Propriété privative et régulation du paysage en Suisse
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Études rurales
181 | 2008
Modèles et contre-modèles sociaux. Amérique latine
Propriété privative et régulation du paysage en
Suisse
Private Property and the Regulation of the Landscape in Switzerland
Stéphane Nahrath
Édition électronique
URL : http://journals.openedition.org/etudesrurales/8713
DOI : 10.4000/etudesrurales.8713
ISSN : 1777-537X
Éditeur
Éditions de l’EHESS
Édition imprimée
Date de publication : 24 novembre 2008
Pagination : 163-180
Référence électronique
Stéphane Nahrath, « Propriété privative et régulation du paysage en Suisse », Études rurales [En ligne],
181 | 2008, mis en ligne le 01 janvier 2010, consulté le 12 février 2020. URL : http://
journals.openedition.org/etudesrurales/8713 ; DOI : 10.4000/etudesrurales.8713
© Tous droits réservésCet article est disponible en ligne à l’adresse :
http://www.cairn.info/article.php?ID_REVUE=ETRU&ID_NUMPUBLIE=ETRU_181&ID_ARTICLE=ETRU_181_0163
Propriété privative et régulation du paysage en Suisse
par Stéphane NAHRATH
| Editions de l’EHESS | Études rurales
2008/1 - 181
ISSN 0014-2182 | ISBN 9782713221767 | pages 163 à 180
Pour citer cet article :
— Nahrath S., Propriété privative et régulation du paysage en Suisse, Études rurales 2008/1, 181, p. 163-180.
Distribution électronique Cairn pour Editions de l’EHESS .
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en France. Il est précisé que son stockage dans une base de données est également interdit.PROPRIÉTÉ PRIVATIVE Stéphane Nahrath
ET RÉGULATION
DU PAYSAGE
EN SUISSE
culièrement la biologie) en matière de défini-
tion de la « valeur » des espaces naturels ;
● la « mercantilisation », touristique et publi-
citaire, du paysage comme prolongement du
processus historique d’industrialisation des
modes d’exploitation économiques de l’envi-
ronnement.
Prenant pour référence François Walter
[2004], dont les travaux portent sur le rôle
des « figures paysagères » dans les processus
de construction des identités nationales euro-
péennes entre les XVIe et XXe siècles, j’émets,
pour ma part, l’hypothèse, pour la période
T
OUT SE PASSE COMME SI, depuis une
trentaine d’années environ, dans les pays contemporaine, d’une relative dé-nationalisation
occidentaux en général, et en Suisse des enjeux paysagers au profit de la montée
en particulier, nous assistions à un processus
socioéconomique et politique de re-découverte 1. Je propose de considérer le « paysage » comme une
des usages, matériels et immatériels, que nous création « socionaturelle » résultant de la rencontre entre,
faisons de ce que nous nommons, de manière d’une part, des configurations topographiques et écosys-
parfois imprécise, le « paysage » 1. témiques spécifiques combinant différentes ressources
« primaires » (eau, sol, air, forêt, patrimoine bâti, etc.)
et, d’autre part, des schèmes de perception – insépara-
La re-découverte du paysage blement esthétiques et politiques [Walter 2004] – de
durant la seconde moitié du XXe siècle 2 l’environnement « naturel » fondés sur des valeurs, des
normes et des règles socialement construites et variant
Cette re-découverte peut probablement s’ex- dans le temps. Le paysage est donc envisagé ici comme
pliquer par la conjonction de plusieurs phéno- « quelque chose de plus » que la somme des parties qui
le composent. Il représente une ressource composée ou,
mènes tels que :
en quelque sorte, « de deuxième degré » [Gerber 2006].
● l’existence d’une proximité conceptuelle Il est à la fois un « objet » (physique) et sa « représenta-
entre l’approche holistique du développe- tion » (sociale et politique).
ment durable, d’une part, et le caractère inter- 2. Les réflexions présentées prolongent les recherches
sectoriel et englobant du paysage envisagé menées dans le cadre du projet intitulé « Vergleichende
comme une forme de relecture à la fois cultu- Analyse der Genese und Auswirkungen institutionneller
relle et écosystémique du territoire (régional, Ressourcenregime », financé par le Fonds national suisse
national, international), d’autre part ; de la recherche scientifique et dirigé par P. Knoepfel,
I. Kissling-Naef et F. Varone. Pour une présentation
● un rééquilibrage entre les critères esthé-
plus complète de ce projet, voir I. Kissling-Naef et
tiques (artistiques), touristiques et écosysté- F. Varone eds. [2000] ; K. Bisang et al. [2000] ;
miques, débouchant sur une remise en cause P. Knoepfel et al. eds. [2001 et 2003] ; S. Nahrath
du monopole des sciences naturelles (parti- [2003] ; P. Knoepfel, S. Nahrath et F. Varone [2007].
