l’UE. moine, ni se préoccuper de savoir si
estimations sont relativement sous- Dans un rapport de janvier 2019 7, l’impétrant fait l’objet de poursuites
évaluées étant donné le manque de la Commission européenne dit judiciaires.
transparence et d’accès aux don- craindre les « risques inhérents » Les récents scandales ont
nées relatives à ces programmes. à ces dispositifs et souligne que par ailleurs montré que les outils
L’Espagne, Chypre, le Portugal les mesures prises par les États habituels de contrôle dans la lutte
et le Royaume-Uni apparaissent membres ne suffisent pas à réduire contre le blanchiment, tels que les
en tête du palmarès, qui ont reçu ces risques. Plus récemment, listes de sanctions et autres bases
en moyenne entre 500 millions et dans une évaluation supranatio- de données internationales et
1 milliard d’euros par an au cours nale des risques de blanchiment européennes, ne sont pas systéma-
de la dernière décennie. En termes d’argent et de financement du tiquement consultées. Par ailleurs,
relatifs, les petits pays comme terrorisme, publiée en juillet 2019 8, dans certains cas, les membres de
Chypre et Malte ne sont pas en la Commission évalue le niveau la famille du demandeur principal
reste. La vente de passeports a rap- de menace et de vulnérabilité de peuvent également se voir délivrer
porté 4,8 milliards d’euros à Chypre « significatif » à « très significa- un visa ou un passeport dans le
depuis 2013 et 718 millions d’euros tif » pour ce nouveau secteur. Le cadre de la même procédure, sans
à Malte depuis 2014. Le coût d’un Parlement européen soulève des être soumis au moindre contrôle.
passeport ou « visa doré » varie préoccupations semblables dans Cette faille offre un véritable cheval
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de Troie aux criminels et corrom- pour tout intermédiaire financier vernance afin de rendre leurs pro-
pus soucieux d’éviter toute ques- ou non financier (banques, avocats, grammes plus attractifs sur un mar-
tion gênante. agents immobiliers, etc.), exigent ché concurrentiel. Le cas de Rami
Le deuxième facteur de risque de contrôler l’identité du client et Makhlouf illustre parfaitement
est lié aux carences en matière l’origine des fonds avant de procé- cette lacune réglementaire. Avant
de gouvernance et de gestion des der à une transaction. d’effectuer une demande pour un
programmes. Dans certains cas, les Certaines pratiques enfreignent passeport chypriote, celui-ci avait
risques de corruption sont avérés même les règles les plus élémen- d’abord tenté sa chance auprès des
comme au Portugal où, en 2014, le taires en matière de conflit d’inté- autorités autrichiennes, sans succès.
dispositif se retrouva sous le feu des rêts : ainsi lorsqu’un agent privé Des règles et standards communs
projecteurs à la suite de l’arresta- se retrouve chargé d’effectuer un doublés d’un minimum d’échange
tion de 11 hauts fonctionnaires et contrôle préalable des deman- d’informations entre États membres
personnages publics soupçonnés de deurs pour le compte des autorités auraient peut-être pu barrer l’accès
corruption, blanchiment d’argent publiques tout en touchant une au territoire européen à un individu
et trafic d’influence 11. Le retentis- commission pour chaque demande faisant l’objet de sanctions interna-
sement de cette affaire entraînera, aboutissant positivement, comme tionales.
trois jours plus tard, la démission c’est le cas avec la législation mal-
du ministre de l’intérieur d’alors, taise par exemple. La citoyenneté européenne
Miguel Macedo. En Hongrie, la sélection des en danger ?
Les Panama Papers ont éga- intermédiaires s’est faite dans
lement révélé des versements et l’opacité la plus totale, sans pro- Nous voyons bien là qu’il s’agit
transferts d’argent suspects liés au cédure ouverte d’appel d’offres d’un problème qui ne peut trou-
programme maltais, impliquant ni transparence sur l’identité des ver de réponse satisfaisante qu’au
le chef de cabinet du Premier propriétaires de ces entreprises niveau européen. Paradoxalement,
ministre 12. Plus généralement, localisées pour la plupart dans des alors qu’elle se retrouve davantage
la plupart des paradis fiscaux. exposée par la vente de passeports
dispositifs ana-
lysés présentent »
Au cours de la
Le programme
a été suspendu,
que par celle de visas, l’UE ne
dispose que de très peu de marge
des défaillances dernière décennie, mais le laxisme et de manœuvre pour légiférer en
structurelles en matière de citoyenneté. Cependant,
matière de gou-
l’UE a accueilli plus l’inconséquence il existe des voies d’entrée comme
des autorités hon-
vernance : pou- de 6 000 nouveaux groises aura permis cela a pu arriver par le passé sur
voir de décision citoyens et près de à ces agents privés d’autres sujets ne disposant de base
discrétionnaire, d’amasser près de juridique claire au niveau européen.
