Cahier pratique Guide d'audit des ressources humaines
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GUIDE
PRATIQUE
DU
CHAI
Cahier pratique
Guide Processus
d’audit des « Affectation
et Mutation »
ressources
humaines
Version 1.0 – juillet 2015Version 1.0 – juillet 2015
Précaution concernant l’utilisation du présent document Le présent guide a été élaboré par un groupe de travail interministériel, sous l’égide du Comité d’harmonisation de l’audit interne (CHAI). Il est le fruit de plusieurs mois de travaux collectifs, de partage d'expériences et de mise en commun des meilleures pratiques ayant cours dans les corps de contrôle ou les missions ministérielles d’audit interne. Son objet est au premier chef de faciliter l’harmonisation de la méthodologie de travail des auditeurs internes et il se rapporte à ce titre à la partie « dispositions recommandées » du cadre de référence de l’audit interne de l’Etat. Ce document est une première version, actuellement en cours d’expérimentation par les praticiens de l’audit interne en fonction dans les différents ministères. L’attention du lecteur est appelée sur le fait que, même une fois devenu définitif, le présent guide ne pourra en aucun cas être considéré comme le seul référentiel à la lumière duquel les auditeurs auront à former leur opinion globale et porter leur jugement professionnel dans le domaine considéré.
Ce document a été produit par un groupe de travail animé par Béatrice CAUSSE (CGEFi) et Patrick de ARAUJO
(DGCCRF) composé de :
Philippe BODINO (IGA),
Michel CALMON (IGAS),
Marc DUVAUCHELLE (CGAAER),
Luc CHARRIÉ (CHAI),
Mustapha KHENNOUF (IGAS),
Hélène MARSAULT (IGSJ),
Françoise MONTI (IGAENR),
Dominique PARDOUX (DGAFP),
Leslie PARIS (Culture),
Hervé PEREZ (CHAI),
Georges REGNAUD(CGEDD),
Eric TSCHITSCHMANN (CGEDD).N° page
Sommaire
1. Introduction 9
1.1 Qu’est-ce que la fonction RH et pourquoi l’auditer 9
1.2. Contexte et finalité du cahier 9
2. Phase de préparation 11
2.1. Les documents de la mission 11
2.2. La prise de connaissance du thème « mutation » 11
2.2.1. L’environnement règlementaire 12
2.2.2. La documentation de base 14
2.2.3. Exemple d’analyse documentaire et flux de travaux (workflow) 15
2.2.4. Données de base concernant la GPRH 18
2.3. Les exclusions du thème « mutation » et leurs conséquences 19
2.4. L’analyse préalable des risques du thème « Affectation et Mutation » 21
3. Phase terrain 29
3.1. La compréhension de l’activité 29
Questionnaires
3.1.1 Questionnaire de contrôle interne (QCI) :« Identification budgétaire » 33
3.1.2 Questionnaire de contrôle interne (QCI) : « Identification des vacances d’emplois (VE) » 39
3.1.3 Questionnaire de contrôle interne (QCI) : « Arbitrage d’ouverture des postes (hors postes fonctionnels) » 43
3.1.4 Questionnaire de contrôle interne (QCI) : « Recueil des organigrammes et fiches de poste» 49
3.1.5 Questionnaire de contrôle interne (QCI) : « Affectation sur les postes (information préalable des agents, recueil des souhaits et propositions
53
d’affectation) »
3.1.6 Questionnaire de contrôle interne (QCI) : « Validation des actes, publication des arrêtés» 59
3.1.7 Questionnaire de contrôle interne (QCI) : « Accompagnement à la prise de poste » 63Tests 3.2. La conduite des tests 69 Test : « Identification budgétaire » 71 Test : « Identification des vacances d’emplois (VE) » 73 Test : « Arbitrage d’ouverture des postes » 75 Test : « Recueil des organigrammes et fiches de poste» 77 Test : « Affectation sur les postes » 79 Test : «Validation des actes, publication des arrêtés de nomination/affectation » 81 Test : « Accompagnement à la prise de poste » 83 4. Glossaire 85 Fiche d’évaluation du cahier pratique 87
1. INTRODUCTION
La cartographie des risques présentée dans le Vadémecum
présente un certain nombre de « missions-processus » relatifs à
l’activité RH dans la fonction publique. Il s’agit de choix raisonnés
de présentation effectué par l’équipe en charge de ce document.
Le processus « affectation – mutation » objet de ce cahier est l’un
d’entre eux.
1.1. Qu’est-ce que la fonction Maitriser cette activité RH est donc une question essentielle, car
RH et pourquoi l’auditer critique, pour toute entreprise, et dans le socle d’activité de
l’audit interne figure l’évaluation du contrôle interne (terme
anglo-saxon signifiant maitrise interne). L’audit de la fonction RH
Si les entreprises, au sens étymologique du terme, parlent de leur est donc un incontournable des missions d’audit interne.
« capital humain », par opposition aux ressources inertes ou
immatérielles, c’est bien parce que l’on s’est rendu compte au
cours du temps et des expériences que l’humain se trouve
nécessairement au cœur de tout projet.
C’est pour cela que la fonction Ressources Humaines existe dès
1.2. Contexte et finalité du
lors que l’entreprise atteint une certaine ampleur. Sa mission est
alors de faire en sorte que l’organisation dispose du personnel
cahier
nécessaire à son fonctionnement et que ce personnel fasse de
son mieux pour améliorer la performance de l’organisation, tout Ce cahier pratique s’insère dans les travaux du groupe RH du
en s’épanouissant. CHAI.