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... en puissance des usages économiques, tou- pair avec des droits de propriété clairement
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ristiques, environnementaux et récréatifs de définis et attribués de façon cohérente aux
cette ressource. La diffusion de ces nouveaux différents groupes d’usagers, les questions qui
critères de perception et d’évaluation du pay- se posent, dans le cas d’une ressource aussi
sage, et les usages qui en découlent, ont, me complexe que le paysage, portent plus parti-
semble-t-il, contribué à l’émergence de nou- culièrement sur la nature, les caractéristiques,
velles rivalités autour des processus d’exploi- les modalités de création et de distribution
tation et de protection du paysage 3. ainsi que sur la portée juridique et symbolique
Il est en effet intéressant de noter que, des droits de propriété régulant ses usages.
pour le paysage plus encore peut-être que Ces questions sont d’autant plus impor-
pour d’autres ressources, ce sont surtout la tantes que les analyses juridiques [Leimbacher
déprédation et la destruction de la ressource et Perler 2000] ont précisément montré qu’il
qui ont influé sur le processus historique de n’existait pas – et ne pouvait juridiquement
construction sociale et politique du paysage, exister – dans les régimes de propriété (fon-
« ressource » qui, en appelant l’application cière) libéraux contemporains, de droits de
des principes de protection de l’environne- propriété formelle sur le paysage, ce dernier
ment, puis, plus récemment, du développe- étant considéré comme un res communes inap-
ment durable, a contraint l’État à mettre en propriable ; en vertu notamment du fait qu’il
œuvre des dispositifs de régulation suscep- ne constitue pas un « objet » au sens juridique
tibles de garantir son exploitation durable. On du terme, à savoir une chose finie, matérielle-
peut ainsi observer, tout au long du XXe siècle, ment saisissable et contrôlable.
un lien assez clair entre la multiplication des Notre article tente d’apporter quelques élé-
rivalités entre les divers groupes sociaux ments de réponse, encore bien modestes, à ces
(acteurs politiques) qui revendiquent de cette importantes questions des droits de propriété
ressource des usages toujours plus hétéro- sur le paysage. Pour commencer, nous propo-
gènes et potentiellement conflictuels, l’augmen- serons un petit survol historique du dévelop-
tation de la dégradation des espaces paysagers, pement des régulations étatiques du paysage
tant quantitative (en termes de surface) que en Suisse. Dans un deuxième temps, nous
qualitative (en termes de biodiversité, d’esthé- tenterons de mettre en lumière les principaux
tique, de référents culturels), et, enfin, le problèmes qui traversent l’histoire de cette
nombre croissant des interventions de l’État
sous la forme de politiques de protection et 3. Très schématiquement, les principaux usages contem-
d’exploitation visant à réguler ces rivalités porains du paysage sont : la protection des espaces natu-
d’usage afin d’en réduire les répercussions. rels et des milieux vitaux indispensables à la conservation
Si on accepte le postulat central de l’éco- du patrimoine génétique (biodiversité), géomorphologique
nomie institutionnelle des ressources [Coase et géologique ; la fourniture d’espaces propices aux acti-
vités touristiques, de détente et de loisirs ; la conservation
1960 ; Ostrom 1990 ; Bromley 1991 ; Devlin des composants physiques et symboliques du patrimoine
et Grafton 1998] qui veut que la régulation culturel servant de support à la construction des identités
efficace et durable d’une ressource aille de collectives et à la jouissance de sensations esthétiques.
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mise en place des régulations du paysage et cela soit pendant l’une ou l’autre des deux
...
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qui sont autant d’obstacles à leur efficacité. guerres mondiales ou, plus particulièrement
Enfin seront esquissées quelques réflexions encore, pendant la période dite de la « défense
prospectives en matière de droits de propriété spirituelle » 4, le paysage national est une
sur le paysage, fondées sur les enseignements pièce importante de la stratégie politique de
majeurs qu’aura apportés l’analyse historique renforcement de l’unité nationale.
des modalités de régulation des usages du On retrouve ce processus de « nationalisa-
paysage. tion » de la nature en général, et du paysage
en particulier, au sein des stratégies de protec-
tion et de définition des objets retenus : créa-
Les principales étapes de la mise en place
tion de l’entité « Parc national » en 1912,
des régulations du paysage
protection et/ou réintroduction des espèces
L’étude, sur plus d’un siècle (de 1874 à faunistiques et floristiques typiques, protec-
2000), de la mise en place progressive des tion de monuments naturels témoins du passé
différentes modalités de régulation des pay- historique du pays tels que blocs erratiques,
sages, naturels et culturels, en Suisse [Bisang arbres centenaires, bâtiments témoignant du
et al. 2000], ainsi que celle d’un certain génie helvétique, signalisation des champs de
nombre de travaux consacrés aux rapports bataille, etc.
sociaux et politiques qui ont accompagné Cette « nationalisation » du paysage s’ac-
cette histoire de l’environnement [Walter 1990 compagne d’un certain nombre de disposi-
et 2004 ; Le Dinh 1992 ; Munz et al. 1996 ; tions législatives qui attribuent aux autorités
Bachmann 1999 ; Miller 1999 ; Delort et fédérales à la fois des compétences et des
Walter 2001], permet de repérer quatre grandes devoirs : surveillance des eaux et de la forêt,
étapes. protection de la faune et de la flore, confir-
Entre la fin du XIXe siècle et les années mation de la régale de l’État en matière de
1960, on assiste à la mise en place d’une chasse et de pêche, expropriation éventuelle
régulation du paysage, fondée sur la protec- afin de protéger des sites paysagers, naturels
tion d’éléments ponctuels (tant naturels que ou culturels, obligation pour la Confédération
culturels) participant de la constitution d’une
sorte de « paysage national ». Cette première
4. Le concept de « défense spirituelle » constitue le
mobilisation en faveur de la protection du volet culturel et identitaire de la stratégie de résistance
paysage sera marquée par une opposition idéologique au fascisme développée durant l’entre-
entre les tenants des critères scientifiques deux-guerres par le « bloc bourgeois » (rassemblant les
(sciences naturelles) et les tenants des critères libéraux, les catholiques conservateurs et les agrariens).