absence de super-
100 000 nouveaux 500 millions d’eu- Lorsqu’il y a une volonté politique,
vision indépen- résidents à travers ros d’honoraires au les États membres sont capables de
dante, manque ces programmes cours des quatre s’entendre pour agir de façon coor-
de transparence années d’applica- donnée. Ces programmes portent
quant aux objec-
« dorés ». tion du programme. atteinte à la sécurité et à l’inté-
tifs, à la pro- La mise en place grité de l’UE dans son ensemble
cédure, au nombre et à l’identité d’un système transparent de sélec- et contreviennent aux valeurs et
des demandeurs, à l’origine et à la tion de certification des agents objectifs qui sous-tendent le projet
destination des investissements. habilités à fournir des conseils aux européen de préserver un espace
Par ailleurs, l’industrie qui demandeurs de visas et d’un code de liberté, de sécurité et de justice
s’est développée pour répondre d’éthique professionnelle permet- tel qu’énoncé dans l’article 3(2) du
aux besoins des demandeurs, trait pourtant d’éviter les situations Traité de l’UE.
d’une part, et des autorités hongroise et maltaise. Leurs promoteurs mettent en
publiques, d’autre part, ne fait Enfin, le manque d’harmonisa- avant les bénéfices socio-écono-
l’objet d’aucune réglementation. tion des standards et des pratiques miques générés par ces programmes
Les différentes instances impli- au niveau européen accroît le risque pour le pays d’accueil. Or ceux-ci
quées dans ces démarches ne sont d’abus en encourageant les États restent à démontrer, ce qu’aucune
pas systématiquement couvertes membres à affaiblir leurs exigences étude d’impact officielle n’a fait
par les règles anti-blanchiment qui en matière de contrôle et de gou- jusqu’à présent. Au contraire,
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l’étude du Parlement européen 13 la notion même de citoyenneté de 4
Transparency International, « European Getaway
met en lumière les risques macro- l’Union. Inside the Murky World of Golden Visa », rapport,
10 octobre 2018 : www.transparency.eu/wp-
économiques qu’entraîne la vola- Ceci est d’autant plus préoc- content/uploads/2018/10/REPORT-European-
tilité de ce type de flux d’investis- cupant que l’offre et la demande Getaway-Inside-the-Murky-World-of-Golden-
Visas_web.pdf
sement, les risques socio-écono- pour ce genre de dispositifs ne 5
miques qui découlent de l’inflation cessent de croître. Ainsi, la Grèce a Quatre pays ont actuellement un programme
de « passeports dorés » : l’Autriche, la Bulgarie,
des prix sur le marché immobilier annoncé récemment son intention Chypre et Malte, et 12 un programme de « visas
ou encore les risques politiques, de lancer un programme de « pas- dorés » : la Bulgarie, Chypre, la France, la Grèce,
l’Irlande, la Lettonie, le Luxembourg, Malte, les
notamment celui de détériorer seports dorés » en complément de Pays-Bas, le Portugal, l’Espagne et le Royaume
encore davantage la confiance dans son programme actuel de « visas Uni. La Hongrie avait un programme de « visas
les institutions européennes et de dorés »; elle y a finalement renoncé. dorés » en place jusqu’à sa dissolution en juil-
let 2018.
porter atteinte à la réputation de Au niveau mondial, le marché des 6
Voir note 4.