De cette définition générale découle l’organisation de la fonction Le cadre général de l’audit de la fonction RH est présenté dans le
qui structure son activité selon un certain nombre de domaines vadémécum à l’usage de l’auditeur interne. Ce cahier pratique
distincts, en fonction notamment de la nature de l’entreprise et constitue une aide à la construction d’une mission d’audit. En
de sa taille. L’on voit ainsi apparaître les activités de recrutement, cela, il constitue un cadre et non un support prêt à l’emploi.
de rémunération, de gestion des personnels, d’amélioration des
conditions de travail. Ce cahier vient en illustration pratique dans la mise en œuvre
d’un audit concernant le processus « Affectation et Mutation »
9qui représente l’un des aspects de la gestion des ressources pertinents à demander aux audités ou le choix des tests à
humaines, objet d’audit. conduire sur le terrain, pour trouver des éléments factuels et
probant permettant d’établir de façon univoque l’opinion d’audit.
Ce processus est identifié, dans la cartographie du vadémécum, Le choix de ce processus peu documenté dans la littérature RH et
distinctement du processus de « recrutement » aboutissant lui normé uniquement par des textes assez génériques, réside
aussi à une affectation et du processus « accompagnement, précisément dans la volonté de n’être qu’un guide
mobilité, carrière » conduisant également à affecter des méthodologique dont l’auditeur devra adapter la démarche à la
personnels. C’est pourquoi, dans le choix du périmètre de ce lumière des procédures définies par les structures auditées.
cahier il a été décidé de ne traiter ni la « primo affectation » ni le
recrutement des contractuels, afin de ne pas trop alourdir par la
diversité des situations la matrice des risques élaborée par les
auditeurs.
L’approche de ce cahier pratique sera donc de présenter une
vision générique et théorique, permettant de guider la réflexion
de l’auditeur sur différents aspects organisationnels et pratiques
pouvant être rencontrés dans les différents ministères des
membres du groupe de travail.
Ce cahier est construit avec la perspective d’apporter une aide
méthodologique dans la réalisation d’audit au sein de la fonction
publique d’Etat (FPE). Toutefois, de fortes analogies avec les
autres fonctions publiques, en particulier hospitalière (FPH),
permet d’utiliser cet outil en l’adaptant. En effet, les
compétences du directeur d’hôpital (personne responsable des
marchés, autorité investie du pouvoir de police au sein de
l’établissement et surtout autorité investie du pouvoir et de
nomination et de sanction), rend ce guide tout à fait
opérationnel.
Dans tous les cas, le jugement de l’auditeur reste souverain pour
mettre en œuvre la mission, depuis le choix du périmètre
jusqu’au niveau pratique par l’identification des documents
102. Phase de
connaissance de l’environnement et sur l’analyse préalable des
risques.
préparation 2.2. La prise de connaissance
du thème « mutation »
2.1. Les documents de la La phase de prise de connaissance, s’il n’existe pas déjà un
mission dossier permanent à jour sur le sujet dans le service de l’auditeur,
consiste à appréhender l’objet de l’audit ainsi que
l’environnement de contrôle des entités concernées par le
Qu’il s’agisse du dossier d’audit, du dossier permanent ou de la périmètre de la mission.
lettre de mission, le processus «Affectation et Mutation » ne
présente pas de spécificité particulière justifiant une approche Ainsi la mutation représente, avec l’intégration directe et la
différente que celle utilisée pour rédiger un document de cadrage réorientation professionnelle, l’une des trois formes de mobilité
classique. Il en est de même pour la rédaction d’un document de en position d’activité dans le cadre général de la mobilité dans la
cadrage après la prise de connaissance préalable ou pour fonction publique, laquelle comprend également différentes
organiser un plan de travail et une réunion d’ouverture. possibilités de détachement, de disponibilité ou de mise à
disposition.
La « charte d’audit » du service, complétée par d’autres
documents éventuels (procédures si le service est en démarche Bien que ciblé sur un thème, ce cahier ne peut présenter
de certification, livret d’accueil, modes opératoires…) permettent l’ensemble des situations liées aux textes et aux organisations de
de réaliser correctement ce cadrage général en identifiant les chaque structure. En revanche il est toujours pertinent de
informations disponibles, les modèles à utiliser, les circuits de commencer une analyse par les textes règlementaires les plus
validation et les délais. génériques pour ensuite se focaliser sur le périmètre de la
mission. Concernant les mutations, l’environnement
En cas de besoin le lecteur peut ainsi utilement se reporter au règlementaire générique de la fonction publique d’État est le
vadémécum élaboré par le CHAI sur la conduite d’une mission suivant.
d’audit interne de la fonction RH. Concernant la phase de
préparation, ce cahier se focalisera donc sur l’aspect prise de
112.2.1. L’environnement La mutation se caractérise notamment par un départ volontaire
du fonctionnaire et une continuité dans sa carrière. Ceci est dû au
règlementaire principe de séparation du grade et de l’emploi. Le fonctionnaire
est titulaire de son grade, lui donnant vocation à occuper les
différents emplois en relevant. Le complément indemnitaire
La mutation consiste pour un fonctionnaire titulaire à changer
d'accompagnement permet le maintien, à titre personnel, de la
d'emploi sans changer de grade, ni de corps ou de cadre
rémunération en cas de mutation imposée du fait d'une
d'emplois d'appartenance au sein de la même fonction publique.
suppression de poste et n'est pas cumulable avec la prime de
Cela exclu donc les agents non titulaires et les agents stagiaires
restructuration.
qui ne sont pas titulaires de leur garde durant leur période de
stage.