Il s’agit, par l’intermédiaire d’un travail de refondation
esthétiques (sciences de la culture, histoire
des « valeurs nationales », auquel le paysage participe,
de l’art, etc.), ces divergences étant souvent de renforcer l’intégration et l’unité nationales et de lut-
adoucies par le nationalisme ambiant qui ter contre le « fossé culturel » entre Romands et Aléma-
structure le rapport au paysage. En effet, que niques résultant de la Première Guerre mondiale.
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... de protéger les paysages lors de la mise en ● un certain nombre de dispositions de droit
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place d’infrastructures. privé (inscrites dans le CC) sont susceptibles
Il est intéressant de noter que le travail de limiter la propriété privée 6.
d’inventaire et de protection des objets, sites La période qui s’étend du début des années
et monuments, n’est pas le fait des autorités 1960 à la fin des années 1970 représente un
publiques mais celui d’organisations privées moment fondateur de la « grandeur juridique »
telles que la Ligue suisse pour la protection du paysage [Leimbacher et Perler 2000 : 171].
de la nature (créatrice du Parc national) et le Ce n’est désormais plus le paysage qui est au
Heimatschutz. Mais les actions de ces organi- service de la nation mais la nation qui prend
sations sont soutenues politiquement et sou-
vent subventionnées par la Confédération.
Pour ce qui est des droits de propriété, 5. Avant cette date, il n’existe pas de Code civil natio-
pour la première fois on attribue, timidement, nal. Les règles de droit privé sont définies dans les
différents codes civils cantonaux, ces derniers se diffé-
certes, aux différents acteurs publics et privés
renciant, à l’époque, du point de vue, notamment, de la
qui viennent d’être mentionnés, des droits définition de l’institution de la propriété : alors que les
de protection et d’exploitation du paysage. codes civils de la Suisse occidentale (y compris le can-
Cependant, cette période est avant tout mar- ton de Berne), plus fortement influencés par la Révolu-
quée par la confirmation, avec l’entrée en tion française puis par le Code Napoléon, ont repris la
vigueur du Code civil suisse (CC) en 1912, définition privative de la propriété privée, les cantons
de l’hégémonie politique et juridique de la alpins (par exemple le Valais) et ceux de la Suisse
orientale ont souvent maintenu des éléments de pro-
propriété privée (et privative), notamment en priété collective (commune), ce dont témoigne la plus
matière de foncier 5. grande résistance historique, dans ces cantons, des insti-
Pour ce qui est du paysage, voici énumé- tutions de gestion communautaire telles que les bour-
rées les principales caractéristiques pertinentes geoisies, les consortages (d’alpages et de bisses), les
de cette définition privative de la propriété affermages (de chasse), les corporations (de digues), etc.
foncière : 6. Les limitations les plus significatives sont : le prin-
● le principe d’accession attribue au pro- cipe du libre accès aux prairies, pâturages et forêts,
priétaire d’un bien-fonds la propriété sur publics comme privés (art. 699 CC) ; la possibilité de
l’ensemble des choses (au sens juridique) restrictions publiques à la propriété foncière pour cause
d’améliorations foncières ou de mesures de conserva-
situées sur ledit bien-fonds (ainsi qu’au- tion des sites (art. 702 CC) ; l’interdiction de la pro-
dessus et en dessous de celui-ci) ; priété privée sur certaines portions du territoire en
● la toute-puissance de la propriété foncière fonction de leurs caractéristiques naturelles (régions
privée peut être cependant limitée par les dis- impropres à la culture, pierriers, glaciers, sources princi-
positions du droit public ; pales d’un cours d’eau, etc.) (art. 664 CC). Il convient
● lorsque ces limitations des droits d’usage
de noter ici toute l’importance que revêtent ces pre-
mières limitations de la toute puissance de la propriété
sont importantes et qu’elles sont assimilables à – les articles 699 et 702 constituant même des formes
une « expropriation matérielle » [Moor 1982, d’« inversion du principe d’accession » – dans la per-
2002], le propriétaire foncier a droit à une spective de la régulation des usages, notamment touris-
indemnisation ; tiques, du paysage.
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conscience de ce que l’intérêt collectif est de privés 8) de ces charges d’inventaire et de
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protéger le paysage. classement, ces opérations correspondant sou-
L’augmentation considérable des différentes vent de facto à un processus de définition du
pressions qu’exercent les activités humaines « stock national » de la ressource.
sur le paysage depuis les années 1950 [Pfister Finalement, les objectifs de protection du
1996] 7 et la difficulté évidente qu’il y a paysage ont également joué un rôle central
à contrer la tendance à la privatisation de dans la mise en place, dans les années 1970,
l’« accès au paysage » (rives de lacs et de de la politique d’aménagement du territoire,
rivières, espaces ruraux périurbanisés, lieux de dont les principaux objectifs paysagers sont
promenades et de repos) à l’aide du seul article la limitation de l’étalement urbain, la lutte
699 CC vont contraindre les autorités fédérales, contre le mitage du paysage par les construc-
poussées par les organisations de protection du tions, la protection des rives des lacs et des
paysage, à mettre en place une véritable poli- zones sensibles en matière de paysage (col-
tique fédérale de protection du paysage. Ce qui lines, crêtes, orées de bois, vignobles, panora-
débouchera sur l’inscription, en 1962, dans la mas) 9. À cet égard, l’un des apports majeurs
Constitution fédérale, de l’article 24sexies, de l’aménagement du territoire en termes de
concrétisé par la « loi sur la protection de la droits de propriété sur le paysage a certaine-
nature et du paysage » (LPN) de 1966. ment consisté en l’affaiblissement de la pro-
Cette loi attribue aux États fédérés (can- tection de la propriété foncière qui a suivi le
tons) un certain nombre de compétences en durcissement, dans la jurisprudence fédérale,
matière de protection des objets et des sites des critères de définition de l’expropriation
paysagers dignes d’intérêt, et ce au moyen de matérielle, et par la même occasion, d’obten-
procédures d’inventaire et de classement. Et, tion des indemnisations pour les proprié-
dans le cadre de son activité de protection, la taires fonciers sujets aux restrictions de droit
Confédération dispose d’instruments tels que public [Caviezel 1974 ; Moor 1982 et 2002 ;
la subvention, la contractualisation, l’achat de Nahrath 2003].