la citoyenneté de l’Union, et donc passeports et des « visas dorés » 7
Commission européenne, « Investor Citizenship
éventuellement de compromettre représenterait aujourd’hui 25 mil- and Residence Schemes in the European Union »,
à l’avenir la mobilité et la liberté liards de dollars par an et concerne- Report from the Commission to the European
de circulation de ses citoyens. Le rait plus de la moitié des pays dans Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of the
Parlement insiste en outre sur le le monde, selon un expert du sec- Regions : https://ec.europa.eu/info/sites/info/
risque de discrimination accrue teur 16. Par son ampleur, le phéno- files/com_2019_12_final_report.pdf
entre les différentes catégories de mène pourrait remettre fondamen-
8
Commission européenne, « Commission Staff
migrants. Étant donné la gravité talement en question les principes
Working Document, Accompanying the Report
from the Commission to the European Parliament
des risques identifiés, il est pour qui sous-tendent les politiques and the Council on the assessment of the risk of
le moins surprenant que la plu- migratoires, dans la mesure où il money laundering and terrorist financing affecting
the internal market and relating to cross-border
part des États membres concernés suggère que le droit de l’argent (jus activities » : https://ec.europa.eu/info/sites/
n’aient pas réalisé une analyse pecuniae) peut supplanter les autres info/files/supranational_risk_assessment_of_
sérieuse de l’impact escompté et de droits. Il semblerait que les acteurs
the_money_laundering_and_terrorist_financing_
risks_affecting_the_union_-_annex.pdf
l’impact avéré. du secteur aient entrepris de « rin- 9
Amandine Scherrer et Elodie Thirion,
L’attraction des talents est gardiser » les formes traditionnelles « Citizenship by Investment (CBI) and Residency
également avancée de façon tout à de naturalisation 17 et, par un habile by Investment », European Parliamentary
fait fallacieuse par les défenseurs de glissement sémantique, de substi-
Research Service : www.europarl.europa.eu/
RegData/etudes/STUD/2018/627128/EPRS_
ces dispositifs, comme si le talent se tuer la notion de mobilité à celle de STU(2018)627128_EN.pdf
mesurait à la taille du porte-monnaie. citoyenneté. Le projet aboutirait à 10
OCDE, « Residence/Citizenship by invest-
Au lieu de créer des systèmes paral- la marchandisation de la citoyen- ment schemes » : www.oecd.org/tax/automatic-
lèles, les États membres devraient neté et des droits afférents, socle du
exchange/crs-implementation-and-assistance/
residence-citizenship-by-investment
plutôt s’attacher à remédier aux contrat social et de l’État de droit. 11
Charlemagne, « All that glitters », The
lacunes et défaillances des poli- Il est essentiel que cette question Economist, 17 novembre 2014 : www.economist.
tiques migratoires actuelles. ne soit pas laissée aux seuls experts com/charlemagne/2014/11/17/all-that-glitters
Au-delà de la question des 12
Voir note 4, p. 33.
et qu’elle soit portée dans le débat
risques et de leur gestion, ces 13
public pour déterminer s’il s’agit Voir note 9.
programmes posent une question 14
bien là du modèle de société auquel Viviane Reding, « Citizenship must not be up
éthique plus fondamentale : la for sale », discours devnt la Commission euro-
nous aspirons.u
citoyenneté européenne doit-elle péenne, 15 jnvier 2014 [en ligne].
15
être traitée comme une marchan- Citoyenneté de l’Union européenne à
vendre : www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.
dise comme les autres ? La réponse 1
US Department of Treasury, « Rami Makhluf do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-
d’une ancienne commissaire euro- Designated for Benefiting from Syrian 0038+0+DOC+XML+V0//FR
péenne 14 est sans appel : non, « la Corruption », communiqué de presse, 21 février 16
Sarah Treanor and Vivienne Nunis, « How
2008 [en ligne].
citoyenneté européenne n’est pas 2
selling citizenship is now big business », BBC,
10 octobre 2019 [en ligne].
à vendre ». Dans une résolution Sara Farolfi, David Pegg and Stelios Orphanides,
17
« The billionaires investing in Cyprus in exchange Ibid.
datant de 2014 15, le Parlement for EU passports », The Guardian, 17 septembre
européen affirmait aussi craindre 2017 [en ligne].
que les programmes nationaux 3
Sara Farolfi, IRPI and Stelios Orphanides,
impliquant « la vente pure et « Russian Billionaire linked to Trump, Manafort
Has New Cyprus Passport », OCCRP : www.occrp.
simple, directe ou indirecte » de la org/en/goldforvisas/russian-billionaire-linked-to-
citoyenneté européenne ne sapent trump-manafort-has-new-cyprus-passport
PDF de Delphine Martin, delphine.martin.avocat@gmail.com [boutique.gisti.org : cde OYCGKZDMK, 2019-12-20 11:48:38, 1 lecteur max]Vous pouvez aussi lire