Pour la fonction publique d’Etat qui est l’objet de ce cahier,
l'administration est tenue de faire connaître au personnel les
Il existe 2 types de mutation :
vacances d'emploi dès qu'elles ont lieu.
la mutation interne consiste en un changement
d'affectation au sein du même ministère, de la même Les mutations sont prononcées après avis des CAP. Dans les
collectivité territoriale (CT) ou du même établissement administrations où des tableaux périodiques de mutations sont
public. Elle a lieu à la demande du fonctionnaire ou à établis, l'avis des CAP est donné au moment de l'établissement de
l'initiative de l'administration. ces tableaux. Lorsqu'il n'existe pas de tableaux de mutations,
la mutation externe qui conduit à un changement de seules les mutations entraînant un changement de résidence ou
ministère, de CT ou d'établissement public. Elle est une modification de la situation du fonctionnaire (perte d'un
prononcée sur demande du fonctionnaire. logement de fonction par exemple) sont soumises à l'avis des
CAP.
Le principe général est qu’une administration ne peut s'opposer à
la demande de mutation de son fonctionnaire, acceptée par Sous réserve des nécessités de service, les affectations
l'administration d'accueil, qu'en raison des nécessités de service. prononcées doivent tenir compte des demandes du fonctionnaire
Elle peut toutefois exiger un préavis de 3 mois. Les statuts et de sa situation de famille.
particuliers peuvent prévoir un délai de préavis plus long, dans la
limite de 6 mois, et imposer une durée minimale de services dans Il est donné priorité :
le corps ou le cadre d'emplois ou auprès de la 1ère administration à un fonctionnaire séparé de son conjoint ou de son
d'affectation. L'absence de réponse de l'administration d'origine partenaire pacsé pour des raisons professionnelles,
à une demande de mutation pendant 2 mois à partir de la date de
à un fonctionnaire handicapé,
sa réception vaut acceptation de la mutation.
à un fonctionnaire qui exerce ses fonctions dans une zone
urbaine sensible (Zus),
12 à un fonctionnaire placé en situation de réorientation
professionnelle. Contractuels :
Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses
Lorsqu'il est urgent de pourvoir un emploi vacant afin d'assurer la mesures de transposition du droit communautaire à la
continuité du service, la mutation peut être prononcée sous fonction publique (Chapitre III).
réserve de son examen ultérieur par la CAP. Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à
l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions
Le processus de mutation peut également s'appliquer aux agents d'emploi des agents contractuels dans la fonction
contractuels de l'Etat, notamment ceux qui bénéficient d'un CDI. publique, à la lutte contre les discriminations et portant
Le processus de mutation des agents non titulaires de l'Etat sera diverses dispositions relatives à la fonction publique.
souvent spécifique à chaque ministère ou opérateur, voire à Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions
chaque poste concerné. générales applicables aux agents contractuels de l'Etat
pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du
Des effets de périmètre sont aussi à prendre en considération 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à
dans l'audit de ce processus (retour d'un agent après une mise à la fonction publique de l'Etat (titre VIII et VIII bis).
disposition, une disponibilité, une période de congés longue
durée...). Ces effets de périmètre sont à apprécier dans le En raison de la proximité entre la fonction publique d’Etat et la
contexte particulier de chaque ministère. fonction publique hospitalière citons pour cette dernière le texte
de référence qu’est la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 relative au
Textes : statut de la fonction publique hospitalière et notamment les
Fonctionnaires : articles 32, 36 et 38 concernant la mutation.
Loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires (Loi dite Le Pors) : Article Concernant la FPH, chaque établissement public de santé est tenu
14 bis. d'assurer la publicité des emplois vacants ou dont la vacance est
Loi n°84-16 du 11 janvier 1984 relative au statut de la prévue et d'en informer le préfet. La mutation externe consiste
fonction publique de l'État (FPE) : Articles 60, 61, 62 et en une démission de l'établissement d'origine et en un
83. recrutement à la même date par l'établissement d'accueil.
Décret n°2008-370 du 18 avril 2008 organisant les
conditions d'exercice des fonctions, en position d'activité, Citons, pour disposer d’une information actualisée, les sources
dans les administrations de l'État. essentielles que constituent les sites officiels tels que le portail de
Circulaire n°2179 du 28 janvier 2009 relative aux la fonction publique du ministère de la décentralisation et de la
conditions d'exercice des fonctions, en position d'activité, fonction publique ou celui de l’administration, service-public.fr.
dans les administrations de l'État.
13L’attention de l’auditeur, en dehors de ces textes essentiels, doit
aussi se focaliser sur tous les documents pouvant constituer le Ces données peuvent présenter par exemple les mutations par
référentiel de sa mission. Ainsi à titre illustratif de l’actualité lors catégorie de personnel ou par corps d’origine, par et entre zones
de la réalisation de ce cahier, citons la circulaire DGAPF-DSAF du géographiques pour les flux d’entrée et de sortie. Elles peuvent
19 décembre 2014 sur « l’amélioration de la gestion des présenter les taux de satisfaction des demandes sur les critères
ressources humaines dans les directions départementales évoqués mais également par ordre de priorité des choix, par
interministérielles » qui fait état d’un groupe de travail devant exploitation première ou complémentaires des listes, par motif
aboutir en septembre 2015 sur la convergence des calendriers de priorité (convenance personnelle, rapprochement familial
liés aux mutations. etc.), par ancienneté.