terrains, voire, dans des cas très sensibles,
l’expropriation. 7. Notamment l’industrialisation, la consommation éner-
En termes de droits de propriété, la LPN gétique, les voitures, les déchets, la construction de bar-
attribue ainsi à la Confédération, et surtout rages hydroélectriques, d’ouvrages militaires, d’autoroutes
aux cantons, d’importants droits/obligations et de lignes ferroviaires, le développement de l’agriculture
intensive, du tourisme, de la spéculation foncière, de la
de protection du paysage qui se concrétisent périurbanisation, etc.
par la mise à la disposition des autorités
8. Essentiellement les organisations de protection de
publiques de capacités juridiquement fondées
la nature et du paysage telles que Pro Natura, Heimat-
de limitations significatives des droits d’usage schutz, etc.
des propriétaires fonciers. Mais, outre ce
9. Voir la législation mise en place par la Confédération
pouvoir « matériel », c’est d’une importante au début des années 1970, soit l’Arrêté fédéral de mars
puissance symbolique que sont investis les 1972 instituant des mesures urgentes en matière d’amé-
détenteurs (généralement publics, parfois nagement du territoire (RO 1972 652).
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... Les années 1980 correspondent à la mon- supposent qu’il existe (implicitement du moins)
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tée en puissance des politiques environne- une valeur collectivement reconnue – et, d’une
mentales, qui s’accompagnent de ce que l’on certaine manière, des droits de propriété – du
pourrait nommer un « tournant écosysté- (sur le) paysage, valeur que les individus ou
mique » dans la conception de la nature et du groupes qui y portent atteinte doivent compen-
paysage. Durant cette période, la protection ser, c’est-à-dire, en quelque sorte, « rembour-
paysagère va se concentrer sur la question ser » au propriétaire collectif de la ressource.
des biotopes, le paysage étant désormais essen- L’obligation d’études d’impacts sur l’envi-
tiellement perçu (redéfini) comme un ensemble ronnement (EIE), l’affaiblissement du principe
d’écosystèmes interdépendants. La mise sous de la « pesée des intérêts » entre protection et
protection des « sites marécageux » consé- exploitation en faveur de la première et, enfin,
cutive à l’initiative populaire dite de Rothen- la définition de valeurs limites d’immissions
thurm, acceptée en 1987, est l’exemple le plus (VLI) 10 de type écocentrées dans la LPE,
emblématique de cette (nouvelle) conception toutes ces mesures participent d’une même
de la ressource. Ce tournant écosystémique tendance à privilégier l’intérêt collectif au
correspond également à une dé-nationalisa- détriment des droits d’usage privés. Ce dont
tion du paysage dans la mesure où les critères témoignent le nombre et la virulence des
de redéfinition de la (valeur de la) ressource conflits, notamment dans les périmètres des
ne renvoient plus à l’idée (de la recherche) « sites marécageux » nouvellement protégés,
d’une « typicité » ou d’une « représentati- entre détenteurs des droits de protection (État
vité » nationale, mais, à l’inverse, au prin- et organisation de protection de la nature, de
cipe de « l’universalité » de la valeur éco- l’environnement ou du patrimoine) et usagers,
systémique des paysages. plus ou moins récents, de ces espaces 11.
Les instruments classiques de la politique
de protection de la nature (inventaires, classe-
ments et subventions) et de l’aménagement 10. Par « valeurs limites d’immissions » on entend un
du territoire (planification et zonage) sont jugement sur la qualité minimale (désirée) d’un milieu
écologique particulier exprimé en termes de « concen-
complétés par l’introduction, dans la nouvelle tration moyenne maximale admise » pour une substance
« loi sur la protection de l’environnement » polluante (ou pour toute autre atteinte) pendant une
(LPE) de 1983, du « principe du pollueur période donnée. Dans le cas du paysage, ces « valeurs
payeur » (PPP), principe qui implique que soit limites » sont formulées de façon beaucoup plus vague,
compensée, en nature ou financièrement, par exemple paysage « digne de protection » ou « d’im-
toute atteinte portée aux écosystèmes et, par- portance nationale », « site exceptionnel », etc.
tant, aux paysages. 11. Ces conflits concernent de moins en moins les pro-
Ces deux principes marquent une étape priétaires fonciers et de plus en plus les usagers de ces
supplémentaire dans la définition du paysage espaces (baigneurs, promeneurs, pêcheurs, propriétaires
de petits chalets plus ou moins légaux), qui s’opposent
comme ressource ou comme bien commun aux nouvelles restrictions en mobilisant l’argument des
pour lequel il existe un intérêt collectif au ren- « droits acquis ». À cet égard les conflits dans les
forcement de sa protection. En effet, les prin- régions de la Grande Cariçaie (lac de Neuchâtel) ou des
cipes mêmes du PPP et de la compensation Grangettes (lac Léman) sont emblématiques.
1410$$ DE10 24-07-2008 10:41:40 Imprimerie CHIRATPropriété privative et régulation du paysage en Suisse
Le développement, à partir du milieu des documents de travail de l’Office fédéral de
...
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années 1990, des programmes de subvention l’environnement, de la forêt et du paysage
des prestations écologiques agricoles, justifiés (OFEFP) 12 – à une redéfinition du concept de
notamment par la « nécessité d’entretenir le paysage dans une perspective très globalisante
paysage » et de contrecarrer les effets de la et intégrative visant à garantir un développe-
déprise agricole, correspond-il à une nouvelle ment et une exploitation durables du paysage.
inflexion dans la définition de la ressource On le voit, cette conception émergente est
« paysage » ? En effet, rompant avec la en totale adéquation (elle en est le produit)
logique du zonage (paysages définis spatiale- avec le vaste processus de redéfinition de la
ment et classés en zones protégées), c’est place et de l’importance des questions envi-
désormais l’ensemble du territoire qui est sus- ronnementales – donc des politiques de l’en-
ceptible de devenir un « espace paysager » vironnement – face aux questions sociales et
digne d’une prise en charge publique. aux intérêts économiques que recouvre la
De même, la définition des espaces natu- notion de développement durable 13.
rels à protéger ne procède plus d’une logique Il est cependant intéressant, du point de
de la seule accumulation, souvent désordon- vue des droits de propriété, de relever cette
née, de zones protégées en vertu de leurs amorce d’articulation, ou plutôt d’imbrica-
caractéristiques naturelles. Elle relève, au tion, entre intérêts privés et intérêts publics,
contraire, d’une logique de mise en réseau des
espaces protégés, la valeur d’un espace paysa-
12. Voir « Le paysage entre hier et demain. Principes
ger ne dépendant plus uniquement de ses de base de la conception “paysage suisse” (CPS) »,
caractéristiques intrinsèques mais, également, 1998. Voir aussi « Paysage 2020 : commentaires et pro-
de sa localisation au sein d’un réseau national, gramme. Synthèse réalisée pour les principes directeurs
voire continental, ainsi que de sa contribution “Nature et paysage” de l’OFEFP », 2003.
à la cohérence de ce même réseau. 13. Notons que ces développements en direction d’une
Cet élargissement considérable du péri- politique de développement durable du paysage sont
mètre de validité de la notion de paysage s’ac- confrontés, ces derniers temps, à une résistance poli-
compagne d’une sorte de « re-dilatation » de tique accrue de la part des milieux économiques et néo-
sa signification, à travers la réintégration de libéraux ainsi que de la part des élites politiques des
cantons alpins. Cette résistance s’est notamment mani-
sa dimension culturelle : le fait que des pres- festée à travers leur refus de ratifier des protocoles addi-
tations d’intérêt public soient subventionnées tionnels à la Convention alpine (la protection des
par le secteur agricole ne s’explique plus seu- paysages), à travers la réduction du budget de l’Office
lement par le souci de ce secteur de maintenir fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage, du
la biodiversité des paysages ruraux mais, éga- gel du projet de modification de la loi fédérale sur la
lement, par la contribution de ce dernier au protection de la nature et du paysage visant à la création
de parcs naturels régionaux, ou, encore, à travers des
maintien de la vie économique et du patri- attaques lancées par une partie de la droite et de l’ex-
moine culturel des régions rurales du pays. trême-droite parlementaires, et par les milieux écono-
Tout se passe donc comme si on assistait miques, contre le droit de recours des organisations de
aujourd’hui – ce que laissent entrevoir les protection de l’environnement. Voir H. Rentsch [2003].
1410$$ DE10 24-07-2008 10:41:40 Imprimerie CHIRATStéphane Nahrath
... propriété privée et propriété publique, dont réajuste-t-elle à mesure que s’ajoutent les dif-
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est porteur le système de subvention des férentes dispositions législatives, dispositions
surfaces de compensation écologique, par qui ne sont pas toujours cohérentes ou compa-
exemple. Comment ne pas voir que cette tibles entre elles. On assiste ainsi, au cours de
reconnaissance de la contribution des proprié- ce processus, à des tensions entre la concep-
taires fonciers privés à la gestion durable d’un tion « naturaliste » et la conception « cultu-
bien ou d’un patrimoine collectif (le paysage relle » du paysage.
naturel et culturel) porte la reconnaissance, Alors que la conception naturaliste, portée
exactement inverse, de l’intérêt collectif, donc essentiellement par les biologistes, envisage le
public, au cœur de la propriété privée ? paysage comme un ensemble d’écosystèmes
Il n’est pas absurde de se demander interdépendants, la conception culturelle, por-
aujourd’hui dans quelle mesure on n’assiste tée par des artistes (peintres, photographes,
pas à une redéfinition, certes très lente, etc.) et des spécialistes des sciences sociales
ou, éventuellement, à une relativisation, elle- et culturelles (historiens et sociologues de
même toute relative, de la doctrine de la pro- l’art, ethnologues, conservateurs de musée,
priété privative, en raison des tensions tou- etc.), envisage le paysage comme un produit
jours plus nombreuses qui existent entre la de l’histoire humaine, soit l’inscription, dans
protection du paysage, la propriété foncière et le territoire, d’un ensemble de témoignages,
les usages ou appropriations « sauvages » du de « restes » [Crettaz 1993] ou de traces des
paysage.
productions culturelles d’une société, qui
contribuent à durablement structurer, physi-
Les tensions inhérentes à la régulation quement et esthétiquement, l’environnement,
du paysage construit et naturel.