Ces données peuvent être insérées dans une démarche globale
2.2.2. La documentation de d’analyse de mobilité ou de comblement de postes vacants ce qui
facilite d’autant le ciblage des travaux de l’auditeur. Il est toujours
base intéressant de les rapprocher des analyses du bilan social liées à
la répartition et aux mouvements des personnels (les
mouvements entre ministères au sein d’un CIGEM étant par
Le document indispensable dans un audit de nature RH est le
nature une mutation) ou encore aux formations pour les
bilan social ou l’ensemble des bilans élaborés par les entités
thématiques d’adaptation à l’emploi sur la base des fiches de
concernées par le périmètre de l’audit. Ce document est normé
postes présentées.
par l’arrêté du 23 décembre 2013 fixant la liste des indicateurs
contenus dans le bilan social prévu par l’article 37 du décret n°
D’une manière générale, le bilan social doit refléter la mobilité au
2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans
sens large ce qui permet a minima de déterminer les ordres de
les administrations et les établissements publics de l’État. Le
grandeurs dans lesquels s’inscrit le périmètre du processus à
terme mutation ne figure pas dans ce document en tant que tel,
auditer défini par la lettre de mission.
toutefois de multiples informations permettent de cerner les
domaines ou cette forme de gestion apparaît.
Le bilan social type a également l’avantage de devoir présenter
ses données dans le temps, en général sur 3 ans, ce qui permet
De par leur création encore récente, les informations disponibles
de lisser les effets calendrier liés à la tenue des CAP. Il indique
sur ces bilans sont encore extrêmement variables d’une entité à
généralement le mode de calcul retenu pour certaines données
l’autre. Ainsi le bilan social 2013 de la fonction publique ne cite
(le taux de rotation par exemple), ce qui facilite la prise de
que trois fois le mot « mutation » alors que l’on peut trouver dans
connaissance pour l’équipe d’audit.
les bilans d’académies de l’éducation nationale des données
statistiques plus fournies.
14La seconde source indispensable à l’auditeur est celle du SIRH, éventuellement des corrélations insolites avec d’autres facteurs,
désormais indissociable de l’outil informatique. Il alimente le peuvent être source de surprises pour le management en raison
bilan RH mais peut révéler de multiples informations non de résultats contre intuitifs ou non identifiés. L’auditeur devra
exploitées par ce dernier. Ainsi une direction de Bercy dispose d’autant mieux documenter ses résultats que les éléments
d’un logiciel dédié « mutation » qui permet de sécuriser le flux de statistiques obtenus au préalable seront déconcertant.
travail (workflow) de ce processus, encadré par une note de
service mise à jour annuellement.
Les outils récents permettant, soit au moyen d’infocentres soit 2.2.3. Exemple d’analyse
par des requêtes à façon, d’exploiter les bases de données sous
l’angle désiré, exigent un travail en amont de la part de de documentaire et flux de
l’auditeur. Ce dernier doit bien définir au préalable son besoin
pour recueillir une information pertinente pour la conduite de sa travaux (workflow)
mission. Une assistance technique ad-hoc peut être utile et doit
être sollicitée pour les besoins de l’étude. Le travail se portera Le tableau ci-après présente une forme simplifiée schéma
donc dans un premier temps sur la bonne maitrise de la nature
d'opérations (flow chart) issue d’une procédure liée à
des données entrées dans l’outil et des traitements qui leurs sont
l’utilisation d’un logiciel enregistrant les souhaits de mutation des
appliqués.
agents ensuite exploités lors de CAP avec les organisations
syndicales.
Dans ce cadre, l’étude de la définition fonctionnelle de besoin du
progiciel permet d’établir rapidement une première analyse des
Ce type d’analyse permet d’identifier visuellement les différentes
points de criticité de la procédure étudiée. Il en est de même
phases d’un traitement décrit par des notes de services et/ou des
pour la description des règles des gestions définies par la MOA au
recettes informatiques, tout en y incluant des éléments de
regard des textes réglementaires et des règles de fonctionnement
réflexion de l’auditeur sur les points sensibles en termes de
internes de la structure (par exemple les conséquences d’un refus
contrôle interne. L’analyse peut être aussi fine que de besoin
par l’agent d’une mutation prononcée).
selon le sujet et le degré d’investigation souhaité.
Notons également que le risque d’audit (inhérent à la mission) est
d’autant plus élevé que l’auditeur travaille sur des données
habituellement non identifiées spécifiquement dans les tableaux
de bord de l’encadrement (comme ce peut être le cas pour les
mutations). Ainsi le retraitement de données sur une période
particulière, un périmètre spécifique et/ou en établissant
15Séquence Actions Domaines de CI
documents – applications - utilisateurs
Agent Hiérarchie AC
Note de Pertinence du calendrier
cadrage Qualité de diffusion de l’information
annuelle
Période de Conformité des règles de gestion (Lois et
saisie des vœux règles internes à jour)
Crée, modifie, supprime
Conformité des traitements, source des
informations pré-renseignées
Fonctionnalité, disponibilité du SI
Période de Pertinence du calendrier
Voeux
validation des imprime
Ou Pertinence des pièces justificatives
Oui
vœux i Critères d’évaluation pour les avis
Justificatif hiérarchiques
s
Non
Avis Critère de classement de l’AC et contrôle
Non
des validations
Agent OS AC
Etablissement Pertinence du calendrier
du tableau CAP Modalité d’information des OS et
Liste validée d’organisation de la CAP
Validation
Gestion des cas particuliers
Période de Pertinence du calendrier
renonciation Information des agents
Peut supprimer Accès et disponibilité du SI
Exploitation du Modalité d’information des OS et
tableau Mutation CAP
d’organisation de la CAP
prononcée Gestion des cas particuliers, respect des
règles, mutations hors tableau etc.