Cette brève analyse historique permet de Cette tension renvoie également aux enjeux
montrer comment, au cours du long processus de découpage des périmètres de protection.
de leur développement, les régulations paysa- Alors que certains objectifs de protection,
gères ont été successivement traversées, et notamment culturels, intéressent précisément
finalement structurées, par un certain nombre des composants matériels clairement circons-
de tensions. crits (éléments architecturaux, quartiers histo-
riques, arbres centenaires, blocs erratiques),
l’approche écosystémique implique, elle, des
TENSIONS AUTOUR DE LA CONCEPTION MÊME
périmètres beaucoup plus étendus et que
DU PAYSAGE
les développements récents des politiques
Le développement des dispositifs de régula- publiques de protection de la nature et du
tion et la distribution des droits de propriété paysage contribuent à encore élargir à travers
(protection et exploitation) est étroitement lié leur mise en réseau.
à la re-définition de la ressource. Aussi la Il convient de remarquer que cette nou-
conception du paysage se modifie-t-elle et se velle logique intervient également dans la
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modification de la politique de mise en nuancer cette assertion car les usages indirects
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valeur et de protection des biens culturels. On sont également susceptibles de l’endommager
assiste donc, depuis un certain temps déjà, à en favorisant la fréquentation, notamment
l’émergence de mises en réseau des biens touristique, des sites.
patrimoniaux via la création de « parcours » On pointe ici toute l’ambiguïté qui existe
thématiques régionaux, nationaux voire inter- entre protection et exploitation. Les usages
nationaux, tels les corpus d’églises romanes d’exploitation sont indissociables des usages
ou gothiques, ou les corpus de châteaux, les de protection et vice versa. En effet, pour
routes de vignobles, les passeports-musées et qu’il y ait exploitation touristique du paysage,
autres parcours architecturaux. Comme si la il faut absolument que le paysage ne soit pas
logique de la mise en réseau de périmètres « trop » détruit. Dans le même sens, les mises
ou d’objets protégés reconfigurait notre rap- sous protection sont couramment justifiées
port, donc notre définition du paysage, mais par l’exploitation possible du « capital » pay-
par le biais cette fois d’un mode opératoire sager. Ce qu’illustrent parfaitement les sites
commun aux deux dimensions de la res- classés au patrimoine mondial de l’UNESCO.
source, à savoir sa dimension naturelle et sa
dimension culturelle. TENSIONS ENTRE INTÉRÊTS PRIVÉS
ET INTÉRÊTS COLLECTIFS
TENSIONS ENTRE USAGES D’EXPLOITATION Ces tensions accompagnent l’émergence de
ET USAGES DE PROTECTION
toute régulation des usages du paysage dans
Les conflits entre exploitation et protection la mesure où les dispositions de protection
sont au cœur de tout processus de régulation forment une « couche » de régulations qui
des usages anthropiques des ressources natu- viennent se superposer au découpage parcel-
relles. Dans le cas du paysage, on voit laire, le plus souvent de manière concurrente
s’opposer les manifestations matérielles du car contradictoire aux droits d’usage que
développement des sociétés industrielles (infra- confèrent la propriété foncière (art. 641 CC),
structures, urbanisation, tourisme, déprise agri- le principe du droit d’accession (art. 642 CC),
cole) aux diverses mesures de protection et/ou le principe du libre accès à l’espace rural et
de restauration des espaces paysagers menacés forestier et l’interdiction de clôturer (art. 799
ou abîmés. CC), ou encore les « droits acquis » des pro-
Il convient toutefois de noter que les meneurs, baigneurs, campeurs, etc.
usages du paysage ne lui sont pas tous préju- L’enjeu principal résultant de cette situa-
diciables de la même manière et dans les tion renvoie aux conditions et aux effets de
mêmes proportions : les usages symboliques cette articulation entre dispositions de droit
et esthétiques (photographie, peinture, contem- public et de droit privé ; la question étant de
plation, identification collective) sont a priori savoir dans quelle mesure les dispositions de
moins destructeurs que les interventions phy- protection du paysage mises en place par les
siques lourdes. Nous nous devons cependant de politiques publiques peuvent « pénétrer » et
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... redéfinir (limiter) le contenu substantiel de la On retrouve des conflits similaires entre
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propriété foncière au niveau des parcelles autochtones et touristes, les organisations ayant
individuelles. Alors, quels conflits peuvent respectivement pour objectif de défendre les
découler de ces interventions et comment intérêts de ces derniers (Club alpin suisse,
peut-on les gérer ? Touring club suisse, etc.), autour de la défini-
Des études empiriques, passées ou pré- tion des usages légitimes du paysage. Très
sentes, indiquent que la mise en œuvre effec- souvent, le potentiel conflictuel de ces riva-
tive des mesures de protection a souvent lités entre locaux et « étrangers » se trouve
nécessité une judiciarisation des processus décuplé par les enjeux identitaires que ces
de mise en œuvre des politiques publiques, rivalités véhiculent : les sociétés locales (notam-
qu’il s’agisse de l’aménagement du territoire ment leurs élites politiques et économiques)
[Nahrath 2003] ou de la protection de la apprécient rarement de se voir dépossédées
nature et du paysage [Caviezel 1974 ; Rode- de leur monopole en matière de gestion et
wald et Knoepfel eds. 2005 ; Gerber 2006]. d’usage de « leur » environnement naturel et
Le recours à la jurisprudence du Tribunal culturel 14.
fédéral en matière d’expropriation matérielle
atteste les contradictions structurelles qui exis- TENSIONS ENTRE USAGES PRÉSENTS
tent entre la défense de l’intérêt public (ici ET USAGES FUTURS
la protection du paysage) et l’assurance de C’est là, bien évidemment, la tension qui
garantir la propriété foncière (privée). fonde le principe du développement durable.
Envisagée sous l’angle des droits de pro-
TENSIONS ENTRE USAGERS LOCAUX priété, cette tension renvoie aux rapports qui
ET USAGERS EXTÉRIEURS
lient les droits de propriété actuels – en
Cette quatrième tension est, le plus souvent, vigueur – aux droits de propriété futurs – non
issue d’une combinaison des trois tensions encore en vigueur.
précédentes. L’une des formes paradigma- Dans le cas du paysage, outre le problème,
tiques de cette tension renvoie aux conflits somme toute classique, de la représentation
émergeant fréquemment entre, d’un côté, les au présent des intérêts et des droits des géné-
propriétaires fonciers et les promoteurs locaux rations futures, la situation se trouve encore
(le plus souvent privés) porteurs de projets compliquée du fait que les droits de propriété
de développement (industriels, touristiques, contemporains sont déjà largement implicites.
immobiliers) susceptibles de répercussions pay- La question qui se pose alors est de savoir
sagères problématiques et, d’un autre côté, les quelles sont les chances qu’ont les géné-
organisations étatiques ou privées chargées de rations futures de voir leurs droits sur le
la protection du paysage et dont les interven-
tions sont contestées en raison d’une implan-
tation (urbaine) le plus souvent externe au 14. Pour une illustration de ces phénomènes, voir
périmètre local. S. Nahrath [1999].
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paysage aussi sérieusement envisagés que le « patrimoine paysager » défini en fonction de
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sont les droits, bien réels et ancrés juridi- critères universels, en général mondialement
quement, des propriétaires fonciers contem- admis. Du point de vue théorique, la patrimo-
porains. nialisation vise à faire reconnaître, socialement
et politiquement, certains paysages comme
Réaménager la propriété privative hérités 15, indivis (institués sous forme de res
pour une gestion plus durable du paysage communes) et, finalement, irremplaçables [Ost
L’étude succincte des tensions qu’ont fait 1995 : 310]. Il s’agit donc d’une démarche
naître les politiques de gestion du paysage d’interprétation et de réappropriation collec-
montre combien l’un des problèmes majeurs tive de ce qui, dans un paysage, mérite d’être
que pose le développement d’une régulation sauvegardé.
durable des usages de cette ressource réside La « mise en patrimoine » correspond en
en réalité dans l’incapacité du système hégé- quelque sorte au processus sociospatial par
monique de la propriété privative à appré- lequel une société donne du sens à un terri-
hender la ressource qu’est le paysage. Elle toire particulier ainsi qu’aux objets matériels
montre en effet comment les droits d’usage, et immatériels qu’il héberge, inscrivant ce
de protection comme d’exploitation, créés par lieu dans un double mouvement de qualifica-
les politiques publiques, entrent, souvent, tion esthétique et symbolique, d’une part, et
frontalement, en concurrence avec les attri- de mémoire collective, d’autre part. Un pay-
buts de la propriété foncière privative, dont le sage à patrimonialiser se voit ainsi appré-
principe d’accession n’est pas des moindres. hendé en fonction de ses spécificités, mais
En l’état actuel du développement des celles-ci se doivent de revêtir toutefois un
modes de régulation, on peut identifier trois caractère universel. En outre, la spécificité
stratégies politiques théoriquement possibles, d’un paysage doit s’accompagner d’une (abso-
permettant de dépasser les blocages identifiés lue) rareté, du moins au yeux de l’instance ad
ci-dessus. Le statut épistémologique des stra- hoc. La démarche de patrimonialisation se
conclura par la création institutionnelle d’un
tégies proposées ici est purement théorique et
« bien public (d’intérêt) mondial ».
prospectif : celles-ci n’existent pas réellement
Il convient également de mentionner que,
en l’état mais constituent des « modélisations »
même si elle a pour rôle de veiller à la stricte
s’inspirant plus ou moins, dans une logique
observation, par les exploitants locaux (sou-
proche de la construction d’idéal-types wébé-
vent les propriétaires fonciers), des critères de
riens, d’arrangements existant dans la réalité
patrimonialisation, l’instance à laquelle est
empirique.
attribuée cette charge ne devient pas pour
LA PATRIMONIALISATION autant le propriétaire formel du patrimoine
L’objectif de cette première stratégie est d’ob-
tenir la mise sous protection, par une insti- 15. Voir « patrimonium » dans le droit romain ou le
tution extérieure au paysage concerné, d’un sens de « heritage » dans la langue anglaise.
1410$$ DE10 24-07-2008 10:41:41 Imprimerie CHIRATStéphane Nahrath
... paysager mis sous sa protection. Toutefois épineuse la question que pose le fait de géné-
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cette mise sous protection représente souvent raliser la stratégie de la patrimonialisation,
une forme d’« expropriation paysagère » du au-delà des initiatives librement consenties.
fait que les propriétaires concernés, soit se
limitent eux-mêmes dans l’usage qu’ils font LA COMMUNAUTARISATION
de leurs biens immatériels et ressources maté- Cette deuxième stratégie se distingue de la
rielles (en demandant par exemple l’inscrip- précédente en ce que, cette fois, c’est la
tion de « leur » paysage au patrimoine de communauté des acteurs locaux qui prend
l’humanité), soit sont contraints de le faire l’initiative du processus de régulation du pay-
après intervention de l’instance ad hoc. En sage. La « mise en commun » du paysage
d’autres termes, c’est l’humanité tout entière implique que les propriétaires et usagers locaux
qui, de facto, devient titulaire d’un droit de hamonisent leurs intérêts pour définir, sur une
protection du paysage, prérogative qu’elle base collective et volontaire, « leur » paysage,
déléguerait à l’instance idoine 16. et en établir les règles de protection et de mise
Il semble assez évident que ces processus en valeur.