16A titre d’illustration à partir du tableau précédent, les éléments La circulaire de la fonction publique N°1171 en date du
de CI concernant la conformité aux règles légales et internes de 26 novembre 1974 qui indique une priorité prévue par
priorité pourraient être ciblés par les auditeurs. Cela conduirait à circulaire pour les agents ayant un enfant handicapé :
se pencher sur la cohérence des textes avec les règles internes et « dans le souci de faciliter leur éventuelle mutation je
les fonctionnalités du logiciel. vous demande, dans toute la mesure du possible, de
bien vouloir reconnaître un droit de mutation prioritaire
Cela reviendrait à identifier tout d’abord que les textes aux fonctionnaires pères ou mères d’un enfant
applicables sont connus et pris en charges. Ainsi : handicapé atteint d’une invalidité égale ou supérieure à
l’article 60 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée qui 80%, et ce même dans l’hypothèse où celui-ci est âgé de
indique les rangs de priorité légale : « Dans toute la plus de 18 ans. »
mesure compatible avec le bon fonctionnement du
service, les affectations prononcées doivent tenir compte A regarder ensuite comment cela est transcrit dans les
des demandes formulées par les intéressés et de leur documents internes :
situation de famille. Priorité est donnée aux quelles sont les catégories de priorités légales
fonctionnaires séparés de leur conjoint pour des raisons identifiées. Distinction entre le légal pour
professionnelles, aux fonctionnaires séparés pour des rapprochement d’époux avec enfant, de pacsés avec
raisons professionnelle du partenaire avec lequel ils sont enfants, d’époux sans enfants et de pacsés sans enfants,
liés par un pacte civil de solidarité lorsqu'ils produisent la puis de travailleurs handicapés. La priorité définie par
preuve qu'ils se soumettent à l'obligation d'imposition circulaire figure-t-elle ?
commune prévue par le code général des impôts, aux
fonctionnaires handicapés relevant de l'une des A regarder ensuite les règles internes, d’attribution de points par
catégories mentionnées aux 1°,2°,3°,4°,9°,10° et 11° de exemple, permettant d’effectuer un classement plus précis des
l'article L. 323-3 du code du travail et aux fonctionnaires priorités et d’arbitrer entre priorité de même rang.
qui exercent leurs fonctions, pendant une durée et selon Par exemple des nombre de points sur des critères
des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, dans un d’ancienneté de service, d’ancienneté de corps,
quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de d’ancienneté de résidence voire de résidences
sécurité particulièrement difficiles. Priorité est spécifiques (peu attrayantes par exemple)
également donnée aux fonctionnaires placés en situation
Les possibilités de bonus par exemple pour les agents
de réorientation professionnelle pour les emplois
originaires des DOM pour leur retour dans leur
correspondant à leur projet personnalisé d'évolution
département d’origine, le rapprochement de concubins,
professionnelle. »
les agents séparés avec droit de visite auprès de leur
enfant etc.
17 La prise en compte des situations particulières pour des La gestion prévisionnelle des ressources humaines, si elle est
agents déchargés d’activité, en service détaché, mis à organisée, influe naturellement sur la mise en œuvre (et la prise)
disposition, hors cadres, en disponibilité, en congé des décisions de gestion RH. La matrice des risques de l’auditeur
formation ou de longue durée, en congé parental. sera donc très différente entre une entité ayant une démarche
structurée et outillée et une entité qui n’est pas entrée dans cette
Les règles de gestion globales, notamment les arbitrages
démarche. Si ce cahier reste ouvert aux deux situations, l’analyse
d’égalités, quel est le critère prépondérant ? l’âge, le
préalable doit analyser cet aspect qui, bien documenté, peut faire
grade, l’ancienneté sur quel critère ?
gagner un temps précieux pour identifier les activités, les circuits
d’informations, leur formalismes et bien sur les points de
Si le fonctionnement s’avère particulièrement complexe et que
fragilités potentiels.
des recours existent ou que des motions syndicales dénoncent
certains dysfonctionnements, l’auditeur pourra anticiper un point
La première précision à apporter est la distinction entre GPEEC et
faible apparent (ou « a priori ») et se préparer à investiguer
GPRH que nous utiliserons de manière générique dans ce cahier.
spécifiquement cet aspect au travers des interviews et/ou des
La GPRH introduit la notion de temporalité depuis l’amont du
tests.
système de gestion en éclairant les décisions par des analyses
appropriées jusqu’à l’aval en contribuant au pilotage de la
Un test de cheminement serait dans ce cas adapté, à partir d’un
performance RH. La GPEEC, si elle porte sur les effectifs, les
échantillon d’agent. Il s’agit de reconstituer le classement en
emplois et les compétences ne recouvre pas la notion de carrière
appliquant les divers critères, règles et priorités pour vérifier la
ce qui la faisait souvent apparaître comme opposant gestion
conformité du traitement.
statutaire et gestion des compétences. La notion de GPRH,
anthropocentrée, est ainsi devenue la référence actuelle des
Le même type de raisonnement peut être conduit sur la
démarches.
pertinence des documents de preuve de situation demandés.
2.2.4. Données de base
concernant la GPRH
Ce processus, comme de nombreux autres de la cartographie
générale, voit sa mise en œuvre fortement impactée par
l’existence ou non d’une démarche de GPRH.
182.3. Les exclusions du thème demande de l’agent ou à l’initiative exclusive de
l’employeur qui dispose en la matière d’un pouvoir
« mutation » et leurs discrétionnaire.
La mise à disposition qui est la situation du fonctionnaire
conséquences qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper
son emploi, continue à percevoir la rémunération
correspondante, mais qui effectue son service dans une
Comme pour toute mission d’audit le responsable de la mission
autre administration que la sienne.
doit en définir le périmètre.
Le détachement qui est la position du fonctionnaire placé
Il s’agit bien entendu d’identifier, au regard des ressources qui hors de son corps d'origine et continuant à bénéficier
seront mobilisées, le calendrier, les entités concernées, les sites, dans ce corps de ses droits à avancement et retraite. À la
mais également les périodes qui seront analysées. Cet élément fin du détachement, le fonctionnaire est obligatoirement
temporel étant toujours très important pour éviter les biais de réintégré, immédiatement et au besoin en surnombre,
perception et d’extrapolation dus à des activités cycliques ou à dans son corps d'origine et affecté à un emploi
des évènements exceptionnels. correspondant à son grade. Il existe 14 cas de
détachements.
Mais avant tout, le périmètre d’activité doit être choisi avec soin
La position hors cadre qui est celle dans laquelle un
afin d’identifier les bons interlocuteurs, services, systèmes
fonctionnaire remplissant les conditions pour être
d’informations, procédures ou documents. Une identification
détaché auprès d'une administration ou d'une entreprise
claire du périmètre dans la lettre de mission évitera par la suite
publique, dans un emploi ne conduisant pas à pension du
bien des discussions soit avec les audités non préparés à ces
régime général de retraite, ou détaché auprès
investigations, soit avec le commanditaire qui attendait un
d'organismes internationaux, peut être placé, sur sa
résultat de nature différente de la part de la mission (ce qui est
demande, pour servir dans cette administration ou
un des risques d’audit, c’est à dire ceux supportés par l’équipe
entreprise ou dans cet organisme.
d’audit interne au regard de ses pratiques).
L’intégration directe qui permet à un fonctionnaire
A cette fin rappelons que la mutation n’est qu’une forme de titulaire d’intégrer directement, sous certaines
mobilité en position d’activité au sein de la fonction publique et conditions, un nouveau corps ou cadre d'emplois, sans
qu’elle se distingue de différentes autres notions que sont : détachement préalable. Le fonctionnaire demande par
courrier l'intégration directe auprès de son
Le changement d’affectation ou de missions au sein d’une administration d'accueil et de son administration
structure, qui a lieu à même grade, et peut intervenir à la d'origine. En cas de réponse favorable, l'administration
19d'accueil prononce l'intégration directe dans le corps ou
cadre d'emplois d'accueil et l'administration d'origine
prononce la radiation des effectifs dans le corps ou cadre
d'emplois d'origine.
La disponibilité qui est la situation du fonctionnaire qui
cesse d'exercer son activité professionnelle pendant une
certaine période. Il est placé temporairement hors de son
administration d'origine et cesse de bénéficier de sa
rémunération et de ses droits à l'avancement et à la
retraite. La mise en disponibilité peut intervenir à la
demande du fonctionnaire ou à l'initiative de
l'administration.
Notons également que dans les trois fonctions publiques, il existe
des emplois accessibles sans concours, dans des cas précis et par
le biais du « parcours d’accès aux carrières territoriales,
hospitalières et de l’Etat » (Pacte).
Ces distinguos ne sont pas de pure forme, d’une part car les
statuts des populations ne sont pas exclusives les unes des
autres, nous avons vu dans l’exemple lié au workflow que les
agents en détachement, en congés, en dispositions etc. ont des
droits sur les activités de mutation et d’autre part car la
disponibilité des informations n’est jamais identique à un
périmètre de mission.
.
202.4. L’analyse préalable des
risques du thème
« Affectation et Mutation »
A partir des éléments obtenus dans le cadre de la prise de
connaissance du thème, l’auditeur réalise une analyse préalable
des risques correspondant au périmètre de la mission. Cette
matrice sera adaptée en fonction de l’existence ou non d’un
dispositif de maîtrise des risques formalisé.
Ce cahier présente le modèle le plus ouvert correspondant à un
dispositif non formalisé afin d’y inclure des situations pouvant
émaner de différentes structures et différents ministères. Il
permet de traiter les situations ou l’administration utilise un
tableau de mutation validé et exploité en CAP et celles où le
tableau laisse place à un processus d’appel à candidatures plus
ouvert donnant lieu à des prononcés d’affectation. Ces deux
principes peuvent également cohabiter dans une même direction
avec la gestion des postes à profil par exemple, qui peut être faite
en marge de l’exploitation d’un tableau de mutation.