de patrimonialisation ne sauraient être menés Selon les économistes institutionnels qui
à bien sans que les bénéficiaires (externes ont analysé l’exploitation locale de ressources
comme locaux) aient prévu, pour les déten- dite communes (common-pool resources), cette
teurs de droits d’usage (à commencer par les gestion auto-organisée offre des garanties indé-
propriétaires fonciers), un certain nombre de niables en termes de durabilité sociale, environ-
compensations, lesquelles peuvent prendre la nementale et économique [Ostrom 1990] ; pour
forme de dédommagements financiers ou en autant toutefois que les usagers soient dépen-
nature, ou encore consister en l’attribution de dants, de manière déterminante, de la ressource
droits d’exploitation sur le label associé à la ainsi régulée et capables d’élaborer des règles
de comportement appropriées [Ostrom 2000] 17.
patrimonialisation.
Enfin, il convient de distinguer le proces-
sus de patrimonialisation qui s’accompagne 16. Un autre effet significatif du processus de patrimo-
de la démarche volontaire (de la majorité des nialisation est qu’il permet à un nombre, parfois limité,
propriétaires) d’une collectivité locale, d’une d’usagers extérieurs au périmètre du paysage de jouir
dudit paysage, ne serait-ce que parce qu’ils ont
procédure imposée par une instance contre conscience, grâce à l’action de l’instance concernée, de
l’avis (de certains) des acteurs locaux. Si le ce que le patrimoine doit être préservé. Notons que
premier cas s’apparente à un (néo)paterna- l’instance ad hoc ne fixe généralement pas [la réparti-
lisme paysager, le second laisse poindre le tion exacte de] ces droits d’usage, pareille opération
relevant de l’initiative des exploitants locaux.
spectre d’une « dictature paysagère » qui sus-
citerait de nombreuses oppositions, ne serait- 17. Plusieurs exemples historiques, relevant de contextes
géographiques et institutionnels très différents, attestent
ce qu’au regard du contenu des critères uni- ainsi la viabilité à long terme de certains consortages
versalisants mobilisés pour définir un patri- pour la gestion de ressources communes tels les pâtu-
moine paysager. Ce qui montre combien est rages, l’eau d’irrigation, la pêche, etc.
1410$$ DE10 24-07-2008 10:41:41 Imprimerie CHIRATPropriété privative et régulation du paysage en Suisse
Dans ce référentiel d’action, la commu- générale, le destin commun des consorts
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nauté locale établit des critères endogènes implique que toute attribution de droits d’ex-
pour définir le paysage, en délimiter le péri- ploitation du paysage s’accompagne de facto
mètre – directement lié aux frontières de la de certains devoirs d’entretien et de protec-
communauté – et réguler les modalités de son tion. Ceux-ci peuvent même signifier l’autoli-
usage conjoint par les acteurs locaux. Un mitation de certains droits (liés, par exemple,
« consortage du paysage », qui concrétise à la propriété foncière ou intellectuelle) pour-
ce regroupement volontaire et auto-organisé, tant ancrés dans le droit civil ou public.
devient ainsi responsable de l’élaboration des Cette symétrie entre droits et obligations
normes, de leur application et de la sanction semble logique dans la mesure où les béné-
des contrevenants. La communautarisation du fices comme les coûts du paysage sont, in
paysage suppose donc, en l’état actuel des fine, communautarisés afin que le paysage
choses, que l’État délègue à une communauté garde tout son sens en tant que bien commun
locale son monopole de la puissance publique. local. Les effets redistributifs d’un tel système
Pareil renoncement n’apparaît évidemment concernent donc en premier lieu, non pas
acceptable d’un point de vue démocratique les membres du consortage (qui participent
que si, d’une part, le consortage du paysage de façon volontaire), mais plutôt les non-
jouit lui-même d’une certaine légitimité pri- membres (qui sont exclus de la négociation
maire – en termes de représentativité des des normes mais aussi des droits et devoirs
acteurs locaux, qu’ils soient propriétaires fon- paysagers).
ciers ou non, et en termes de règles décision- La question principale que soulève alors
nelles internes – et si, d’autre part, il favorise cette stratégie de communautarisation porte
une gestion efficace et durable du paysage, la sur les qualités qu’il convient d’afficher pour
qualité de cette gestion paysagère lui confé-
devenir membre d’un consortage du paysage.
rant une légitimité secondaire. Autrement dit,
Selon que ces critères d’éligibilité concerne-
l’État assure l’exclusivité de la protection et
ront le statut de propriétaire foncier, le lieu
de l’exploitation du paysage à un consortage
d’origine et/ou de résidence, ou encore la
local pour autant que ce dernier entretienne
nationalité, leurs effets discriminants seront
convenablement cette ressource 18.
plus ou moins nombreux et plus ou moins
Dans ce cas de figure également, le
justifiables.
consortage n’est pas en soi propriétaire du
paysage, mais il réunit l’ensemble des pro-
priétaires (fonciers) et des usagers locaux.
L’octroi ou, au contraire, la limitation de cer-
tains droits individuels s’opère ensuite par des
négociations collectives, débouchant sur des 18. On peut trouver l’illustration empirique d’un arran-
clés de répartition qui font office de normes gement institutionnel de cet ordre sous la forme du sys-
locales, de « règles-en-vigueur » selon l’ex- tème d’affermage pratiqué dans le cas de la chasse
pression de Elinor Ostrom. D’une manière [Nahrath 2000].
1410$$ DE10 24-07-2008 10:41:41 Imprimerie CHIRATVous pouvez aussi lire