21Sous
PHASE DE PRÉPARATION
processus : Nature du risque inhérent Critères d’évaluation du risque Cotation du Mesures de contrôle attendues Interlocuteurs
« mutation » (facteurs identifiés lors de la phase risque inhérent
de prise de connaissance)
Défaillance de l’estimation de La qualité, l’organisation, les outils et Existence d’un référent 1 – DRH (via la
l’enveloppe disponible dans le les personnes impliquées dans la budgétaire à la DRH remontée des
temps relation RH et budget Formalisme des échanges besoins des
Position hiérarchique des agents employeurs
Fort
impliqués finaux phase 1
Existence d’un outil informatique du dialogue de
permettant le comptage et la gestion)
projection en ETPT 2 - Bureau du
Défaillance de la capacité à Capacité de vision transverse et de Existence de tableaux de bord budget
ventiler les budgets et moyens politique générale. Fréquence des suivis (Référent
1 - Identification entre niveaux et compétences Implication de la chaîne hiérarchique Moyen Fonctionnalités du SI RH budgétaire)
budgétaire : nécessaires jusqu’au décideur. Qualification du personnel 3 - Responsable
capacité, moyens du SI
et marges de Incapacité à répondre aux Effectivité des allocations nouvelles ou 4 - Contrôleur
manœuvre évolutions fortes et rapides des réallocations, fusion de corps, de gestion
Fort
évolution du périmètre des missions
Incapacité à utiliser Arbitrages budgétaires Existence d’un référent
complètement et de manière budgétaire à la DRH
pertinente les moyens
Moyen
2 - Identification Non-respect ou laxisme sur Démarche et plan de GPRH formalisés Mesures de concordances sur les 1 - DRH (via le
Fort
des VE (centrale et l’application des règles de règles de gestion des corps et des dialogue de
22Sous
PHASE DE PRÉPARATION
processus : Nature du risque inhérent Critères d’évaluation du risque Cotation du Mesures de contrôle attendues Interlocuteurs
« mutation » (facteurs identifiés lors de la phase risque inhérent
de prise de connaissance)
entités gestion interne (ex. durée sur Dispositif de mise en œuvre formalisé compétences gestion avec les
concernées) sur la poste) Ecoute des partenaires sociaux et employeurs
base des besoins Inadéquation entre les moyens de l’encadrement finaux-phase 2)
et les besoins qualitatifs des 2 -
services et/ou décalage Correspondant
temporel pénalisant GPRH / Resp.
Faible qualité de la fiche de gestion des
poste carrières
Mauvaise appréhension de la 3 – Référent
marge de manœuvre ressources et
opérationnelle locale (ex. performances
concours locaux) ou de la Moyen 4 - Bureau du
réallocation de postes (ex. suivi des
après mouvement de mobilité moyens et des
interne locale) personnes /
Comblement de postes clefs et Dispositif d’identification des postes Tableau de bord de suivi de ces Personnes
des postes dans des zones difficiles et prioritaires et poste postes ressources
difficiles (ex. non attractives) en stratégiques ou politiques A++ Suivis de carrières (ex. IGAPS)
dehors des règles d’équité. Politique d’accompagnement (NBI,
points de mutation, plan de carrière, Fort
indemnités réglementaires)
Qualité des relations AC et Nature et statut des entités Ecoute de l’encadrement
terrain dégradées (délais de concernées Fort Baromètre
process, qualités d’appréciation Mode de gouvernance, existence d’un Autodiagnostic
23Sous
PHASE DE PRÉPARATION
processus : Nature du risque inhérent Critères d’évaluation du risque Cotation du Mesures de contrôle attendues Interlocuteurs
« mutation » (facteurs identifiés lors de la phase risque inhérent
de prise de connaissance)
différents ou hétérogènes, guide méthodologique de GPRH
qualité du dialogue de gestion)
Manipulation du système pour Implication de l’ensemble de la chaîne Qualification du personnel
avoir un agent et/ou hiérarchique pour le traitement et Reporting terrain et/ou SI (ex.
détournement des emplois niveau d’arbitrage interne IGAPS, tableau de bord
autorisés (ex. affectation locale Fort d’objectifs de performance par
différente de l’intention politique)
déclarée)
Non-respect de la loi (d’une Reporting des politiques publiques Traces de l’implication et des 1 - DRH
politique sur une autre) Faible arbitrages du directeur 2 -
Correspondant
Faiblesse face aux pressions Critères de mobilité et règles de choix Mesure des écarts GPRH / Resp.
syndicales notamment en CAP négociées Affichage des politiques gestion des
(ex. mutations au détriment des Forme du dialogue paritaire Niveau de validation carrières
recrutements ou des 3 -
3 - Arbitrage Représentants
d’ouverture de détachements) ou des parties Moyen
prenantes des
postes organisations
Critères retenus décalés par
rapport aux critères qualitatifs syndicales
retenus lors de la préparation. 4 - Bureau du
suivi des
Biais positifs à court terme (ex. Formalisme du cadre GPRH et des Mesures de concordances sur les
moyens et des
influence sur les primo règles de mise en œuvre règles
personnes /
affectations et le plan de Mode de gouvernance Fort Formalisme et transparence des
Personnes
recrutements, sur les décisions
ressources
affectations en zones difficiles) Niveau de validation
24Sous
PHASE DE PRÉPARATION
processus : Nature du risque inhérent Critères d’évaluation du risque Cotation du Mesures de contrôle attendues Interlocuteurs
« mutation » (facteurs identifiés lors de la phase risque inhérent
de prise de connaissance)
(ex. IGAPS)
4 - Recueil des Non concordance (volontaire ou Chaîne et outils de communication Traçabilité et intégration des 1 - DRH
organigrammes et non) avec le plan de permettant un « bouclage » échanges dans les outils de 2 - Bureau du
fiches de poste recrutement arbitré (pas de gestion suivi des
réajustement après arbitrage) moyens et des
personnes /
Qualité documentaire Déclinaison des procédures locales Qualification des agents Personnes
Moyen
inadaptée (GPRH et budgétaires) Revues et validations ressources
(ex. IGAPS)
Non prise en compte d’une Niveau hiérarchique de validation 3 - Hiérarchie /
réorganisation ou de srce d’accueil
changements imminents
(locaux)
Communication défaillante Transversalité des procédures et outils Qualification du personnel 1 – DRH (via le
5 - Affectation sur (oublis d’un agent, erreur, Fonctionnalités du SI RH, dialogue de
les postes : blocage, diffusion de la vacance Faible Utilisation des outils partagés gestion avec les
information de postes limitée en interne ou (BIEP) employeurs
préalable des externe) Qualité du service (accusé de finaux-phase 3)
agents, recueil des réception, réponse)
souhaits et Fuites ou connivences, ententes Mode de gouvernance Formalisme du modèle 2-
propositions et exploitation déviante des décisionnel Correspondant
d’affectation règles Moyen Mesures d’écarts à la moyenne GPRH / Resp.
ou à l’historique. Comité gestion des
d’arbitrage post CAP carrières
25Sous
PHASE DE PRÉPARATION
processus : Nature du risque inhérent Critères d’évaluation du risque Cotation du Mesures de contrôle attendues Interlocuteurs
« mutation » (facteurs identifiés lors de la phase risque inhérent
de prise de connaissance)
Erreur d’appréciation ou de Transversalité et exhaustivité des Qualification du personnel 3-
traitement (impossibilité procédures Fonctionnalités du SI RH Représentants
statutaire, légale, Instances collégiales d’étude de des
déontologique, confusion, candidature (pour A++ organisations
doublons, perte d’informations notamment) syndicales
etc.) 4 - Responsable
du SI
5 - Hiérarchie /
service
d’accueil
Erreur d’enregistrement (ex. Nature des outils et des procédures Existence de tableaux de bord 1 -
confusion, erreur de données Volumétrie Fonctionnalités du SI RH Correspondant
6 - Validation des saisies) Qualification du personnel GPRH / Resp.
actes, publication gestion des
des arrêtés de Dépassement de délais carrières
nomination/ (postérieur à prise de fonction) Moyen 2 - Resp. de
affectation bureau de
corps
3 - Responsable
du SI
Absence ou insuffisance de Démarches d’intégration et de Suivi personnalisé, entretien 1 - Bureau
7- formation à la prise de poste formation (initiale ou continue) d’accueil formation
Accompagnement Liaison GPRH - Formation Fort 2 -
à la prise de poste Procédure d’accueil, Guide d’accueil Correspondant
Prise de poste non anticipée Transversalité des procédures et des Engagement budgétaire GPRH / Resp.
(ex. au plan matériel des informations Suivi RH gestion des
26Sous
PHASE DE PRÉPARATION
processus : Nature du risque inhérent Critères d’évaluation du risque Cotation du Mesures de contrôle attendues Interlocuteurs
« mutation » (facteurs identifiés lors de la phase risque inhérent
de prise de connaissance)
moyens ou du sens sans lettre Déclinaison des pratiques carrières
de mission) 3 - Hiérarchie /
Agent en difficulté sans Formalisme du cadre GPRH et des Mise en œuvre des formes srce d’accueil
accompagnement règles de mise en œuvre d’accompagnement (tuilage,
Démarche RPS référent, tuteur, formation
Droit de « remords » d’adaptation à l’emploi, entretien
à froid)
Agent « inadapté » à son Suivi disciplinaire et contentieux
Faible
environnement administratif
2728
3. Phase terrain
Bureau formation
Représentant des
Bureau suivi des
bureau de corps
Correspondant
Responsable SI
Bureau budget
Service d’accueil
Contrôleur de
hiérarchique –
Responsable
Responsable
ressources
Référent
moyens
gestion
GPRH
DRH
OS
Cette phase qui se déroule au sein de l’entité auditée permet de
confronter la vision a priori construite sur la base de l’étude 1 -
préalable avec la réalité du terrain. Identificatio X X X X
n budgétaire
2-
Elle se déroule en deux temps essentiels présentés dans ce cahier Identificatio
et qui s’appuient, d’une part sur la rencontre avec les acteurs du n des VE sur X X X X
la base des
thème, au travers notamment d’entretiens issus de la situation a besoins
priori, d’autre part sur la réalisation de tests à partir des 3 - Arbitrage
documents et des données d’exploitation en situation réelle. d’ouverture
de postes
X X X X
L’issue de cette phase permet de conclure la mission par 4 - Recueil X
des
l’émission du rapport contenant les recommandations de l’audit organigram
et le plan d’action de l’audité en réponse. mes et
X X
fiches de
poste
5 -
3.1. La compréhension de
X
Affectation
sur les
X X X X
l’activité
postes
6 -
Validation
des actes,
Par souci de clarté le tableau à double entrée ci-dessous présente publication X X X
des arrêtés
les interlocuteurs par phase du processus tels qu’ils apparaissent de
dans la matrice des risques. nomination
7 - X
Accompagn
ement à la X X
prise de
poste
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